Reykjavík - heimild grunnskóla til gjaldtöku vegna vettvangsferðar og skipulagsbókar: Mál nr. 27/2008

Árið 2008, 3. desember er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 27/2008

A

gegn

Reykjavíkurborg

I. Kröfur, aðild kærumáls og kærufrestur

Þann 24. október 2007 barst félagsmálaráðuneytinu stjórnsýslukæra frá A (hér eftir nefnd kærandi) dags. 19. október 2007. Óskað var úrskurðar um heimild Ingunnarskóla í Reykjavík til þess að innheimta gjald vegna ferðar nemenda í 10. bekk skólans í Þórsmörk þann 30.-31. ágúst 2007, en barn kæranda var nemandi í bekknum.

Með bréfi dags. 30. október 2007 framsendi félagsmálaráðuneytið kæruna til menntamálaráðuneytisins m.a. með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þann 13. mars 2008 framsendi menntamálaráðuneytið stjórnsýslukæruna til samgönguráðuneytis með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga og 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga þar sem um ákvarðanir væri að ræða sem teknar hefðu verið á sveitarstjórnarstigi. Kærandi hafði þá aukið við kröfu sína og bætt við gögnum, en krafa hans er sú að ráðuneytið úrskurði um eftirgreind atriði:

• Að ákvörðun stjórnenda Ingunnarskóla um gjaldtöku vegna útgáfu sérstakrar skipulagsbókar sé ólögmæt.
• Að ákvörðun stjórnenda sama skóla um gjaldtöku vegna vettvangsferðar nemenda í Þórsmörk 30.-31. ágúst 2007 og ákvörðun þeirra um að greiða einungis fyrir tvær vettvangsferðir nemenda á ársgrundvelli séu ólögmætar.

Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru, en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Nr. 1 Tölvuskeyti kæranda til menntamálaráðuneytisins dags. 22. og 23. ágúst 2007.

Nr. 2 Tölvuskeyti menntamálaráðuneytisins til kæranda dags. 13. september 2007, ásamt orðsendingu ráðuneytisins til allra grunnskóla.

Nr. 3 Ódagsett bréf kæranda til menntamálaráðuneytisins ásamt bréfi Menntasviðs Reykjavíkurborgar til kæranda dags. 30. ágúst 2007.

Nr. 4 Tölvuskeyti menntamálaráðuneytisins til kæranda dags. 17. október 2007.

Nr. 5 Bréf kæranda til félagsmálaráðuneytisins dags. 19. október 2007 ásamt fylgiskjölum.

a. Tölvuskeyti kæranda til Menntasviðs Reykjavíkur dags. 3. september 2007

b. Tölvuskeyti Menntasviðs Reykjavíkur til kæranda dags. 15. október 2007.

Nr. 6 Bréf félagsmálaráðuneytisins til menntamálaráðuneytisins dags. 30. október 2007.

Nr. 7 Tölvuskeyti kæranda dags. 30. október 2007 til menntamálaráðuneytisins.

Nr. 8 Beiðni kæranda um úrskurð menntamálaráðuneytisins dags. 31. október 2007.

Nr. 9 Tölvuskeyti kæranda til menntamálaráðuneytisins dags 1. nóvember 2007.

Nr. 10 Bréf menntamálaráðuneytisins til samgönguráðuneytisins dags. 13. mars 2008.

Nr. 11 Afrit af bréfi menntamálaráðuneytisins til kæranda dags. 13. mars 2008.

Nr. 12 Bréf samgönguráðuneytisins til kæranda dags. 19. mars 2008.

Nr. 13 Bréf samgönguráðuneytisins til Reykjavíkurborgar dags. 19. mars 2008.

Nr. 14 Tölvuskeyti samgönguráðuneytisins til Reykjavíkurborgar dags. 25. mars 2008.

Nr. 15 Bréf samgönguráðuneytisins til kæranda dags. 7. apríl 2008.

Nr. 16 Greinargerð Reykjavíkurborgar dags. 9. apríl 2008 ásamt skipulagsbókunum Skjatta

og Skjóðu.

Nr. 17 Bréf samgönguráðuneytisins til kæranda dags. 18. apríl 2008.

Nr. 18 Athugasemdir kæranda dags. 24. apríl 2008 ásamt eftirfarandi fylgiskjölum:

a. Álit menntamálaráðuneytisins dags. 9. apríl 2008.

b. Bréf menntamálaráðuneytisins til Reykjavíkurborgar dags. 9. janúar 2008.

c. Tölvuskeyti kæranda til menntamálaráðuneytisins dags. 23. ágúst 2007.

d. Tölvuskeyti kæranda til menntamálaráðuneytisins dags. 13. febrúar 2008.

e. Ódagsett bréf skólastjóra til foreldra og nemenda í unglingadeild.

f. Upplýsingar af heimasíðu Ingunnarskóla er varðar skólareglur.

g. Bréf stjórnenda Ingunnarskóla dags. 15. ágúst 2007 til foreldra og forráðamanna nemenda í Ingunnarskóla.

h. Fundargerð foreldraráðs Ingunnarskóla dags. 14. maí 2007.

i. Innkaupalisti 7.-8. bekkjar 2006-2007.

j. Innkaupalisti 9.-10. bekkjar 2006-2007.

k. Fundargerð foreldraráðs Ingunnarskóla dags. 18. febrúar 2008.

l. Tölvuskeyti menntamálaráðherra til kæranda dags. 4. apríl 2008.

Nr. 19 Athugasemdir Reykjavíkurborgar vegna álits menntamálaráðuneytisins dags. 18. apríl

2008.

Nr. 20 Bréf samgönguráðuneytisins til Reykjavíkurborgar dags. 25. apríl 2008.

Nr. 21 Tölvuskeyti samgönguráðuneytisins til kæranda dags. 21. apríl og 5. maí 2008.

Nr. 22 Tölvusamskipti kæranda og samgönguráðuneytisins dags. 28. og 29. apríl 2008.

Nr. 23 Tölvuskeyti samgönguráðuneytisins til Reykjavíkurborgar dags. 29. apríl 2008.

Nr. 24 Framhaldsgreinargerð Reykjavíkurborgar dags. 14. maí 2008 ásamt eftirfarandi fylgiskjölum:

a. Tölvuskeyti forstjóra Námsgagnastofnunar dags. 8. apríl 2008.

b. Orðsending menntamálaráðuneytisins til sveitarfélaga dags. 1. október 2007.

c. Svar menntamálaráðuneytisins vegna innheimtu gjalda í foreldrafélögum grunnskóla í október 2002.

Nr. 25 Tölvuskeyti ráðuneytisins til kæranda dags. 15. maí 2008 ásamt framhaldsgreinargerð

Reykjavíkurborgar.

Nr. 26 Bréf kennara 1.-3. bekkjar Ingunnarskóla til foreldra.

Nr. 27 Úr handbók Ingunnarskóla v. vettvangsferða.

Nr. 28 Innkaupalisti fyrir 8.-10. bekk.

Nr. 29 Tvö tölvuskeyti kæranda til samgönguráðuneytisins dags. 15. maí 2008.

Nr. 30 Tölvuskeyti kæranda til samgönguráðuneytisins dags. 16. maí 2008.

Nr. 31 Tölvuskeyti samgönguráðuneytisins til kæranda dags. 22. júlí 2008.

Nr. 32 Tölvuskeyti kæranda til samgönguráðuneytisins dags. 18. ágúst 2008.

Nr. 33 Tölvusamskipti Reykjavíkurborgar og samgönguráðuneytisins dags. 17. september

2008.

Nr. 34 Bréf menntamálaráðuneytisins til samgönguráðuneytisins dags. 2. október 2008.

Nr. 35 Bréf samgönguráðuneytisins til menntamálaráðuneytisins dags. 6. október 2008.

Nr. 36 Bréf umboðsmanns Alþingis til samgönguráðuneytisins dags. 10. október 2008.

Nr. 37 Bréf samgönguráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis dags. 13. október 2008.

Nr. 38 Bréf samgönguráðuneytisins til kæranda dags. 13. október 2008.

Nr. 39 Bréf Reykjavíkurborgar til menntamálaráðuneytisins dags. 11. febrúar 2008 ásamt

sýnishorni úr skipulagsbók Ingunnarskóla.

