Mönnunarnefnd skipa - höfnun umsóknar um að sami maður fái að gegna stöðu skipstjórna og vélstjóra um boð í skipi: Mál nr. 66/2008
Ár 2009, 13. janúar er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svofelldur
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 66/2008
A
gegn
Mönnunarnefnd.
I. Aðild kærumáls og kröfur
Með stjórnsýslukæru, dags. 19. september 2008, kærði Landssamband íslenskra útvegsmanna f.h. A (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun mönnunarnefndar skipa frá 20. júní 2008 í máli nr. Mv06/2008, um höfnun erindis kæranda um að sami maður fái að gegna stöðu skipstjóra og vélstjóra um borð í B.
Gerð er sú krafa af hálfu kæranda að úrskurður mönnunarnefndar skipa verði felldur úr gildi.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu og telst gagnaöflun lokið:
Nr. 1. Stjórnsýslukæra, dags. 19. september 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a) úrskurður mönnunarnefndar skipa dags. 20. júní 2008, mál nr. MV06/2008.
b) erindi til mönnunarnefndar skipa dags. 21. jan. 2008.
c) afrit úr skipaskrá.
d) afrit úr lögskráningarskrá.
e) afrit úr lögskráningarskrá um atvinnuréttindi Friðriks Magnússonar.
Nr. 2. Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 23. september 2008.
Nr. 3. Bréf ráðuneytisins til mönnunarnefndar skipa dags. 29. september 2008.
Nr. 4. Umsögn mönnunarnefndar skipa dags. móttekin 29. október 2008.
Nr. 5. Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 4. nóvember 2008.
Nr. 6. Andmæli kæranda dags. 10. nóvember 2008.
II. Kærufrestur og kæruheimild
Kæruheimild er í 17. gr. laga nr. 30/2007 um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa, sbr. 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 420/2003. Kæra barst ráðuneytinu innan kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (ssl.).
III. Málsatvik
Með erindi til mönnunarnefndar skipa þann 21. janúar 2008 óskaði kærandi eftir því fráviki frá ákvæðum 12. gr. laga nr. 30/2007 að sami maður fengi að gegna stöðu skipstjóra og vélstjóra á B eins og verið hafði frá árinu 2004.
Mönnunarnefnd skipa hafnaði erindi kæranda með úrskurði uppkveðnum 20. júní 2008.
Með stjórnsýslukæru dags. 19. september 2008 kærði kærandi framangreindan úrskurð mönnunarnefndar skipa til samgönguráðuneytisins.
Óskað var umsagnar mönnunarnefndar skipa og lögfræðilegs rökstuðnings fyrir hinni kærðu ákvörðun þann 29. september s.l. Umsögn barst ráðuneytinu 29. október 2008 og var kæranda gefið færi á að gæta andmælaréttar með bréfi þann 4. nóvember s.l. Andmæli kæranda bárust ráðuneytinu þann 10. nóvember s.l.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi krefst þess að úrskurður mönnunarnefndar skipa frá 20. júní 2008 verði felldur úr gildi.
Kærandi vísar til þess að mönnunarnefnd skipa hafi skýra lagaheimild samkvæmt 6. mgr. 12. gr. og a-lið 2. mgr. 13. gr. laga nr. 30/2007 til að ákveða frávik frá lágmarksfjölda skipstjórnar- og vélstjórnarmanna á fiskiskipum.
Samkvæmt eldri lögum hafi krafan verið sú að á fiskiskipi með 75kW til 375kW vél skyldi vera vélgæslumaður sem mátti vera hinn sami og skipstjóri á bátum að 30 brúttótonnum enda væri hann eini réttindamaðurinn í áhöfn og útivera skips skemmri en 24 klst.
Forsendur við mönnun skipsins hafi ekki breyst við gildistöku nýrra laga og eina breytingin sé að smábáturinn B fellur í flokk báta lengri en 12 metrar og með vél stærri en 250kW og muni 1,37 metrum og 3 kW. Hér sé í raun um lagatæknilega breytingu að ræða vegna þessa smábáts en ekki breytingar á forsendum fyrir lágmarksmönnun.
