Hrunamannahreppur - lögmæti ákvörðunar um töku lands eignarnámi, breyting ákvörðunar og skylda til að kaupa fasteignir: Mál nr. 79/2009

Ár 2009, 25. júní er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 79/2008

A

gegn

Hrunamannahreppi.

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 26. nóvember 2008, kærði Klemenz Eggertsson hdl., f.h. A (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun hreppsnefndar Hrunamannahrepps að taka eignarnámi land í eigu kæranda til lagningar svonefnds Bakkatúnsvegar.

Kærandi gerir þær kröfur, aðallega að ákvörðun sveitarstjórnarinnar um eignarnámið verði ógilt en til vara að ákvörðun sveitarfélagsins verði breytt og eignarnema verði gert skylt að kaupa allt land kæranda, öll mannvirki og rekstur veitingahússins B.

Hin kærða ákvörðun var tekin þann 5. nóvember 2008 og tilkynnt kæranda með bréfi 6. nóvember s.á. Kæra barst því innan þriggja mánaða kærufrests 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki er ágreiningur um aðild.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

II. Málsatvik og málsmeðferð

Mál þetta varðar ákvörðun Hrunamannahrepps um að taka land í eigu kæranda eignarnámi til lagningar Bakkatúnsvegar. Ákvörðun þessi var tekin á fundi hreppsnefndar þann 5. nóvember 2008 en málið á sér allnokkra forsögu sem rétt þykir að rekja í stuttu máli.

Í fyrirliggjandi fundargerðum hreppsnefndar er að finna ýmsar bókanir, sú elsta frá 6. september 1988, þar sem fjallað er um framkvæmdir vegna Bakkatúnsvegar.

Upphaf aðkomu kæranda að málinu er að rekja til umsóknar hans, sem tekin var fyrir á fundi hreppsnefndar þann 20. mars 1996, um uppsetningu á kaffihúsi norðan við þjóðveginn inn í Flúðahverfi í landi C. Kemur fram að þar sem húsið sé færanlegt veiti hreppsnefndin stöðuleyfi fyrir kaffihúsi til 6 ára og þess skuli gætt við staðsetningu að hvorki núverandi eða fyrirhuguðum vegastæðum verði raskað. Var kæranda tilkynnt um samþykki teikninga með bréfi þann 2. maí 1996. Einnig liggur fyrir í gögnum málsins samþykki teikninga fyrir stækkun á B dags. 5. maí 1998.

Kærandi keypti landskika af C þann 15. ágúst 2001 og er í afsali tekið fram að kaupandi geri ekki athugasemdir við fyrirhugaða götu að Hverabakka samkvæmt gildandi aðalskipulagi.

Þann 2. febrúar 1999 fjallaði hreppsnefndin um erindi frá ábúendum nokkurra býla þar sem óskað var vegabóta að býlum þeirra. Bókað var á fundinum að þar sem ekki hafi verið lögfræðilega gengið frá deiliskipulagi sé erindið sent til Umhverfis-, samgöngu- og umferðarnefndar til umsagnar og oddvita falið að rita Vegagerðinni og óska eftir fjárveitingu til vegarins.

Hreppsnefndin samþykkti deiliskipulag á Bakkatúni á fundi 3. maí 2000.

Í bréfi Skipulagsstofnunar dags. 29. sept. 2000 er staðfest að stofnunin hafi yfirfarið málsgögn og geri ekki athugasemd við að birt verði auglýsing um samþykkt deiliskipulag eins og lög gera ráð fyrir. Auglýsingin var síðan birt í B-deild Stjórnartíðinda 6. okt. 2000 sem nr. 726/2000.

Samþykkt hreppsnefndar á deiliskipulaginu fyrir íbúabyggð á Bakkatúni frá 24. ágúst 2000 var kærð af eiganda jarðarinnar Reykjabakki til úrskurðarnefndar skipulags og byggingarmála þann 15. nóvember 2000 og þess krafist að hún verði ógilt. Úrskurður var kveðinn upp þann 19. febrúar 2004 og var kröfu um ógildingu ákvörðunar hafnað.

Eftir að úrskurður lá fyrir var af hálfu hreppsnefndar haldið áfram með undirbúning að gerð Bakkatúnsvegar og var leitað til Vegagerðarinnar um það þar sem um þjóðveg í þéttbýli var að ræða. Leitaði Vegagerðin eftir því að semja við alla landeigendur um lagningu vegarins og gerði þeim formlegt tilboð um verð fyrir hvern hektara sem undir veginn færi. Samningar tókust ekki við alla, þ.á.m. kæranda. Með nýjum vegalögum nr. 80/2007 var skilgreining vegarins ekki lengur þjóðvegur og þar með ekki um að ræða samningsheimildir Vegagerðarinnar við landeigendur. Málið var því framsent hreppnum til áframhaldandi meðferðar sbr. bréf Vegagerðarinnar dags. 8. apríl 2008. Kæranda var tilkynnt um það sama með bréfi dags. 7. apríl 2008.

Hreppsnefnd tók málið upp á fundi 17. apríl 2008 þar sem kom fram að samið hafi verið við hluta af landeigendum. Ákvað hreppsnefnd að fela oddvita að leita til lögmanns um áframhaldandi samningaviðræður.