Nr. 40 Bréf menntamálaráðuneytisins til Reykjavíkurborgar dags. 9. apríl 2008.

Nr. 41 Bréf umboðsmanns Alþingis til samgönguráðuneytisins dags. 20. nóvember 2008.

Óumdeilt er að kærandi sé aðili máls.

Ljóst er af málsgögnum að þann 15. ágúst 2007 fengu foreldrar barna í Ingunnarskóla tilkynningu um fyrirhugaða gjaldtöku vegna skipulagsbókar þeirrar sem um ræðir. Þá er einnig upplýst að kæranda var kunn sú ákvörðun stjórnenda skólans að taka gjald fyrir Þórsmerkurferðina seinni hluta ágústmánaðar 2007. Í handbók Ingunnarskóla fyrir skólaárið 2007-8 sem birt er á heimsíðu skólans eru upplýsingar vegna vettvangsferða og gjaldtöku vegna þeirra. Þann 19. október 2007, kærði kærandi þær ákvarðanir er tóku til vettvangsferðanna og með bréfi dags. 31. október 2007 kærði hann ákvarðanir varðandi gjaldtöku skipulagsbókarinnar. Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Gagnaöflun telst lokið.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Þann 22. ágúst 2007 sendi kærandi máls þessa tölvuskeyti til menntamálaráðuneytisins þar sem athygli ráðuneytisins var vakin á því að fyrirhuguð væri ferð fyrir nemendur 10. bekkjar Ingunnarskóla í Þórsmörk. Tilgangur ferðarinnar væri að ,,efla félagsleg tengsl nemenda og gefa þeim kost á skemmtilegri samveru með samnemendum sínu og kennurum í fallegri náttúru” eins og sagði í bréfi til foreldra. Í bréfinu kom jafnframt fram að þeir nemendur sem ekki hefðu tök á að fara með í ferðina ættu að mæta í skólann samkvæmt stundaskrá en kostnaður hvers nemanda vegna ferðarinnar var kr. 4.000.

Í fyrrgreindu tölvubréfi minntist kærandi einnig á svokallaðar ,,áætlunarbækur” (hér eftir nefndar skipulagsbækur) sem Ingunnarskóli lét útbúa sumarið 2007 en hver bók var seld á kr. 1.200. Kærandi taldi að þar sem í bókinni væri heilmikið lesefni gæti hún ekki flokkast sem pappír og bæri skólanum því að útvega nemendum hana án endurgjalds. Kærandi áréttaði fyrra erindi sitt með tölvubréfi dags. 23. ágúst 2007, þar sem fram kom að hann teldi að gjaldtaka fyrir bókina gæti ekki samrýmst 33. gr. grunnskólalaga nr. 66/1995, um gjaldfrjálsan grunnskóla, auk þess gæti hún ekki samrýmst jafnræðisreglu.

Í handbók Ingunnarskóla kemur fram að skólinn greiði fyrir tvær vettvangsferðir nemenda innan borgarinnar á hverju skólaári. Skólinn hafi ákveðið að bjóða upp á fleiri ferðir en þá þurfi foreldrar viðkomandi nemanda að borga kostnað vegna ferða. Ekki sé skyldumæting í þessar viðbótarferðir heldur séu þær valkostur sem skólinn býður upp á. Þeir sem ekki fari í viðbótarferðirnar eru við nám í skólanum meðan á ferð stendur.

Menntamálaráðuneytið sendi kæranda tölvuskeyti þann 13. september 2007 og upplýsti að það hefði sent orðsendingu til allra grunnskóla landsins varðandi kostnað vettvangsferða á vegum skólanna. Af hálfu ráðuneytisins var talið að skv. 1. mgr. 33. gr. grunnskólalaga nr. 66/1995 væri grunnskólum óheimilt að innheimta gjald vegna slíkra ferða á vegum skólans, enda flokkist ferðir af slíku tagi undir vettvangsnám eða séu að öðru leyti hluti af skyldunámi nemenda.

Kærandi sendi einnig erindi til Menntasviðs Reykjavíkurborgar vegna sama efnis. Svar Menntasviðs dags. 15. október 2007 tók til vettvangsferðanna, en þar kom fram að grunnskólum væri óheimilt að taka gjald af nemendum vegna ferðalaga sem flokkist sem vettvangsnám eða sé að öðru leyti hluti af skyldunámi nemenda. Þá sagði í bréfinu að ekki lægju fyrir upplýsingar um það hvort þær ferðir sem Ingunnarskóli hyggist skipuleggja fyrir nemendur sína í vetur væru vettvangsferðir í skilningi 33. gr. laga um grunnskóla.

Niðurstaða Menntasviðs Reykjavíkurborgar vegna þeirrar ákvörðunar að bjóða skipulagsbókina til sölu barst kæranda í bréfi dags. 30. ágúst 2007. Þar kom fram að stjórnendur skólans hefðu upplýst að það væri val nemenda og foreldra hvort þessar bækur, frekar en aðrar, væru notaðar til skipulagningar námsins. Allar námsupplýsingar sem kynnu að vera í skipulagsbókinni mætti finna í skólabókum nemenda en þær fái þeir sér að kostnaðarlausu. Þar af leiðandi var það ákvörðun Menntasviðs borgarinnar að skipulagsbækur Ingunnarskóla flokkuðust ekki sem námsgögn.

Með tölvuskeyti til kæranda dags. 17. október 2007 benti menntamálaráðuneytið kæranda á að leita úrlausnar erindis síns hjá félagsmálaráðuneytinu á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Með bréfi dags. 19. október 2007 óskaði kærandi eftir því að félagsmálaráðuneytið úrskurðaði um heimild Ingunnarskóla til að innheimta gjald af foreldrum nemenda skólans vegna ferða á hans vegum, en kærandi hafði greitt kr. 4.000 vegna ferðar barns hans í Þórsmörk þann 30. -31. ágúst 2007. Taldi kærandi að þetta færi í bága við túlkun menntamálaráðuneytisins á 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995.

Með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 framsendi félagsmálaráðuneytið erindið til menntamálaráðuneytisins þann 30. október 2007, á grundvelli þess að málið skyldi taka til meðferðar sem skólamál í því ráðuneyti, sbr. 1. mgr. 33. gr. grunnskólalaga.

Með bréfi dags. 31. október 2007 sendi kærandi menntamálaráðuneytinu svar Menntasviðs Reykjavíkurborgar vegna kvörtunar hans vegna gjaldtöku Ingunnarskóla á skipulagsbók nemenda og óskaði eftir úrskurði ráðuneytisins. Beiðni sína ítrekaði kærandi með tölvuskeyti til menntamálaráðuneytisins þann 1. nóvember 2007.

Þann 13. mars 2008 sendi menntamálaráðuneytið bréf bæði til samgönguráðuneytisins og kæranda, þar sem kom fram að erindi kæranda þar sem óskað var úrskurðar ráðuneytisins vegna gjaldtöku Ingunnarskóla annars vegar vegna vettvangsferða og hins vegar vegna skipulagsbókar nemenda, væri framsent samgönguráðuneytinu, en beiðni kæranda um úrskurð um lögmæti fyrrgreindra ákvarðana sem teknar höfðu verið á sveitarstjórnarstigi hafi verið ótvíræð.

Í bréfinu til kæranda kom jafnframt fram að ákvarðanir er vörðuðu gjaldtöku vegna skipulagsbókarinnar, sbr. 1. mgr. 33. gr. laga um grunnskóla sættu ekki kæru til menntamála-ráðuneytisins, erindið væri því framsent samgönguráðuneytinu með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga og 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Með sama hætti væri einnig framsendur sá hluti erindis kæranda er varðaði gjaldtöku vegna vettvangsferðar í lok ágúst 2007. Í bréfunum upplýsti menntamálaráðuneytið að það teldi framsendingu erindanna ekki girða fyrir það að það tæki erindin til umfjöllunar samkvæmt 9. gr. laga um grunnskóla.

Með bréfi dags. 19. mars 2008 tilkynnti samgönguráðuneytið kæranda að það hefði móttekið erindi hans sem framsent hefði verið frá menntamálaráðuneytinu.

