Akranes - frávísunarkrafa, málsmeðferð varðandi kaup á tölvuþjónustu: Mál nr. 59/2008
Ár 2009, 10. mars er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 59/2008
A
gegn
Akraneskaupstað
I. Kröfur, aðild kærumáls og kærufrestur
Með erindi til ráðuneytisins dags. 6. ágúst 2008 óskaði A (hér eftir nefndur kærandi) eftir því að ráðuneytið gerði úttekt á stjórnsýslu Akranesskaupstaðar varðandi afgreiðslu tölvumála hjá sveitarfélaginu, m.a. hvort málefnalega hefði verið staðið að ákvörðunum í því sambandi og hvort gætt hafi verið jafnræðis auk þess sem hæfi þeirra aðila sem að málinu stóðu yrði kannað.
Ekki er vísað til kæruheimildar í erindi kæranda en ráðuneytið telur ljóst að um stjórnsýslukæru sé að ræða er grundvölluð sé á 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Telur ráðuneytið að í erindi kæranda felist krafa um að ráðuneytið úrskurði um hvort málsmeðferð Akraneskaupstaðar varðandi þær ákvarðanir að bjóða ekki út tölvuþjónustu sveitarfélagsins og í framhaldinu ganga til samninga við Tölvuþjónustuna SecurStore ehf. (hér eftir nefnd TSS) og síðan að semja við fyrrgreindan aðila um tölvuþjónustuna hafi verið lögmætar einkum með tilliti til þess hvort þær hafi verið teknar á formlega réttan hátt, verið málefnalegar og gætt hafi verið að jafnræðis- og hæfisreglum.
Akraneskaupstaður krefst þess að kærunni verði vísað frá þar sem kærandi hafi ekki sýnt fram á að hann eigi aðild að kærumálinu auk þess sem kærufrestur sé liðinn.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
Nr. 1 Stjórnsýslukæra, dags. 6. ágúst 2008 ásamt eftirfarandi fylgiskjölum:
a. Bréf Akraneskaupstaðar til kæranda, dags. 19. júní 2008.
b. Fundargerðir 11 funda stýrihóps um tölvumál, dags. 29. apríl, 6., 9., 14., 20., 27., og 30. maí, 3., 10., 12. og 13. júní 2008.
c. Bréf kæranda til Akranesskaupstaðar dags. 9. júní 2008.
d. Athugasemdir við afgreiðslu mála um útboð tölvumála Akranesskaupsstaðar.
e. Bréf kæranda til Akranesskaupstaðar, dags. 10. júní 2008.
f. Bréf Jóhanns Þórðarsonar f.h. hönd starfshóps um tölvumál til Akranesskaupstaðar, dags. 13. júní 2008.
g. Fundargerð bæjarráðs Akranesskaupstaðar, dags. 15. júní 2008.
h. Bréf Akranesskaupstaðar til kæranda, dags. 3. júní 2008.
i. Greinargerð unnin af ParX í janúar 2007.
j. Bréf bæjarritara Akranesskaupstaðar til bæjarráðs dags. 28. febrúar 2007.
k. Bréf bæjarritara til bæjarráðs dags. 8. ágúst 2007.
l. Bréf bæjarritara til bæjarráðs dags. 23. október 2007.
m. Fundargerð bæjarráðs dags. 25. október 2007.
n. Bréf bæjarritara til bæjarráðs dags. 8. febrúar 2008.
o. Tölvuskeyti starfsmanns ParX til bæjarritara Akranesskaupstaðar o.fl. dags. 11. febrúar 2008.
p. Útboðslýsing vegna tölvu- og rekstrarþjónustu fyrir Akraneskaupstað.
q. 17. liður fundargerðar bæjarráðs Akranesskaupstaðar, dags. 27. mars 2008.
r. Minnisblað bæjarstjóra dags. 2. apríl 2008.
s. 12. og 13. liður fundargerðar bæjarráðs dags. 3. apríl 2008.
t. 18. liður fundargerðar bæjarráðs dags. 10. apríl 2008.
u. Bréf bæjarritara til Endurskoðunarskrifstofu Jóns Þórs Hallssonar dags. 11. apríl 2008.
v. Fundargerð bæjarstjórnar dags. 22. apríl 2008.
w. Samantekt TSS á kostnaði við ljósleiðaravæðingu Akranesskaupstaðar og sameiningu tölvukerfa.
x. Fundargerð bæjarstjórnar dags. 13. maí 2008.
y. 7 fundargerðir stýrihóps um tölvumál, dags. 29. apríl, 6., 9., 14., 20., 27., 30. maí 2008.
z. Drög að þjónustusamningi á milli Gagnaveitu Reykjavíkur og Akranesskaupstaðar.
aa. Fundargerð bæjarráðs Akranesskaupstaðar dags. 29. maí 2008.
Nr. 2 Bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 7. ágúst 2008.
Nr. 3 Bréf ráðuneytisins til Akranesskaupstaðar, dags. 20. ágúst 2008.
Nr. 4 Bréf Landslaga f.h. Akranesskaupstaðar til ráðuneytisins dags. 15. september 2008.
Nr. 5 Bréf ráðuneytisins til Landslaga, dags. 23. september 2008.
Nr. 6 Þrjú tölvuskeyti milli Landslaga og ráðuneytisins dags. 7. október 2008
Nr. 7 Bréf ráðuneytisins til Landslaga, dags. 13. október 2008.
Nr. 8 Þrjú tölvuskeyti milli ráðuneytisins og Landslaga, dags. 21. og 22. október 2008.
Nr. 9 Umsögn Akranesskaupstaðar, dags. 21. október 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Fundargerð bæjarráðs dags. 10. apríl 2008.
b. Fundargerð bæjarstjórnar dags. 22. apríl 2008.
c. Fundargerð bæjarstjórnar dags. 10. júní 2008.
d. Fundargerð bæjarráðs dags. 15. júní 2008.
e. Fundargerð bæjarstjórnar dags. 13. maí 2008.
f. Samþykkt um stjórn og fundarsköp Akranesskaupstaðar dags. 18. desember 2007.
g. Innkaupastefna Akranesskaupstaðar dags. 10. janúar 2006.
Nr. 10 Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 24. október 2008.
Nr. 11 Tölvubréf kæranda til ráðuneytisins dags. 17. nóvember 2008.
Nr. 12 Athugasemdir kæranda dags. 17. nóvember 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Yfirlit yfir atburðarás vegna tölvumála frá upphafi árs 2007.
b. Bréf kæranda til Akranesskaupstaðar dags. 9. júní 2008.
c. Athugasemdir kæranda við afgreiðslu mála um útboð tölvumála Akranesskaupstaðar í júní 2008. (8 bls.)
d. Bréf Akranesskaupstaðar til kæranda dags. 1. október 2008.
Nr. 13 Tölvubréf bæjarstjóra Akraness til ráðuneytisins dags. 17. nóvember 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Bréf bæjarritara til bæjarráðs dags. 8. febrúar 2008.
b. Fundargerð bæjarráðs dags. 28. febrúar 2008.
Nr. 14 Þrjú tölvubréf kæranda og ráðuneytisins dags. 18. og 19. janúar 2009.
Nr. 15 Tölvubréf ráðuneytisins til kæranda dags. 22. janúar 2009.
Nr. 16 Tölvubréf kæranda til ráðuneytisins dags. 23. janúar 2009, ásamt eftirfarandi fylgigagni:
a. Bréf kæranda til Akranesskaupstaðar dags. 9. maí 2009.
Nr. 17 Tvö tölvubréf ráðuneytisins og Akranesskaupstaðar og lögmanns sveitarfélagsins dags. 23. janúar
2009.
Nr. 18 Tölvubréf ráðuneytisins til Akranesskaupstaðar dags. 20. febrúar 2009.
Nr. 19 Tölvubréf lögmanns Akranesskaupstaðar til ráðuneytisins dags. 23. febrúar 2009.
Nr. 20 Tölvubréf lögmanns Akranesskaupstaðar til ráðuneytisins dags. 24. febrúar 2009, ásamt
eftirfarandi fylgigagni:
a. 2 samningar Akranesskaupstaðar við TSS, dags. 19. júní 2008.
Nr. 21 Bréf lögmanns Akranesskaupstaðar til ráðuneytisins dags. 26. febrúar 2008 ásamt eftirfarandi
fylgigögnum:
a. 14 greiðsluseðlar Akranesskaupstaðar til TSS.
b. Samantekt á greiðslum Akraneskaupstaðar til TSS á árinu 2008 v. samnings 19. júní 2008.
Nr. 22 Bréf ráðuneytisins til lögmanns Akranesskaupstaðar dags. 2. mars 2009.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Málavextir eru þeir að Akraneskaupstaður fól ParX viðskiptaráðgjöf að ,,taka út upplýsingatæknilegt umhverfi hjá Akraneskaupstað” og skilaði fyrirtækið skýrslu sinni til bæjarins í janúar 2007.
Á fundi bæjarráðs, þann 25. október 2007, var tillaga bæjarritara sem fram kom í bréfi hans til bæjarráðs dags. 23. október 2007 samþykkt, en þar sagði: ,,Gerð er tillaga um að hefja nú þegar vinnu við uppbyggingu og fyrirkomulag tölvumála hjá Akraneskaupstað í samræmi við tillögur ParX og útboðsgögn verði útbúin og útboð auglýst. Samhliða þessu verði tilboði Gagnaveitu Reykjavíkur í lagningu ljósleiðara tekið og vinna við þær tengingar látnar hefjast svo fljótt sem auðið er.” Jafnframt var samþykkt að fela bæjarritara að koma tillögunum í framkvæmd eftir því sem tilefni gæfist.
