Vegagerðin - lögmæti ákvörðunar um eigarnám lands: Mál nr. 73/2008

Ár 2009, 3. apríl er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 73/2008

A

gegn

Vegagerðinni

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 6. nóvember 2008, kærði Guðjón Ólafur Jónsson hrl., f.h. A (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Vegagerðarinnar að taka eignarnámi land undir veg og jarðefni til vegagerðar úr landi Miðfells í Bláskógabyggð í Árnessýslu.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Ekki er ágreiningur um aðild.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

II. Kærufrestur og kæruheimild

Með kærunni er kærð ákvörðun Vegagerðarinnar frá 7. ágúst 2008 um að taka land eignarnámi. Kæranda var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun með bréfi þann sama dag en ekki liggur fyrir hvenær bréfið barst kæranda.

Kæran er dags. 6. nóvember 2008 og var send ráðuneytinu með símbréfi 7. nóvember 2008. Frumrit kæru barst síðan ráðuneytinu þann 10. nóvember 2008.

Um kærufrest gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 27. gr. er kveðið á um hinn almenna 3ja mánaða kærufrest og samkvæmt 1. mgr. skal kæra borin fram innan 3ja mánaða frá því aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun.

Ef ákvörðun er tilkynnt skriflega er upphaf kærufrests þegar ákvörðun er komin til aðila. Ekki liggur fyrir í gögnum málsins hvenær kæranda barst tilkynning um hina kærðu ákvörðun en bréfið sem hefur hana að geyma er dags. 7. ágúst 2008.

Í 8. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um útreikning frests og er þar kveðið á um í 1. mgr. hvaða dag beri að reikna sem fyrsta dag frestsins og skal sá dagur sem frestur er talinn frá ekki teljast með.

Samkvæmt framangreindu telur ráðuneytið kærufrest hafa fyrst getað byrjað að líða þann 8. ágúst 2008. Kæran hafi því borist innan 3ja mánaða kærufrests 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga þegar hún barst ráðuneytinu með símbréfi þann 7. nóvember 2008.

Kæruheimild er í 57. gr. vegalaga nr. 80/2007.

III. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins hófst matsferli vegna væntanlegs vegar árið 2003 og féllst Skipulagsstofnun á lagningu vegarins með úrskurði 11. nóvember 2004. Sá úrskurður var felldur úr gildi með úrskurði umhverfisráðherra 28. júní 2005. Skipulagsstofnun kvað upp úrskurð á ný þann 24. maí 2006 og féllst á lagningu vegarins samkvæmt öllum leiðum sem fram komu í matsskýrslu. Umhverfisráðherra staðfesti síðan úrskurð stofnunarinnar með úrskurði sínum 10. maí 2007 að viðbættu skilyrði um tilteknar mælingar áður en framkvæmdir hæfust og í a.m.k. fimm ár eftir lok þeirra.

Með bréfi dags. 4. febrúar 2008 kynnti Vegagerðin kæranda fyrirhugaðar framkvæmdir við lagningu Lyngdalsheiðarvegar um land Miðfells (landnr. 170160) í Bláskógabyggð. Er í bréfinu vísað til eignarnámsheimildar 37. gr. vegalaga nr. 80/2007. Kemur þar fram að fyrirhuguð sé lagning vegar, Lyngdalsheiðarvegar, milli Þingvallavegar og Laugarvatnsvegar. Um sé að ræða heilsársveg sem komi í stað núverandi Gjábakkavegar og að hinn nýi vegur liggi sunnan Þingvallaþjóðgarðs sem er á heimsminjaskrá. Þá var kynnt að vegurinn myndi fara yfir land Miðfells milli stöðva 504 og 3947 og að vegamót við Þingvallaveg væru einnig innan lands Miðfells við stöð 750 og að núverandi vegur innan Miðfells verði fjarlægður. Meðfylgjandi bréfinu var uppdráttur af fyrirhugaðri veglínu og vegsvæði í landi Miðfells. Var kæranda gefinn kostur á að gera skriflegar athugasemdir til Vegagerðarinnar.

Kærandi gerði athugasemdir við fyrirhugaðar framkvæmdir í bréfi til Vegagerðarinnar þann 29. febrúar 2008. Í því staðfestir hann að eiga hlut í landi Miðfells. Vísar kærandi til laga frá 2005 um verndun Þingvallavatns og vatnasviðs þess og að í 3. gr. laganna segi m.a.: „Innan verndarsvæðisins er óheimilt að gera nokkuð það sem getur spillt vatni eða mengað það, bæði yfirborðsvatn og grunnvatn.“

Taldi kærandi augljóst að áformuð vegagerð muni bæði spilla vatni og menga og hafi allir helstu fræðimenn á viðkomandi sviði staðfest það sem og allar viðkomandi opinberar stofnanir. Kemur fram að kærandi geti með engu móti heimilað að land, sem hann á eignarhlut, í verði lagt undir framkvæmdir sem brjóta í bága við lög um verndun Þingvallavatns og vatnasvið þess. Þá upplýsir kærandi um fyrirhugaða málssókn til ógildingar á umhverfismati. Einnig bendir kærandi á hugmyndir um annað og betra vegarstæði sunnan í Lyngdalsheiði sem ekki muni valda skaða á vatnasviði og náttúru Þingvallavatns eins og áformaður vegur.

Í bréfi Vegagerðarinnar til kæranda dags. 12. mars 2008 er bent á skilyrði í úrskurði umhverfisráðuneytis frá 10. maí 2007 um tilteknar mælingar í samráði við Umhverfisstofnun. Þá er í bréfinu vísað til eignarnámsheimildar 37. gr. vegalaga um skyldu til að láta land af hendi til þjóðvegagerðar gegn fullum bótum og kæranda send drög að samningi ásamt viðeigandi fylgigögnum. Vegna skyldu um þinglýsingu eignarheimildar á vegsvæði er óskað eftir að kærandi veiti tilteknum aðila umboð til að gefa út og undirrita stofnskjal fyrir hans hönd þar sem eigendur Miðfells eru um 60 talsins. Er kæranda gefinn kostur á að gera athugasemdir við samningsdrögin sem og málið í heild. Einnig er upplýst um að náist samkomulag ekki um bætur verði þær ákveðnar með mati sbr. 2. mgr. 38. gr. vegalaga.

Kærandi hafði höfðað mál á hendur Vegagerðinni sem þingfest var í Héraðsdómi Reykjavíkur 27. mars 2008. Var aðallega krafist ógildingar á úrskurði umhverfisráðherra frá 10. maí 2007 í heild en til vara varðandi tiltekna leið.

Sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkti á fundi sínum 27. mars 2008 að veita framkvæmdaleyfi til lagningar vegarins og var Vegagerðinni tilkynnt um það með bréfi dags. 2. apríl 2008. Í málatilbúnaði kæranda kemur fram að ekki verði séð að ákvörðunin hafi verið birt í Lögbirtingablaði eða á annan hátt sbr. 7. mgr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og hafi kærandi í hyggju að kæra útgáfu leyfisins.