Með bréfi dagsettu sama dag var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna, auk þess sem samgönguráðuneytið óskaði svara við ákveðnum spurningum. Svar Reykjavíkurborgar barst þann 10. apríl 2008.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Reykjavíkurborgar með bréfi dags. 14. apríl 2008 og bárust athugasemdir þann 25. apríl 2008.

Þann 18. apríl 2008 bárust samgönguráðuneytinu athugasemdir Reykjavíkurborgar vegna álits menntamálaráðuneytisins, en menntamálaráðuneytið hafði þann 9. apríl 2008, gefið álit sitt á grundvelli 9. gr. laga um grunnskóla, vegna gjaldtöku Ingunnarskóla á fyrrgreindu ágreiningsefni. Í áliti sínu taldi menntamálaráðuneytið að sú gjaldtaka sem tíðkaðist í Ingunnarskóla, bæði hvað varðaði skipulagsbókina og vettvangsferðir samrýmdist ekki 1. mgr. 33. gr. laga um grunnskóla.

Með bréfi dags. 26. apríl 2008 var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að athugasemdum áður en úrskurðað yrði í málinu auk þess sem ráðuneytið óskaði eftir upplýsingum um ákveðin atriði. Bárust athugasemdir borgarinnar þann 15. maí 2008.

Að beiðni kæranda þann 15. maí 2008, sendi ráðuneytið honum umsögn Reykjavíkurborgar er barst þann sama dag. Kærandi sendi ráðuneytinu þrjú tölvuskeyti dags. 15. og 16. maí 2008 er varðaði ágreiningsefni aðila.

Þann 18. ágúst 2008, barst ráðuneytinu tölvuskeyti frá kæranda varðandi ágreiningsefnið.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Gjaldtaka vegna skipulagsbóka

Kærandi bendir á að í bréfi frá stjórnendum Ingunnarskóla, dags. 15. ágúst 2007 til foreldra og forráðamanna nemenda skólans komi fram að útbúin hafi verið sérstök skipulagsbók fyrir nemendur sem komi í staðinn fyrir laus blöð sem hafi verið notuð. Í bréfinu segir síðan:

„Í þessu felst mikil hagræðing fyrir nemendur, kennara og foreldra, þar sem auðveldara verður að halda utan um áætlanir og heimanám. Hönnun og prentun á þessari bók var nokkuð kostnaðarsöm og því er ætlunin að selja hana á 1.200 krónur, sem er þó langt undir kostnaðarverði. Við bjóðum foreldrum að kaupa hana í foreldraviðtali. Vinsamlegast hafið með reiðufé.“

Kærandi bendir á að í fyrrgreindu bréfi komi ekki fram að foreldrar hafi val um að nota aðrar bækur. Umsjónarkennarar kynntu bókina fyrir nemendum og foreldrum í foreldraviðtölum í byrjun skólaárs og lýstu ánægju sinni með hana. Í viðtölunum hafi hins vegar ekki komið fram að heimilt væri að nota aðrar bækur. Þá var bókin ekki á svokölluðum innkaupalista skólans sem nemendur fengu við upphaf skólaárs.

Kærandi bendir einnig á að í fundargerð foreldraráðs Ingunnarskóla frá 14. maí 2007 komi fram að verið sé að vinna að útgáfu skipulagsbókar án þess að þess sé getið að fyrirhugað sé að selja bókina. Kærandi segir að foreldrum hafi fyrst orðið kunnugt um að selja ætti bókina með fyrrgreindu bréfi til foreldra og forráðamanna dags. 15. ágúst 2007.

Kærandi telur að það geti ekki samrýmst 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1996 að tekið sé gjald fyrir skipulagsbókina, þar sem í lagaákvæðinu er kveðið á um að kennsla í skyldunámi í opinberum grunnskólum skuli veitt nemendum að kostnaðarlausu og óheimilt sé að krefja nemendur eða forráðamenn þeirra um greiðslur fyrir kennslu, námsgögn eða annað efni sem nemendum er gert skylt að nota í námi sínu og samrýmist ákvæðum grunnskólalaga og aðalnámskrá.

Kærandi vísar enn fremur til álits menntamálaráðuneytis frá 9. apríl 2008 þar sem segir að ,,með því að bjóða foreldrum upp á að velja á milli annars vegar gagna sem skólinn hefur sjálfur lagt til að foreldrar kaupi sérstaklega og annarra úrræða hins vegar, sem ekki verði annað séð en að lögð sé á herðar foreldra að bera ábyrgð á, sé þeim sköpuð óvissa um þau grundvallarmarkmið sem ákvæði laga um grunnskóla byggja á.” Að því leyti séu framangreind tilmæli Ingunnarskóla ekki í samræmi við þau sjónarmið sem ákvæði 1. mgr. 33. gr. laga um grunnskóla byggist á.

Vegna þeirrar málsástæðu Reykjavíkurborgar að skipulagsbókin sé ekki námsgagn bendir kærandi á að sonur hans hafi fengið punkt í kennslustund fyrir að vera ekki með þá bók meðferðis sem hann notaði í stað þeirrar skipulagsbókar sem skólinn gaf út. Kærandi telur það staðfesta að skólinn líti á bækurnar sem námsgögn, en í skólareglum skólans komi fram að nemendur fái 1 punkt fyrir að vera án námsgagna. Kærandi segir að hann hafi í kjölfarið upplýst fræðslustjóra, borgarlögmann og menntamálaráðuneytið um það vinnulag í Ingunnarskóla að nemendur fengju punkt fyrir að vera ekki með skipulagsbækur.

Kærandi segir að skömmu síðar hafi foreldrum nemenda í unglingadeild verið sendur tölvupóstur frá skólastjóra Ingunnarskóla þess efnis að nemendur gætu fengið punkta væru þeir án nauðsynlegra gagna til að geta stundað nám sitt, þ.e. án ritfanga, pappírs, stílabóka o.s.frv. og eigi nemendum að vera þetta kunnugt. Kærandi tekur hins vegar fram að foreldrum hafi aldrei verið kynntar þessar reglur á neinn hátt. Kærandi vísar í reglugerð um skólareglur nr. 270/2000, þar sem m.a. segir að ár hvert skuli skólareglur kynntar nemendum og forráðamönnum og birtar í skólanámskrá. Reglur um punktaveitingu vegna skorts á námsgögnum hafi þó aðeins verið birtar forráðamönnum eins og þær birtust á heimasíðu Ingunnarskóla. Kærandi bendir á að í kjölfar þess að barn hans hlaut fyrrgreindan punkt hafi birst tilkynning frá skólastjóra á heimasíðu skólans þar sem sagði að reglur skólans hafi verið yfirfarnar og skýrðar til muna auk þess sem þær hafi verið yfirfarnar af lögfræðingi Menntasviðs borgarinnar.

Varðandi þá staðhæfingu Reykjavíkurborgar að kennarar hafi aðstoðað þá nemendur sem ekki eigi fyrrgreinda skipulagsbók að skipuleggja námið í stílabækur, bendir kærandi á að í hans huga hafi hin veitta hjálp og aðstoð snúist upp í andhverfu sína og dregið neikvæða athygli að barni hans enda sé það að eigin sögn, það eina í sínum árgangi sem ekki notast við skipulagsbókina í náminu.

Kærandi gerir einnig athugasemdir við staðhæfingu kærða að um 90% nemenda Ingunnarskóla hafi valið að kaupa bókina til að auðvelda skipulagningu náms síns. Kærandi telur að eðli bókarinnar sé af því tagi að nemendur hafi lítið sem ekkert val við upphaf skólaársins um kaup skipulagsbókarinnar, enda sé bókin mjög vegleg, sérsniðin að þörfum nemenda Ingunnarskóla og innihald hennar afar fjölbreytt. Kærandi heldur því fram að mun fleiri nemendur en nú myndu velja að nýta sér bókina, fengist hún án endurgjalds.

Kærandi hafnar því að hefð hafi myndast í íslenskum grunnskólum fyrir kaupum á sambærilegum bókum. Skipulagsbók sú sem um ræðir sé mjög vegleg, þ.e. um 130 bls., sérstaklega merkt skólanum, sérstaklega útbúin fyrir nemendur skólans og miðist að öðru leyti alfarið við námsefni Ingunnarskóla. Einnig hafi skóladagbók af þessu tagi ekki verið á innkaupalistum síðustu skólaára. Stjórnendur Ingunnarskóla hafi þvert á móti viðurkennt að bókin hafi verið útbúin í stað lausra blaða sem nemendur hafa notað fram til þessa við námsskipulag.