Þann 8. febrúar 2008 ritaði bæjarritari bæjarráði bréf þar sem fram kom að útboðslýsing ParX lægi fyrir. Hefðu útboðsgögn verið kynnt þeim stafshópi sem ynni að undirbúningi málsins og væri starfshópurinn sammála um að auglýsa skyldi útboðið á grundvelli gagnanna. Bréfið var lagt fram og kynnt á fundi bæjarráðs þann 28. febrúar 2008, en afgreiðslu þess frestað.
Á fundi bæjarráðs þann 27. mars 2008 lagði Magnús Guðmundsson bæjarfulltrúi fram fyrirspurn þar sem sagði m.a að í marga mánuði hefðu legið fyrir fullkláruð gögn vegna útboðs á tölvuþjónustu bæjarins en þrátt fyrir það hefði útboð ekki farið fram. Óskaði hann eftir því að bæjarstjóri skilaði inn minnisblaði til allra bæjarfulltrúa um stöðu málsins sem fyrst þar sem kæmi fram hver væri ástæða þeirra tafa sem orðið hefðu á útboði þjónustunnar auk upplýsinga um hvenær stefnt væri að framkvæmd útboðsins.
Á fundi bæjarráðs þann 3. apríl 2008 var lagt fram minnisblað bæjarstjóra dags. 2. apríl 2008 vegna fyrrgreindrar fyrirspurnar Magnúsar. Í minnisblaðinu kom fram að ekki væri rétt að fullkláruð gögn hefðu legið fyrir í marga mánuði, málefnið væri margslungið og undirbúningur þess hefði staðið yfir síðan á árinu 2005. Niðurstaða í málið væri nú fengin og hefði bæjarstjóri ásamt endurskoðanda bæjarins lagt til að gengið yrði til samninga við TSS á grundvelli framlagðra samningsgagna. Þá lagði bæjarstjóri til í minnisblaðinu að skipaður yrði stýrihópur vegna verkefnisins. Lagði hann til að eftirtaldir aðilar ættu þar sæti, þ.e.: Jón Pálmi Pálsson, bæjarritari, Þorvaldur Vestmann, sviðsstjóri tækni- og umhverfissviðs, fulltrúi TSS, Eiríkur Eiríksson og Jóhann Þórðarson endurskoðandi sem leiða skyldi verkefnið.
Á sama fundi bæjarráðs, var bréf bæjarritara frá 8. febrúar 2008 lagt fram á nýjan leik. Á fundinum var lögð fram tillaga frá bæjarstjóra og endurskoðanda bæjarins þar sem lagt var til að gengið yrði til samninga við TSS um sameiningu tölvukerfa og áframhaldandi þróun á upplýsingatæknilegu umhverfi Akranesskaupstaðar. Lagt var til að skipaður yrði stýrihópur sem leiða myndi verkefnið og tryggja framgang þess. Bæjarstjóri lagði til að sömu aðilar og tilteknir voru á fyrrgreindu minnisblaði hans ættu sæti í hópnum. Bæjarráð samþykkti að fresta afgreiðslu málsins og boða endurskoðanda bæjarins til viðræðna um málið.
Á fundi bæjarráðs þann 10. apríl 2008 er bókað að meirihluti ráðsins staðfesti eftirfarandi bókun og tillögu:
,,Við undirritaðir höfum á liðnum þremur vikum kynnt okkur og skoðað greinargerð ParX viðskiptaráðgjöf IBM um upplýsingatæknilegt umhverfi hjá Akraneskaupstað og greinargerð Tölvuþjónustunnar Securstore um kostnað við ljósleiðaravæðingu Akraneskaupstaðar og sameiningu tölvukerfa.
Á grundvelli fyrirliggjandi gagna leggjum við til að farin verði sú leið að ganga til samninga við Tölvuþjónustuna Securstore um sameiningu tölvukerfa og áframhaldandi þróun á upplýsingatæknilegu umhverfi Akraneskaupstaðar sem leiði til aukins rekstraröryggis upplýsingakerfa kaupstaðarins og sparnaðar í rekstrarkostnaði. Lagt er til að skipaður verði stýrihópur til að leiða verkefnið og tryggja framgang þess.
Unnið skal að því að fyrir upphaf skólaárs í haust verði komin upp nýr sameiginlegur netþjónn ásamt tilheyrandi búnaði sem nýtist tæknideild, bókasafni, skrifstofum Akraneskaupstaðar, Tónlistarskóla, Grundar- og Brekkubæjarskóla, Garðaseli, Vallarseli og leikskóla við Ketilsflöt.
Gísli S. Einarsson Jóhann Þórðarson
Bæjarstjóri gerir tillögu um eftirtalda aðila sem mynda teymi (stýrihóp) vegna verkefnisins.
- Jón Pálmi Pálsson bæjarritari sviðsstjóri stjórnsýslu – og fjármálasviðs.
- Þorvaldur Vestmann sviðstjóri tækni –og umhverfissviðs.
- Fulltrúi Tölvuþjónustunnar SecureStore, Eiríkur Eiríksson.
- Jóhann Þórðarson endurskoðandi sem leiði verkefnið.”
Á sama fundi lagði Guðmundur Páll Jónsson fram bókun þar sem hann lagði til að bæjarráð samþykkti erindi bæjarritara samkvæmt bréfi hans dags. 8. febrúar 2008 og óskað heimildar bæjarráðs um að auglýsa útboðið með venjubundnum hætti. Af fundargerð er ekki að sjá að greidd hafi verið atkvæði um þessa beiðni Guðmundar Páls heldur er beiðnin eingöngu sett fram sem bókun.
Á fundi bæjarstjórnar þann 22. apríl 2008 var fundargerð bæjarráðs frá 3. apríl 2008 lögð fram. Umræða varð um 18. lið hennar, þ.e. þann lið sem varðaði tölvuþjónustu. Minnihluti bæjarstjórnar lagði fram tillögu um að tölvuþjónusta fyrir Akraneskaupstað yrði boðin út. Tillagan var felld með 5 atkvæðum gegn 4. Minnihluti bæjarstjórnar bókaði að hann mótmælti harðlega þeirri ákvörðun meirihlutans að bjóða ekki út tölvuþjónustuna. Ákvörðunin gangi þvert á innkaupastefnu bæjarins og á stefnu núverandi meirihluta sem hefur vilja bjóða út innkaup bæjarins á vöru og þjónustu. Með þessu ætli meirihlutinn að semja við einn aðila um þjónustuna sem muni líklega kosta bæinn tugi milljóna á samningstímanum. Allt ferli málsins sé með ólíkindum og beri það vott um mismunun gagnvart öðrum aðilum á markaði. Forseti bæjarstjórnar óskaði að bókað yrði að meirihluti bæjarstjórnar vísaði til álitsgerðar bæjarstjóra og endurskoðanda bæjarins varðandi málið. Forseti bæjarstjórnar bar 18. lið fundargerðar bæjarráðs upp sérstaklega og var hann samþykktur með 5 atkvæðum gegn 4.
Á fundi bæjarstjórnar þann 13. maí 2008 lagði Sveinn Kristinsson bæjarfulltrúi f.h. minnihlutans fram tillögu þess efnis að bæjarstjórn samþykki að hefja undirbúning að útboði á tölvuþjónustu fyrir kaupstaðinn og stofnanir hans. Tillagan var felld með 5 atkvæðum gegn 4.
Á sama fundi lagði meirihluti bæjarstjórnar fram bókun og greinargerð í 5 liðum vegna þeirrar ákvörðunar að bjóða ekki út rekstur og þjónustu við upplýsingakerfi bæjarins að svo stöddu.
Á fundi bæjarráðs þann 15. júní 2008, var lagt fram bréf starfshóps í tölvumálum, dags. 13. júní 2008 auk þess sem stýrihópurinn mætti á fundinn þar sem hópurinn ásamt bæjarritara gerði grein fyrir niðurstöðu sinni. Á fundinum var eftirfarandi bókað: ,,Meirihluti bæjarráðs samþykkir tillögur starfshópsins og felur bæjarritara frágang fyrirliggjandi samninga. Fjárveitingu vísaði til endurskoðunar fjárhagsáætlunar 2008. Í tillögum starfshópsins fólst m.a. að samþykkja samninga við TSS vegna vinnu við samþættingu tölvukerfa og vegna hýsingar- og rekstrarþjónustu fyrir Akraneskaupstað og stofnanir hans. Fulltrúi minnihlutans, Rún Halldórsdóttir, sat hjá við afgreiðslu málsins og ítrekaði skoðun minnihluta bæjarstjórnar að bjóða hefði átt út tölvumál Akranesskaupstaðar.
Í kæru sinni til ráðuneytisins fór kærandi fram á það við ráðuneytið að farið yrði yfir hæfi þeirra aðila sem stóðu að málinu, bæði hvað varðaði ákvarðanatöku innan stjórnsýslunnar og þess stýrihóps sem skipaður var. Með vísan til þess óskaði ráðuneytið eftir því við Akraneskaupstað að upplýst yrði hvort einhver þau tengsl væru á milli aðila sem hugsanlega gætu valdið vanhæfi viðkomandi. Í bréfi Akranesskaupsstaðar til ráðuneytisins dags. 21. október 2008, kom fram það álit sveitarfélagsins að ekki væri unnt að gera þá kröfu að það upplýsti um öll möguleg tengsl allra þeirra starfsmanna sem komu að málinu með einhverjum hætti heldur yrði kærandi, teldi hann að vanhæfur starfsmaður hefði komið að málinu, að benda á þann starfsmann og rökstyðja ástæður vanhæfis hans.
Ráðuneytið telur rétt að geta þess að þann 28. september 2008, barst því erindi frá fjórum fulltrúum minnihluta bæjarstjórnar Akranesi þar sem þess var óskað að ráðuneytið kannaði á grundvelli stjórnsýslu- og sveitarstjórnarlaga hvort afgreiðsla á tölvuþjónustu hjá Akraneskaupstað fyrr á árinu hefði verið í samræmi við kröfur og/eða væntingar um eðlilega og góða stjórnsýslu. Jafnframt var þess óskað að kannað yrði hvort málefnalega og faglega hefði verið staðið að ákvarðanatöku í því sambandi og hvort jafnræðis- og hæfisreglna hafi verið gætt í meðferð málsins.