Kærandi setti fram athugasemdir sínar við bréf Vegagerðarinnar frá 12. mars 2008 í bréfi dags. 14. apríl 2008. Þar segir að ekki geti staðist að landeiganda sé skylt að láta af hendi land til þjóðvegagerðar þegar uppi eru rökstuddar efasemdir um lögmæti framkvæmdarinnar sem að mati kæranda byggist á umhverfismati sem sé ólögmætt enda hafi hann höfðað mál til að fá það ógilt. Þá er minnt á lög um verndun Þingvallavatns og vatnasviðs þess frá 2005 og það mat allra fagaðila að áformuð vegagerð muni skapa hættu á að vatninu verði spillt og það mengað. Tekur kærandi fram að hann muni ekki samþykkja nýtingu lands síns til vegagerðarinnar og ekki undirrita neina samninga þar að lútandi.

Vegna þess skilyrðis í úrskurði umhverfisráðherra frá 10. maí 2007 að mælingar skuli fara fram telur kærandi að slíkar mælingar þurfi að standa í a.m.k. 5 ár og ljóst sé að framkvæmdir muni trufla þær. Kærandi ítrekar ábendingar í bréfi sínu frá 29. febrúar um villandi heiti á veginum.

Kærandi óskaði eftir því við samgönguráðherra þann 30. maí 2008 að framkvæmdum yrði frestað þar til dómur héraðsdóms lægi fyrir en því var hafnað með bréfi ráðherra dags. 5. ágúst 2008.

Í bréfi Vegagerðarinnar til kæranda dags. 5. júní 2008 er vísað til fyrri bréfa þar sem gerð hafi verið grein fyrir áformum um lagningu vegarins sem og framboðnum bótum til landeigenda samkvæmt tillögum í samningsdrögum. Hvað varðar efasemdir kæranda um skyldu til að láta landið af hendi kveður Vegagerðin afstöðu sína vera að nefndur úrskurður umhverfisráðherra sé lögmætur. Þá hafi framkvæmdaleyfi viðkomandi sveitarfélaga fengist. Mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram og verið samþykkt með úrskurðum Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra. Kveðið sé á um þessa framkvæmd í þingsályktun um samgönguáætlun fyrir árin 2007-2010 sem samþykkt var á Alþingi 17. mars 2007. Vegagerðinni hafi þannig verið falið að hrinda þessu verki í framkvæmd. Útboð hafi nú farið fram og samningar við verktaka standi nú yfir. Framkvæmdir muni þó ekki hefjast í landi kæranda fyrr en eignarnám hefur farið fram.

Af hálfu Vegagerðarinnar er því lýst að ekki sé annar kostur fær en að beita eignarnámsheimild 37. gr. vegalaga þar sem ekki hafi tekist að ná samningum við alla eigendur Miðfells. Megi því búast við ákvörðun um eignarnám landsins komi ekki fram andmæli sem breyti þeirri niðurstöðu. Er kæranda gefinn kostur á andmælum.

Andmæli kæranda eru sett fram með bréfi dags. 30. júní 2008. Þar er því hafnað að láta landið af hendi og enn og aftur minnt á lög um verndun Þingvallavatns og vatnasviðs þess. Kveður kærandi meginrök sín fyrir höfnun vera eftirfarandi:

1. Dómstólar hafa ekki lokið umfjöllun um lögformlegt gildi umhverfismats en krafist hafi verið ógildingar mats á umhverfisáhrifum sem er forsenda fyrir áformuðum framkvæmdum. Telur kærandi eðlilegt að öll áform um eignarnám bíði niðurstöðu dómstóla enda sé um óafturkræfa framkvæmd að ræða. Vísar kærandi til 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf.

2. Skilyrði í úrskurði umhverfisráðherra hafa ekki verið uppfyllt en kærandi telur Vegagerðina ekki hafa staðið við skilyrði um mælingar áður en til framkvæmda kemur. Telur kærandi að haga beri mælingum í samræmi við rökstudda tilgátu sína um áhrif en hugmyndir Vegagerðarinnar um mælingar séu ekki til þess fallnar að fá fram nauðsynleg viðmiðunargögn. Telur kærandi jafnframt að Vegagerðin búi ekki yfir gögnum sem sýni fram á með trúverðugum hætti að þetta skilyrði sé uppfyllt. Kveðst kærandi að öllu óbreyttu munu kæra þetta meinta brot á úrskurðinum til umhverfisráðherra.

3. Mat á fjárhagslegu tjóni vegna vegagerðar hefur ekki farið fram en kærandi sættir sig ekki við mat á verðmætum sem Vegagerðin hefur sett fram. Mat á svæðinu í heild og lífríki í vatninu sé forsenda þess að bætur fyrir landmissi verði í eðlilegu samhengi við glötuð verðmæti og telur kærandi að ekkert slíkt mat hafi farið fram. Þá muni vegurinn spilla verðmætri auðlind sem felst í grunnvatnsstraumi en ekkert liggi fyrir um hvernig Vegagerðin hyggist bæta þetta tjón. Telur kærandi að bíða beri með öll áform um eignarnám þar til mat á þessari auðlind hefur farið fram.

4. Vegagerðin hefur brugðist trausti og er þar einkum vísað til fyrra eignarnáms námu í landi Miðfells árið 1995. Þá hafi Vegagerðin tekið mun meira efni en skilyrði eignarnámsins veittu og leiddi þetta samningsbrot til óafturkræfra neikvæðra landslagsáhrifa.

5. Vegáætlun tilgreinir ekki nákvæman framkvæmdatíma og því ekkert sem hindri Vegagerðina í að bíða með framkvæmdir.

Kærandi telur allt framangreint sýna að ríkar málefnalegar ástæður séu til að bíða með áformað eignarnám enda eignarrétturinn varinn af stjórnarskránni.

Með bréfi dags. 7. ágúst 2008 tilkynnti Vegagerðin kæranda um beitingu eignarnámsheimildar 37. gr. vegalaga til að unnt yrði að hrinda í framkvæmd lagningu Lyngdalsheiðarvegar um land Miðfells. Er þar vísað til fyrri bréfaskrifa þar sem áform um vegarlagninguna voru kynnt og bætur boðnar. Þá kemur fram að hluti landeigenda hafi hafnað að ganga til samninga við Vegagerðina. Gefinn hafi verið andmælafrestur og andmæli einungis borist frá kæranda. Telur Vegagerðin að ekki sé ástæða til að ætla að úrskurður umhverfisráðherra sé haldinn þeim ágöllum að ógildingu varði enda hafi farið fram ítarleg skoðun á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og viðhöfð vönduð málsmeðferð. Ekki sé unnt að draga lengur að hefja framkvæmdir enda krefjist almannahagsmunir þess að ekki sé um frekari tafir að ræða.