Kærandi hafnar alfarið þeirri staðhæfingu kærða í umsögn sinni dags. 18. apríl 2008 að foreldrar og forráðamenn hafi ekki á nokkurn hátt verið hvattir til að festa kaup á skipulagsbókinni og vísar í því samhengi til áðurnefnds bréfs skólans til foreldra og forráðamanna vegna foreldraviðtala frá 15. ágúst 2007. Kærandi segir að í þeim foreldraviðtölum hafi kennarar ýtt undir mikilvægi og ágæti bókanna við skipulagingu námsins. Þar hafi heldur ekki verið minnst á aðrar bækur sem gætu komið að sama gagni.

Kærandi bendir á að honum hafi ekki verið sagt að stílabækur gætu nýst á sama hátt og skipulagsbókin fyrr en hann hafði tilkynnt að hann teldi sig ekki eiga að greiða fyrir bókina. Í því samhengi telur kærandi að áætlanagerð af því tagi sem gert er ráð fyrir að unnin sé í bókina sé ekki persónulegt einkamál nemenda. Kennarar meti stöðu nemandans og framgang náms hans út frá skipulagsbókunum og stílabók komi ekki nema að takmörkuðu leyti í stað slíkrar bókar.

Kærandi telur að fyrst að skipulagsbókinni væri m.a. ætlað að efla enn frekar samskipti heimilis og skóla á þann hátt að foreldrar fylgdust betur með námi barna sinna hljóti að hafa verið gert ráð fyrir að allir nemendur fengju bækurnar í hendurnar. Í því sambandi vísar kærandi enn fremur í fyrrgreinda fundargerð foreldraráðs Ingunnarskóla frá 14. maí 2007 en þar kom ekki fram að gjaldtaka vegna bókarinnar væri fyrirhuguð.

Loks vísar kærandi í álit menntamálaráðuneytis frá 9. apríl 2008 þar sem grundvallarmarkmið grunnskólalaga um gjaldfrjálsa menntun og jafnan aðgang að menntun eru áréttuð. Vísar kærandi einnig til menntastefnu Reykjavíkurborgar árið 2008. Þar segir m.a. að jafnréttis skuli gæta í öllu starfi grunnskólans og vinna skuli í samræmi við mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar þar sem segir að allir skuli njóta sömu mannréttinda, m.a. án tillits til efnahags.

Hvað varðar gjaldtöku vegna skipulagsbókar Ingunnarskóla vísar kærandi að öðru leyti til framsendra gagna frá menntamálaráðuneyti til samgönguráðuneytis, auk álits menntamála-ráðuneytis frá 9. apríl 2008.

Gjaldtaka vegna vettvangsferða

Kærandi bendir á að Ingunnarskóli hafi tekið af honum gjald, þ.e. kr. 4.000, vegna Þórsmerkurferðar 10. bekkjar skólans þann 30.-31. ágúst 2007 og hyggist taka gjald vegna fleiri ferða skólans á þeim grundvelli að þær séu valkostur.

Kærandi bendir á að í handbók foreldra á heimasíðu skólans komi fram að um sé að ræða auka vettvangsferðir sem sagðar eru valkvæðar fyrir nemendur, en kærandi telur að með því fyrirkomulagi sé verið að mismuna nemendum skólans, þar sem í ferðirnar fari eingöngu þeir sem greiði fyrir þær en hinir séu við nám í skólanum á meðan ferð stendur.

Kærandi bendir á að í fundargerð foreldraráðs Ingunnarskóla frá 18. febrúar 2008 komi fram að hætta hafi þurft við ferð 7. bekkjar á Reyki þar sem skólanum hafi ekki verið heimilt að krefja foreldra um greiðslu vegna kostnaðar við gistingu og uppihald. Þrátt fyrir það hafi verið farið í umrædda ferð nokkrum dögum eftir birtingu fundargerðarinnar á heimasíðu. Að sögn foreldraráðs hafi foreldrafélag skólans ákveðið að ,,standa fyrir ferðinni” og fengið kr. 12.500 greiðslu frá foreldrum, en skólinn lagði til þrjá kennara. Kærandi segist ekki vita hvort foreldrafélag Ingunnarskóla hafi heimild til slíkrar gjaldtöku, enda fari fram kennsla í umræddum ferðum. Kærandi gerir athugasemd við áðurnefnda aðkomu foreldrafélagsins og telur að beitt hafi verið öllum leiðum til að taka gjald af foreldrum. Bendir kærandi á lög foreldrafélags Ingunnarskóla sem birt eru á heimasíðu skólans þar sem segir að félagið skuli taka mið af ákvæðum laga og reglugerða sem Alþingi og menntamálaráðuneytið setja um grunnskóla. Kærandi telur einnig augljóst að ef á annað borð sé farið í skólabúðir, hljóti það að vera með vitund og á ábyrgð skólastjórnenda.

Varðandi gjaldtöku vegna vettvangsferða bendir kærandi á orðsendingu menntamálaráðuneytisins til grunnskóla og hagsmunaaðila dags. 1. október 2007 þar sem m.a. var tekið fram að kennslu í opinberu námi í grunnskólum ætti að veita nemendum að kostnaðarlausu, þ.m.t. ferðalög sem flokkast undir vettvangsnám eða eru að öðru leyti hluti af skyldunámi nemenda. Kærandi telur að þessa orðsendingu hafi Ingunnarskóli virt að vettugi og hafi þannig brotið lög.

Kærandi vísar til frumvarps til laga um grunnskóla (nú lög nr. 91/2008) þar sem fram kemur í 4. mgr. 31. gr. að óheimilt sé að taka gjald af nemendum vegna ferðalaga sem flokkast undir vettvangsnám eða séu að öðru leyti hluti af skyldunámi nemenda. Það sé þó heimilt að taka gjald fyrir uppihald í námsferðum nemenda (t.d. skólabúðum) að höfðu samráði við foreldra. Kærandi segir að svo virðist sem skólastjórnendur Ingunnarskóla hafi tekið gjald fyrir ferðina í skólabúðirnar að Laugum á grundvelli fyrrgreinds ákvæðis í lagafrumvarpinu en ljóst sé að heimild hafi ekki verið til slíks í þeim grunnskólalögum sem þá voru í gildi.

IV. Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar

Reykjavíkurborg gerir athugasemdir við þá meðferð sem umrætt erindi kæranda hefur fengið hvað varðar aðkomu menntamálaráðuneytis. Menntamálaráðuneytið framsendi kæru þess til samgönguráðuneytis á grundvelli 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga þar sem lagaheimild um kærurétt til menntamálaráðuneytis væri ekki fyrir hendi. Engu að síður hafi menntamálaráðuneytið, sem fer með sértækt eftirlit með sveitarfélögum í málefnum grunnskóla, valið að taka erindið til umfjöllunar og veita álit um það á grundvelli 9. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995. Reykjavíkurborg gerir athugasemdir við framangreinda málsmeðferð, þótt hún kunni að vera innan lagaheimilda og ennfremur við nokkur atriði sem koma fram í fyrrnefndu áliti menntamálaráðuneytisins frá 9. apríl 2008.

Þá bendir Reykjavíkurborg á að með framsendingu kærunnar til samgönguráðuneytisins skv. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga hafi menntamálaráðuneytið óumdeilanlega litið svo á að erindið snerti ekki starfssvið þess. Þrátt fyrir þá málsmeðferð og skort á lagaheimild til kæruréttar, telur menntamálaráðuneytið það samt ekki girða fyrir það að ráðuneytið taki málið til meðferðar á grundvelli 9. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995. Reykjavíkurborg telur ekki unnt að fallast á að hér sé til umfjöllunar þær grundvallarforsendur fyrir skólastarfi, sbr. úrskurð félagsmálaráðuneytisins dags. 22. ágúst 2002, að réttlætt geti afskipti menntamálaráðuneytisins með vísan til sértækrar eftirlitsskyldu þess með sveitarstjórnum í málefnum grunnskóla.