Breytingin með lögunum nr. 30/2007 hafi þannig áhrif á atvinnuréttindi sem njóti verndar 72. gr. og 75. gr. stjórnarskrár Íslands og megi aðeins skerða þau réttindi með lögum og ef almannahagsmunir krefjast þess.
Kærandi vísar til þess að mönnunarnefnd skipa sé fjölskipað stjórnvald sem hafi það hlutverk að meta sjálfstætt frávik frá lágmarksmönnun samkvæmt lögunum. Nefndinni hafi borið skylda til að skoða hvort forsendur væru fyrir því að ákveða frávik frá 12. gr. laga nr. 30/2007 eins og kærandi óskaði eftir og liggi fyrir í málinu að engar breytingar höfðu orðið á forsendum fyrir lágmarksmönnun.
Meirihluti nefndarinnar hafi í úrskurði sínum túlkað heimildir of þröngt með því að vísa aðeins í hlutlæg viðmið 12. gr. en það sé ekki í samræmi við lagaheimildir nefndarinnar eða hlutverk hennar. Nefndin hafi því ekki gætt að lögbundnu hlutverki sínu sem henni bar samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Henni hafi borið að meta sjálfstætt sjónarmið 12. gr. og forsendur lágmarksmönnunar og þar sem það var ekki gert sé úrskurðurinn haldinn það verulegum annmörkum að fella beri hann úr gildi.
Þá áréttar kærandi að málið snúist um túlkun á lagaheimildum nefndarinnar til að ákveða frávik frá lögum nr. 30/2007. Meirihluti nefndarinnar hafi ekki talið sig hafa heimild til að verða við umsókn kæranda um frávik. Kærandi telur nefndinni hafa borið skylda til að samþykkja umsóknina þar sem hún hafði lagastoð. Vísar kærandi til 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í reglugerð nr. 175/2008 þar sem segi að lögmætir handhafar skírteina samkvæmt lögum sem falla úr gildi með lögum nr. 30/2007 haldi réttindum óskertum enda fullnægi þeir öðrum kröfum reglugerðarinnar. Fullnægjandi atvinnuréttindi hafi verið fyrir hendi samkvæmt eldra fyrirkomulagi og leiði nefnd 1. mgr. því til að atvinnuréttindi skyldu vera óskert. Vilji löggjafans sé skýr hvað það varði.
Þá vísar kærandi til þeirrar túlkunar mönnunarnefndar skipa í úrskurði ráðuneytisins í máli nr. 33/2007 að ákvarðanir nefndarinnar séu matskenndar og matið sé að mestu leyti frjálst. Áréttað sé að atvinnuréttindalögin setji nefndinni engin afmörkuð skilyrði og geti nefndin því fallist á frávik ef tilefni gefst til sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 30/2007.
Kærandi telur nefndina hafa með hinum kærða úrskurði snúið við blaðinu og túlki heimildir sínar of þröngt. Það sé ekki í samræmi við lagaheimildir eða fyrri framkvæmd eða það hlutverk nefndarinnar að ákveða frávik frá lágmarksmönnun á grundvelli mats.
V. Málsástæður og rök mönnunarnefndar skipa
Í forsendum fyrir niðurstöðu hins kærða úrskurðar er vísað til þess að í 3. mgr. í ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 76/2001 hafi verið heimild til að vélgæslumaður B væri sá sami og skipstjóri. Með lögum nr. 30/2007 sem tóku gildi 1. janúar 2008 hafi það ákvæði verið fellt úr gildi og sú breyting gerð að samkvæmt b-lið 1. mgr. 12. gr. skuli vera stýrimaður ef útivera skips fer fram úr 14 klst. á hverju 24. klst. tímabili en sé útivist styttri en 14 klst. sé heimilt að vera án stýrimanns að fenginni heimild mönnunarnefndar. Þá skuli samkvæmt 3. tölul. 3. mgr. 12. gr. vera yfirvélstjóri og vélavörður ef útivera skips fer fram úr 14 klst. á hverju 24 klst. tímabili en í styttri útivist sé heimild að vera án vélavarðar að fenginni heimild nefndarinnar.