Vegagerðin vísar einnig til að í samráði við Umhverfisstofnun hafi skilyrði um mælingar verið uppfyllt. Hvað varðar mat á fjárhagslegu tjóni fari það fram í samræmi við lög um framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973. Þá er ítrekað það sem áður hefur komið fram að framkvæmdaleyfi liggi fyrir, mat á umhverfisáhrifum sem samþykkt hafi verið með úrskurði umhverfisráðherra liggi fyrir og Vegagerðinni hafi verið sett ákveðið markmið um framkvæmdina með samþykki Alþingis á þingsályktun um samgönguáætlun. Vegagerðinni hafi verið falið að hrinda verkinu í framkvæmd á árunum 2007-2010 og ef það markmið eigi að nást megi engan tíma missa. Útboð hafi farið fram og verktaki valinn.

Með vísan til alls framangreinds er kæranda tilkynnt um að Vegagerðin hafi ákveðið að taka eignarnámi land undir veg og jarðefni eins og nánar greinir í matsbeiðni og fylgigögnum sem send verða Matsnefnd eignarnámsbóta til meðferðar og til ákvörðunar um bætur. Kæranda er jafnframt leiðbeint um kæruheimild til samgönguráðuneytisins.

Með bréfi dags. 1. september 2008 staðfestir kærandi móttöku bréfs Vegagerðarinnar frá 7. ágúst 2008 og ítrekar að hann hafni því alfarið að láta land sitt af hendi undir áformaða vegaframkvæmd. Þá upplýsir kærandi að hann muni nýta sér rétt sinn til að kæra ákvörðunina til samgönguráðuneytisins. Kveðst kærandi treysta því að Vegagerðin bíði með allar framkvæmdir þar til úrskurður liggi fyrir.

Þann 23. mars 2008 var matsmálið tekið fyrir af matsnefnd eignarnámsbóta. Var gengið á vettvang og aðstæður skoðaðar. Einnig ákvað matsnefnd að Vegagerðinni væri heimilt að hefja framkvæmdir þótt mati væri ekki lokið.

Ráðuneytinu barst stjórnsýslukæra máls þessa með símbréfi þann 7. nóvember 2008. Kemur þar fram að frumrit kærunnar ásamt fylgigögnum verði send í almennum pósti.

Með bréfi dags. 18. nóvember 2008 staðfesti ráðuneytið móttöku nefndrar kæru og tilkynnti að þegar fylgigögn bærust yrði kæran send til umsagnar Vegagerðarinnar. Ráðuneytinu bárust síðan fylgigögn kærunnar með bréfi dags. 27. nóvember 2008. Var móttaka fylgigagna staðfest af hálfu ráðuneytisins með bréfi dags. 1. desember 2008 og boðað að óskað yrði umsagnar Vegagerðarinnar.

Kæran ásamt fylgigögnum var send Vegagerðinni með bréfi dags. 2. desember 2008.

Þann 5. desember 2008 kvað Héraðsdómur Reykjavíkur upp dóm í máli kæranda gegn Vegagerðinni, mál nr. E-2097/2008 þar sem Vegagerðin var sýknuð af öllum kröfum kæranda.

Umsögn Vegagerðarinnar barst ráðuneytinu 9. janúar 2009. Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar með bréfi þann sama dag og bárust andmæli hans 6. febrúar 2009 þar sem m.a. er tilkynnt um áfrýjun framangreinds dóms til Hæstaréttar.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Krafa kæranda er að ákvörðun Vegagerðarinnar frá 7. ágúst 2008 um að taka eignarnámi land undir veg og jarðefni til vegagerðar úr landi Miðfells í Bláskógabyggð í Árnessýslu verði felld úr gildi. Byggir kærandi kröfu sína á eftirfarandi málsástæðum.

1. Endanleg niðurstaða um heimild til vegarlagningar liggur ekki fyrir

Í fyrsta lagi sé nú rekið dómsmál fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur á hendur kærða þar sem krafist er að úrskurður um mat á umhverfisáhrifum, sem heimilar framkvæmdir við Gjábakkaveg, verði felldur úr gildi. Leiði af eðli máls að ótækt sé að eignarnám liggi fyrir áður en niðurstaða þess dómsmáls liggi fyrir.

Í öðru lagi þá hafi framkvæmdaleyfi til lagningar vegarins ekki verið auglýst í samræmi við skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Telur kærandi ekki unnt að taka land eignarnámi fyrr en endanleg niðurstaða um leyfi til þeirra framkvæmda sem taka á land undir liggur fyrir.

Þá telur kærandi enga þá almannahagsmuni vera fyrir hendi sem réttlæti að ekki sé hægt að bíða niðurstöðu stjórnvalda og dómstóla um ágreiningsefnin vegna vegagerðarinnar.

Þá er vakin athygli á 1. mgr. 38. gr. vegalaga sem mælir fyrir um að leita skuli samninga við landeiganda um bætur þegar ákvörðun um eignarnám liggur fyrir. Engar samningsumleitanir hafi farið fram af hálfu Vegagerðarinnar við kæranda eftir að hin kærða ákvörðun var tekin.

2. Almenningsþörf ekki fyrir hendi

Kærandi bendir á að um einstakt land sé að ræða sem sé engu líkt hér á landi. Landið sé gríðarlega verðmætt enda náttúrufar og umhverfi allt einstakt á heimsvísu og Þingvellir skráðir á heimsminjaskrá UNESCO 2. júlí 2004. Miðfell sé í næsta nágrenni við Þingvelli sem var friðlýst með lögum nr. 59/1928 en um það gilda nú lög 47/2004. Þá sé Þingvallavatn og vatnasvið þess verndað með lögum nr. 85/2005 auk þess að vera á náttúruminjaskrá og því náttúruverndarsvæði sbr. a-lið 7. tölul. og 8. tölul. 3. gr. sbr. 67. og 68. gr. laga um náttúruvernd nr. 44/1999. Telur kærandi sig hafa sýnt fram á það með rökum að fyrirhugaðar framkvæmdir eignarnema muni geta valdið verulegu tjóni á lífríki vatnsins.

Þá sé fyrirhuguðum vegi ætlað að liggja um einstakt eldhraun sem njóti sérstakrar verndar náttúruverndarlaga. Auk þess fari vegurinn yfir framtíðarvatnsból Suðvesturlands. Ljóst sé að fyrirhuguð vegarlagning muni leiða til aukinnar hættu á mengun yfirborðsvatns og grunnvatns og þar með skerða verðmæti vatnsréttinda í landi Miðfells.

Vegarlagningin muni auk þess hafa verulega meiri áhrif til röskunar á náttúru heldur en Vegagerðin vill vera láta enda séu óraskað hraun og óspillt náttúra skorin í sundur með veginum. Aukin umferð muni auk þess hafa veruleg óþægindi í för með sér fyrir landeigendur sem og mengun og draga þannig úr verðmæti jarðarinnar.

Ljóst sé að land það sem um ræðir sé afskaplega verðmætt og einstakt í heiminum. Kærandi telur enga þá almenningsþörf eða hagsmuni vera fyrir hendi sem krefjast þess að hann láti landið af hendi, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þvert á móti séu hagsmunir almennings að landinu verði haldið óröskuðu og komið verði í veg fyrir hættu á stórfelldum umhverfisspjöllum.