Lögmaður hreppsins boðaði til fundar þann 8. maí 2008 í því skyni að freista þess að ná sáttum um verðmæti landsins. Kom fram á fundinum að landeigendur sem ósamið var við væru ósáttir við fyrirhugaða legu vegarins og höfnuðu tilboði hreppsins. Óskuðu þeir eftir að fá tilboðið sent skriflega og var það gert með bréfi 13. maí 2008.

Í minnisblaði lögmanns hreppsins til hreppsnefndar þann 19. júní 2008 kom fram að tilraunir til sátta væru fullreyndar og það næsta í stöðunni væri að leita eignarnáms á grundvelli 32. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar. Hreppsnefnd fjallaði um nefnt minnisblað á fundi sínum 25. júní 2008 og að næsta skref sé að óska umsagnar Skipulagsstofnunar.

Með bréfi dags. 20. ágúst 2008 var þess farið á leit við Skipulagsstofnun að veitt yrði jákvæð umsögn vegna fyrirhugaðs eignarnáms, sbr. 2. mgr. 32. gr. skipulags- og byggingarlaga. Kom þar m.a. fram að fyrirhugaður vegur væri enn á deiliskipulagi hreppsins, samningar væru fullreyndir og hreppnum væri nauðugur einn sá kostur að taka land, þ.á.m. í eigu kæranda, eignarnámi til að vegaframkvæmdir gætu hafist.

Af bréfi Skipulagsstofnunar dags. 18. sept. 2008 má ráða að stofnunin hafi þann 12. sept. 2008 óskað nánari upplýsinga um á hvaða tölulið 2. mgr. 32. gr. skipulags- og byggingarlaga eignarnámið grundvallaðist og í svari þann 15. sept. hafi komið fram að byggt væri á 1. tölul. 2. mgr. 32. gr. Þá kemur fram að Skipulagsstofnun telji skilyrði 2. mgr. 32. gr. uppfyllt og að sannanlega hafi verið leitast við að ná samningum við landeigendur eins og áskilið sé í ákvæðinu og því séu ekki gerðar athugasemdir við að hreppurinn taki umræddar eignir eignarnámi.

Á fundi hreppsnefndar 1. okt. 2008 var ákveðið að tilkynna að hreppsnefnd myndi fjalla sérstaklega um málið á fundi sínum 15. okt. n.k. og með þeim hætti veita kæranda andmælarétt.

Af hálfu kæranda var óskað frekari frests til að setja fram andmæli og var bókað á fundi hreppsnefndar 15. okt. að frestur væri veittur til 31. okt. 2008 kl. 12:00.

Á fundi hreppsnefndar 5. nóvember 2008 voru kynntar athugasemdir og mótmæli kæranda vegna fyrirhugaðs eignarnáms. Bókað er að hreppsnefnd telji andmælin ekki þess efnis að ástæða sé til að falla frá fyrirætlunum um eignarnám. Þá var bókað „Hreppsnefnd samþykkir að taka umrædda spildu eignarnámi og vísa ágreiningi um verðmæti hennar til Matsnefndar eignarnámsbóta.“ Var kæranda kynnt bókunin með bréfi dags. 6. nóvember 2008.

Þann 11. nóvember 2008 barst hreppnum bréf Skipulagsstofnunar þar sem upplýst er að farið sé fram á að stofnunin afturkalli umsögn sína til hreppsins um eignarnám eða taki hana eftir atvikum til frekari skoðunar þar sem gögn sem lágu til grundvallar hafi verið ófullkomin og forsendur umsagnarinnar því brostnar. Óskaði Skipulagsstofnun eftir sjónarmiðum hreppsnefndar til framkominnar beiðni og var það gert með bréfi hreppsins 1. des. 2008.

Með kæru dags. 26. nóvember 2008 kærði kærandi til samgönguráðuneytisins þá ákvörðun hreppsnefndar að taka land eignarnámi undir Bakkatúnsveg og var móttaka staðfest hjá ráðuneytinu þann 27. nóvember 2008.

Hreppnum barst þann 5. desember 2008 bréf Skipulagsstofnunar þar sem tilkynnt er að stofnunin dragi fyrri umsögn sína frá 18. sept. 2008 til baka og veiti nýja. Kemur fram að það sé algert frumskilyrði eignarnáms skv. 32. gr. skipulags- og byggingarlaga að deiliskipulag sé í gildi á því svæði sem taka á eignarnámi. Það deiliskipulag sem sé í gildi fyrir Bakkatún hafi verið auglýst 20. október 2000 og breyting á því þann 23. apríl 2007.