Nefndin telji sig því eingöngu hafa að lögum heimild til að samþykkja að B verði án stýrimanns og vélavarðar þegar útivist skipsins er styttri en 14 klst. á hverju 24 klst. tímabili.
Í umsögn mönnunarnefndar skipa segir að meirihluti nefndarinnar hafi ekki talið skilyrði til að verða við umsókninni. Í 12. gr. laga nr. 30/2007 segi að í áhöfn skipa eins og þess sem málið varðar skuli vera skipstjóri, stýrimaður, yfirvélstjóri og vélavörður. Áfram segi að ef daglegur útivistartími sé styttri en 14 klst. sé heimilt að vera án stýrimanns og vélavarðar, liggi heimild mönnunarnefndar fyrir.
Heimild til að vélavörður sé hinn sami og skipstjóri, sé hann eini réttindamaður í áhöfn, sé í lögunum takmörkuð við að skip sé styttri en 12 metrar.
Þá er vísað til þess að reglum 3. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 76/2001 hafi verið breytt nokkuð með 12. gr. laga nr. 30/2007 og beri það vott um breyttan vilja löggjafans. Því hafi meirihluti nefndarinnar ekki talið fært að fallast á frávik frá nefndri 12. gr. eingöngu á grundvelli ákvæða eldri laga og reynslu umsækjanda af því fyrirkomulagi.
Í umsögn er einnig rakið álit minnihluta nefndarinnar sem hafi viljað samþykkja erindi kæranda með þeim rökum að þrátt fyrir breyttar og hertar mönnunarreglur í tilviki skipsins B verði að gæta meðalhófs og taka tillit til reynslunnar sem sýni að útgerð skipsins með einn réttindamann um borð hafi dugað til þeirra verka sem skipinu séu ætluð. Þá byggi útgerð skipsins á ákveðinni mönnunarforsendu og sé rekstrargrundvelli verulega raskað ef gera á kröfu um breytta mönnun þess.
VI. Álit og niðurstöður ráðuneytisins
Ágreiningsefni máls þessa er hvort mönnunarnefnd hafi að lögum borið að hafna umsókn kæranda um frávik frá 12. gr. laga nr. 30/2007, þ.e. hafi byggt hinn kærða úrskurð á lögmætum sjónarmiðum og réttri túlkun 12. gr. laga nr. 30/2007 um heimildir til að ákveða frávik við mönnun skipa samkvæmt ákvæðinu.
Með bráðabirgðaákvæði laga nr. 76/2001 um áhafnir íslenskra farþegaskipa og flutningaskipa var heimilað að sami aðili gæti gegnt stöðu skipstjóra og vélgæslumanns á skipum undir ákveðinni stærð mælt í brúttótonnum og með ákveðna vélarstærð. Þá sagði að sá sem lokið hefði tilteknu námskeiði hafi rétt til að vera vélgæslumaður á skipi að 30 brúttótonnum með 375kW vél og minni.
Samkvæmt gögnum málsins uppfyllti skip kæranda, B, skilyrði bráðabirgðaákvæðisins og var mannað einum réttindamanni sem gegndi bæði stöðu skipstjóra og vélgæslumanns.
Þann 1. janúar 2008 tóku gildi lög nr. 30/2007 um áhafnir íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa og var framangreint bráðabirgðaákvæði fellt úr gildi með þeim lögum.
Í nýju lögunum er fjallað um mönnun skipa og undanþágur í 12. gr. Er þar kveðið á um lágmarksfjölda skipstjórnar- og vélstjórnarmanna, m.a. á fiskiskipum, og er við það tekið mið af lengd skipa, vélarstærð og útiveru. Þá er gert ráð fyrir að mönnunarnefnd skipa geti ákveðið undanþágur frá mönnun skipa samkvæmt ákvæðinu, eins og var í eldri lögum.