Þá er vakin athygli á að 37. gr. vegalaga víki ekki til hliðar skilyrðum 72. gr. stjórnarskrárinnar um að almenningsþörf verði að vera fyrir hendi eigi að skylda aðila til að láta land sitt af hendi. Hægt sé að ferðast að, frá og um viðkomandi landssvæði eftir öðrum leiðum og vísar kærandi til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga máli sínu til stuðnings.

3. Skilyrði í úrskurði umhverfisráðherra hefur ekki verið uppfyllt

Kærandi byggir einnig á því að ekki geti orðið af eignarnámi fyrr en Vegagerðin hefur staðið við þau skilyrði sem sett voru í úrskurði umhverfisráðherra um tilteknar mælingar. Forsenda bæði fyrir upphafi framkvæmda og eignarnámi er að skilyrði þetta sé uppfyllt. Rekur kærandi nánar athugasemdir sem hann setti fram til umhverfisráðherra og var kveikjan að setningu skilyrðisins. Telur kærandi að haga beri mælingum í samræmi við rökstudda tilgátu sína um áhrif en hugmyndir Vegagerðarinnar um mælingar séu ekki til þess fallnar að fá fram nauðsynleg viðmiðunargögn. Vísar kærandi m.a. til skýrslunnar „Efnasamsetning úrkomu á Íslandi“ sem Vegagerðin hafi haft til leiðsagnar við ákvörðun um fyrirkomulag mælinga. Telur kærandi það ekki í efnislegu samræmi við niðurstöður nefndrar skýrslu að álykta að skilyrði umhverfisráðherra sé uppfyllt með því að mæla köfnunarefni í úrkomu þar sem slíkar mælingar munu ekki geta varpað ljósi á þá rökstuddu tilgátu kæranda að lífríki Þingvallavatns stafi hætta af staðbundinni köfnunarefnismengun frá vaxandi bílaumferð heldur þurfi að mæla loftaðborið köfunarefni til að varpa ljósi á þá tilgátu.

Ljóst sé af framangreindu að Vegagerðin hafi ekki uppfyllt skilyrði sem sett voru í úrskurði umhverfisráðherra.

Málið hafi heldur ekki verið nægilega rannsakað og upplýst þegar Vegagerðin tók hina kærðu ákvörðun um eignarnám, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Verði því þegar af þeirri ástæðu að stöðva frekari framkvæmdir og fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Að öðru leyti er um málsástæður og rök kæranda vísað til umfjöllunar í kafla III í úrskurði þessum.

V. Málsástæður og rök kærða

Í málatilbúnaði Vegagerðarinnar kemur fram að tekin hafi verið ákvörðun um eignarnám lands undir veg og jarðefni til vegagerðar úr landi Miðfells enda hafi samningar ekki náðst við landeigendur þrátt fyrir tilraunir þar að lútandi. Öllum landeigendum hafi verið tilkynnt þetta, þ.á m. kæranda.

Vegna þeirrar málsástæðu kæranda að Vegagerðinni sé skylt að halda samningaumleitunum við landeigendur áfram eftir að ákvörðun hefur verið tekin um eignarnám í stað þess að slíkt fari einungis fram áður telur Vegagerðin rétt að gera grein fyrir framkvæmd þeirri er lýtur að samningum við landeigendur og ákvörðun um skerðingu á eignarréttindum landeigenda.

Ákvæði vegalaga geri ráð fyrir að tilkynna skuli landeiganda skriflega þegar áformað er að ráðast í framkvæmdir sem hafa í för með sér skerðingu á eignarréttindum og skal í þeirri tilkynningu lýsa fyrirhugaðri framkvæmd með greinargóðum hætti, sbr. 2. mgr. 37. gr. vegalaga. Að liðnum fresti skv. 3. mgr. 37. gr. skal Vegagerðin taka ákvörðun um hvort og þá í hvaða mæli skerða þarf eignarréttindi og skal tilkynna landeiganda um það skriflega, sbr. 5. mgr. 37. gr. Þá segir í 1. mgr. 38. gr. að þegar ákvörðun um eignarnám eða aðrar eignaskerðingar liggur fyrir skal leita samninga um bætur. Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. skal Vegagerðin síðan senda landeiganda skriflega tillögu að bótum og veita frest til athugasemda.

Af þessu sé ljóst að ákvæði vegalaga gera ráð fyrir tvíþættu ferli, annars vegar kynningu fyrirhugaðra framkvæmda og hins vegar ákvörðun um eignaskerðingu. Samningar skulu síðan fara fram þegar landeiganda er tilkynnt um skerðingu eignarréttinda og hefur Vegagerðin sent landeigendum tillögu að bótum samhliða tilkynningu um slíka ákvörðun. Náist ekki samkomulag er landeiganda tilkynnt um að Vegagerðin hyggist beita eignarnámsheimild 37. gr. og þá veittur frestur til að gera athugasemdir. Að þeim tíma liðnum er aðilum tilkynnt um eignarnámið og eiga þeir ávallt möguleika á að skjóta þeirri ákvörðun til ráðuneytisins. Ljóst sé af framangreindu að framkvæmd Vegagerðarinnar sé í fullu samræmi við fyrirmæli vegalaga um málsmeðferð er að þessu lýtur.

Hvað varðar framkvæmdaleyfið þá tilkynnti sveitarfélagið Bláskógabyggð Vegagerðinni með bréfi dags. 2. apríl 2008 að samþykkt hefði verið að veita framkvæmdaleyfi til Vegagerðarinnar. Sveitarfélagið hafi upplýst að leitað hafi verið leiðbeininga hjá Skipulagsstofnum um framkvæmd við útgáfu leyfisins en ágreiningur um það eigi ekki undir samgönguráðuneytið heldur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála.

Þá upplýsir Vegagerðin að dómur í máli kæranda gegn stofnuninni hafi fallið þann 5. desember 2008 og hafi Vegagerðin verið sýknuð af báðum kröfum kæranda.

Um það skilyrði úrskurðar umhverfisráðherra að gera skuli mælingar loftaðborinnar köfnunarefnismengunar áður en framkvæmdir hefjast og í a.m.k. fimm ár eftir lok framkvæmda kveðst Vegagerðin hafa haft um það samráð við Umhverfisstofnun eins og mælt var fyrir um í nefndum úrskurði. Mælingar standi nú yfir og sé áformað að þær standi yfir í 5 ár eftir lok framkvæmda.

Vegagerðin tekur fram að mati á bótum fyrir hið eignarnumda land kæranda og annarra eigenda jarðarinnar Miðfells sé ekki að fullu lokið en Matsnefndin hafi fallist á beiðni Vegagerðarinnar um að hefja framkvæmdir í landinu. Þá er upplýst að framkvæmdir í heild sinni séu í fullum gangi og nokkuð á veg komnar.