Mörk skipulagsins séu á deiliskipulagsuppdrætti og sé óumdeilt að það svæði sem fyrirhugað er að taka eignarnámi er þar innan hvað varðar tiltekið svæði. Hins vegar verði ekki annað séð en að tilteknar vegtengingar séu utan marka deiliskipulags eins og þau eru sýnd á uppdrætti. Skipulagsstofnun gerir því athugasemd við að eignarnám verði framkvæmt á þeim hluta lands er falli utan deiliskipulagsmarka enda sé grundvöllur 2. mgr. 32. gr. þá ekki lengur fyrir hendi og það skilyrði eignarnáms að land sé innan deiliskipulags ekki uppfyllt. Ekki eru gerðar athugasemdir við eignarnám lands sem er innan deiliskipulags enda önnur skilyrði eignarnáms uppfyllt sbr. 1. tölul. 2. mgr. 32. gr. og 3. mgr. 32. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Á fundi hreppsnefndar 7. janúar 2009 var ákveðið að taka eignarnámi land innan deiliskipulagsmarka sbr. bréf Skipulagsstofnunar frá 5. des. 2008 og lögmanni hreppsins falið að ljúka málinu.

Með bréfi ráðuneytisins þann 17. janúar 2009 til kæranda er upplýst um að ráðuneytið telji vafa leika á því að málið eigi undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og nánar skýrður sá munur sem er á kæruheimild samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga og 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Einnig að hvaða leyti úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. er takmarkaðra en ef kæruheimild byggir á 26. gr. Þá er upplýst að hvaða leyti ráðuneytið telur sér heimilt að fjalla um álitaefnið og þar undir falli ekki athugun á því hvort skilyrði 32. gr. skipulags- og byggingarlaga séu uppfyllt. Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við þennan skilning ráðuneytisins á úrskurðarvaldi sínu.

Athugasemdir kæranda bárust 23. janúar 2009 þar sem því er m.a. hafnað að ráðuneytið sé ekki æðra stjórnvald gagnvart sveitarstjórnum í skilningi stjórnsýslulaga. Samgönguráðherra hafi því vald til að hnekkja ólögmætum ákvörðunum sveitarstjórna og gefa fyrirmæli um tilteknar athafnir. Ráðherra beri því skylda til að úrskurða um hvort sveitarfélaginu beri lagaskylda samkvæmt skipulagslögum til að kaupa allt umrætt land kæranda, öll mannvirki og rekstur veitingahússins B. Um sé að ræða íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun gagnvart kæranda og beri sveitarfélaginu að gæta meðalhófs.

Ráðuneytið óskaði umsagnar sveitarfélagsins þann 3. febrúar 2009. Umsögn barst þann 25. febrúar 2009. Meðal fylgigagna umsagnar hreppsins voru upplýsingar og gögn um breytta umsögn Skipulagsstofnunar frá 5. desember 2008 hvað varðar heimild til eignarnáms.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar með bréfi þann 3. mars 2009. Vegna þeirrar málsástæðu kæranda fyrir aðalkröfu sinni, að land það sem fyrirhugað sé að taka eignarnámi sé augljóslega utan deiliskipulags, var sérstaklega vakin athygli á breyttri umsögn Skipulagsstofnunar sem til kom eftir að kæran var sett fram og bókun hreppsnefndar um að ákveðið hafi verið að taka eignarnámi land innan deiliskipulags. Var sérstaklega óskað upplýsinga um samskipti kæranda við hreppinn í kjölfar breyttrar umsagnar Skipulagsstofnunar og hvort það hefði áhrif á kærumálið.

Andmæli kæranda bárust ráðuneytinu 13. mars 2009 þar sem segir að ákvörðun um eignarnám og framkvæmd leiði til að sú aðstaða myndast að sveitarfélaginu sé skylt að kaupa allar fasteignir og rekstur B eins og krafist er í kæru. Breytt afstaða Skipulagsstofnunar hafi því ekki áhrif á málið. Þá er upplýst að 2. mars hafi kæranda verið tilkynnt um eignarnám hreppsins og að ákvörðun um bætur verði vísað til Matsnefndar eignarnámsbóta.

Ráðuneytið taldi nauðsynlegt að leita upplýsinga hjá hreppnum um hvort tekin hefði verið afstaða til varakröfu kæranda, þ.e. um kaup á tilteknum mannvirkjum og rekstri og þá hvenær og með hvaða hætti. Var það gert með bréfi dags. 18. mars 2009. Afrit bréfsins var sent kæranda sem svaraði 23. mars að varakröfu hefði aldrei verið svarað af hálfu hreppsins.

Í svari hreppsins 2. apríl 2009 kemur fram að á fundi hreppsnefndar 1. apríl hafi verið fjallað um varakröfuna og henni hafnað.

Svar hreppsins var sent kæranda með bréfi dags. 6. apríl 2009 og upplýst að gagnaöflun teldist lokið og fyrirhugað væri að kveða upp úrskurð fyrir maí lok. Hreppnum var tilkynnt það sama. Ekki tókst að ljúka málinu á tilsettum tíma og var báðum aðilum tilkynnt þann 25. maí 2009 um tafir á afgreiðslu en að leitast yrði við að ljúka málinu fyrir júnílok.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekin til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Af hálfu kæranda eru gerðar þær kröfur, aðallega að ákvörðun sveitarstjórnar um eignarnámið verði ógilt en til vara að ákvörðun sveitarfélagsins verði breytt og eignarnema verði gert skylt að kaupa allt land kæranda, öll mannvirki og rekstur veitingahússins B.