Í 2. mgr. 13. gr. er síðan nánar kveðið á um þau frávik frá ákvæðum 12. gr. sem mönnunarnefnd skipa hefur heimild til að ákveða. Segir þar í a-lið eftirfarandi:
„a. ákveða frávik frá ákvæðum 12. gr. um lágmarksfjölda skipstjórnar- og vélstjórnarmanna á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum eftir því sem tilefni gefst til, svo sem vegna tæknibúnaðar, gerðar og/eða verkefnis skips, hvort sem er til fjölgunar eða fækkunar, þar sem m.a. skal taka tillit til vinnuálags sem breytingin kann að hafa í för með sér,“
Um þetta segir í greinargerð með frumvarpi til laganna að gert sé ráð fyrir svipuðu fyrirkomulag mönnunarnefndar og í gildandi lögum að því undanskildu að ekki er skylt að leita umsagnar Siglingastofnunar áður en ákvörðun um mönnun er tekin. Ráðherra setji með reglugerð nánari reglur um lágmarksmönnun skipa og skipan og starfshætti nefndarinnar sbr. 19. gr. frumvarpsins.
Reglugerð nr. 175/2008 er um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum. Er þar fjallað um skilyrði þess að fá útgefið skipstjórnarskírteini og vélstjórnarskírteini á þessum skipum. í 12 gr. er fjallað um vélgæslunám og segir þar eftirfarandi:
„Sá sem lokið hefur vélgæslunámi samkvæmt reglugerð settri af menntamálaráðuneyti, hefur öðlast rétt til að vera vélavörður á skipum 12 metrar og styttri að skráningarlengd með vélarafli 750 kW eða minna. (Skírteini: Smáskipa vélavörður (SSV)).
Reglugerð nr. 535/2008 um breytingu á reglugerð nr. 175/2008 fjallar einnig um nám og réttindi. Í 4. gr. er fjallað um vélgæslunám og er 1. mgr. óbreytt en í nýrri 2. mgr. er fjallað um viðbótarnám sem veitir meiri réttindi.
Sú breyting er frá bráðabirgðaákvæðinu sem gilti fyrir gildistöku laga nr. 30/2007 að nú er miðað við lengd skipsins en ekki brúttótonn um heimild til að vera vélavörður á skipi.
Í hvorugri þessari reglugerð er fjallað um mönnunarnefnd. Í tíð eldri laga var sett reglugerð nr. 420/2003 um mönnunarnefnd skipa og gildir hún því um nefndina eftir því sem hún samrýmist gildandi lögum hvað varðar fyrirkomulag og starfshætti.
Þar sem lög nr. 30/2007 felldu úr gildi það bráðabirgðaákvæði sem mönnun skips kæranda grundvallaðist á, sótti kærandi um frávik frá 12. gr. laganna um að mönnun skipsins gæti verið eins og áður var, þ.e. að sami maður geti gegnt stöðu skipstjóra og vélavarðar. Kemur fram í kæru að í áhöfn séu þrír skipverjar og sé a.m.k. einn með gild réttindi. Í gögnum málsins kemur fram að atvinnuréttindi viðkomandi aðila eru að vera skipstjóri á 30 brt eða minna og vélgæslumaður að 30 brt með aðalvél 375 kW eða minni.
Í IV. kafla gildandi laga nr. 30/2007 er fjallað um mönnun og undanþágur. 12. gr. kveður á um lágmarksfjölda skipstjórnar- og vélstjórnarmanna á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum. Þar segir í 1. mgr. að á hverju skipi skuli vera skipstjóri og um fjölda stýrimanna fari eftir liðum a-d.
Í a-lið er ákvæði sem er sambærilegt bráðabirgðaákvæði eldri laga um að skipstjóri megi vera sá sami og vélavörður ef skip er styttra en 12 metrar.
Samkvæmt b-lið skal vera stýrimaður á skipi sem er styttra en 24 metrar ef útivera fer fram úr 14 klst. Þegar útivera er styttri má vera án stýrimanns með heimild frá mönnunarnefnd.
Í 2. mgr. 12. gr. er fjallað um fjölda vélstjórnarmanna í liðum a og b og miðast fjöldinn við vélarafl skipsins. Í a-lið er fjallað um skip með vélarafl frá og með 250 kW til og með 750 kW og miðast mönnun við lengd skipsins. 1. tölul. a-liðar er fjallað um skip styttri en 12 metrar og skal þar vera yfirvélstjóri. 2. tölul. er um skip 12 metrar og lengri og skal vera yfirvélstjóri og vélavörður ef útivist er meiri en 14 klst. Ef útivist er styttri er heimilt að vera án vélavarðar með heimild frá mönnunarnefnd.