Að öðru leyti er um málsástæður og rök kæranda vísað til umfjöllunar um málsatvik í kafla III í úrskurði þessum.

VI. Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 5. desember 2008 í máli nr. E-2097/2008

Kærandi höfðaði mál þann 26. mars 2008 gegn Vegagerðinni þar sem þess var aðallega krafist að úrskurður umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar, sem uppkveðinn var þann 10. maí 2007, yrði ógiltur en til vara að sá hluti hans er lýtur að tiltekinni leið yrði felldur úr gildi.

Vegagerðin var sýknuð af bæði aðal- og varakröfu og er niðurstaða dómsins í stuttu máli eftirfarandi:

1. Ekki var fallist á þá málsástæðu stefnanda að úrskurðinn ætti að fella úr gildi vegna þess að ekki hafi verið farið eftir þeim lögum sem gilt hafi um málsmeðferðina um mat á umhverfisáhrifum. Leit dómurinn svo á að heimilt hafi verið að ljúka mati á umhverfisáhrifum skv. þeirri málsmeðferð sem gilti skv. eldri lögum sbr. 1. mgr. II. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 106/2000 sbr. 17. gr. laga nr. 74/2005.

2. Dómurinn féllst ekki á þá málsástæðu stefnanda að skipulagsstjóri hafi verið vanhæfur við meðferð málsins þótt hann sé faðir starfsmanns VSÓ ráðgjafar sem vann ásamt fleiri sérfræðingum að skýrslu um mat á umhverfisáhrifum fyrir Vegagerðina.

3. Þá féllst dómurinn ekki á að reglur stjórnsýsluréttar um rétt stefnanda til að kynna sér gögn eða andmælarétt hafi verið brotnar við meðferð kærumálsins hjá umhverfisráðherra.

4. Ekki var heldur talið að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin af hálfu umhverfisráðherra við meðferð kærumálsins. Var ekki fallist á að umhverfisráðherra hafi, við mat á því hvaða upplýsinga var nauðsynlegt að afla við meðferð málsins áður en úrskurður var kveðinn upp, farið út fyrir lagaheimildir sem hann hefur við slíkt mat. Þá var heldur ekki fallist á að komið hefðu fram fullnægjandi rök fyrir því að meta hefði átt umhverfisáhrif annarra kosta varðandi vegalagningu en metnir voru.

5. Dómurinn féllst ekki á þá málsástæðu stefnanda að það hefði verið óheimilt að leggja tiltekin reglugerðarákvæði reglugerðar nr. 650/2006 til grundvallar við úrlausn málsins enda hafi þau verið í gildi við uppkvaðningu hans. Reglugerðarákvæði hafi verið til fyllingar lögum nr. 85/2005 um verndun Þingvallavatns og vatnasviðs þess og lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Hvað varakröfuna varðar er í dóminum vísað til þess að með úrskurði umhverfisráðherra hafi ekki verið fallist á að vegarlagning á leið 7 brjóti gegn lagaákvæðum um verndun Þingvallavatns og vatnasviðs þess. Er niðurstaða dómsins að með hinum umdeilda úrskurði umhverfisráðherra hafi verið staðfest sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að fallast á vegalagninguna með nánar tilgreindum skilyrðum. Með vísan til þess og málsatvika að öðru leyti taldi dómurinn að ákvörðunin væri í samræmi við þær lagaheimildir sem ráðherra hefur til að leyfa slíka framkvæmd.

Kærandi hefur áfrýjað dóminum til Hæstaréttar Íslands.

VII. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Hér á eftir verður fjallað um málsástæður kæranda og lýst afstöðu ráðuneytisins til þeirra, hverrar fyrir sig.

1. Almenningsþörf ekki fyrir hendi

Af hálfu kæranda er því haldið fram að skilyrði 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um að almenningsþörf skuli vera fyrir hendi til að unnt sé að krefjast þess að aðili láti land sitt af hendi, sé ekki uppfyllt. Vekur kærandi sérstaklega athygli á því að 37. gr. vegalaga nr. 80/2007 víki ekki til hliðar því skilyrði stjórnarskrárinnar. Þá liggi fyrir að hægt sé að ferðast um viðkomandi landsvæði eftir öðrum leiðum og er vísað til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Í 1. mgr. 37. gr. vegalaga er að finna heimild til eignarnáms vegna þjóðvegagerðar og segir þar m.a. :

„Landeiganda er skylt að láta af hendi land sem þarf til þjóðvegagerðar og hvers kyns veghalds, svo sem breytinga, breikkunar eða viðhalds, enda komi fullar bætur fyrir...“

Hér er kveðið á um eignarnámsheimild Vegagerðarinnar vegna lands sem þarf til þjóðvegagerðar og veghalds þeirra og að Vegagerðin ákveði hvort þörf sé á eignarnámi og fari með framkvæmd alla.

Hæstiréttur hefur í dómi sínum í máli frá 6. mars 2003 í máli nr. 444/2002 fjallað um það hvernig skilyrði um almenningsþörf geti verið uppfyllt. Í því máli var fjallað um eignarnámsheimild 5. tölul. 2. mgr. 32. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sem kveður á um heimild til að taka eignarnámi lóð eða lóðarhluta sem stendur í vegi fyrir nýrri lóðaskiptingu sem ákveðin er í deiliskipulagi. Í niðurstöðu héraðsdóms, sem staðfest var í Hæstarétti með vísan til forsendna hans, segir m.a.:

„Með því að heimilt er samkvæmt 5. tölulið 2. mgr. 32. gr. skipulags- og byggingarlaga að taka eignarnámi lóð eða lóðarhluta sem stendur í vegi fyrir nýrri lóðaskiptingu sem ákveðin er í deiliskipulagi hefur löggjafinn metið það svo að þegar þessi aðstaða er uppi sé uppfyllt það stjórnarskrárbundna skilyrði eignarnáms að almenningsþörf standi til þess. Sætir það mat ekki endurskoðun dómstóla. “

Ráðuneytið telur að sama eigi við í þessu máli. Löggjafinn hafi ákveðið í vegalögum að skylt sé að láta land af hendi þegar leggja þarf þjóðvegi og þannig ákveðið að þegar slíkir vegir eru lagðir þá sé hið stjórnarskrárbundna skilyrði eignarnáms, að almenningsþörf krefji, uppfyllt. Ráðuneytið telur sig því ekki bært að lögum til að endurskoða það mat heldur sé það löggjafans.

2. Skilyrði í úrskurði

Í úrskurðarorði úrskurðar umhverfisráðherra frá 10. maí 2007 segir eftirfarandi:

„Vegagerðinni er skylt að láta gera mælingar á ákomu loftaðborinnar köfnunarefnismengunar áður en framkvæmdir hefjast og í a.m.k. 5 ár eftir að framkvæmdum l[ý]kur og gera samanburð við aðrar mælingar sem gerðar hafa verið á svæðinu. Vegagerðinni ber að hafa samráð við Umhverfisstofnun um slíkar mælingar og mat á þeim.“

Kærandi byggir kröfu sína á því að framangreint skilyrði í úrskurði umhverfisráðherra hafi ekki verið uppfyllt. Má af málatilbúnaði kæranda ráða að hann telur hvorki aðferðir Vegagerðarinnar við mælingar fullnægjandi né mælingarstað heldur beri að fara að þeim tillögum sem hann hafi sett fram varðandi aðferð við mælingar, hvar skuli mæla og hvað.