Aðalkröfuna styður kærandi þeim rökum að eignarnám sé byggt á 1. tölul. 1. mgr. 32. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 þar sem kveðið er á um að heimilt sé á grundvelli gildandi deiliskipulags að taka fasteignir eignarnámi vegna framkvæmdar skipulagsins sem sveitarstjórn er samkvæmt skipulaginu nauðsynlegt að fá umráð yfir til almannaþarfa.

Skilyrði eignarnámsins séu ekki fyrir hendi þar sem þvervegir frá svokölluðum Bakkatúnsvegi, austan og vestan við veitingahús kæranda og svæðið umhverfis á landi kæranda sé augljóslega utan marka deiliskipulags. Almannahagsmunir geri það því ekki nauðsynlegt að taka svæðið eignarnámi.

Telur kærandi að eignarnám á svæðinu fáist þegar af þessari ástæðu aldrei staðist á þeim forsendum sem sveitarfélagið byggir á og sé lögbrot. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um að gera ekki athugasemdir við fyrirhugað eignarnám sé því byggð á röngum forsendum og því markleysa og/eða ógild.

Þá bendir kærandi á að samkvæmt deiliskipulagsuppdrætti sem lagður var fyrir Skipulagsstofnun sé um að ræða íbúðabyggð í Bakkatúni en eign kæranda sé heldur ekki á því svæði sem þar er sýnt og ákvörðun stofnunarinnar einnig að því leyti byggð á röngum forsendum svo og ákvörðun sveitarstjórnar.

Að mati kæranda eru skilyrði um almannahagsmuni ekki uppfyllt þegar eignir utan deiliskipulags eru teknar eignarnámi enda ekki lagagrundvöllur til þess auk þess sem eignarrétturinn sé varinn af stjórnarskránni.

Varakröfuna styður kærandi þeim rökum að með vegalagningunni sé verið að rýra svo verulega verðmæti þess sem eftir stendur af fasteigninni að nýtingamöguleikar og rekstrargrundvöllur séu verulegt skert. Vísar kærandi til 33. gr. laga nr. 73/1997 og 12. gr. laga nr. 11/1973.

Bendir kærandi á að það land sem taka eigi eignarnámi nái þrjátíu sentimetra inn undir þakskegg veitingahússins auk þess sem garður, göngustígur og girðing fari undir vegstæði. Fyrirsjáanlegt sé því að vegaframkvæmdin muni hafa verulega íþyngjandi áhrif á atvinnureksturinn og miklir hagsmunir í húfi fyrir kæranda.

Kærandi áréttar að hann fékk á sínum tíma fyrirvara- og skilyrðislaus byggingarleyfi fyrir byggingu veitingahússins og að lóðin sé skilgreind sem viðskipta- og þjónustulóð í landskrá Fasteignamats ríkisins.

Kærandi vísar um kæruheimild til 26. gr. stjórnsýslulaga.

Í athugasemdum kæranda þann 23. janúar 2009, varðandi úrskurðarvald ráðuneytisins, kemur fram að kærandi telur ráðuneytið vera æðra stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga og beri að úrskurða um öll atriði er snerta framkvæmd sveitarstjórnarmálefna, sbr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Samgönguráðherra hafi sem yfirmaður sveitarstjórnarmálefna vald til að hnekkja ólögmætum ákvörðunum sveitarfélaga og gefa fyrirmæli um tilteknar ákvarðanir, byggi það á eðli máls og grundvallarreglum laga. Ráðherra beri því skylda til að úrskurða um hvort sveitarfélaginu beri lagaskylda samkvæmt skipulagslögum að kaupa allt land kæranda sem og mannvirki og rekstur veitingahússins.

Í andmælum sínum þann 13. mars 2009 tekur kærandi fram að breytt ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi ekki áhrif á kæruna. Ákvörðun um eignarnám og framkvæmd leiðir til að sú aðstaða myndast að sveitarfélaginu er skylt að kaupa allar fasteignir og rekstur veitingahússins. Þá upplýsir kærandi að staða málsins sé sú að kæranda hafi þann 2. mars borist tilkynning um ákvörðun hreppsnefndar að taka land eignarnámi og að náist ekki samkomulag um bætur muni málinu verða vísað til Matsnefndar eignarnámsbóta.

Þá upplýsir kærandi þann 23. mars 2009, í tilefni af fyrirspurn ráðuneytisins til hreppsins um afstöðu til varakröfu kæranda, að þeirri kröfu hafi aldrei verið svarað af hálfu hreppsins.

IV. Málsástæður og rök Hrunamannahrepps

Í umsögn Hrunamannahrepps kemur fram að umræddur vegur, svokallaður Bakkatúnsvegur, sé hugsaður sem tenging nokkurra býla í hreppnum við þéttbýlið á Flúðum. Vegurinn sé forsenda þess að hægt sé að nýta land sem fyrirhugað er undir íbúðabyggð fyrir aldraða og er í raun grundvöllur þess að landið verði gefið eins og fyrirheit hafi verið gefin um. Þá sé um að ræða hluta af framtíðarbyggingarlandi fyrir þéttbýlið að Flúðum.