Þá segir í 3. mgr. að lágmarksfjöldi skipstjórnarmanna og vélstjórnarmanna um borð í skipum samkvæmt 1.-3. mgr. skuli að öðru leyti taka mið af úthaldi skips og tryggja að ákvæðum sjómannalaga um vinnu og hvíld sé fullnægt. Í 4. mgr. segir síðan að mönnunarnefnd ákveði undanþágur frá mönnun skipa samkvæmt þessari grein.
Hér þarf að skera úr um hvort heimildir mönnunarnefndar til að ákveða frávik séu bundnar við þau tilvik eingöngu sem nefnd eru í greininni að þurfi heimild mönnunarnefndar til eða hvort nefndin hefur rýmri heimildir til að kveða á um fleiri frávik frá 12. gr.
Eins og 13. gr. er orðuð er ekki að sjá að heimildir nefndarinnar séu takmarkaðar við tilvik sem nefnd eru í 12. gr. heldur er það lagt í mat nefndarinnar hverju sinni að ákveða hvort heimila skuli frávik. Verður orðalagið „?eftir því sem tilefni gefst til, svo sem vegna tæknibúnaðar, gerðar og/eða verkefnis skips, hvort sem er til fjölgunar eða fækkunar, þar sem m.a. skal taka tillit til vinnuálags sem breytingin kann að hafa í för með sér.“ ekki skilið á annan veg en hægt sé að heimila frávik í öðrum tilvikum en þeim sem nefnd eru í b-lið 1. mgr. og 3. tölul. a-lið 3. mgr. 12. gr.
Þá verður heldur ekki ráðið af orðalagi í greinagerð með frumvarpinu til laganna að ætlun löggjafans hafi verið að takmarka heimildir mönnunarnefndar til að veita frávik frá 12. gr. með þessum hætti. Enda verður að telja að hafi löggjafinn ætlað að gera það hafi borið að kveða skýrt á um það í lögunum og lögskýringagögnum.
Ráðuneytið telur að í 13. gr. felist m.a. að nefndin hafi nokkuð frjálst mat á því á hvaða sjónarmiðum skuli byggja mat um heimild til frávika en þau sjónarmið verði ávallt að vera lögmæt og málefnaleg og taka mið af aðstæðum í hverju máli fyrir sig, sbr. og úrskurð ráðuneytisins 21. september 2007 í máli nr. 33/2007.
Ráðuneytið telur að mönnunarnefnd skipa hafi borið að meta sjálfstætt hvort heimilt væri að veita kæranda það frávik frá 12. gr. sem sótt var um vegna skipsins í stað þess að byggja höfnun á þröngri túlkun 12. gr. um heimildir til frávika. Nefndinni hafi þannig verið rétt að líta til aðstæðna hjá kæranda og m.a. taka mið af því að heimilt var, fyrir gildistöku laganna, að manna skipið með þeim hætti sem umsókn um frávik hljóðaði um auk þess sem rétt hafi verið að kanna hvort forsendur vegna útgerðar væru þær sömu og fyrir gildistöku laganna.
Að öllu framangreindu virtu telur ráðuneytið að mönnunarnefnd hafi ekki verið rétt að hafna umsókn kæranda um frávik á grundvelli þeirra sjónarmiða og raka sem færð voru fyrir höfnuninni. Höfnun mönnunarnefndar er því ógilt og lagt fyrir nefndina að taka umsókn kæranda til endurskoðunar. Við þá endurskoðun skal taka mið af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið í úrskurði þessum.
Úrskurðarorð
Úrskurður mönnunarnefndar skipa frá 20. júní 2008 í máli nr. Mv06/2008 um að hafna erindi A um að sami maður fái að gegna stöðu skipstjóra og vélstjóra á B, er felldur úr gildi. Mönnunarnefnd taki umsókn A um frávik til endurskoðunar.
Unnur Gunnarsdóttir
Svanhvít Axelsdóttir