Gjaldtaka vegna skipulagsbóka

Reykjavíkurborg tekur fram að í Ingunnarskóla sé lögð áhersla á einstaklingsmiðað nám og að nemendur læri að bera ábyrgð á eigin námi. Í þeim tilgangi séu þeir þjálfaðir í að gera einstaklingsbundnar áætlanir í náminu þar sem þeir læri að setja sér raunhæf markmið. Umræddar skipulagsbækur voru unnar að bandarískri fyrirmynd og voru gefnar út í tveimur skólum þ.e. Ingunnarskóla og Víkurskóla skólaárið 2007-2008.

Reykjavíkurborg kveður starfsfólk beggja fyrrnefndra skóla hafa hannað bækurnar með það að markmiði að gefa þær út til reynslu haustið 2007 og bjóða til sölu í skólanum ef áhugi væri fyrir hendi. Fyrirætlanir skólastjórnenda voru kynntar í foreldraráði Ingunnarskóla og þar var útgáfunni almennt tekið fagnandi. Telur Reykjavíkurborg ánægju foreldra og forráðamanna endurspeglast í þeirri staðreynd að yfir 90% nemenda völdu að kaupa bókina á síðastliðnu skólaári til að auðvelda skipulagningu náms síns. Þá hafi fagaðilar sýnt útgáfunni mikinn áhuga og eru bækurnar nú uppseldar í skólunum.

Reykjavíkurborg bendir á að engin krafa hafi verið gerð um það að nemendur eða forráðamenn þeirra myndu kaupa skipulagsbókina enda sé nemendum það í sjálfsvald sett hvort þeir velji að nota hana sem hjálpargagn til að halda utan um nám sitt. Þá er gerð athugasemd við orðalag í áliti menntamálaráðuneytisins frá 9. apríl 2008 þar sem segir að stjórnendur Ingunnarskóla hafi sent tilmæli til forráðamanna nemenda um kaup á skipulagsbókinni. Af hálfu skólans var ekki um að ræða tilmæli, heldur almenna tilkynningu í upphafi skólaárs þar sem foreldrum var boðið að festa kaup á umræddri skipulagsbók í foreldraviðtali. Hvorki nemendur né foreldrar hafi verið hvattir til að kaupa umrædda skipulagsbók enda ávallt legið fyrir að nemendur hefðu val um að kaupa eða nota aðrar áþekkar bækur enda sé það í fullu samræmi við bréf frá stjórnendum skólans frá 15. ágúst 2007 og við fundargerð foreldraráðs skólans dags. 27. ágúst 2007, auk þess sem það styðjist við langa og viðtekna venju í þessum efnum þar sem grunnskólar landsins hafi um áralangt skeið sett sambærilegar bækur á innkaupalista nemenda í byrjun skólaárs.

Reykjavíkurborg vísar til fundargerðar foreldraráðs Ingunnarskóla, dags. 14. maí 2007 þar sem segir að nemendur „myndu fá skipulagsbækur“ og tekur fram að þó að framsetning hafi verið með þessum hætti hafi engu að síður legið ljóst fyrir að bókin yrði seld nemendum og hafi foreldraráði og foreldrum verið fullkunnugt um það enda engin hefð myndast fyrir því að skólinn útvegaði nemendum persónuleg hjálpargögn. Hafi sá skilningur sérstaklega verið áréttaður í fundargerð foreldraráðsins 27. ágúst 2007, en allar fundargerðir ráðsins eru birtar á heimasíðu skólans.

Reykjavíkurborg telur ákvæði laga um grunnskóla nr. 66/1995 vera reist á þeim sjónarmiðum að kennsla og námsgögn séu grunnskólanemendum að kostnaðarlausu. Rekstrarkostnað grunnskóla eigi sveitarfélög að bera en gjaldtaka fyrir skipulagsbókina sé ekki hluti af almennum rekstrar- og skólakostnaði Ingunnarskóla.

Reykjavíkurborg vísar til 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995 og almenns hluta aðalnámskrár grunnskóla, sbr. auglýsingu nr. 1111/2006, þar sem kveðið er á um að nemendur skuli endurgjaldslaust fá námsgögn eða annað efni sem þeim er skylt að nota í námi sínu samkvæmt aðalnámskrá. Reykjavíkurborg segir það almennt viðurkennt að til námsgagna teljist öll þau gögn sem afmarka inntak náms. Fróðleikur og upplýsingar sem koma fram í skipulagsbókunum séu almenns eðlis, en ekki hluti af námsefni í námsgreinum sem kenndar eru í Ingunnarskóla. Nemendum sé þar að auki ekki skylt að notast við hana í námi sínu. Í ljósi þessa hafi umrædd skipulagsbók ekki stöðu námsgagns í framangreindum skilningi.

Reykjavíkurborg bendir einnig á að í 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995 sé mælt fyrir um að menntamálaráðherra setji í reglugerð ákvæði um endurgjaldslausa úthlutun námsgagna til nemenda í skyldunámi að fengnum tillögum námsgagnastjórnar. Reglugerð um námsgagnastofnun nr. 600/1980 hafi hins vegar ekki verið endurskoðuð með hliðsjón af þessum lagafyrirmælum. Sett laga- og reglugerðarfyrirmæli séu því hvorki afdráttarlaus né skýr um þetta efni. Þá falli skipulagsbókin ekki undir skilgreiningu á námsgögnum í aðalnámskrá grunnskóla og er það einnig skilningur menntamálaráðuneytisins í áliti þess dags. 9. apríl 2008. Útgáfa skipulagsbókarinnar sé á ábyrgð skólanna tveggja, Ingunnarskóla og Víkurskóla, en ekki Námsgagnastofnunar sem fer alla jafna með það hlutverk að leggja grunnskólum til námsgögn samkvæmt lögum um grunnskóla og aðalnámskrá, sbr. 3. gr. laga um námsgögn nr. 71/2007.

Með vísan til framangreinds telur Reykjavíkurborg að gjaldtaka Ingunnarskóla á skipulagsbókinni styðjist við 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995, þar sem kveðið er á um að opinberum aðilum sé óskylt að leggja nemendum til gögn til persónulegra nota. Þá styðjist umrædd gjaldtaka við stöðuga og útbreidda réttarvenju á þessu sviði en hefð er einnig fyrir því að foreldrar útvegi börnum sínum gögn til persónulegra nota á borð við dagbækur og skipulagsbækur. Í gegnum árin hafi mátt finna á innkaupalistum grunnskólanna dagbækur og skipulagsbækur og þá hafi stjórnendur grunnskólanna iðulega bent nemendum á að kaupa dagbækur eða skipulagsbækur sem innihalda ýmsan fróðleik. Hins vegar hafi nemendum ávallt verið í sjálfvald sett hvort þeir kaupi umræddar bækur. Skipulagsbókin sé eingöngu gagn til persónulegara nota fyrir nemendur og þannig hugsuð sem valkostur við þær dagbækur og skipulagsbækur sem þegar eru seldar í ritfangaverslunum. Foreldrum og nemendum sé óskylt að kaupa eða nota bækurnar þar sem nemendur geta auðveldlega skráð heimanám og markmiðssetningu í venjulegar stílabækur. Bókunum var ætlað að koma í stað lausra blaða sem áður hafði verið dreift til nemenda og til að auðvelda nemendum að halda utan um heimanám og markmiðssetningu í námi. Þannig var unnt að bjóða nemendum upp á skilvirkt valfrjálst hjálpargagn til persónulegra nota við markmiðssetningu og skipulagningu.