Málið eigi sér langan aðdraganda og ýmislegt hafi orðið til að tefja framvindu þess en ferillinn spanni liðlega 20 ár og megi sjá að hreppsnefnd hefur ávallt gert ráð fyrir þessum vegi og margt verið gert til að reyna að ná samkomulagi um hann. Kærandi komi hins vegar ekki að málinu fyrri en árið 1996 þegar hann sækir um leyfi fyrir kaffihúsarekstri og aftur 2001 þegar hann kaupir land.

Er forsaga málsins nánar rakin í umsögn en um það er vísað til málavaxtalýsingu í kafla II í úrskurði þessum.

Hrunamannahreppur áréttar í umsögn sinni að í hvívetna hafi verið leitast við að fara að lögum varðandi meðferð málsins. Umræddur vegur sé á Aðalskipulagsuppdrætti hreppsins 1992-2012 sem undirritaður sé af skipulagsstjóra 10. mars 1994, staðfestur af hreppsnefnd 15. mars 1994, undirritaður af þáverandi sveitarstjóra hreppsins og að lokum af þáverandi umhverfisráðherra 25. apríl 1994.

Í framhaldi af breyttri umsögn Skipulagsstofnunar þann 5. desember 2008 og samþykkt hreppsnefndar þann 7. janúar 2009, hafi verið ákveðið að taka ekki eignarnámi land undir þvervegi (stúta) sem annars vegar skyldu tengjast veitingastaðnum B og hins vegar við grænmetisgeymsluna við Reykjabakka.

Þá upplýsir hreppurinn þann 2. apríl 2009 að vegna fyrirspurnar ráðuneytisins um afstöðu til varakröfu kæranda hafi krafan verið tekin til umfjöllunar á fundi hreppsnefndar 1. apríl 2009 þar sem kröfunni um kaup mannvirkja og reksturs B var hafnað.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Ráðuneytinu þykir rétt í upphafi að fjalla um kæruheimild og úrskurðarvald ráðuneytisins hvað varðar sveitarstjórnarmálefni.

Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Ákvæði þetta verður að skoða í ljósi 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaganna sem segir að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð. Þá kveður 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þessi ákvæði kveða á um svokallaðan sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga og nær úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. ekki til þess að breyta ákvörðunum sveitarstjórnar sem grundvallast á þeim rétti heldur einungis til að staðfesta þær eða ógilda. Í þessu felst einnig að ráðuneytið telst ekki vera æðra stjórnvald gagnvart sveitarfélögum í skilningi stjórnsýslulaga.

Kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga tekur ekki til málsskots á sviði sveitarstjórnarmálefna heldur byggist hún á 103. gr. sveitarstjórnarlaganna. Hefur það verið staðfest af umboðsmanni Alþingis, sbr. álit í máli nr. 3055/2000 þar sem umboðsmaður segir m.a. að þótt ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga sé ekki grundvöllur kærusambands frá sveitarfélagi til ráðuneytis þá leiði það ekki til þess að önnur ákvæði stjórnsýslulaga um stjórnsýslukærur eigi ekki við um málskot á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Erindi sem berast ráðuneytinu á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga teljast því stjórnsýslukærur og verður að skýra kæruheimild 103. gr. með hliðsjón af stjórnsýslulögum, sbr. framangreint álit umboðsmanns Alþingis. Af þessu leiðir að ákvæði stjórnsýslulaga, svo sem um málsmeðferð, aðild og kærufresti gilda um kærur samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. umfjöllun um kærufrest í kafla I í úrskurði þessum.

Með vísan til alls framangreinds fellst ráðuneytið ekki á það með kæranda að kæruheimild byggi á 26. gr. stjórnsýslulaga heldur er hana að finna í 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá fellst ráðuneytið heldur ekki á það með kæranda að það teljist æðra stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga gagnvart sveitarfélögum heldur takmarkist valdheimildir ráðuneytisins af stjórnarskrárvörðum sjálfsstjórnarrétti sveitarfélaganna.

Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga felst að ráðuneytið hefur það lögbundna hlutverk að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Eins og áður sagði takmarkast úrskurðarvald ráðuneytisins með þeim hætti að það tekur til þess að kanna hvort lögfestar sem ólögfestar reglur hafi verið virtar við afgreiðslu mála en ekki til þess að fjalla um þau atriði sem byggja á frjálsu mati sveitarfélaga. Í þessu felst heimild ráðuneytisins til að staðfesta eða ógilda ákvarðanir sveitarfélaga en ekki t.d. að breyta ákvörðunum efnislega eða gefa fyrirmæli um aðgerðir og/eða aðgerðaleysi.

Ráðuneytið telur sig eiga úrskurðarvald í máli þessu um það hvort formlega hafi verið rétt staðið að töku ákvörðunar um eignarnám, þ.e. hvort gætt var ákvæða stjórnsýslulaga og óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar við töku hennar enda er stjórnvald bundið af málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins þegar það fer með stjórnsýsluvald. Stjórnvaldinu ber ávallt að fara vel með slíkt vald sem það hefur í krafti lögmætrar stöðu sinnar og er grundvallaratriði að athafnir þess séu ávallt lögmætar, byggðar á málefnalegum sjónarmiðum, jafnræðis sé gætt og rétt staðið að undirbúningi og rannsókn mála sem eru til meðferðar. Þá þarf stjórnvaldið að gæta þess að gefa aðilum kost á andmælarétti auk þess sem það þarf að vera meðvitað um leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu sína.