Ljóst var að það mál laut að athugasemdum varðandi sömu stjórnsýslu og er til umfjöllunar í máli þessu. Úrskurður ráðuneytisins í máli bæjarfulltrúanna fjögurra var kveðinn upp þann 9. mars 2009. Var niðurstaðan sú að kærufrestir væru liðnir og þegar af þeirri ástæðu bæri að vísa málinu frá. Ráðuneytið taldi að þó svo að á grundvelli eftirlitsskyldu þess skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga kynni að vera tilefni til þess að kanna frekar þær ábendingar sem komu fram í því erindi, þá væri slík könnun óþörf þar sem úrskurður um sama álitaefni yrði kveðinn upp í þessu máli.
Í umsögn lögmanns Akranesskaupstaðar, sem lögð var fram í máli bæjarfulltrúanna fjögurra, komu fram upplýsingar sem ekki komu fram í umsögn sveitarfélagins í því máli sem hér um ræðir, en ráðuneytið telur þær hins vegar vera til þess fallnar að varpa ljósi á og vera til upplýsinga í málinu, sérstaklega varðandi það hvort hæfisreglna hafi verið gætt við málsmeðferðina. Þar sem það liggur fyrir að þær upplýsingar hafi verið lagðar fram í stjórnsýslumáli gegn sama sveitarfélagi og hér um ræðir, telur ráðuneytið að því sé heimilt og skylt að nýta þær upplýsingar í þágu rannsóknar málsins.
Í því máli komu fram vangaveltur um það hvort forseti bæjarstjórnar hefði verið vanhæfur til að fjalla um málið en í apríl 2008 eignaðistÖrn Gunnarsson, sonur Gunnars Sigurðssonar forseta bæjarstjórnar, hlut í TSS og varð framkvæmdastjóri fyrirtækisins. Kærendur töldu að forseti bæjarstjórnar hefði ekki upplýst um hina fyrirhuguðu breytingu á eignaraðild og ekki verði séð af gögnum málsins að fulltrúar TSS eða endurskoðandi bæjarins hefðu heldur gert það en engu að síður verði að ætla að öllum þessum aðilum hafi verið kunnugt um málsatvik og borið að upplýsa um þau. Þá töldu kærendur einnig rétt að velta því upp hvort það samrýmdist góðri stjórnsýslu að endurskoðandi bæjarins, sem eðli málsins samkvæmt eigi með hlutlægum hætti að endurskoða fjármál og rekstur sveitarfélagins, hafi áhrif á ákvarðanatöku á vettvangi bæjarstjórnar eins og gerðist í þessu máli, en endurskoðandinn var einnig endurskoðandi TSS.
Kærandi kærði málsmeðferð Akranesskaupstaðar varðandi afgreiðslu tölvumála til samgönguráðuneytisins þann 6. ágúst 2008.
Með bréfi dags. 7. ágúst 2008, tilkynnti samgönguráðuneytið kæranda að það hefði móttekið erindi hans.
Með bréfi dags. 20. ágúst 2008 var Akraneskaupstað gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust sjónarmið bæjarins hvað frávísun málsins varðaði þann 15. september 2008, en athugasemdir varðandi önnur sjónarmið bárust 21. október 2008.
Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Akranesskaupstaðar með bréfi dags. 24. október 2008 og bárust athugasemdir hans þann 17. nóvember 2008.
Með tölvubréfi til kæranda dags. 22. janúar 2009 óskaði ráðuneytið eftir bréfi hans til sveitarfélagsins frá 9. maí 2008 og barst það ráðuneytinu þann 23. janúar 2009.
Með tölvubréfi til Akraneskaupstaðar og lögmanns sveitarfélagsins dags. 23. janúar 2009, óskaði ráðuneytið eftir frekari gögnum og bárust þau 24. og 26. febrúar 2009.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi telur að mikilvægar ákvarðanir varðandi kaup á tölvuþjónustu hjá sveitarfélaginu hafi verið teknar af bæjarráði í sumarleyfi bæjarstjórnar, en slíkt geti verið í andstöðu við 39. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Þá telur kærandi að málsmeðferð Akranesskaupstaðar hafi verið ábótavant þar sem hann hafði ekki fengið svar við bréfum, sem hann ritaði til bæjarins þann 9. og 10. júní 2008 er hann sendi ráðuneytinu erindi sitt, en bréfin höfðu að geyma spurningar í 26 liðum.
Verður ekki annað séð en að með spurningum þeim, sem koma fram í fyrrgreindu bréfi, kjósi kærandi að rökstyðja kæru sína. Kærandi spyr m.a. hver hafi verið ástæða þess að TSS hafi verið fengin til þess að útbúa þá skýrslu sem lögð var fram frá félaginu en kærandi telur að hún hafi verið grundvöllur þeirrar ákvörðunar að hætt var við útboð.
Þá spyr kærandi hver hafi haft frumkvæði að því að fyrrgreind skýrsla var unnin og hver hafi verið ástæða þess að gengið var fram hjá skýrslu ParX sem þegar lá fyrir.
Kærandi veltir jafnframt upp þeirri spurningu hvers vegna öðrum aðilum en TSS hafi ekki verið boðið að skila inn sambærilegri samantekt.
Kærandi bendir á að óeðlilegt sé að í stýrihópnum, sem skipaður var samkvæmt tillögu bæjarstjóra, sitji fulltrúi frá TSS. Ekki geti verið eðlilegt að sá aðili, sem komi til með að vinna verkið, sitji í stýrihópi verkefnisins. Telur hann að með þessu sitji sami aðili báðum megin við borðið.
Kærandi bendir á að bæjarstjóri hafi lagt til að gengið yrði til samninga við TSS á grundvelli samningsdraga sem lögð voru fram en hann varpar því fram hvort sú skýrsla hafi verið fullnægjandi til þess að unnt væri að taka slíka ákvörðun.
Þá taldi kærandi að tilefni væri til þess að kanna hæfi þeirra aðila sem stóðu að málinu bæði hvað varðaði ákvarðanatöku innan stjórnsýslunnar og þess stýrihóps sem skipaður var.
Kærandi vísar frávísunarkröfu Akranesskaupstaðar á bug og mótmælir því að kærufrestur hafi verið liðinn þegar hann sendi inn erindi sitt, þar sem hann hafi þann 10. júní sent erindi til bæjarráðs en ekki fengið svar við því fyrr en 1. október 2008, þrátt fyrir ítrekaða beiðni um svör. Bæjaryfirvöld hafi því haft fulla vitneskju um málið enda um mikið ágreiningsmál innan bæjarstjórnar að ræða þar sem hagsmunir bæjarbúa hafa ekki verið hafðir að leiðarljósi við ákvarðanatökur.
Kærandi telur að svar bæjarstjóra sé ekki fullnægjandi en þar sagði að með afhendingu þeirra gagna sem kærandi hafi óskað eftir þá hafi að meginstefnu til verið svarað spurningum hans varðandi málsmeðferðina auk þess sem það hafi verið mat manna að það hvíldi ekki sú skylda á sveitarfélaginu að svara í löngu máli tugum spurninga um ýmis sjónarmið og hugleiðingar um það hvernig tölvumálum bæjarins sé best fyrir komið. Í svarbréfi bæjarstjóra kemur einnig fram að í bréfi kæranda sé fyrst og fremst verið að gagnrýna málsmeðferð, einstaka ákvarðanir og forsendur þeirra, slíkt sé ekki stjórnsýslumál sem sveitarfélagið þurfi á einhvern hátt að úrskurða í eða taka formlega afstöðu til gagnrýninnar. Kærandi hafnar þessum skýringum bæjarstjóra.
Þá fer kærandi fram á það við ráðuneytið að það fari fram á það við yfirvöld Akranesskaupstaðar að þau svari skriflega og leggi fyrir bæjarstjórn þær spurningar sem hann beindi til bæjarráðs vegna innkaupa þeirra. Það sé tilgangur stjórnsýslulaga og upplýsingalaga að gera alla stjórnsýslu gagnsæja og heilbrigða og því eigi borgarar ekki að þurfa að standa í stappi við yfirvöld í sveitarfélagi sínu til að fá svör við fyrirspurnum sem settar eru fram með skýrum hætti og varða gagnrýni á stjórnsýslu þess.
Kærandi bendir á að samkvæmt 48. gr. samþykkta Akranesskaupstaðar þá sé bæjarráði einungis heimil fullnaðarafgreiðsla mála sem ekki varða verulega fjárhag bæjarráðs eða stofnana hans enda sé ekki ágreiningur milli bæjarráðsmanna eða við bæjarstjóra um slíka afgreiðslu. Telur hann að ákvæðið hafi verið brotið þar sem ágreiningur hafi verið um málið í bæjarstjórn, sbr. þær bókanir sem þar höfðu átt sér stað auk þess sem bæjarráðsfulltrúi minnihlutans hafi ítrekað þau mótmæli á bæjarráðsfundinum þann 15. júní 2008 og setið hjá við afgreiðslu málsins, en á þeim fundi voru samþykktar tillögur starfshóps um tölvumál en í því fólst samþykki samnings við TSS vegna vinnu við samþættingu tölvukerfa og hýsingar- og rekstrarþjónustu fyrir Akraneskaupstað og stofnanir hans.
Telur kærandi að með ólíkindum sé að fullnaðarafgreiðsla í málinu skyldi hafa átt sér stað á skyndifundi bæjarráðs á sunnudegi aðeins 3 dögum eftir að bæjarráð tók við erindi hans til umfjöllunar, er hafði m.a. að geyma tilmæli um að setja málið í bið þar til búið væri að svara bréfinu.