Reykjavíkurborg áréttar að kennarar og stjórnendur Ingunnarskóla hvorki álíti né noti skipulagsbókina sem kennslu- eða námsgagn. Allan fróðleik og upplýsingar sem kunni að vera í skipulagsbókunum, megi finna í námsbókum nemenda sem þeir hafi þegar fengið sér að kostnaðarlausu. Nemendur sem ekki nota skipulagsbókina fari því ekki á mis við það efni sem þeir nemendur fá sem nota bókina. Hugmyndin með skipulagsbókunum hafi verið sú að efla enn frekar samskipti heimilis og skóla á þann hátt að foreldrar fylgist betur með námi barna sinna. Nemendur skrái í bókina það sem þeir eru að fást við í skólanum á hverjum tíma og sín framtíðarmarkmið. Einnig sé gert ráð fyrir að foreldrar og kennarar geti skrifað í bókina. Samkvæmt upplýsingum frá starfsfólki Ingunnarskóla hafi slík samskipti átt sér stað í venjulegum stílabókum fram til þessa dags og hafi slíkt fyrirkomulag gengið vel.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að þar sem hanna hafi þurft skipulagsbækurnar frá grunni hafi fyrsta útgáfa þeirra verið kostnaðarsöm. Komi til frekari útgáfu, liggur fyrir að þær útgáfur verði ekki jafn kostnaðarsamar. Því taldi yfirstjórn Ingunnarskóla ósanngjarnt að þeir nemendur sem keyptu fyrstu útgáfu bókarinnar greiddu allan hönnunarkostnað bókanna. Verði bókanna var því stillt í hóf í stað þess að innheimta fullt framleiðsluverð þeirra. Heildarkostnaður við útgáfu hverrar skipulagsbókar var kr. 1.983 en bókin var hins vegar seld nemendum á kr. 1.200 eins og komið er fram. Enginn hagnaður var af útgáfu bókarinnar.

Reykjavíkurborg bendir á að þeir nemendur sem eigi ekki skipulagsbókina hafi fengið meiri aðstoð við skipulagningu náms og markmiðssetningu en þeir sem eiga bókina, þar sem langflestir nemendur hafi valið að kaupa bókina. Samkvæmt upplýsingum frá skólastjóra Ingunnarskóla hafa kennarar skólans sest niður með þeim nemendum sem eiga ekki skipulagsbókina og hjálpað þeim að skipuleggja námið á þann hátt sem hverjum og einum hentar í stílabók. Hafnað er þeirri fullyrðingu kæranda að aðstoð þessi hafi snúist upp í andhverfu sína þar sem hún dragi neikvæða athygli að þeim nemendum sem ekki eigi bókina. Nemendur sem eigi skipulagsbókina þurfi jafnframt á aðstoð að halda við skráningu í bókina líkt og þeir sem eru án hennar.

Að því er varðar viðurlög gagnvart nemendum í formi punkta bendir Reykjavíkurborg á að ef nemandi mætir án námsbóka eða nauðsynlegra gagna til að geta stundað námið með fullnægjandi hætti, nýtist kennslustundin honum ekki sem skyldi. Ekki sé gerður greinarmunur á því hvort nemandi sé án skilgreindra kennslu- og námsgagna eða persónulegra hjálpargagna í kennslustund, því í báðum tilvikum sé um að ræða gögn sem nemandi þarf að hafa til að geta nýtt sér kennslustundina. Þótt ekki verði talið að persónuleg hjálpargögn séu svonefnd grundvallargögn við kennslu og nám séu þau engu að síður nemendum nauðsynleg í skólastarfi enda gæti nemandi ekki stundað nám án t.d. ritfanga. Ritföng ber grunnskóla hins vegar ekki að útvega nemendum sínum endurgjaldslaust, sbr. 3. mgr. 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995. Því séu það eðlileg viðbrögð af hálfu Ingunnarskóla að láta son kæranda fá punkt fyrir að vera án þeirrar bókar sem hann hafi notað sem skipulagsbók. Nemandi fær þannig punkt bæði ef hann mætir án námsgagna og eins ef hann mætir án nauðsynlegra gagna til persónulegra nota.

Reykjavíkurborg vísar alfarið á bug fullyrðingu kæranda þess efnis að foreldrum hafi ekki verið kynntar reglur skólans á nokkurn hátt. Skólareglur séu ekki aðeins birtar á heimasíðu skólans, heldur séu þær einnig kynntar á haustfundum með kennurum þar sem foreldrum gefst tækifæri til að spyrja nánar út í reglurnar. Tölvubréf skólastjóra Ingunnarskóla frá 14. febrúar 2008 hafi eingöngu verið árétting á þeim reglum sem þegar voru í gildi enda komi það skýrlega fram í efni þess.

Reykjavíkurborg bendir á að í áliti menntamálaráðuneytisins frá 9. apríl 2008 sé fallist á þá afstöðu Reykjavíkurborgar að umrædd skipulagsbók sé ekki námsgagn í einstakri námsgrein sem aðalnámskrá grunnskóla kveður á um.

Hins vegar hafnar Reykjavíkurborg því sem fram kemur í fyrrgreindu áliti að umrædd skipulagsbók skipi ríkan sess í skólastarfi Ingunnarskóla og ítrekar að skipulagsbókin sé ekki hluti af námsefni Ingunnarskóla enda sé bókin ekki meðhöndluð sem grundvallargagn við kennslu eða nám í skólanum. Bókin sé fyrst og fremst gagn til persónulegra nota fyrir nemendur en þeir geti notað aðrar gerðir skipulagsbóka eða stílabók kjósi þeir svo. Reykjavíkurborg bendir á að vegna mistaka þá hafi skipulagsbókin ekki verið sett á innkaupalista Ingunnarskóla fyrir skólaárið 2007-2008, en hún hafi hins vegar verið á innkaupalista Víkurskóla. Löng og sanngjörn venja sé fyrir því að grunnskólanemendur kaupi skóladagbækur eða skipulagsbækur í einhverju formi jafnt eins og þeim er gert að útvega sér önnur gögn til persónulegra nota svo sem ritföng og reiknivélar. Reykjavíkurborg áréttar að frammistaða nemenda verði ávallt metin út frá því hvernig nemanda hefur tekist að tileinka sér námið í viðkomandi námsgrein, en ekki út frá notkun skipulagsbókarinnar.

Reykjavíkurborg hafnar þeirri fullyrðingu kæranda að nemendur hafi í raun ekki val um að kaupa bókina þar sem hún sé merkt skólanum og hafi ýmislegt fleira til brunns að bera umfram venjulega dagbók eða stílabók. Nemendur hafi ávallt val þegar um sé að ræða gögn til persónulegra nota og bókin sé ekki merkt Ingunnarskóla né nokkrum öðrum grunnskóla. Skipulagsbækurnar séu notaðar í fleiri skólum, t.d. í Korpuskóla og Víkurskóla og sé því fráleitt að halda því fram að bókin hafi verið gefin út eingöngu með þarfir nemenda Ingunnarskóla í huga eða sérhönnuð fyrir þá á annan hátt. Valfrelsi nemenda í þessum efnum megi ekki rugla saman við þá staðreynd að kennarar hafi oft tilhneigingu til að mæla frekar með einu persónulegu hjálpargagni frekar en öðru til dæmis í ljósi reynslu.

Þá bendir Reykjavíkurborg á það að stjórnendur Ingunnarskóla og Víkuskóla fóru þess á leit við Námsgagnastofnun að stofnunin gæfi út skipulagsbókina skólaárið 2008-9. Þeirri beiðni var hafnað með þeim rökum að upplýsingar lægju fyrir um að töluvert úrval væri nú þegar af sambærilegum bókum á almennum markaði og því ekki talið rétt að fara út í samkeppni við þær útgáfur. Með þessu svari telur Reykjavíkurborg að endanlega sé rennt fullnægjandi stoðum undir áður fram komin sjónarmið. Skipulagsbókin sé ekki námsgagn, hún sé sambærileg öðrum skóladagbókum og falli að öðru leyti á engan hátt undir önnur skilyrði endurgjaldslausra námsgagna, sbr. 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995.

Hvað varðar ábendingar kæranda um að gjaldtaka Ingunnarskóla vegna skipulagsbókar sé í ósamræmi við menntastefnu Reykjavíkurborgar fyrir árið 2008, bendir Reykjavíkurborg á að gjaldtaka skóla fyrir gagn sem ætlað er nemendum til persónulegra afnota eigi sér lagastoð, og geti ekki á neinn hátt talist aðför að jafnræðisreglunni eða mannréttindum grunnskólanema, líkt og kærandi haldi fram.

Reykjavíkurborg vísar til þess að jafnvel þó að grunnskólinn skuli vera gjaldfrjáls lögum samkvæmt og að undantekningar frá þeirri meginreglu skuli túlka þröngt, þá sé það tilvik sem hér um ræðir venju og eðli málsins samkvæmt undanskilið. Ekki verður séð að gjaldtaka Ingunnarskóla fyrir skipulagsbókina vegi að jafnræðireglunni eða verndun mannréttinda á nokkurn hátt eða að hún gangi gegn markmiðum grunnskólalaganna þar sem í lögunum sé skýrlega mælt fyrir um að opinberum aðilum sé ekki skylt að útvega nemendum gögn til persónulegra nota sem hefð er fyrir að foreldrar útvegi. Reykjavíkurborg telur að rík og sanngjörn hefð sé til staðar þess efnis að slík gögn, sem umrædd skipulagsbók, hafi verið heimfærð undir gögn til persónulegra nota.