2. Aðalkrafa um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar um eignarnám.

2.1 Í kæru kemur fram að sveitarfélagið byggi eignarnám á 1. tölul. 1. mgr. 32. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Ráðuneytið telur að hér sé um misritun að ræða og átt sé við 1. tölul. 2. mgr. 32. gr. sem er svohljóðandi:

„Sveitarstjórn er heimilt að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar og á grundvelli gildandi deiliskipulags að taka eignarnámi vegna framkvæmdar skipulagsins:

1. Fasteignir sem sveitarstjórn er samkvæmt skipulaginu nauðsynlegt að fá umráð yfir til almannaþarfa.“

Skilyrði þess að sveitarstjórn geti tekið land eignarnámi eru því tvö, annars vegar að gilt skipulag sé fyrir hendi og hins vegar að almannaþörf krefjist þess. Mat á því hvort þessi skilyrði eru uppfyllt er hjá Skipulagsstofnun en umsögn stofnunarinnar er ófrávíkjanlegt skilyrði þess að sveitarfélag geti beitt eignarnámsheimild 32. gr. skipulags- og byggingarlaga. Ákvarðanir Skipulagsstofnunar á grundvelli skipulags- og byggingarlaga koma hins vegar ekki til endurskoðunar hjá samgönguráðuneytinu þegar af þeirri ástæðu að stofnunin á ekki undir það ráðuneyti.

Kærandi gerir þá kröfu að ráðuneytið ógildi ákvörðun sveitarfélagsins um eignarnám sem byggir á skipulags- og byggingarlögum. Til álita kemur því hvort úrskurðarvald ráðuneytisins, samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nær til þess að úrskurða um ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli skipulags- og byggingarlaga.

Í 8. gr. skipulags- og byggingarlaga er kveðið á um úrskurðarnefnd sem hefur það hlutverk að úrskurða í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Löggjafinn hefur því ákveðið að ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna skuli kæranlegar til sérstakrar úrskurðarnefndar og skiptir þá ekki máli hvort það er sveitarstjórn eða annað stjórnvald sem tekur viðkomandi ákvörðun. Úrskurðarvald nefndarinnar nær þannig til lokaákvarðana sem teknar eru á grundvelli skipulags- og byggingarlaga, að því leyti sem þær eru ekki teknar af ráðherra, s.s. ákvarðanir um staðfestingu aðalskipulags, sbr. 19. gr. Þegar úrskurðarvald í kærumálum er fært til slíkra nefnda sem settar eru á stofn með lögum er um leið kæruheimild til ráðherra rofin enda er meginreglan að sérstakar kæruheimildir ganga framar almennri kæruheimild (Páll Hreinsson, skýringarrit við Stjórnsýslulögin bls. 260-262).

Þá gildir sú meginregla að þegar sjálfstæðum úrskurðarnefndum er fengið úrskurðarvald í tilteknum málaflokkum tekur viðkomandi nefnd til endurskoðunar alla málsmeðferð sem leiddi til þeirrar ákvörðunar sem kærð er, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4968/2007 og álit í máli nr. 5184/2007. Í þeim báðum var fjallað um úrskurðarvald úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir sem er sérstök lögbundin úrskurðarnefnd. Kemur þar fram það álit umboðsmanns að úrskurðarnefndinni sé ætlað að fara með almennt úrskurðarvald á kærustigi um viðkomandi ágreining og geti því, í samræmi við almenn sjónarmið um stjórnsýslukærur, endurskoðað bæði undirbúning og efni þeirra ákvarðana sem bornar eru undir hana.

Ráðuneytið telur því það álitaefni, hvort skilyrði eignarnáms samkvæmt 32. gr. skipulags- og byggingarlaga séu uppfyllt, ekki falla undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga heldur eigi undir úrskurðarnefnd samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga að fjalla um slíkt.

2.2 Í málinu liggur fyrir að hreppurinn leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar sem heimilaði eignarnámið þann 18. september 2008. Sú umsögn var hins vegar afturkölluð af stofnuninni og ný gefin út þann 5. desember 2008, þar sem m.a. segir:

„Á deiliskipulagsuppdrætti eru sýnd mörk skipulagsins og verður að teljast óumdeilt að það svæði sem fyrirhugað er að taka eignarnámi er þar innan, hvað varðar svæðið sem liggur meðfram veginum frá suð-vestri til norð-austurs. Á hinn bóginn verður ekki annað séð en að fyrirhugaðar vegteningar við heimreið Reykjabakka, til norð-vesturs, séu utan marka deiliskipulagsins eins og þau eru sýnd á uppdrætti, jafnvel þó svo að tengingar séu þar sýndar.