Kærandi telur að erindi hans, sem hafði að geyma 26 spurningar, hafi ekki verið birt bæjarfulltrúum áður en bæjarstjórn fór í sumarleyfi né hafi því verið svarað.
Í greinargerð sinni dags. 17. nóvember 2008, óskaði kærandi eftir því að ráðuneytið kannaði sérstaklega gildi þeirra samninga sem undirritaðir voru þann 19. júní 2008
Kærandi telur í greinargerð sinni að málið snúist ekki eingöngu um innkaup heldur sé um stjórnsýslubrot og fjárhagslegt ábyrgðarleysi að ræða í stjórnsýslu bæjarins.
Í greinargerð sinni dags. 17. nóvember 2008, segist kærandi fallast á það að leggja þann þátt málsins er varðar útboð til hliðar í umfjöllun sinni en hann áskilji sér rétt til þess að koma því máli á framfæri við það stjórnvald sem fjallar um þau mál en kærandi hafði í spurningum sínum til sveitarfélagins óskað eftir svari við því af hverju hætt hefði verið við útboð eins og lagt var til í skýrslu ParX.
IV. Málsástæður og rök Akranesskaupstaðar
Frávísunarkrafa. Akraneskaupstaður byggir kröfu sína um frávísun í fyrsta lagi á því að kærandi geri enga kröfu í málinu utan þess að telja eðlilegt að stöðva framgang tölvuinnkaupa sveitarfélagsins á meðan erindi hans séu til umfjöllunar hjá ráðuneytinu. Telur sveitarfélagið að þessi framsetning kæranda geri það að verkum að ómögulegt sé að taka afstöðu til kærunnar og veita um hana umsögn.
Þá bendir Akraneskaupstaður á að það sé grundvallarforsenda fyrir stjórnsýslukæru að hún beinist að tiltekinni stjórnvaldsákvörðun. Af hálfu kæranda sé engin krafa gerð um breytingu á réttaráhrifum tiltekinnar stjórnvaldsákvörðunar þar af leiðandi geti ráðuneytið ekki tekið afstöðu til krafna og þar með ekki fellt úrskurð í málinu.
Akraneskaupstaður bendir jafnframt á að ástæða þess að ekki sé sett fram krafa um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar í erindi kæranda sé væntanlega sú að engin eiginleg stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin í málinu. Hins vegar hafi Akraneskaupstaður gert einkaréttarlegan samning um þjónustukaup. Ákvæði 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, hafi verið túlkað þannig að ráðuneytið fjalli eingöngu um mál er varði stjórnvaldsákvarðanir, sbr. úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 28. júlí 2004. Þótt deildar meiningar séu um samning sveitarfélagsins við TSS á hinum pólitíska vettvangi þá breyti það því ekki að eingöngu sé unnt að kæra stjórnvaldsákvarðanir.
Þá bendir Akraneskaupstaður á að kærufrestur sé liðinn en samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga skal bera kæru fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Þrátt fyrir að engin sérstök ákvörðun sé kærð af hálfu kæranda, þá telur sveitarfélagið að ráðuneytið líti svo á að tilefni kærunnar sé samþykkt bæjarráðs Akraness hinn 10. apríl 2008, en kæra í máli þessu er hins vegar dagsett tæpum fjórum mánuðum síðar eða 6. ágúst 2008.
Þá telur Akraneskaupstaður að kærandi hafi ekki sýnt fram á að hann eigi aðild að kærumálinu, þar sem ekki var tekin ákvörðun sem beinist að honum fremur en öðrum.
Loks telur sveitarfélagið að ráðuneytið sé ekki bært stjórnvald til þess að fjalla um kæruna. Kæran sé sprottin af innkaupum sveitarfélagins á tölvuþjónustu en slík innkaup falla undir 4. mgr. 4. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup. Kærandi hafi því átt að beina þessari kæru til kærunefndar útboðsmála en sú nefnd leysir úr kærum vegna ætlaðra brota á lögum um opinber innkaup, skv. 2. mgr. 91. gr. laganna.
Úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. er almenn kæruheimild sem víkur fyrir sérstökum kæruheimildum sérlaga, sbr. úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 3. ágúst 2005. Þá hafi það ráðuneyti einnig litið svo á að þegar kæra sé sprottin af broti á sérlögum skuli leggja málið í heild sinni fyrir sérstaka kærunefnd sé hún fyrir hendi, sbr. til hliðsjónar úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 9. júní 2006.
Í greinargerð Akranesskaupstaðar kemur fram að þann 10. apríl 2008 hafi á fundi bæjarráðs verið ákveðið að ganga til samninga við TSS vegna tölvuþjónustu. Bæjarstjórn hafi síðan samþykkt þá ákvörðun bæjarráðs á fundi sínum þann 22. apríl 2008. Á fundi bæjarstjórnar þann 10. júní 2008, var bæjarráði falin fullnaðarafgreiðsla mála fram að næsta reglulega fundi bæjarstjórnar, sem skyldi vera 26. ágúst 2008. Var þetta í samræmi við 39. gr. sveitarstjórnarlaga og 54. gr. samþykktar bæjarins. Á fundi bæjarráðs þann 15. júní 2008 voru m.a. samþykktar tillögur starfshóps um tölvumál en í því fólst samþykki samnings við TSS vegna vinnu við samþættingu tölvukerfa og hýsingar- og rekstrarþjónustu fyrir Akraneskaupstað og stofnanir hans og var bæjarritara falið að ganga frá og undirrita fyrirliggjandi samning og var það gert þann 19. júní 2008.
Í umsögn sveitarfélagins er vísað til greinargerðar sem lögð var fram á bæjarstjórnarfundi þann 13. maí 2008, þar sem fram komi þau sjónarmið sem meirihluti bæjarstjórnar byggði þá afstöðu sína á að bjóða ekki út rekstur og þjónustu við upplýsingakerfi bæjarins að svo stöddu. Þar segir að í skýrslu ParX hafi verið gerð grein fyrir fjórum tillögum til hagræðingar og hafi útboðsleið verið ein þeirra. Í skýrslunni hafi hins vegar verið lögð áhersla á tvær þessara leiða þ.e. sameiningu og úthýsingu á kerfum skólanna. Í umfjöllun ParX um útboðstillöguna kom fram að ekki sé rétt að ráðast í slíkt nema að vel athuguðu máli og óljóst sé með kostnaðarlegan og kerfislegan ávinning. Þá segir enn fremur í greinargerðinni að starfshópur á vegum bæjarins hafi lagt til að farið yrði í útboð án nauðsynlegrar undirbúningsvinnu og án frekari rökstuðnings en það hafi gengið þvert á það sem fram kom hjá skýrsluhöfundi um útboð, þ.e. að byrja á ýtarlegri úttekt, sem undanfara hugsanlegs útboðs. Niðurstaða meirihluta bæjarstjórnar sé fullkomlega í takt við tillögur ráðgjafa sveitarfélagsins í upplýsingatæknimálum sem lúta að því að samþætta kerfi bæjarins og ná þar með fram kerfislegum og kostnaðarlegum ávinningi. Þegar samþættingu kerfanna sé lokið og reynsla komin á notkun þeirra og kostnað því samfara sé hins vegar rétt að fara að íhuga verðkönnun og/eða útboð. Þá sé til þess að líta að TSS hafi þjónustað flest kerfi bæjarins um margra ára skeið og gjörþekki alla upplýsingatæknilega innviði bæjarins. Auk þess sem í gildi sé þjónustusamningur milli bæjarins og TSS, sé vandséð hvernig unnt sé að vinna að samþættingu kerfa bæjarins án þess að TSS þurfi að aðstoða nýjan þjónustuaðila, fyrst og fremst vegna þekkingar þeirra og yfirsýnar yfir núverandi kerfi. Í greinargerðinni kemur jafnframt fram að TSS sé eina fyrirtækið á Akranesi sem hafi viðeigandi vottanir og uppfylli öryggisstaðla í upplýsingatækni en gera megi ráð fyrir auknum kostnaði við að semja við aðila utan Akraness. Þá liggi stærstur hluti kostnaðarins við samþættingu tölvukerfa bæjararins í kaupum á vélbúnaði, kostnaði við ljósleiðaravæðingu og tengingar en þessir verkþættir verði ekki keyptir af TSS þar sem félagið sé ekki endursöluaðili slíks. Loks segir í greinargerðinni að það hafi verið mat meirihluta bæjarstjórnar, að það væri hagkvæmast á allan hátt að leita samninga við TSS um samþættingu kerfanna.
Þá telur sveitarfélagið að ef kærandi telji að vanhæfur starfsmaður hafi komið að málinu beri kæranda sjálfum að benda á þann starfsmann og rökstyðja ástæður fyrir vanhæfi hans. Það sé meginregla í stjórnsýslurétti og í sveitarstjórnarrétti, sem m.a. birtist í 19. gr. sveitarstjórnarlaga, að ganga megi út frá því að vanhæfir starfsmenn hafi ekki tekið þátt í málum þangað til annað komi í ljós. Þeirri sönnunarbyrði sé ekki unnt að snúa við og ætlast til þess að sveitarfélagið sanni að allir hafi verið hæfir.
Í greinargerð sinni í stjórnsýslumáli nr. 67/2008 (SAM08090061) bendir Akraneskaupstaður á að þann 30. apríl 2008 hafi verið tilkynnt um kaup sonar Gunnars Sigurðssonar, forseta bæjarstjórnar á hluti í TSS, þ.e. eftir að ákvörðun hafði verið tekin um að ganga til samninga við fyrirtækið. Gunnar Sigurðsson, forseti bæjarstjórnar, hafi ekki átt þátt í ákvörðun um endanlega samningsgerð þann 15. júní 2008. Hvorki Gunnar Sigurðsson né aðrir starfsmenn bæjarins hafi því verið vanhæfir við meðferð málsins.