Af hálfu Vegagerðarinnar er upplýst að mælingar, í samræmi við skilyrði umhverfisráðherra í nefndum úrskurði, standi yfir og að haft hafi verið samráð við sérfræðinga Umhverfisstofnunar um staðsetningu mælitækja.

Ráðuneytið telur að framkvæmd á hinu umdeilda skilyrði sé ekki stjórnvaldsákvörðun lægra sett stjórnvalds í skilningi stjórnsýslulaga sem kæranleg er samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga enda er þar kveðið á um heimild til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds.

Ráðherrar eru æðstu handhafar stjórnsýsluvalds hver á sínu sviði, sbr. 13. og 14. gr. stjórnarskrár Íslands nr. 33/1944. Ákvarðanir ráðherra, hvort sem eru í úrskurðarformi eða teknar með öðrum hætti, eru lokaákvarðanir æðra stjórnvalds sem einungis verða bornar undir dómstóla en ekki skotið til hliðsettra stjórnvalda, þ.e. annarra ráðherra, sbr. álit umboðsmanns í máli nr. 2906/2000.

Umrætt skilyrði var sett af umhverfisráðherra í úrskurði uppkveðnum af honum og er því ákvörðun stjórnvalds sem er hliðsett samgönguráðuneytinu sem úrskurðaraðili. Ráðuneytið lítur svo á að álitaefni um efndir úrskurðarins eigi að beinast að því æðra stjórnvaldi sem kvað upp úrskurðinn, í þessu tilviki umhverfisráðherra, eða bera undir dómstóla. Ráðuneytið telur sig því ekki bært að lögum til að taka afstöðu til þess hvort uppfyllt var nefnt skilyrði í úrskurði umhverfisráðherra frá 10. maí 2007.

3. Endanleg niðurstaða um heimild til vegarlagningar liggur ekki fyrir

Kærandi byggir málatilbúnað sinn einnig á því að endanleg niðurstaða um heimild til vegarlagningar liggi ekki fyrir og grundvallar það á eftirfarandi málsástæðum:

1. Leiða þarf til lykta dómsmál það sem nú er rekið fyrir dómstólum enda er ótækt að eignarnám liggi fyrir áður en svo er. Engir almannahagsmunir réttlæta að ekki sé hægt að bíða niðurstöðu stjórnvalda og dómstóla um ágreiningsefnin.

Eins og fram hefur komið er mál það, sem rekið er fyrir dómstólum, um úrskurð umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum þar sem fallist var á fyrirhugaða framkvæmd með skilyrðum. Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur liggur nú fyrir þar sem kröfum kæranda var hafnað en málinu hefur verið áfrýjað til Hæstaréttar Íslands.

Staða framkvæmdarinnar í dag er sú að þegar hefur verið samið við verktaka í kjölfar útboðs og eru framkvæmdir hafnar. Ráðuneytið telur málið því í þeim farvegi að ekki sé unnt að slá framkvæmdum á frest án þess að það hafi í för með sér bótaskyldu gagnvart verktaka. Þá sé jafnframt til þess að líta að ómögulegt er að segja til um hvenær niðurstaða Hæstaréttar liggur fyrir en héraðsdómur hafnaði kröfum kæranda.

2. Framkvæmdaleyfi til lagningar vegarins hefur ekki verið auglýst í samræmi við skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 og er það álit kæranda að ekki sé unnt að taka land eignarnámi fyrr en endanleg niðurstaða um það leyfi liggur fyrir. Kærandi boðar að hann muni kæra útgáfu leyfisins til úrskurðarnefndar.

Ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu framkvæmdaleyfis grundvallast á skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 og er um að ræða lokaákvörðun, þ.e. annað hvort er leyfið veitt eða því synjað. Slíkar ákvarðanir eru kæranlegar til úrskurðarnefndar samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga enda tekur kærandi fram að hann hafi í hyggju að kæra útgáfu leyfisins til nefndarinnar. Nefndin hefur úrskurðarvald um hvort málsmeðferð var lögum samkvæmt í þeim málum sem undir hana falla og mun því kanna hvort hnökrar hafi verið á málsmeðferð við útgáfu leyfisins, fái hún málið til umfjöllunar. Af framangreindu leiðir að samgönguráðuneytið er ekki bært til að fjalla um málsástæðu þessa.

3. Engar samningaumleitanir við landeigendur fóru fram eftir að ákvörðun um eignarnám lá fyrir en í 1. mgr. 38. gr. vegalaga er mælt fyrir um að það skuli gera og breyti engu um það hvað hefur áður verið gert í þeim efnum.

Grundvallar kærandi þessa málsástæðu sína á því að í vegalögum sé kveðið á um að leita skuli samninga við landeiganda um bætur þegar ákvörðun um eignarnám liggi fyrir, þótt samningar hafi verið reyndir áður. Má skilja málatilbúnað kæranda á þann veg að þar sem Vegagerðin hafi ekki uppfyllt þetta skilyrði um samningaumleitanir þá sé ákvörðunin um eignarnámið ógild.

Í V. kafla í úrskurði þessum er nánar rakin sú framkvæmd sem viðhöfð er hjá Vegagerðinni við framkvæmd eignarnámsins og samningsumleitanir og stofnunin telur að sé fullu í samræmi við ákvæði vegalaga um málsmeðferð. Ekki þykir ástæða til að endurtaka þá umfjöllun hér.

Um eignarnám er fjallað í VII. kafla vegalaga nr. 80/2007 og er í 37. gr. kveðið á um málsmeðferð sem skal viðhafa og segir þar nánar í 2. – 5. mgr. :

„Vegagerðin skal tilkynna landeigendum og eftir atvikum öðrum rétthöfum þegar áformað er að ráðast í framkvæmdir skv. 1. mgr. sem hafa í för með sér skerðingu á eignarréttindum. Tilkynning skal vera skrifleg og skal fylgja greinargóð lýsing á fyrirhugaðri framkvæmd eða ráðstöfun.

Gefa skal landeiganda og öðrum rétthöfum ef við á í það minnsta fjögurra vikna frest til að koma að athugasemdum við tilhögun framkvæmda.

Að liðnum fresti skv. 3. mgr. skal tekin ákvörðun um hvort og þá í hvaða mæli skerða þarf eignarréttindi vegna fyrirhugaðra framkvæmda, að teknu tilliti til framkominna athugasemda. Þó skal heimilt að taka ákvörðun innan frestsins ef um minni háttar framkvæmdir er að ræða eða samkomulag hefur náðst við alla rétthafa.