Í ljósi þessa gerir Skipulagsstofnun athugasemd við að eignarnám verði framkvæmd á þeim hlutum lands A og lands Reykjabakka er falla utan deiliskipulagsmarka, enda er grundvöllur fyrir beitingu 2. mgr. 32. gr. þá ekki fyrir hendi, en eins og áður kemur fram er frumskilyrði fyrir beitingu þeirrar greinar að deiliskipulag sé í gildi á því svæði sem taka skal eignarnámi. ? telur Skipulagsstofnun ekki að skilyrði 2. mgr. 32. gr. séu uppfyllt í þessu tilfelli hvað varðar það svæði er fellur utan deiliskipulags.“

Segir ennfremur í bréfinu:

„? telur stofnunin hins vegar að svæðið er liggur meðfram Bakktúnsvegi frá suð-vestri til norð-austurs sé innan marka deiliskipulagsins. Skipulagsstofnun gerir ekki athugasemdir við að þeir hlutar lands Árna Hjaltasonar og lands Reykjabakka séu teknir eignarnámi, enda telur hún önnur skilyrði eignarnáms uppfyllt, sbr. 1. tl. 2. mgr. 32. gr. og 3. mgr. 32. gr. skipulags- og byggingarlaga.“

Samkvæmt þessu var upphaflega gefin jákvæð umsögn um heimild til að taka land utan deiliskipulags eignarnámi og var það í andstöðu við 2. mgr. 32. gr. skipulags- og byggingarlaga. Sú umsögn var hins vegar afturkölluð og ný umsögn um heimild til eignarnáms gefin, eftir að kæran barst ráðuneytinu.

Í kæru færir kærandi einmitt þau rök fyrir aðalkröfunni, um ógildingu eignarnámsins, að hluti landsins sem taka á eignarnámi (þvervegir frá Bakkatúnsvegi, austan og vestan við veitingahúsið B og svæðið umhverfis á landi kæranda) sé augljóslega utan marka deiliskipulagsins. Ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi því byggst á röngum forsendum og sé þar af leiðandi markleysa og/eða ógild.

Þessi málsástæða kæranda átti því við rök að styðjast þegar kært var til ráðuneytisins. Hins vegar verður að líta svo á að með nýrri umsögn Skipulagsstofnunar þann 5. desember 2008 sé ekki lengur grundvöllur fyrir þessari málsástæðu kæranda þar sem í nýrri umsögn Skipulagsstofnunar er eignarnámsheimildin klárlega skýrt afmörkuð við land innan gilds deiliskipulags. Ekki þykir því ástæða til í að fjalla frekar um þetta í úrskurði þessum en tekið skal fram að í því felst á engan hátt afstaða ráðuneytisins til þess hvort skilyrði eignarnáms samkvæmt 32. gr. skipulags- og byggingarlaga hafi verið uppfyllt enda, eins og að framan er rakið, er ráðuneytið ekki bært að lögum til að fjalla um það.

2.3 Áður hefur verið rakið að úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga nær til þess að fjalla um málsmeðferð sveitarfélagsins sem leiddi til töku hinnar kærðu ákvörðunar.

Í kafla II um málavexti er ítarlega rakin forsaga málsins og hvernig staðið var að töku ákvörðunarinnar um eignarnámið. Þar kemur fram að hreppurinn leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar eins og lög gera ráð fyrir. Einnig að hreppurinn hafi veitt landeigendum sem málið varðaði, þ.á.m. kæranda, andmælarétt, áður en ákvörðun var tekin. Þá kemur fram að kæranda var tilkynnt um eignarnámsákvörðunina þegar hún lá fyrir.

Það er mat ráðuneytisins að engir þeir hnökrar hafi verið á þeirri málsmeðferð sem leiddi til töku hinnar kærðu ákvörðunar, frá 5. nóvember 2008, sem valdi því að rétt sé að ógilda hana. Er ekki annað að sjá en hreppurinn hafi gætt þess að kynna kæranda áform um eignarnám og veita andmælarétt. Þá liggja engin gögn fyrir um að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu ákvörðunarinnar og er þá einkum til þess að líta að áform um lagningu vegarins höfðu staðið lengi og hófust nokkru fyrir aðkomu kæranda að málinu. Tekið skal fram að í þessu felst þó ekki afstaða til réttmætis ákvörðunarinnar.

Eins og kemur fram í gögnum og rakið er í kafla II í málavaxtalýsingu afturkallaði Skipulagsstofnun fyrri umsögn sína í kjölfar athugasemda sem bárust frá landeiganda. Veitt var ný umsögn þann 5. desember 2008, eftir að kærandi hafði kært eignarnámsákvörðunina frá 5. nóvember 2008 til ráðuneytisins. Í kjölfar nýrrar umsagnar Skipulagsstofnunar tók hreppurinn nýja ákvörðun um eignarnám þann 7. janúar 2009.

Engum gögnum er hins vegar til að dreifa í málinu um að hreppurinn hafi tilkynnt kæranda um nýja og breytta ákvörðun fyrr en 2. mars 2009, sbr. bréf kæranda til ráðuneytisins dags. 13. mars 2009. Ekki er að sjá að hreppurinn hafi gefið kæranda kost á andmælum áður en ný og breytt ákvörðunin var tekin. Þótt kæra hafi þegar verið komin fram á þessum tíma telur ráðuneytið að í anda góðra stjórnsýsluhátta hefði verið rétt að hreppurinn veitti kæranda andmælarétt áður en ný ákvörðun um eignarnám var tekin, einkum í ljósi þeirrar málsástæðu kæranda fyrir aðalkröfu sinni, sem þegar var komin fram, að land sem taka skyldi eignarnámi væri utan deiliskipulags.