Þá kemur einnig fram í greinargerðinni að sveitarfélagið telji að þó svo að sami endurskoðandi sjái um endurskoðun fyrir Akraneskaupstað og TSS þá leiði það eitt ekki til vanhæfis þess starfsmanns sem fenginn var til ráðgjafar fyrir sveitarfélagið í umræddum innkaupum.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
Ráðuneytið telur í ljósi umfangs málsins rétt að skipta umfjöllun þess upp í þrjá þætti. Fyrsti þáttur málsins lýtur að álitaefni varðandi kærufrest, aðild og frávísunarkröfu sveitarfélagins, annar þáttur þess fjallar um málsmeðferðina og þriðji þátturinn um lögmætið.
A. Aðild, kærufrestur og krafa um frávísun
Frumskilyrði þess að kæra sé tekin til úrskurðar er að kæruaðild sé fyrir hendi og kært sé innan kærufrests auk þess sem álitaefnið eigi undir úrskurðarvald viðkomandi stjórnvalds.
1. Aðild
Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er að finna þá meginreglu stjórnsýsluréttar að aðili máls hafi kæruheimild. Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er ekki sérstaklega fjallað um hverjir geti kært mál til ráðuneytisins. Löng venja er hins vegar fyrir því að túlka ákvæðið þannig að málskotsréttur 103. gr. sveitarstjórnarlaga sé rýmri en samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og á það jafnt við um íbúa sveitarfélaga sem og sveitarstjórnarmenn. Hefur verið litið svo á að íbúar sveitarfélags eigi almennt lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti ákvarðana sveitarstjórnarinnar. Er þá litið til þess að ákvarðanir geta haft margháttuð áhrif fyrir íbúa án þess að alltaf sé hægt að benda á einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni einstaklinga og má í þessu sambandi benda á úrskurð ráðuneytisins uppkveðinn 20. ágúst 2008 í máli nr. 26/2008 (SAM0830042). Þá er til þess að líta að kærandi á einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrslausn málsins, þar sem hann rekur fyrirtæki á sviði tölvuþjónustu.
Með vísun til framangreinds telur ráðuneytið kæranda eiga kæruaðild í máli þessu.
2. Kærufrestur
Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga er ekki kveðið á um kærufrest en óumdeilt er að ákvæði stjórnsýslulaga gilda um slíkan frest. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. skal bera kæru fram innan þriggja mánaða frá því aðila máls var tilkynnt um þá ákvörðun sem kærð er og byrjar kærufrestur að líða þegar ákvörðunin er komin til aðila. Í 1. mgr. 28. gr. segir að berist kæra að liðnum kærufresti beri að vísa henni frá nema afsakanlegt sé talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Í 2. mgr. 28. gr. er síðan kveðið á um að ekki skuli sinna kæru sem berst þegar meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var kynnt aðila.
Ágreiningsefni máls þessa lýtur annars vegar að þeirri ákvörðun bæjarráðs þann 10. apríl 2008 að bjóða ekki út tölvuþjónustu sveitarfélagsins og að ganga til samninga við TSS en sú ákvörðun var samþykkt í sveitarstjórn þann 22. apríl 2008 og hins vegar að ákvörðun bæjarráðs þann 15. júní 2008, þess efnis að samþykkja samning um tölvuþjónustu við TSS.
Akraneskaupstaður tekur fram að hann telji að kærandi sé ekki að kæra neina sérstaka ákvörðun, en engu að síður sé kærufrestur liðinn, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Telur sveitarfélagið að ráðuneytið líti svo á að tilefni kærunnar sé samþykkt bæjarráðs Akraness hinn 10. apríl 2008 en til þess sé að líta að kæran sé dagsett tæpum fjórum mánuðum síðar eða 6. ágúst 2008.
Ráðuneytið telur rétt að líta til þess að í málinu liggur fyrir að með bréfi dags. 9. maí 2008 óskaði kærandi eftir upplýsingum frá Akraneskaupstað vegna málsins. Í því bréfi kemur fram að hann telji nauðsynlegt að fá umbeðin gögn svo hann geti áttað sig betur á ákvörðunum sveitarfélagsins í málinu. Þau gögn bárust honum með bréfi bæjarritara tæplega mánuði síðar eða þann 3. júní 2008. Meðal annars á grundvelli þeirra gagna ritaði kærandi bæjarráði Akranesskaupstaðar bréf þann 9. og 10. júní 2008, þar sem hann óskaði eftir ákveðnum upplýsingum og svörum. Svar sveitarfélagsins barst kæranda hins vegar ekki fyrr en með bréfi dags. 1. október 2008, þ.e. tæpum tveimur mánuðum eftir að hann lagði fram kæru í ráðuneytinu.
Ljóst er hvað ákvörðunina þann 15. júní 2008 varðar að hún er innan hins almenna þriggja mánaða kærufrests en ráðuneytið telur hugsanlegt að sá dráttur er varð á svari Akranesskaupstaðar til kæranda geti hafa valdið því að hann lagði ekki fram kæru fyrr. Ráðuneytið telur því að undantekningarákvæði 1. mgr. 28. gr. eigi við, bæði hvað varðar það skilyrði að afsakanlegt sé að kæra hafi ekki borist fyrr og að kæranda sé það mikið hagsmunamál að fá leyst úr málinu enda er skilyrði 2. mgr. ákvæðisins um að kæra hafi borist innan eins árs frá því að kæranda var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun uppfyllt.
Ráðuneytið telur því að kæran hafi borist innan kærufrests stjórnsýslulaga.
3. Krafa um frávísun
Sveitarfélagið byggir kröfu sína um frávísun á eftirfarandi atriðum:
a. Að kærandi geri enga kröfu í málinu utan þess að telja eðlilegt að stöðva framgang tölvu(þjónustu)kaupa sveitarfélagsins á meðan erindi hans sé til umfjöllunar hjá ráðuneytinu; þar af leiðandi sé ómögulegt að taka afstöðu til kærunnar og veita um hana umsögn.
b. Að ráðuneytið sé hvorki bært stjórnvald né hafi úrskurðarvald til þess að fjalla um kæruna þar sem beina hefði átt henni til kærunefndar útboðsmála.
c. Ekki sé gerð krafa um breytingu á réttaráhrifum neinnar stjórnvaldsákvörðunar enda engin slík ákvörðun tekin í málinu. Því geti ráðuneytið ekki tekið afstöðu til krafna og þar með ekki fellt úrskurð í málinu.
a. Ráðuneytið telur engan vafa leika á því að í erindi kæranda felist stjórnsýslukæra sem grundvölluð sé á 103. gr. sveitarstjórnarlaga er lúti að því hvort þær ákvarðanir sem bæjarstjórn og bæjarráð Akranesskaupstaðar tók varðandi kaup á tölvuþjónustu hafi verið lögmætar einkum með tilliti til þess hvort þær hafi verið teknar á formlegan réttan hátt, verið málefnalegar og gætt hafi verið að jafnræðis- og hæfisreglna.
b. Samkvæmt lögum nr. 84/2007 um opinber útboð skal vera starfandi kærunefnd útboðsmála og er hlutverk hennar að leysa úr kærum vegna ætlaðra brota á lögunum og reglum settum samkvæmt þeim.
Um málsskotsrétt til kærunefndarinnar er fjallað í 93. gr. laganna, en í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ráðuneytið telur ljóst með vísan til framangreinds að það hefur ekki úrskurðarvald um það hvort bjóða hafi átt út kaup Akranesskaupstaðar á tölvuþjónustu heldur sé slíkt vald hjá kærunefnd útboðsmála. Úrskurður þessi tekur þar af leiðandi ekki til þess þáttar málsins.
c. Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Ákvæði þetta verður að skoða í ljósi 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaganna sem segir að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð og 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar sem kveður á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þessi ákvæði kveða á um svokallaðan sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga og nær úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. ekki til þess að breyta ákvörðunum sveitarstjórnar sem grundvallast á þeim rétti heldur einungis til að staðfesta ákvarðanirnar eða ógilda. Úrskurðarvald ráðuneytisins nær þannig aðeins yfir hina formlegu hlið máls, þ.e. hvort lögfestar sem ólögfestar reglur stjórnsýsluréttar hafi verið virtar við þær ákvarðanatökur bæjarráðs og bæjarstjórnar sem mál þetta snýst um en ekki til efnisinnihalds þeirra, þ.e. atriða sem byggjast á hinu frjálsa mati.
Samningur Akranesskaupstaðar við TSS telst vera samningur einkaréttarlegs eðlis og ákvörðun bæjarráðs og síðan bæjarstjórnar að ganga til samninga við fyrirtækið og ákvörðun bæjarráðs að samþykkja samninginn eru ekki stjórnvaldsákvarðanir í merkingu 1. gr. stjórnsýslulaga heldur einkaréttarlegar ákvarðanir um að ganga að ákveðnum viðskiptum sem í boði voru.
Ráðuneytið telur að þótt um sé að ræða ákvarðanir sem uppfylli ekki þau skilyrði að teljast stjórnvaldsákvarðanir þá sé til þess að líta að sú meginregla stjórnsýsluréttar að störf stjórnvalds skuli grundvallast á málefnalegum sjónarmiðum hafi víðtækara gildi en svo að hún taki einungis til stjórnvaldsákvarðana. Styðst þessi afstaða ráðuneytisins t.d. við álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 4478/2005, 2264/1997 og 1489/1995.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið ljóst að þótt stjórnsýslulögin gildi ekki beint um þær ákvarðanir sem um er deilt þá gildi um málsmeðferðina ákveðnar óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar. Þessar óskráðu meginreglur taka t.d. til undirbúnings og rannsóknar máls, þeirrar skyldu stjórnvalds að ákvarðanir þess séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum auk þess sem gæta þarf jafnræðis á milli borgaranna. Ber stjórnvaldi þannig að fara vel með það vald sem það hefur í krafti lögmætrar stöðu sinnar en það er grundvallaratriði að athafnir stjórnvalds séu ávallt lögmætar og málefnalegar.