Ákvörðun um skerðingu eignarréttindanna skal tilkynnt landeiganda og eftir atvikum öðrum rétthöfum skriflega og skal jafnframt gerð grein fyrir því hvort og með hvaða hætti tekið verður tillit til framkominna athugasemda þeirra. “

Um þetta segir svo í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/2007:

„Ekki eru gerðar breytingar á því að Vegagerðin ákveði hvort þörf sé á eignarnámi og verður framkvæmdin öll hjá stofnuninni. Nýmæli er hins vegar að kveðið er á um þá framkvæmd sem Vegagerðin skal viðhafa þegar eignarnám er áformað og eru þær breytingar allar í þá veru að vernda hagsmuni eignarnámsþola og gefa honum færi á að gera athugasemdir við eignarnámið. Er gert ráð fyrir að Vegagerðin tilkynni viðkomandi um áformin skriflega þar sem gerð er grein fyrir fyrirhuguðum framkvæmdum og þeim gefinn kostur á að gera athugasemdir innan ákveðins frests. Gildir þetta bæði um alla sem eiga réttindi yfir landi, bæði bein og óbein, þó með þeim eðlilega fyrirvara að vitað sé um rétthafa. Gert er ráð fyrir að Vegagerðin taki endanlega ákvörðun um eignarnámið eftir að fresturinn er liðinn og er það sett í hendur Vegagerðarinnar að ákveða hvort og þá í hvaða mæli tekið skuli tillit til athugasemda, engin skylda er lögð á stofnunina í því sambandi. Kveðið er á um tilkynningarskyldu Vegagerðarinnar til viðkomandi um eignarnámið og að þar skuli gerð grein fyrir afdrifum athugasemdanna.“

Í 38. gr. vegalaga er fjallað um samninga um eignarnámsbætur og segir þar í 1. og 2. mgr. eftirfarandi:

„Þegar ákvörðun um eignarnám eða aðrar eignaskerðingar liggur fyrir skal leita samninga við landeiganda, og eftir atvikum aðra rétthafa, um bætur fyrir land undir veg, jarðefni til vegagerðar, jarðrask og átroðning og eftir atvikum aðra hagsmuni sem landeiganda er skylt að láta af hendi vegna vegagerðar skv. 34. og 37. gr.

Eignarnemi skal senda landeiganda og öðrum rétthöfum skriflega tillögu að bótum þar sem skal sundurliðað fyrir hvaða hagsmuni boðnar eru bætur. Jafnframt skal þar koma fram að náist ekki samkomulag um bætur innan tiltekins frests, sem ekki skal styttri en fjórar vikur, fari um ákvörðun bóta í samræmi við ákvæði laga um framkvæmd eignarnáms.“

Um þetta segir svo í greinargerð með frumvarpinu:

„Í núgildandi lögum er í 46. gr. kveðið á um að heimilt sé að leita samninga um eignarnámsbætur. Verði frumvarp þetta að lögum er lagt til að Vegagerðinni verði skylt að leita samninga við landeiganda, og eftir atvikum aðra rétthafa, um bætur eins og kostur er. Þykir rétt að samningaleiðin sé fyrst fullreynd áður en mál eru lögð fyrir matsnefnd eignarnámsbóta, enda hagkvæmara fyrir alla aðila að samkomulag náist. Hér er jafnframt áréttað að bætur fyrir bráðabirgðaafnot lands sé hægt að ákveða samhliða eignarnámsbótum.

Nýmæli er að kveða á um þá framkvæmd sem viðhöfð skal og er lagt til að Vegagerðin geri eignarnámsþolum skriflega tillögu að bótum þar sem sundurliðað er fyrir hvað boðnar eru bætur. Þetta er hugsað sem upphaf samningaviðræðna milli aðila, sem skal ljúka innan tiltekins frests sem Vegagerðin ákveður annars skal leggja mál fyrir matsnefnd eignarnámsbóta. Með þessu er sú framkvæmd sem að verulegu leyti er viðhöfð í þessum málum lögfest og þykir eðlilegt að fyrir liggi með skýrum hætti hver hún er svo tryggt sé að sömu reglum sé fylgt í hverju tilviki og allir eignarnámsþolar eigi sama rétt.“

Ljóst er af öllu framangreindu að við setningu vegalaga nr. 80/2007 var í fyrsta sinn kveðið á um þá málsmeðferð sem viðhafa skal við framkvæmd eignarnámsheimildar laganna og samningsumleitanir vegna bóta fyrir land. Miða þær reglur einkum að því að gæta hagsmuna eignarnámsþola svo sem með því að tryggja þeim andmælarétt og aðkomu að málinu frá upphafi.

Nánar felst í málsmeðferðarreglunum að samkvæmt 2. og 3. mgr. 37. gr. ber Vegagerðinni að tilkynna landeiganda um fyrirhugaðar framkvæmdir og veita a.m.k. fjögurra vikna andmælarétt. Þá segir í 4. mgr. að tekin skuli ákvörðun um eignarskerðingu að liðnum frestinum og samkvæmt 5. gr. skal sú ákvörðun tilkynnt landeiganda skriflega. Í 1. mgr. 38. gr. segir síðan að þegar ákvörðun um eignarnám liggi fyrir skuli leita samninga við landeigendur um bætur og samkvæmt 2. mgr. skal eignarnemi senda landeiganda skriflega tillögur að bótum.

Ágreiningsefni hvað þessa málsástæðu kæranda varðar lýtur að því að einungis var leitað samninga við kæranda um bætur áður en formleg ákvörðun um eignarnám var tekin og tilkynnt kæranda.

Þegar gögn málsins eru skoðuð í samanburði við nefnd ákvæði vegalaga þá tilkynnti Vegagerðin kæranda um fyrirhugaða framkvæmd með bréfi dags. 4. febrúar 2008 og uppfyllti þar með skyldu sína samkvæmt 2. mgr. 37. gr. Í því bréfi var veittur andmælaréttur og þar með skylda samkvæmt 3. mgr. einnig uppfyllt.

Að liðnum andmælafresti sendi Vegagerðin kæranda á ný bréf, dags. 12. mars 2008. Þar er m.a. fjallað um athugasemdir kæranda og áréttuð skylda 1. mgr. 37. gr. vegalaga um að láta land af hendi auk þess sem kæranda eru send drög að samningi og veittur andmælaréttur á ný. Ekki er í bréfi þessu tilkynnt um ákvörðun um eignarnám og því ekki hægt að líta svo á að í bréfinu felist tilkynning samkvæmt 5. mgr. 37. gr. heldur ber þetta bréf frekar merki tilkynningar samkvæmt 2. sbr. 3. mgr. 37. gr.

Þann 5. júní 2008 sendi Vegagerðin kæranda bréf þar sem lýst er afstöðu stofnunarinnar til framkominna athugasemda kæranda. Í því bréfi er tilkynnt um áform um að beita eignarnámsheimild vegalaga og veittur andmælaréttur. Bréf þetta er heldur ekki hægt að skoða sem tilkynningu samkvæmt 5. mgr. heldur er frekar um að ræða tilkynningu á ný samkvæmt 2. og 3. mgr. 37. gr.