Gjaldtaka vegna vettvangsferða

Hvað varðar gjaldtöku vegna vettvangsferða á vegum Ingunnarskóla vísar Reykjavíkurborg til handbókar foreldra fyrir skólaárið 2007-2008, sem birt er á heimasíðu skólans. Þar er að finna sérstakan kafla sem fjallar um ferðalög og námsferðir. Þar kemur fram að Ingunnarskóli greiði aðeins fyrir tvær skipulagðar vettvangsferðir nemenda á skólaárinu sem farnar eru innan borgarmarka. Kemur þar jafnframt fram að ákveðið hafi verið að gefa nemendum tækifæri til að fara í fleiri ferðir, en fyrir þær þurfi nemendur að greiða fullt gjald. Nemendum sé þó ekki skylt að fara í þessar aukaferðir, þær séu valkostur sem skólinn bjóði upp á. Þeir nemendur sem fara ekki í ferðirnar mæti til kennslu á hefðbundinn hátt á meðan ferð stendur.

Ljóst er af þeim upplýsingum sem fram koma í handbókinni að kennarar og stjórnendur Ingunnarskóla líta á vettvangsferðir sem mikilvægan hlut af námi nemenda. Reykjavíkurborg telur að þó að ekki sé um skyldumætingu nemenda að ræða megi færa rök fyrir því að þessi framkvæmd Ingunnarskóla sé ekki í fullu samræmi við ákvæði 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995, sbr. einnig orðsendingu menntamálaráðuneytisins frá 1. október 2007.

Varðandi ferð að Reykjum í Hrútafirði í mars 2008, þá höfðu stjórnendur skólans hætt við þá ferð, þar sem þá lá fyrir að skólinn gæti einungis greitt hluta af fararkostnaði nemenda. Í kjölfar mikilla óánægju meðal foreldra og nemenda ákvað foreldrafélagið að styrkja nemendur 7. bekkja til þess að fara í ferðina sem var að hluta til á skólatíma og var það samþykkt af skólastjórnendum. Reykjavíkurborg bendir á að lög nr. 66/1995 um grunnskóla kveði ekki skýrt á um hvaða ferðir séu skilgreindar sem vettvangsferðir og hvaða ferðir geti t.d. flokkast sem skemmtiferðir. Það sé því harkalega sótt fram, eins og sakir stóðu í þessu tilfelli, að áfellast foreldrafélagið sem þó verði að telja heimilt að afla fjár með frjálsum framlögum til skemmtiferða eða skólaferðalaga svo framarlega sem ekki sé um hefðbundnar námferðir að ræða. Við fjáröflunina verður hins vegar að liggja ljóst fyrir að um frjáls framlög sé að ræða, sbr. svar menntamálaráðuneytisins við fyrirspurn í október 2002 sem birt er á heimasíðu þess og fjallar um gjaldtökuheimild í grunnskólalögum fyrir greiðsluskyldu foreldra til foreldrafélaga.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Með sérstökum lagaheimildum hefur verið komið á fót eftirliti ráðherra eða annarra stjórnvalda ríkisins með sveitarfélögum landsins. Slíkar eftirlitsheimildir eru m.a. í 102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Samkvæmt 1. mgr. 103. gr. laganna skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Þannig er það lögbundið hlutverk ráðuneytisins að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarfélaga á grundvelli erindis frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum.

Ráðuneytið telur í upphafi rétt að leysa úr því hvort það eigi úrskurðarvald á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga um deiluefnið en ágreiningur aðila lýtur fyrst og fremst að því hvort gjaldtaka vegna útgáfu sérstakrar skipulagsbókar á vegum Ingunnarskóla í Reykjavík hafi verð lögmæt og hvort ákvarðanir sama skóla um gjaldtöku annars vegar vegna vettvangsferðar nemenda í Þórsmörk 30.-31. ágúst 2007 og hins vegar að greiða einungis fyrir tvær vettvangsferðir nemenda á ársgrundvelli hafi verið lögmætar.

Í framkvæmd hefur túlkun 103. gr. sveitarstjórnarlaga verið á þann veg að ráðuneytið fjallar einkum um mál er varðar stjórnvaldsákvarðanir, en stjórnvaldsákvörðun er ákvörðun stjórnvalds sem kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Almennt nær úrskurðarvald ráðuneytisins í slíkum málum yfir hina formlegu hlið, þ.e. hvort lögfestar sem ólögfestar reglur hafi verið virtar við afgreiðslu mála, en heimild þess nær ekki til þess að fjalla um efnisinnihald ákvarðana sveitarstjórna eða nefnda þeirra.

Sú ákvörðun stjórnenda Ingunnarskóla varðandi gjaldtöku annars vegar vegna skipulagsbókarinnar og hins vegar vegna vettvangsferðanna beindist að fjölda aðila, en ekki einhliða að barni kæranda í ákveðnu máli. Ráðuneytið telur ljóst að ákvarðanir stjórnenda Ingunnarskóla í þessu máli séu þar af leiðandi ekki stjórnvaldsákvarðanir sem kæranlegar séu til ráðuneytisins á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga, heldur sé um að ræða fyrirmæli sem beint er til ótiltekins hóps.

Erindi sem berast ráðuneytinu á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga teljast stjórnsýslukærur þótt kærusamband frá sveitarfélagi til ráðuneytisins verði ekki byggt á almennri reglu 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þrátt fyrir það verður engu að síður að skýra kæruheimild 103. gr. laganna með hliðsjón af 26. gr. stjórnsýslulaga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3055/2000, en þar segir m.a. að þótt ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga sé ekki grundvöllur kærusambands frá sveitarfélagi til ráðuneytis þá leiði það ekki til þess að önnur ákvæði stjórnsýslulaga um stjórnsýslukærur eigi ekki við um málskot á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ráðuneytið telur að þrátt fyrir að stjórnsýslulögin gildi ekki beint um ákvarðanir þær sem um er deilt, þar sem ekki er um stjórnvaldsákvarðanir að ræða, þá sé rétt að líta til niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2264/1997, þar sem kemur fram að þær meginreglur stjórnsýsluréttar sem fela í sér kröfu um það að störf stjórnvalds grundvallist á málefnalegum sjónarmiðum, hafi víðtækara gildissvið en svo að þær taki einungis til stjórnvaldsákvarðana sbr. einnig álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1489/1995. Þessar óskráðu meginreglur taka t.d. til undirbúnings og rannsóknar máls, þeirrar skyldu stjórnvalds að ákvarðanir þess séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum auk þess sem gæta þarf jafnræðis á milli borgaranna. Stjórnvaldi ber m.ö.o. að gæta þess grundvallarsjónarmiðs að athafnir þess séu ávallt málefnalegar og lögmætar.

Samkvæmt 8. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands, reglugerð nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands og 9. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995 fer menntamálaráðherra með yfirstjórn mála er varða kennslu og skóla á grunnskólastigi. Í 1. mgr. 9. gr. laga um grunnskóla er kveðið á um að menntamálaráðherra hafi eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli skyldur sínar samkvæmt grunnskólalögum, reglugerðum settum samkvæmt þeim og aðalnámskrá grunnskóla. Í gögnum málsins kemur hins vegar fram að menntamálaráðuneytið telji að ákvarðanir sveitarstjórnar samkvæmt lögum um grunnskóla sæti ekki kæru til menntamálaráðuneytisins, nema það sé sérstaklega tekið fram í einstökum ákvæðum laganna. Varðandi mál þetta taldi menntamálaráðuneytið að samkvæmt ákvæðum laga um grunnskóla væri ljóst að ágreiningurinn sætti ekki kæru til þess.

Ráðuneytið telur ljóst að ákvarðanir þær sem um er deilt séu teknar af skólastjórnendum Ingunnarskóla, en ekki sé um að ræða ákvarðanir sem teknar eru af sveitarstjórn eða nefnd eða ráði á þess vegum. Að þessu leyti sé vafa undiropið hvort málefnið heyri undir úrskurðarvald menntamálaráðuneytis eða samgönguráðuneytisins.