Með hliðsjón af framangreindu er kröfu Akranesskaupstaðaðar um frávísun málsins hafnað.
B. Málsmeðferðin
Kærandi hefur í erindi sínu fundið að því að langur tími hafi liðið þar til erindum hans frá 9. og 10. júní 2008 hafi verið svarað en svar barst loks frá bæjarstjóra þann 1. okt. 2008. Einnig kemur fram að bréfi hans frá 9. maí 2008 var ekki svarað fyrr en 3. júní sama ár.
Ráðuneytið vill í þessu sambandi vekja athygli sveitarfélagsins á þeirri meginreglu í stjórnsýslurétti sem umboðsmaður Alþingis hefur margsinnis áréttað í álitum sínum, sbr. t.d. álit nr. 2009/1997, að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvöld eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar nema svars sé ekki vænst. Umboðsmaður hefur talið slíka stjórnsýsluhætti ,,nauðsynlegt skilyrði eðlilegra samskipta almennings og stjórnvalda og þess trausts, sem stjórnvöld yrðu að njóta hjá almenningi” sbr. álit hans í máli nr. 309/1990. Þá eru skrifleg svör að jafnaði nauðsynleg bæði fyrir stjórnvöld og þá sem til þeirra leita, til þess að ekki fari milli mála, hvenær og hvernig málaleitan hefur verið afgreidd, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 126/1989.
Í málinu hefur komið fram að sama endurskoðendafyrirtæki vinni að endurskoðun reikninga Akranesskaupstaðar og TSS og þar af leiðandi orki aðkoma Jóhanns Þórðarsonar, starfsmanns endurskoðunarskrifstofunnar, tvímælis þar sem hann ásamt bæjarstjóra vann að því að skoða greinargerðir ParX og TSS auk þess sem þeir stóðu að þeirri tillögu að bjóða ekki út tölvuþjónustuna heldur ganga til samninga við TSS. Þá var viðkomandi aðili einnig skipaður í þann stýrihóp sem myndaður var á vegum sveitarfélagsins vegna verkefnisins.
Jafnframt hefur komið fram að sveitarfélagið skipaði Eirík Eiríksson, einn eiganda TSS, í stýrihóp þann sem leiða skyldi það verkefni að ganga til samninga við TSS og sameina tölvukerfi og þróa upplýsingatæknilegt umhverfi bæjarins. Í kæru sinni gerir kærandi athugasemd við þessa skipun þar sem ljóst var frá upphafi að Eiríkur var einn af eigendum þess fyrirtækis sem sveitarfélagið var að fara að semja við.
Ráðuneytið telur hins vegar ekki unnt að leggja mat á það á grundvelli þeirra gagna og upplýsinga sem liggja fyrir í málinu hvort þau hagsmunatengsl hafi verið fyrir hendi sem valdið hafi vanhæfi viðkomandi aðila. Ráðuneytið telur þó rétt að geta þess að á grundvelli eðlis máls og þeirrar meginreglu sem liggur til grundvallar hinum sérstöku hæfisreglum hefur verið litið svo á að til sé óskráð réttarregla um almennt neikvætt hæfi. Miðar hún að því að draga fyrirfram úr líkum á því að starfsmaður verði oft vanhæfur á grundvelli hinna sérstöku hæfisreglna. Er þannig reynt að stuðla að því fyrirfram að maður sé í slíkum tengslum við þau verkefni sem tilheyra starfi hans að draga megi í efa óhlutdrægni hans við meðferð málanna. Hefur þessi óskráða réttarregla um almennt neikvætt hæfi margsinnis komið fram í álitum umboðsmanns Alþingis og er hún almennt talin stuðla að auknu réttaröryggi og koma í veg fyrir að þær aðstæður skapist sem eru til þess fallnar að rýra traust almennings á stjórnsýslunni. Ráðuneytið telur afar mikilvægt að stjórnvöld séu ávallt meðvituð um hina almennu neikvæðu hæfisreglu, sbr. t.d. álit umboðsmanns í máli nr. 1964/1996.
Ráðuneytið dregur ekki faglega hæfni viðkomandi aðila í efa en telur val sveitarfélagsins í þessu efni óheppilegt og við það hafi getað skapast aðstæður sem hafi verið til þess fallnar að rýra traust almennings á stjórnsýslunni og því ekki óeðlilegt að kærandi hafi mátt ætla að viðkomandi aðilar myndu láta persónulega afstöðu sína hafa áhrif á það vandasama mat sem fyrrgreindum aðilum ásamt öðrum var falið að inna af hendi. Ráðuneytið telur þó annmarkana ekki vera með þeim hætti að það hafi áhrif á niðurstöðu málsins.
Að öðru leyti en að framan greinir lýtur umfjöllun þessa þáttar fyrst og fremst að eftirfarandi atriðum:
1. Hvort gætt hafi verið að hæfisreglum.
2. Hvort ákvarðanirnar hafi verið teknar af þar til bæru stjórnvaldi.
3. Hvort jafnræðis hafi verið gætt.
4. Hvort ákvarðanirnar hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum.
1. Hæfi
Um hæfi sveitarstjórnarmanna og þeirra er starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga er fjallað í 1. mgr. 19. gr sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, en þar segir:
„Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.“
Í ákvæðinu felst að sérhver sveitarstjórnarmaður er vanhæfur við meðferð og afgreiðslu máls svo framarlega sem vanhæfisástæður séu á annað borð fyrir hendi. Hins vegar er ávallt rétt að hafa í huga við túlkun og beitingu hæfisreglna sveitarstjórnarlaga þann tilgang sem hæfisreglum er ætlað í stjórnsýslunni. Markmið hæfisreglna er fyrst og fremst það að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu og skapa traust á milli stjórnsýslunnar og borgaranna þannig að þeir sem hlut eigi að máli og almenningur allur geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt.
Samkvæmt hinni matskenndu hæfisreglu í 1. mgr. 19. gr. ber sveitarstjórnarmanni að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Til þess að sveitarstjórnarmaður teljist vanhæfur á grundvelli fyrrgreindrar reglu hefur verið talið að hann verði að hafa einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins auk þess sem eðli og vægi hagsmunanna verði að vera þess háttar að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðunina. Þannig þarf að meta hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast starfsmanninum og úrlausnarefni málsins.
Ráðuneytið hefur að eigin frumkvæði aflað vottorðs úr fyrirtækjaskrá en þar kemur fram að samkvæmt fundi þann 29. maí 2008, skipa eftirtaldir aðilar stjórn TSS: Bjarni Ármannsson, Alexander Eiríksson, Eiríkur Þór Eiríksson og Örn Gunnarsson og samkvæmt sömu tilkynningu kemur fram að endurskoðandi félagsins er Jón Þór Hallsson.
Þá hefur ráðuneytið einnig aflað fréttatilkynningar frá TSS dags. 30. apríl 2008 þar sem fram kemur að tveir nýir eigendur hafi til jafns keypt helmingshlut í félaginu en annar þessara aðila er Örn Gunnarsson. http://www.tolva.is/resources/Files/31_SecurStore_PR.pdf.
Í rökstuðningi bæjarfulltrúanna fjögurra í máli nr. 67/2008 er vísað til viðtals við Örn í Markaðnum þann 30. apríl 2008 þar sem hann segir að aðkoma hans að félaginu eigi sér ekki langan aðdraganda, það hafi einungis verið tveimur mánuðum fyrr sem sá möguleiki hafi verið skoðaður fyrir alvöru. http://www.visir.is/article/20080430/VIDSKIPTI0804/55399771.
Ráðuneytið telur samkvæmt framangreindu og gögnum málsins að öðru leyti að ætla megi að Örn Gunnarsson, sonur Gunnars Sigurðssonar forseta bæjarstjórnar Akraness, hafi haft tengsl við TSS í apríl 2008 þegar sú ákvörðun var tekin í bæjarráði og síðar staðfest í bæjarstjórn að bjóða ekki út tölvuþjónustu sveitarfélagsins og ganga til samninga við TSS, enda eðli málsins samkvæmt eðlilegt að ákvörðun um slík kaup eigi sér almennt nokkurn aðdraganda. Sjá má af fundargerðum þessara funda að Gunnar Sigurðsson, forseti bæjarstjórnar, sat báða fundina.
Akraneskaupstaður hefur hafnað því að um vanhæfi Gunnars Sigurðssonar, forseta bæjarstjórnar, hafi verið að ræða þar sem tilkynnt var um kaup sonar hans á hluti í TSS þann 30. apríl 2008 þ.e. eftir að ákvörðun hafði verið tekin um að ganga til samninga við fyrirtækið og fyrir liggur að Gunnar sat ekki fund bæjarráðs þann 15. júní 2008 þar sem ákvörðun um endanlega samningsgerð var tekin.
Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga ber sveitarstjórnarmanni að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Í skýringum við þetta ákvæði í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna segir að ekki sé talin ástæða til að gera jafn strangar hæfiskröfur í sveitarstjórnarlögum og eru í stjórnsýslulögum, nr. 37/1993 þar sem flest sveitarfélög séu of fámenn til að geta staðið undir slíkum kröfum. Ber að gæta að þessu við beitingu ákvæðisins.
Við mat á hugsanlegu vanhæfi ber að líta til aðildar sveitarstjórnarmanns eða náinna venslamanna hans að því tiltekna máli sem sveitarstjórn hefur til umfjöllunar. Varðandi túlkun á því hverjir teljast nánir venslamenn ber að líta til 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt 2. tl. þess ákvæðis skapast vanhæfi ef viðkomandi er skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar. Augljóst er að tengsl forseta bæjarstjóra og sonar hans eru því með þeim hætti að varðað geti vanhæfi forseta bæjarstjórnar í því máli sem hér um ræðir.