Í bréfi Vegagerðarinnar til kæranda þann 7. ágúst 2008 kemur síðan fram að ákveðið hafi verið að taka tiltekið land eignarnámi og er um nánari tilgreiningu vísað til matsbeiðnar sem send muni verða til matsnefndar eignarnámsbóta til ákvörðunar á bótum. Með bréfi þessu uppfyllti Vegagerðin skyldur sínar samkvæmt 5. mgr. 37. gr.

Ljóst er því af gögnum málsins að Vegagerðin uppfyllti þær skyldur sem málsmeðferðarreglur 37. gr. vegalaga kveða á um þegar ákvörðun um eignarnám er tekin.

Í 1. og 2. mgr. 38. gr. er síðan kveðið á um að þegar búið er að taka ákvörðun um eignarnám þá skuli leita samninga um bætur fyrir landið og senda aðilum skriflega tillögur þar um. Samkvæmt greinargerð með ákvæðinu skoðast þetta sem upphaf samningaviðræðna milli aðila sem ljúki innan tiltekins frests en annars skuli leggja málið fyrir matsnefndina.

Ráðuneytið telur ljóst að ákvæðið 1. og 2. mgr. 38. gr. verði að skýra með hliðsjón af 5. mgr. 37. gr. þannig að slíkar samningsumleitanir fara fram þegar ákvörðunin um eignarnámið hefur verið tekin og tilkynnt landeiganda.

Engum gögnum er til að dreifa í málinu um að eftir tilkynningu Vegagerðarinnar samkvæmt 5. mgr. 37. gr. þann 7. ágúst 2008, hafi stofnunin leitað samninga við kæranda um bætur heldur bera gögnin með sér að Vegagerðin leitaði einungis samninga á fyrri stigum, þ.e. þegar unnið var eftir málsmeðferðarreglum 37. gr. Því verði að fallast á það með kæranda að eftir að ákvörðun um eignarnám var tilkynnt kæranda hafi ekki sérstaklega verið leitað samninga um bætur fyrir landið.

Málsmeðferð Vegagerðarinnar var því áfátt að því leyti að ekki var leitað samninga eins og 1. mgr. 38. gr. kveður á um, þ.e. eftir að ákvörðun um eignarnám liggur fyrir og því ekki í fullu samræmi við málsmeðferðarreglur vegalaga. Til álita kemur því hvaða áhrif þessi ágalli á málsmeðferðinni hefur á ákvörðun Vegagerðarinnar um eignarnámið.

Eins og rakið hefur verið kveða vegalögin skýrt á um að Vegagerðin skuli leita samninga við landeigendur eftir að ákvörðun hefur verið tekin um eignarnám, sbr. 1. og 2. mgr. 38. gr. Ekki verður þó litið svo á að ákvæði þessi girði fyrir það að Vegagerðin leiti eftir afstöðu landeiganda til bóta fyrir land fyrr í ferlinu, t.d. með því að senda honum samningsdrög til skoðunar. Það er því í sjálfu sér ekkert því til fyrirstöðu að samningar hafi tekist um bætur áður en formleg ákvörðun um eignarnám liggur fyrir.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum sendi Vegagerðin kæranda samningsdrög með bréfi stofnunarinnar þann 12. mars 2008 en, eins og að framan er rakið, telst bréf það ekki tilkynning í skilningi 5. mgr. 37. gr. Ekki liggja fyrir í gögnum málsins frekari upplýsingar um samningsumleitanir milli kæranda og Vegagerðarinnar. Í máli þessu háttar hins vegar svo til að kærandi hefur frá upphafi gert verulegar athugasemdir við lagningu vegarins. Þær athugasemdir snúa þó fyrst og fremst að lögmæti framkvæmdarinnar en ekki endilega um bætur fyrir hið eignarnumda land. Þó má benda á að í svari kæranda til Vegagerðarinnar þann 14. apríl 2008 segir kærandi að hann geti með engu móti samþykkt að land í hans eigu verði nýtt undir framkvæmdina og muni því ekki skrifa undir neina samninga þar að lútandi. Var um að ræða svar kæranda við bréfi Vegagerðarinnar þann 12. mars 2008 þar sem kæranda voru send samningsdrög. Verður þetta ekki skilið á annan veg en kærandi sé m.a. að hafna því að ganga til samninga um bætur.

Hins vegar, eins og máli þessu er háttað, telur ráðuneytið þennan ágalla á málsmeðferðinni ekki hafa þau áhrif að ógilda beri ákvörðunina um eignarnámið. Byggir það einkum á því að andstaða kæranda við lagningu vegarins lá frá upphafi fyrir með skýrum hætti og því verulega ólíklegt að sú afstaða myndi breytast eftir að formlega var tilkynnt um eignarnámið, sbr. fyrri yfirlýsingu hans. Vegagerðin hafi því mátt líta svo á að frekari samningsumleitanir um bætur myndu ekki skila neinum árangri enda hafði kærandi þá þegar höfðað mál til ógildingar á úrskurði umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar en það mat var forsenda fyrir framkvæmdinni. Þá hafi kærandi lýst því yfir með skýrum hætti að hann myndi ekki undirrita neina samninga varðandi nýtingu lands síns til framkvæmdarinnar.

Ráðuneytið beinir þó þeim tilmælum til Vegagerðarinnar að gæta að þessum þætti í málsmeðferð eignarnámsmála í framtíðinni og leita samninga um bætur eftir að endanleg ákvörðun um eignarnám hefur verið tekin eins og kveðið er á um í 1. mgr. 38. gr. sbr. 5. mgr. 37. gr. Það sé hin rétta málsmeðferð sem skuli viðhafa þegar eignarnámsheimild vegalaganna er beitt þótt ráðuneytið telji að í þessu tiltekna máli séu atvik með þeim hætti að slíkur ágalli á málsmeðferðinni hafi ekki áhrif á gildi eignarnámsákvörðunarinnar.

Rétt er að taka fram að samningsdrögin sem Vegagerðin sendi kæranda hafa ekki verið lögð fram í málinu. Vegna framangreindrar niðurstöðu ráðuneytisins, að samningasumleitanir hafi ekki farið fram samkvæmt 1. mgr. 38. gr. vegalaga, taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að kalla eftir samningsdrögunum í því skyni að kanna hvort leitað var samninga um kaup á landi eða bætur fyrir land, þar sem það skiptir ekki máli fyrir niðurstöðuna.

Úrskurðarorð

Kröfu Guðjóns Ólafs Jónssonar hrl., f.h. A, um að fella úr gildi ákvörðun Vegagerðarinnar frá 7. ágúst 2008 um að taka eignarnámi land undir veg og jarðefni til vegagerðar úr landi Miðfells í Bláskógabyggð í Árnessýslu, er hafnað.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir