Grímsnes- og Grafningshreppur - lögmæti höfnunar umsóknar um ferðaþjónustu fyrir fatlaða, athugasemir við afgreiðslu umsókna: Mál nr. 84/2008

Ár 2009, 25. júní er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 84/2008

A

gegn

Grímsnes- og Grafningshreppi

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 16. desember 2008, kærði Valdís Brynjólfsdóttir, f.h. A (hér eftir nefnd kærandi) þá ákvörðun Grímsnes- og Grafningshrepps að hafna umsókn kæranda um ferðaþjónustu. Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við að félagsmálanefnd fari fram á það við fatlaða íbúa Grímsnes- og Grafningshrepps að þeir sæki um ferðaþjónustu þrisvar á ári. Auk þess gerir kærandi athugasemdir við óhæfilegan drátt á afgreiðslu umsóknar hjá hreppnum.

Telur ráðuneytið að í erindi kæranda felist krafa um að ráðuneytið úrskurði um lögmæti synjunar hreppsins á umsókn kæranda um ferðaþjónustu, um lögmæti reglna hreppsins um ferðaþjónustu og afgreiðslutíma umsóknarinnar.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Kæra barst innan þriggja mánaða kærufrests 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki er ágreiningur um aðild.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

Þann 27. júní 2007 svaraði félagsmálaráðuneytið fyrirspurn félagsþjónustu uppsveita Árnessýslu um skyldur sveitarfélaga við fatlaða einstaklinga sem búsettir eru að Sólheimum í Grímsnesi. Er þar tekið fram hvaða þjónustu sveitarfélögum beri að veita og að þeim beri að setja sér reglur um það. Segir þar m.a. að samkvæmt lögum nr. 59/1992 sé sveitarfélögum skylt að sjá um ferðaþjónustu fatlaðra og að sú þjónusta sé tvískipt, annars vegar vegna menningarlífs og félagslífs, sbr. 1. mgr. 35. gr. og hins vegar ferðir á þjónustustofnanir fatlaðra eða í aðra þjónustu sem fötluðum er veitt sérstaklega, sbr. 2. mgr. 35. gr.

Sveitarfélög skuli setja sér reglur um ferðaþjónustu þar sem gætt sé jafnræðis innbyrðis milli þeirra fötluðu sem eru í sömu stöðu, sbr. 1. mgr. 35. gr.

Í svarinu er tekið fram að Sólheimar fái ekki greiðslur frá ríkissjóði til að standa undir fyrrgreindri lögbundinni þjónustu sveitarfélaganna, þ.e. félagslegri heimaþjónustu, liðveislu og ferðaþjónustu fatlaðra.

Þann 23. september 2007 sótti kærandi um ferðaþjónustu fatlaðra til Grímsnes- og Grafningshrepps. Sótt var annars vegar um ferðir vegna sérfræðiþjónustu, á þriggja mánaða og 6 mánaða fresti og hins vegar frjálsar ferðir tvisvar sinnum í mánuði. Kemur fram í umsókn að kærandi sé algjörlega öðrum háður í ferðum sínum.

Þann 1. janúar 2008 fluttust málefni sveitarfélaga frá félagsmálaráðuneytinu til samgönguráðuneytisins, sbr. I. þátt laga nr. 167/2007 um breytingar á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands, samþykkt á Alþingi þann 14. desember 2007.

Umsókn kæranda um ferðaþjónustu var tekin fyrir á fundi félagsmálanefndar uppsveita Árnessýslu og Flóa þann 21. janúar 2008 og m.a. bókað:

„Samþykkt allt að 40 ferðir til læknis í Laugarási og allt að 20 ferðir til einkaerinda á Selfossi tímabilið 10.01. til 31.05.08.

Ferðaþjónusta þessi hefur verið veitt undanfarin ár af Sólheimum samkvæmt samningi við Félagsmálaráðuneytið og með akstri skv. samþykkt sveitarstjórnar Grímsnes og Grafningshrepps í Fjölmennt og læknisferðir í Laugarás.“

Kæranda var tilkynnt um þetta með bréfi félagsmálastjóra félagsþjónustu í uppsveitum Árnessýslu og Flóa þann 22. janúar 2008. Fram kemur hjá kæranda að sveitarfélagið hafi þó ekki hafið umbeðna ferðaþjónustu.