Samkvæmt 4. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga ber sveitarstjórnarmanni sem veit hæfi sitt orka tvímælis að vekja athygli á því. Ráðuneytið telur hins vegar ekkert það fram komið sem sýnir fram á að forseti bæjarstjórnar hafi haft vitneskju um aðkomu og tengsl sonar síns að TSS þegar hann tók afstöðu á fundum þann 10. og 22. apríl 2008 þótt ekki verði hjá því komist að telja stöðu hans óheppilega í þessu tilviki. Þegar af þeirri ástæðu kemur ekki til skoðunar hvort um verulega hagsmuni hafi verið að ræða og hversu náið þeir tengjast forseta bæjarstjórnar og úrlausnarefni málsins.
2. Bært stjórnvald og skýrleiki bókana
Ákvörðun um að bjóða ekki út tölvuþjónustu Akranesskaupstaðar heldur að ganga til samninga við TSS var tekin á fundi bæjarráðs þann 10. apríl 2008 og samþykkt á fundi bæjarstjórnar þann 22. apríl sama ár. Ráðuneytið telur því ljóst að ákvörðunin hafi verið tekin af þar til bæru stjórnvaldi.
Hins vegar telur ráðuneytið nokkuð vanta upp á skýrleika í bókun í fundargerð bæjarráðs þann 10. apríl 2008. Í bókun segir m.a.; ,,Meirihluti bæjarráðs staðfestir eftirfarandi bókun og tillögu” en ekki kemur fram að tillagan hafi verið borin upp til atkvæða. Í 32. gr. sbr. 53.gr. samþykkta um stjórn og fundarsköp Akranesskaupstaðar frá 18. desember 2007 er tekið fram að sé mál ekki afgreitt samhljóða skuli greina í fundargerð hvernig atkvæði hafa skipst. Ráðuneytið telur að þessu ákvæði samþykktarinnar hafi ekki verið framfylgt. Afstaða fulltrúa minnihlutans kemur hins vegar fram í sérstakri bókun sem gerð er grein fyrir í fundargerðinni en þar segir m.a. ,,...Ég legg til að bæjarráð samþykki erindið og að auglýst verði útboðið með venjubundnum hætti.” Fundargerðin ber ekki með sér að þessi tillaga fulltrúa minnihlutans hafi verið borin upp til atkvæða á fundinum heldur er hún eingöngu bókuð sem viljaafstaða hans þótt ekki verði annað séð af orðalagi hennar en í henni felist tillaga um ákveðna málsmeðferð. Til þess er þó að líta að bæjarráðsfulltrúinn virðist ekki hafa gert kröfu um að tillagan yrði borin upp til atkvæða þó svo að honum væri slíkt að sjálfsögu í lófa lagið en hann ritaði undir fundargerðina án athugasemda.
Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum fjallað um mikilvægi þess að rétt sé staðið að bókunum í fundargerðir þannig að fundargerðin beri með sér á hvern hátt tiltekið mál hafi verið afgreitt en það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvöld sjái til þess að jafnan liggi fyrir í gögnum þeirra hvernig mál hafi endanlega verið afgreidd, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1355/1995. Þá er það er einnig óskráð meginregla stjórnsýsluréttarins að stjórnsýsla skuli vera rekjanleg og gegnsæ þannig að stjórnvald geti síðar gert grein fyrir því á hvaða grundvelli ákvörðun var tekin. Er sú regla grundvöllur þess að kæruheimildir stjórnsýsluákvarðana hafi þýðingu þannig að stjórnvald á kærustigi geti tekið ákvörðun annars stjórnvalds til endurskoðunar. Ráðuneytið telur þó þennan ágalla á málsmeðferðinni einungis minniháttar og sem slíkur hafi hann ekki áhrif á niðurstöðu málsins.
Á fundi bæjarráðs þann 15. júní 2008 var m.a. bókað: ,,Meirihluti bæjarráðs samþykkir tillögur starfshópsins og felur bæjarritara frágang fyrirliggjandi samninga. Fjárveitingu vísað til endurskoðunar fjárhagsáætlunar 2008.” Í tillögum starfshópsins fólst m.a. að samþykkja samning við TSS vegna vinnu við samþættingu tölvukerfa og hýsingar- og rekstrarþjónustu fyrir Akraneskaupstað og stofnanir hans. Í bókuninni fólst því samþykki samnings við TSS og var bæjarritara eingöngu falinn frágangur málsins. Þá er bókað að fulltrúi minnihlutans, Rún Halldórsdóttir, hafi setið hjá við afgreiðslu málsins og að hún hafi ítrekað þá skoðun minnihluta bæjarstjórnar að bjóða hefði átt út tölvuþjónustuna. Í 31. gr. sbr. 53.gr. fyrrgreindra samþykkta segir að á fundum ráði afl atkvæða úrslitum mála og hjáseta teljist þátttaka í atkvæðagreiðslu. Ljóst er samkvæmt þessu að enginn greiddi atkvæði gegn ákvörðun bæjarráðs þann 15. júní 2008.
Á bæjarstjórnarfundi þann 10. júní 2008 samþykktu allir bæjarfulltrúar tillögu þess efnis að bæjarráði yrði falin fullnaðarafgreiðsla mála í sumarleyfi bæjarstjórnar í samræmi við 54. gr. um stjórn og fundarsköp Akraneskaupstaðar. Er þetta einnig í samræmi við 3. mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í sumarleyfi sveitarstjórna fer byggðaráð með sömu heimildir og sveitarstjórn, skv. 3. mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga. Skilyrðin um ágreiningslausa málsmeðferð og að bæjarráði sé einungis heimil fullnaðarafgreiðsla mála sem eigi varða verulega fjárhag sveitarsjóðs eða stofnana hans eiga þar af leiðandi ekki við þegar sveitarstjórn er í sumarleyfi. Heimildir bæjarráðs Akraness í sumarleyfistíma bæjarstjórnar voru því að öllu leyti hinar sömu og bæjarstjórnarinnar.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að fyrrgreind ákvörðun bæjarráðs Akraness sem tekin var á fundi þann 15. júní 2008, hafi verið tekin á formlega réttan hátt og samþykkt mótatkvæðalaust.
3. Jafnræði
Í erindi kæranda koma fram hugleiðingar þess efnis að hann telji að jafnræðisregla stjórnsýsluréttar leiði til þess að aðrir aðilar en TSS hafi átt rétt á að fá möguleika til umræddra viðskipta en það að gengið sé til samninga við einn tiltekinn aðila án þess að aðrir eigi möguleika á viðskiptunum stríði gegn jafnræðisreglu stjórnsýslunnar.
Umboðsmaður Alþingis hefur í álitum sínum, sbr. álit nr. 993/1994, 3699/2003 og 4478/2005, komist að þeirri niðurstöðu að þegar um úthlutun takmarkaðra gæða er að ræða sé eðlilegt að þeirri meginreglu sé fylgt að þau séu auglýst til að öllum sem áhuga hafa sé gefið jafnt tækifæri til að gera tilboð. Slík regla sé enda best til þess fallin að tryggja jafnræði og gegnsæi í stjórnsýslu og uppfylli þannig grundvallarreglur stjórnsýsluréttar um vandaða stjórnsýsluhætti.
Ef eingöngu er litið til framangreindra álita umboðsmanns er ljóst að það hefði verið í samræmi við góða stjórnsýsluhætti og í anda jafnræðis ef fleiri aðilum heldur en eingöngu TSS hefði verið gefinn kostur á viðskiptum um tölvuþjónustu eða sveitarfélagið a.m.k. kannað slíka möguleika. Hins vegar telur ráðuneytið nauðsynlegt, áður en unnt er að leggja mat á það hvort málsmeðferðin sé í samræmi við það jafnræði sem stjórnvöldum ber að hafa í heiðri í stjórnsýslu sinni, að líta til þess að árið 2006 setti Akraneskaupstaður sér innkaupareglur sem m.a. taka til þjónustukaupa sveitarfélagsins. Með setningu slíkra reglna stuðlaði sveitarfélagið að því að gera stjórnsýslu sína gegnsærri og vandaðri. Ráðuneytið mun hér á eftir fjalla um lögmæti ákvarðana sveitarfélagsins varðandi kaup þess á tölvuþjónustu í ljósi fyrrgreindra reglna og telur að það hvort sveitarfélagið hafi gætt jafnræðis í ákvörðunum sínum verði að skoða í samhengi við innkaupareglurnar, sbr. umfjöllun í C. lið hér á eftir.
4. Málefnaleg sjónarmið
Í lögum er ekki að finna nein fyrirmæli um það á hvaða grunni sveitarfélag skuli velja sér viðsemjanda. Því gildir sjálfsákvörðunarréttur sveitarfélaga í eigin málum og reglan um frjálst mat. Frjálst mat sveitarstjórnar sætir sem slíkt ekki endurskoðun ráðuneytisins en hins vegar ber ráðuneytinu að endurskoða hvort gætt hafi verið réttrar málsmeðferðar og ákvörðunin hafi byggst á lögmætum sjónarmiðum.
Ráðuneytið telur að svo framarlega sem sveitarfélag byggir val á viðsemjanda sínum á málefnalegum sjónarmiðum þá sé því frjálst að velja aðila til einkaréttarlegra viðskipta. Þannig geti val Akranesskaupstaðar og sú ákvörðun að ganga til samninga og semja við TSS verið lögmæt. Ráðuneytið vekur hins vegar athygli á því að slíkur réttur kunni að vera takmarkaður vegna laga eða reglna, t.d. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup og ítrekar það sem áður er fram komið um að umfjöllun ráðuneytisins taki ekki til útboðsþáttar málsins.