Eins og máli þessu er háttað telur ráðuneytið hins vegar ekki ástæðu til að þessi hnökri á málsmeðferð leiði til ógildingar ákvörðunarinnar og er þá einkum horft til þess að kærandi fékk tækifæri til að koma athugasemdum sínum á framfæri við hina nýju ákvörðun þegar hann fékk andmælarétt við umsögn hreppsins. Er það mat ráðuneytisins að tilkynning hreppsins til kæranda um nýja ákvörðun og veiting andmælaréttar, á sama tíma og kærumálið var til meðferðar hjá ráðuneytinu, hefði ekki breytt afstöðu kæranda hvað kærumálið varðar, sbr. það sem fram kemur í andmælum kæranda við umsögn hreppsins þann 13. mars sl. Ráðuneytinu þykir þó rétt að beina þeim tilmælum til hreppsins að gæta í framtíðinni að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, einkum hvað varðar andmælarétt og vandaða stjórnsýsluhætti, þegar teknar eru svo íþyngjandi ákvarðanir sem ákvarðanir um eignarnám eru.

Af öllu framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að hafna beri aðalkröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar Hrunamannahrepps um eignarnám vegna lagningar Bakkatúnsvegar.

3. Varakrafa um skyldu Hrunamannahrepps til að kaupa land, mannvirki og rekstur kæranda, sbr. 33. gr. laga nr. 73/1993 og 22. gr. laga nr. 11/1973.

Kærandi færir þau rök fyrir varakröfu sinni að veglagningin rýri svo verulega verðmæti þess sem eftir stendur af fasteign kæranda og skerði nýtingarmöguleika og rekstrargrundvöll veitingastaðarins, að hreppnum sé skylt að taka alla fasteignina, ásamt því sem henni fylgir, eignarnámi á grundvelli tilvitnaðra lagaákvæða.

Í 1. mgr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga er fjallað um bætur vegna skipulags og yfirtöku eigna. Er þar kveðið á um bótarétt þegar gildistaka skipulags leiðir t.d. til lækkunar á verðmæti fasteignar eða skerðingar nýtingamöguleika hennar. Segir ennfremur að sá sem getur sýnt fram á að hafa orðið fyrir tjóni vegna þessa eigi rétt á bótum úr sveitarsjóði eða að hann leysi fasteignina til sín. Þá segir í 3. mgr. að sá sem telji sig eiga rétt á bótum eða krefjist yfirtöku eigna skuli senda sveitarstjórn kröfu sína. Viðurkenni sveitarstjórn bótaskyldu skuli dómkvaddir matsmenn fengnir til að ákveða bætur. Fallist sveitarstjórn á yfirtöku skuli matsnefnd eignarnámsbóta ákveða kaupverð.

Eins og áður hefur verið rakið hefur löggjafinn ákveðið að ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skuli kæranlegar til sérstakrar úrskurðarnefndar samkvæmt 8. gr. laganna og skiptir þá ekki máli hvort það er sveitarstjórn eða annað stjórnvald sem tekur viðkomandi ákvörðun. Úrskurðarvald nefndarinnar nær þannig til lokaákvarðana sem teknar eru á grundvelli laganna, að því leyti sem þær eru ekki teknar af ráðherra, s.s. ákvarðanir um staðfestingu aðalskipulags, sbr. 19. gr.

Í 33. gr. skipulags- og byggingarlaga er kveðið á um bótarétt vegna skipulags og yfirtöku eigna. Ákvörðun um samþykki eða höfnun krafna er því ákvörðun sem tekin er á grundvelli skipulags- og byggingarlaga og er lokaákvörðun um afgreiðslu framkominnar kröfu, hvort sem er um bætur eða yfirtöku. Slíkar ákvarðanir eru því kæranlegar til úrskurðarnefndar samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga en ekki til samgönguráðuneytisins á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Af framangreindu leiðir ráðuneytið er því ekki bært að lögum til að fjalla um varakröfu kæranda og ber því að vísa þessum kærulið frá.

4. Rétt þykir að taka fram að úrskurðarvald ráðuneytisins nær ekki til annarra úrræða sem kæranda geta staðið til boða til að leita réttar síns, svo sem um bótaábyrgð og fébætur.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðarins dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Aðalkröfu Klemenz Eggertssonar hdl., f.h. A, um að ákvörðun Hrunamannahrepps um eignarnám lands til lagningar Bakkatúnsvegar verði ógilt, er hafnað.

Varakröfu Klemenz Eggertssonar hdl., f.h. A, um að Hrunamannahreppi verði gert skylt að kaupa allt land, öll mannvirki og rekstur veitingahússins B, er vísað frá.

Unnur Gunnarsdóttir

Svanhvít Axelsdóttir