Þann 28. apríl 2008 var sótt um ferðaþjónustu fatlaðra fyrir kæranda vegna aksturs sumarið 2008. Sótt var um ferðir til læknis í Laugarási einu sinni í viku og ferðir til einkaerinda á Selfoss tvisvar í mánuði. Svar hafði ekki borist í ágúst 2008.

Aftur var sótt um ferðaþjónustu fatlaðra fyrir kæranda vegna hausts og til áramóta 2008 þann 25. ágúst 2008. Sótt var um ferðir til læknis í Laugarási einu sinni í viku og ferðir til einkaerinda á Selfoss tvisvar í mánuði. Í umsókn kemur fram að þess sé farið á leit að sótt sé um ferðaþjónustu þrisvar á ári, fyrir ákveðin tímabil. Ítrekað hafi verið sótt um ferðaþjónustu án þess að það hafi skilað því að sveitarfélagið sé farið að sinna þessari þjónustu.

Með bréfi félagsmálastjóra félagsmálanefndar uppsveita Árnessýslu og Flóa til kæranda þann 6. nóvember 2008 er upplýst að á fundi nefndarinnar þann 4. nóvember 2008 hafi verið fjallað um umsókn kæranda og henni hafnað. Kærandi er jafnframt upplýstur um að hann geti nýtt sér þá þjónustu sem þegar er fyrir hendi hjá sveitarfélaginu. Í bréfinu er því lýst að sveitarfélagið hafi undanfarin ár veitt og veiti enn ferðaþjónustu fyrir fatlaða einstaklinga sem búa á Sólheimum. Um sé að ræða ferðir á vetrum fyrir þá sem stunda nám í Fjölmennt á Selfossi og til að sækja læknisþjónustu í Laugarás. Önnur ferðaþjónusta sé veitt af Sólheimum samkvæmt samningi við ríkið frá 8. maí 2004. Upplýst er einnig um kæruheimild til félagsmálaráðuneytisins á næstu fjórum vikum eftir að vitneskja um ákvörðun félagsmálanefndar liggur fyrir. Bréf þetta var sent kæranda aftur þann 19. nóvember 2008.

Þann 20. nóvember 2008 kvartaði kærandi til umboðsmanns Alþingis yfir höfnun sveitarfélagsins á umsókn um ferðaþjónustu. Umboðsmaður upplýsti kæranda í bréfi sínu þann 2. desember 2008 um kæruleið í sveitarstjórnarmálum til samgönguráðuneytisins og að málefni fatlaðra lúti yfirstjórn félagsmálaráðuneytisins, sbr. 3. mgr. laga nr. 59/1992. Hafi félagsmálaráðuneytið á grundvelli þess ákvæðis talið sér unnt að leysa úr ágreiningsmálum um skyldur sveitarfélags að því er varðar ferðaþjónustu fatlaðra, sbr. tvo úrskurði ráðuneytisins frá 24. júlí 2001. Kæranda er því bent á að leita til félagsmálaráðuneytisins telji samgönguráðuneytið málið falla utan valdssviðs síns. Lauk umboðsmaður þar með umfjöllun sinni um málið að svo stöddu.

Með kæru dags. 16. desember 2008 kærði kærandi synjun Grímsnes- og Grafningshrepps á umsóknum um ferðaþjónustu fatlaðra.

Ráðuneytið staðfesti móttöku kærunnar með bréfi 19. desember 2008 og upplýsti að kannað yrði í upphafi hvort álitaefnið teldist eiga undir úrskurðarvald ráðuneytisins. Með bréfi þann 21. janúar 2009 var kæranda tilkynnt um að kæran hefði verið tekið til meðferðar og því lýst að hvaða leyti ráðuneytið teldi sig hafa úrskurðarvald í málinu. Einnig var því lýst hvert ráðuneytið teldi kæruefni vera. Með bréfi dags. þann sama dag var óskað umsagnar Grímsnes- og Grafningshrepps.

Grímsnes- og Grafningshreppur óskaði eftir stuttum viðbótarfresti til að skila umsögn með tölvupósti 18. febrúar og samþykkti ráðuneytið það þann sama dag. Umsögn, dags. 23. febrúar 2009, barst síðan ráðuneytinu þann 25. febrúar og var kæranda með bréfi 26. febrúar gefinn kostur á andmælum. Andmæli kæranda bárust ráðuneytinu 17. mars 2009.

Með bréfum dags. 19. mars 2009 tilkynnti ráðuneytið báðum aðilum að málið yrði tekið til úrskurðar en uppkvaðning myndi tefjast eitthvað og væri fyrirhugað að ljúka málinu í lok apríl. Það gekk þó ekki eftir og var aðilum tilkynnt þann 30. apríl 2009 að reynt yrði að kveða upp úrskurð í maí lok. Af því varð þó ekki og kæranda tilkynnt um það tölvupósti 27. maí sl.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Í kæru kemur fram að kærandi sé þroskaskertur og hafi verið svo frá fyrsta aldursári. Hann þurfi mikla aðstoð við daglegt líf, hafi ekki þekkingu til að nota peninga eða klukku og því ekki fær um að ferðast einn.

Í 35. og 51. gr. laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðra segi að sveitarfélögum beri að greiða ferðaþjónustu fyrir fatlaða. Kærandi sé fatlaður einstaklingur þótt ekki sé um líkamlega fötlun að ræða, hann þurfi sannanlega á ferðaþjónustu fatlaðra að ræða og taki lögin ótvírætt til hans.

Kærandi hafi sótt um ferðaþjónustu fatlaðra til Grímsnes- og Grafningshrepps fyrir um einu og hálfu ári, eða þann 23. september 2007. Var sótt bæði um ferðaþjónustu vegna ferða á Selfoss til að sinna einkaerindum og einnig vegna sérfræðiþjónustu á Selfossi.

Umsóknin hafi verið samþykkt af félagsmálanefnd uppsveita Árnessýslu og Flóa þann 21. janúar 2008. Hins vegar hafi sveitarfélagið ekki enn byrjað að veita kæranda þessa þjónustu.

Kærandi kveðst hafa sótt reglulega um ferðaþjónustu því samkvæmt reglum sveitarfélagsins þurfi að sækja um þrisvar á ári. Því hafi verið sótt um í apríl 2008 vegna sumarferða og í ágúst 2008 vegna haust- og vetrartímabils.

Svör hafi hins vegar borist illa og hafi t.d. umsókn um sumarferðir verið svarað í nóvember 2008, löngu eftir að sumartímabilinu lauk. Umsókninni hafi þá verið hafnað. Umsókn um haust- og vetrartímabil 2008 hafi ekki enn verið svarað en því tímabili sé nú að ljúka.

Kærandi kærir framangreinda höfnun sveitarfélagsins, frá 6. nóvember 2008, á ferðaþjónustu fatlaðra. Kærandi færi þau rök fyrir kröfum sínum að sveitarfélaginu beri skylda til að sjá um slíka þjónustu, sbr. 35. og 51. gr. laga nr. 59/1992. Bréf félagsmálaráðuneytisins til sveitarfélagsins þann 27. júní 2007 taki af öll tvímæli um það en þar segi m.a. að Sólheimar fái ekki greiðslur frá ríkissjóði til að standa undir slíkri lögbundinni þjónustu sveitarfélagsins. Þá bendir kærandi á að það komi skýrt fram í þjónustusamningi milli félagsmálaráðuneytisins og Sólheima að samningurinn hafi ekki áhrif á skyldur sveitarfélagsins við byggðarhverfið eða íbúa þess. Sú greiðsla sem innt sé af hendi vegna aksturs sé vegna menningarferða verkstæða Sólheima og sé með öllu óskyld ferðaþjónustu fatlaðra.

Þá gerir kærandi athugasemdir við það ákvæði reglnanna að sækja þurfi um þrisvar á ári enda ljóst að ástand þeirra sem þurfa þjónustuna breytist ekki á þeim tíma. Það sé ólíðandi að viðkomandi þurfi að vera í óvissu um þessi mál á meðan umsókn sé til meðferðar og að um óþarfa vinnu aðstandenda og þjónustuaðila sé að ræða, oft á ári.

Í andmælum kæranda kemur fram að um misskilning sé að ræða hjá sveitarfélaginu þegar því er haldið fram að kærandi sé vistmaður á Sólheimum. Hið rétta sé að kærandi er einstaklingur sem búsettur er í Grímsnes- og Grafningshreppi og eigi þar lögheimili í byggðarhverfinu Sólheimum. Kærandi njóti þar þjónustu sem sjálfseignarstofnunin Sólheimar starfrækir fyrir íbúa en búi þar ekki á vistheimili eða á stofnun enda greiði kærandi skatta og skyldur til sveitarfélagsins með sama hætti og aðrir íbúar þess.

Þá tekur kærandi fram að samningur milli félagsmálaráðuneytisins og Sólheima sé þessu máli óviðkomandi. Félagsmálaráðuneytið verði að fylgja lögum í þessu máli og hafi ekki heimild til að veita einu sveitarfélagi undanþágu frá lagaskyldu með samningi.

Sjálfseignarstofnunin Sólheimar hafi um langt árabil fengið fjárveitingar á fjárlögum til að veita ákveðna þjónustu í búsetu og atvinnumálum með sama hætti og aðrir aðilar sem veita fötluðum þjónustu. Fatlaðir íbúar sem búa utan stofnana og vistheimila njóti akstursþjónustu viðkomandi sveitarfélags alveg óháð því hvort rekstraraðilinn hafi gert þjónustusamning við félagsmálaráðuneytið. Því sé það fráleitt að kærandi hafi átt að beina kæru sinni til Sólheima. Einnig geti þjónustusamningur aldrei leyst sveitarfélag undan skyldum sínum og hafi félagsmálaráðuneytið ítrekað bent sveitarfélaginu á skyldur þess. Sveitarfélagið hafi sett reglur um ferðaþjónustu fatlaðra sem ná til allra fatlaðra íbúa sveitarfélagsins. Kærandi njóti samningsbundinnar þjónustu í búsetu og atvinnumálum hjá Sólheimum vegna fötlunar sinnar en ekki ferðaþjónustu en um hana gilda lög nr. 59/1992.

Kærandi vekur athygli á málsmeðferð sveitarfélagsins, sem hann telur sýna einbeittan vilja til að brjóta lög á sér. Kærandi hafi brýna þörf fyrir ferðaþjónustu og hafi sótt um hana 23. september 2007. Umsóknin hafi verið fjóra mánuði til afgreiðslu og hlotið jákvæða afgreiðslu. Úthlutun félagsmálanefndar hafi verið í samræmi við reglur sveitarfélagsins en samt verið vísað til afgreiðslu sveitarstjórnar í stað þess að láta taka gildi þegar í stað. Málið hafi síðan tekið 10 mánuði í afgreiðslu hjá sveitarfélaginu. Kæranda hafi hins vegar aldrei verið tilkynnt um þennan drátt. Afgreiðsla umsóknarinnar hafi því í raun tekið eitt ár.

Kærandi tekur fram varðandi akstur í Laugarás vikulega hluta árs þá hafi það komið til eftir að sveitarfélaginu hafi verið gert að annast þann akstur samkvæmt ákvörðun félagsmálaráðuneytisins.

Upphaf þessa kærumáls hafi í raun verið þegar sótt var um ferðaþjónustu fyrir 30 fatlaða íbúa Sólheima 23. september 2007 en af þeim var 13 hafnað. Af þeim voru 5 synjanir kærðar til félagsmálaráðuneytisins og lá niðurstaða í einu þeirra fyrir 26. nóvember 2008 þar sem m.a. er kveðið á um nýja meðferð og afgreiðslu umsóknar. Sú endurskoðun hafi hins vegar ekki farið fram þrátt fyrir ítrekanir þar um.

IV. Málsástæður og rök Grímsnes- og Grafningshrepps

Í málatilbúnaði Grímsnes- og Grafningshrepps kemur fram að sveitarfélagið gefi fötluðum kost á ferðaþjónustu eins og kveðið er á um í 35. gr. laga nr. 59/1992 og hafi sveitarfélagið samvinnu við önnur sveitarfélög í uppsveitum Árnessýslu og við Flóahrepp um það. Ferðaþjónusta sé fyrir þá íbúa sem ekki geta nýtt sér almenningsfarartæki og gætt sé jafnræðis innbyrðis meðal fatlaðra íbúa sveitarfélaganna. Í sveitarfélaginu búi nú 43 íbúar sem kunni að þurfa á þessari þjónustu að halda og búi þeir allir að Sólheimum. Reglur sveitarfélagsins séu settar samkvæmt 1. mgr. 35. gr. i.f. og 9. gr. laga nr. 59/1992.

Þá segir að umsókn kæranda hafi borist 25. ágúst og verið svarað 6. nóvember 2008 en láðst hafi að geta þess að svarið taki einnig til umsóknarinnar frá 28. apríl 2008 og líka síðari umsókna sem voru fyrirliggjandi 6. nóvember 2008.