Í greinargerð þeirri sem meirihluti bæjarstjórnar lagði fram á bæjarstjórnarfundi þann 13. maí 2008 kemur m.a. fram að niðurstaða meirihlutans sé í samræmi við tillögur ráðgjafa sveitarfélagsins í upplýsingatæknimálum er lúti að því að samþætta kerfi bæjarins og ná þar með fram kerfislegum og kostnaðarlegum ávinningi en þegar slíkri samþættingu sé lokið og reynsla komin á notkun þeirra og kostnað því samfara sé hins vegar rétt að íhuga verðkönnun og/eða útboð. Þá segir enn fremur í greinargerðinni að TSS hafi þjónustað flest kerfi bæjarins um margra ára skeið og gjörþekki alla upplýsingatæknilega innviði bæjarins auk þess sem í gildi sé þjónustusamningur milli bæjarins og TSS, en vandséð sé hvernig unnt sé að vinna að samþættingu kerfa bæjarins án þess að TSS þurfi að aðstoða nýjan þjónustuaðila, fyrst og fremst vegna þekkingar og yfirsýnar yfir núverandi kerfi.
Ráðuneytið ítrekar það sem áður er fram komið að úrskurðarvald þess nær ekki til efnisatriða er byggjast á hinu frjálsa mati sveitarfélagsins en telur að þau sjónarmið Akranesskaupstaðar sem fram komu í fyrrgreindri greinargerð séu málefnaleg og ljóst að mat meirihluta bæjarstjórnar í þessu efni byggðist á því að það væri hagkvæmast á allan hátt fyrir sveitarfélagið að leita samninga við TSS.
C. Lögmæti
Í málinu liggur fyrir að þann 10. janúar 2006 samþykkti bæjarstjórn Akranesskaupstaðar innkaupastefnu sveitarfélagsins. Á þeim tíma hvíldi ekki sú lagaskylda á sveitarfélagi að setja sér reglur um innkaup, eins og er í núgildandi lögum um opinber innkaup nr. 84/2007. Með samþykkt sinni skuldbatt Akraneskaupstaður sig til þess að fara að þeim reglum sem koma fram í innkaupastefnunni og birt er á vef sveitarfélagsins.
Ráðuneytið hefur yfirfarið fyrrgreinda innkaupastefnu og telur engan vafa leika á því að um sé að ræða innkaupareglur sem sveitarfélagið hefur sett sér. Þar segir m.a.
,,1. Það er stefna Akraneskaupstaðar að:......c) stuðla að virkri samkeppni varðandi sölu á vöru, verkum og þjónustu til Akraneskaupstaðar.......e) innkaup fari fram eins og kostur er annað hvort með því að leitað sé verðtilboða frá fleiri en einum aðila eða að innkaup fari fram með opnu útboði og að lægsta tilboði sé tekið að eins miklu leyti og hagkvæmt sé.......5. Eftirfarandi viðmiðanir og reglur skulu gilda um innkaup á vegum Akraneskaupstaðar:.....c) Öll mál er varði innkaup á vörum og þjónustu yfir 3 mkr. án vsk. skal bjóða út í opnum útboðum......e) Bæjarráð getur í undantekningartilvikum ákveðið að ganga til samninga við aðila um kaup á vöru eða þjónustu án undangengis útboðs eða öflun verðtilboða ef ríkar ástæður eru til þess eða eðli verkefnis sé þannig að útboð þess eða öflun verðtilboða eigi ekki við.”
Í ljósi rannsóknarskyldu sinnar, skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 óskaði ráðuneytið eftir því við Akraneskaupstað að fá aðgang að samningum sveitarfélagins við TSS auk upplýsinga um heildarfjárhæð þeirra greiðslna sem það hafði innt af hendi til fyrirtækisins.
Samkvæmt þeim gögnum sem sveitarfélagið lét ráðuneytinu í té, er um að ræða tvo ótímabundna samninga annars vegar vegna hýsingar- og rekstrarþjónustu og hins vegar vegna samþættingar upplýsingakerfa. Í hvorugum samningnum er tiltekin nein heildarfjárhæð sem endurgjald fyrir þjónustu TSS heldur er að jafnaði um að ræða tiltekna fjárhæð á mánuði vegna tilgreindrar þjónustu eða eininga en hvorki einingafjöldi né þjónustumagn er tilgreint þannig að nokkrum erfiðleikum er bundið að átta sig á heildarverðmæti samninganna.
Ráðuneytið telur þar af leiðandi nokkuð vanta upp á skýrleika og gegnsæi fyrrgreindra samninga en á grundvelli almannahagsmuna beri sveitarfélögum að huga að slíku, enda skulu sveitarstjórnir vera meðvitaðar um hlutverk sitt í lýðræðislegu samhengi og fara vel með það vald sem þær hafa í krafti lögmætrar stöðu sinnar.
Samningurinn um samþættingu upplýsingakerfa er einfaldari í verðmati heldur en samningurinn um hýsingar og rekstrarþjónustu en samkvæmt lauslegu mati ráðuneytisins telur það að heildarverðmæti fyrrnefnda samningsins sé rúmlega 3,3 milljónir króna án vsk. en það er hærra en fjárhæð sú sem tilgreind er í c.lið 5.gr. tilvitnaðra reglna þar sem segir að bjóða skuli út öll kaup á vörum og þjónustu sem séu yfir 3 milljónum króna án vsk. Þá hefur sveitarfélagið upplýst að heildarútgjöld þess vegna fyrrgreindra samninga frá því í júlí 2008 til ársloka, þ.e. á 6 mánaða tímabili, hafi verið tæplega 3,5 milljónir króna.
Eftir að hafa yfirfarið innkaupastefnu (reglur) sveitarfélagins telur ráðuneytið ljóst að það að ganga til samninga við TSS um tölvuþjónustu án þess að leita verðtilboða frá öðrum hafi ekki verið í samræmi við þá meginreglu sem fram kemur í hinni opinberu innkaupstefnu sveitarfélagins, sbr. e. lið 1. gr. Hins vegar ber að líta til e. liðar 5. gr. reglnanna sem hefur að geyma undantekningarákvæði frá meginreglunum. Þar kemur skýrt fram að heimilt sé að víkja frá meginreglunum ef ríkar ástæður eru fyrir hendi eða eðli verkefnisins sé þannig að útboð eða öflun verðtilboða eigi ekki við. Samkvæmt ákvæðinu er nægilegt að annað þessara skilyrða sé fyrir hendi.
Ráðuneytið telur ljóst að varðandi þau þjónustukaup sem hér um ræðir hafi sveitarfélaginu borið að fara að þeim reglum sem það hafði sjálft setti sér varðandi innkaup. Ráðuneytið hefur í umfjöllun sinni hér að framan komist að þeirri niðurstöðu að sjónarmið Akranesskaupstaðar um að ganga til samninga við TSS hafi verið málefnaleg. Sú ákvörðun sveitarfélagins að víkja frá meginreglunni í 3. gr. innkaupareglnanna byggðist á mati en eins og áður segir þá sætir frjálst mat sveitarstjórnar ekki endurskoðun ráðuneytisins heldur einungis hvort að við matið hafi verið gætt að réttri málsmeðferð og byggt á lögmætum sjónarmiðum.
Þótt sveitarfélagið hafi hvorki í rökstuðningi sínum á vettvangi sveitarstjórnar né við hagsmunagæslu þess í ráðuneytinu vikið að því með beinum hætti að sveitarfélagið hafi metið það svo að eðli verkefnisins væri sérstakt og/eða fyrir hendi væru ríkar ástæður til þess að víkja frá meginreglunni í 3. gr. innkaupareglnanna og beita undantekingarákvæði reglnanna verður að telja að lögmæti þess mats, sem engu að síður fór fram, hafi grundvallast í hinni opinberu innkaupastefnu sveitarfélagsins.
Stjórnsýsla sveitarfélagsins í þessu máli ber hins vegar ekki með sér að leitast hafi verið við að málsmeðferðin væri í samræmi við þá innkaupastefnu sem sveitarfélagið hafði sett sér. Ráðuneytið telur rétt að koma þeirri ábendingu á framfæri við Akranesskaupstað að sveitarfélagið hefði með því að vísa til innkaupareglna sveitarfélagsins og fyrrgreindra undantekningarákvæða í umfjöllun og rökstuðningi sínum e.t.v. getað skapað trúverðugri og gegnsærri stjórnsýslu og þannig styrkt ákvarðanir sínar í þessu efni. Hins vegar er þetta ekki slíkur annmarki að hann hafi áhrif á niðurstöðu málsins.
Ráðuneytið telur að þær ákvarðanir Akranesskaupstaðar varðandi kaup á tölvuþjónustu sem hér um ræðir hafi verið lögmætar en brýnir hins vegar fyrir sveitarfélaginu enn og aftur að gæta að bæði skráðum sem óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins við stjórnsýslu sína.
D. Samandregin niðurstaða
Það er mat ráðuneytisins með hliðsjón af aðstæðum öllum, atvikum málsins og framlögðum gögnum að stjórnsýsla Akranesskaupstaðar í þessu máli hafi ekki að öllu leyti verið án annmarka. Það valdi því hins vegar ekki að málsmeðferð sveitarfélagsins varðandi kaup á tölvuþjónustu á árinu 2008 hafi verið ólögmæt. Ráðuneytið áréttar mikilvægi þess að við stjórnsýslu sína og einkaréttarlegar ákvarðanir gæti sveitarfélög að skráðum sem óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins og fari vel með það vald sem þau hafa í krafti lögmætrar stöðu sinnar auk þess að vera meðvituð um hlutverk sitt í lýðræðislegu samhengi.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Hafnað er kröfu A um að málsmeðferð Akranesskaupstaðar varðandi þær ákvarðanir að bjóða ekki út tölvuþjónustu sveitarfélagsins, og í framhaldi af því að ganga til samninga við Tölvuþjónustuna SecurStore ehf., og síðan að semja við fyrrgreindan aðila um tölvuþjónustu hafi verið ólögmæt.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Hjördís Stefánsdóttir