Ráðuneytið telur hins vegar rétt með hliðsjón af framangreindri afstöðu menntamálaráðuneytisins að það úrskurði í málinu á grundvelli hinnar almennu kæruheimildar 103. gr. sveitarstjórnarlaga, enda brýnt fyrir kæranda að niðurstaða fáist í málið.

Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið rétt að taka málið til skoðunar með tilliti til þess hvort þær efnislegu ákvarðanir er tóku til gjaldtöku annars vegar vegna útgáfu sérstakrar skipulagsbókar og hins vegar vegna vettvangsferðar nemenda hafi verið teknar með formlega réttum hætti og hvort gætt hafi verið að hinum óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttarins. Úrskurðarvald ráðuneytisins nær hins vegar ekki til þess að skera úr um efnislegt lögmæti gjaldtökunnar.

Reykjavíkurborg gerði athugsemd við þá málsmeðferð menntamálaráðuneytisins að taka erindi kæranda til umfjöllunar og gefa um það álit á grundvelli eftirlitshlutverks þess, sbr. 9. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995. Samgönguráðuneytið telur rétt að taka fram að það er ekki innan valdmarka þess að fjalla um eða taka afstöðu til heimildar menntamálaráðuneytisins í þessu efni.

Ný lög um grunnskóla nr. 91/2008 tóku gildi þann 1. júlí 2008 en þá féllu hin eldri úr gildi.

Gjaldtaka vegna skipulagsbókar

Í 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995 segir:

,,Kennsla í skyldunámi í opinberum grunnskólum skal veitt nemendum þeim að kostnaðarlausu og er óheimilt að krefja nemendur eða forráðamenn þeirra um greiðslur fyrir kennslu, námsgögn eða annað efni er nemendum er gert skylt að nota í námi sínu og samrýmist ákvæðum laga þessara og aðalnámskrá. Óheimilt er að taka gjald af nemendum vegna ferðalaga sem flokkast undir vettvangsnám eða eru að öðru leyti hluti af skyldunámi nemenda. Skólaakstur skv. 4. gr. skal vera nemendum að kostnaðarlausu.

Ríkinu er skylt að leggja til og kosta kennslu- og námsgögn er fullnægja ákvæðum aðalnámskrár.

Opinberum aðilum er ekki skylt að leggja nemendum til gögn til persónulegra nota, svo sem ritföng og pappír.

Námsgagnastofnun skal tryggja að ætíð sé völ á námsbókum og öðrum námsgögnum sem standast kröfur gildandi laga og aðalnámskrár, annaðhvort með eigin útgáfu eða útvegun frá öðrum aðilum. Menntamálaráðherra setur í reglugerð ákvæði um endurgjaldslausa úthlutun námsgagna til nemenda í skyldunámi að fengnum tillögum námsgagnastjórnar.

Ef vafi leikur á að námsgögn uppfylli skilyrði gildandi laga og aðalnámskrár má vísa til menntamálaráðuneytisins sem úrskurðar í málinu.

Menntamálaráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd greinar þessarar.”

Samkvæmt fyrrgreindu lagaákvæði skulu nemendur við nám sitt eingöngu nota efni sem samrýmist ákvæðum fyrrgreindra laga og aðalnámskrá. Grunnskóla er þannig óheimilt að krefjast þess af nemendum sínum að þeir greiði fyrir önnur gögn en þau sem teljist til persónulegra nota. Reykjavíkurborg hefur í greinargerðum sínum haldið því fram að skipulagsbókin flokkist til persónulegra gagna og því sé gjaldtakan heimil. Kærandi er á öndverðri skoðun og telur að bókin geti ekki flokkast sem gagn til persónulegra nota. Foreldrar hafi ekki verið upplýstir um að heimilt væri að nota aðrar bækur heldur hafi m.a. í foreldraviðtölum um haustið 2007 beinlínis verið mælt með bókinni.

Ráðuneytið telur að úrskurðarvald þess taki ekki til þess að skera úr ágreiningi aðila um hvort skipulagsbókin flokkist sem persónulegt hjálpargagn nemanda eða námsgang, enda tekur slíkur ágreiningur til efnis málsins en ekki forms. Af gögnum málsins verður hins vegar ekki annað séð en að ákvörðun um gjaldtöku vegna skipulagsbókarinnar hafi verið tekin af stjórnendum skólans sem liður í stjórnun og rekstri hans. Ráðuneytið telur með vísan til atvika og gagna málsins vafa leika á því hvort slík valdheimild sé í samræmi við og rúmist innan 1. mgr. 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995.

Ráðuneytið telur að við kynningu á bókinni hafi ekki komið nægilega skýrt fram hjá skólayfirvöldum að bókinni væri eingöngu ætlað að vera persónulegt hjálpargagn nemenda og heimilt væri að notast við aðrar bækur svo sem stílabækur. Þá telur ráðuneytið einnig að það hafi ekki komið nægilega skýrt fram við kynningu á bókinni að foreldrum væri það í sjálfsvald sett hvort þeir keyptu hana eða ekki. Að þessu leyti telur ráðuneytið málsmeðferð stjórnenda skólans ábótavant.

Ráðuneytið telur jafnframt að með þessu fyrirkomulagi, þ.e. að foreldrum hafi verið í sjálfsvald sett hvort þeir keyptu bókina fyrir börn sín eða ekki, þá kunni að skapast þau tilvik að þeir nemendur sem eigi bókina séu betur settir en þeir sem eigi hana ekki, en óumdeilt er að bókinni var m.a. ætlað að auðvelda nemendum að fást við skipulag og markmiðssetningu náms síns. Af gögnum málsins verður þó ekki séð að slík mismunun hafi átt sér stað.

Það er mat ráðuneytisins með hliðsjón af aðstæðum öllum, atvikum málsins og gögnum þess að ákvörðun stjórnenda Ingunnarskóla varðandi gjaldtöku skipulagsbókarinnar hafi að nokkru leyti farið gegn óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins og góðum stjórnsýsluháttum, en þau atriði séu þó ekki þannig vaxin að þau valdi því að ákvörðunin sé ólögmæt.

Gjaldtaka vegna vettvangsferða

Álitaefni þessa þáttar málsins snýst um það hvort þær ákvarðanir stjórnenda Ingunnarskóla um heimild til gjaldtöku vegna vettvangsferða annars vegar vegna ferðar nemenda í Þórsmörk 30.-31. ágúst 2007 og hins vegar að greiða einungis fyrir tvær vettvangsferðir nemenda á ársgrundvelli hafi verið lögmætar.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að færa megi rök fyrir því að sú framkvæmd sem lýst er í handbók Ingunnarskóla um að einungis sé greitt fyrir tvær vettvangsferðir á ársgrundvelli sé ekki í fullu samræmi við ákvæði 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995, sbr. einnig orðsendingu menntamálaráðuneytisins frá 1. október 2007. Með hliðsjón af þeirri afstöðu telur ráðuneytið ljóst að aðila greini vart á um þetta atriði, enda ákvæði 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995 skýrt varðandi gjaldtöku vegna vettvangsferða, en þar segir:

,,Óheimilt er að taka gjald af nemendum vegna ferðalaga sem flokkast undir vettvangsnám eða eru að öðru leyti hluti af skyldunámi nemenda.”

Þrátt fyrir afstöðu Reykjavíkurborgar telur ráðuneytið rétt að ljúka málinu með úrskurði, enda hefur kærandi ekki afturkallað kröfugerð sína í þessum þætti málsins.

Þegar af þeirri ástæðu að gjaldtakan fór gegn skýru lagaákvæði 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995 er hún ólögmæt.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir stjórnenda Ingunnarskóla um gjaldtöku vegna vettvangsferðar nemenda í Þórsmörk 30.-31. ágúst 2007 og að greiða einungis fyrir tvær vettvangsferðir nemenda á ársgrundvelli eru ólögmætar.

Ákvörðun stjórnenda Ingunnarskóla um gjaldtöku vegna útgáfu sérstakrar skipulagsbókar er lögmæt.

Unnur Gunnarsdóttir

Hjördís Stefánsdóttir