Um þau rök, sem lágu að baki höfnun umsóknarinnar, er vísað til þess sem fram kemur í fundargerð sveitarfélagsins frá 16. október 2008, þar sem fjallað er um fundargerð félagsmálanefndar frá 21. janúar 2008, um að Sólheimar eigi samkvæmt samningi við félagsmálaráðuneytið að sjá um ferðaþjónustu við þá fötluðu einstaklinga sem sóttu um slíka þjónustu til sveitarfélagsins.

Þá segir að sá tími sem leið frá fundi félagsnefndar 21. janúar 2008 þar til fundargerð var afgreidd á fundi sveitarstjórnar 16. október 2008 hafi m.a. verið nýttur til að skoða málið og leita ráðgjafar, m.a. hjá félagsmálaráðuneytinu en fundað hafi verið með starfsmönnum þess.

Kemur fram að sveitarfélagið telur kærunni beint að röngum aðila því ef kærandi fái ekki þá þjónustu sem hann á rétt á sé það vegna þess að Sólheimar eru rækja ekki skyldur sínar við hann með fullnægjandi hætti. Kvörtunin ætti því að beinast að Sólheimum og er vísað til samnings milli félagsmálaráðuneytisins og Sólheima dags. 8. maí 2004 ásamt fylgiskjölum 1-3. Þrátt fyrir þetta sé skjólstæðingum Sólheima veittur almennur akstur í Laugarás vegna læknisferða og skólaakstur á Selfoss samkvæmt reglum sveitarfélagsins án sérstakrar umsóknar. Sveitarfélagið veiti þannig þjónustu sem sé umfram skyldu og einu íbúar sveitarfélagsins sem nýta sér hana séu skjólstæðingar Sólheima.

Ágreiningur hafi nú staðið árum saman um hvort sveitarfélaginu beri að sjá um akstur skjólstæðinga Sólheima og hafi sveitarfélagið áður sent félagsmálaráðuneytinu bréf vegna samskonar erindis. Endurskoðun samningsins við Sólheima standi nú yfir og tekur sveitarfélagið það fram að afar mikilvægt sé að í nýjum samningi verði kveðið skýrt á um ferðaþjónustu og það skilgreint afdráttarlaust verkefni og hvaða þjónustu Sólheimar eigi að láta vistmönnum sínum í té fyrir það fé sem stofnunin fær. Tekið er fram að sveitarfélagið vilji rækja þær skyldur sem því ber lögum samkvæmt og óskar eftir því að fá að koma að vinnu við endurskoðun Sólheimasamningsins.

V. Álit félagsmálaráðuneytisins og þjónustusamningur við Sólheima

Í málatilbúnaði beggja aðila er vísað til álita félagsmálaráðuneytisins í málum er varða ferðaþjónustu fatlaðra og skyldur sveitarfélagsins hvað það varðar. Rétt þykir því að rekja stuttlega efni þeirra álita og þau álitaefni sem þau ná til.

Meðal fylgiskjala kæru er bréf félagsmálaráðuneytisins dags. 27. júní 2007 er varðar skyldur sveitarfélagsins við fatlaða einstaklinga sem búsettir eru að Sólheimum í Grímsnesi. Kemur þar fram að bréfið er svar við erindi m.a. um fyrirkomulag ferðaþjónustu fatlaðra.

Í umsögn Grímsnes- og Grafningshrepps kemur fram að ágreiningur hafi staðið um það árum saman hvort sveitarfélaginu beri að sjá um akstur skjólstæðinga Sólheima og fylgdi umsögn afrit af bréfi sem sent var félagsmálaráðuneytinu 5. júní 2001. Kemur þar fram að bréfið sé svar við þremur bréfum félagsmálaráðuneytisins frá 18. apríl 2001 þar sem óskað var umsagnar um efni þriggja erinda f.h. íbúa Sólheima dags. 4. apríl 2001 þar sem kærð er neitun sveitarfélagsins um að veita þeim ferðaþjónustu samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga nr. 59/1992 og liðveislu samkvæmt 24. gr. laganna.

Í andmælum kæranda er vísað til bréfs félagsmálaráðuneytisins til Grímsnes- og Grafningshrepps dags. 27. júní 2007 og bréf dags. 10. feb. 1995. Einnig er vísað til niðurstöðu stjórnsýslukæru í máli nr. FEL1040024/30/GB/- og afrits af bréfi félagsmálaráðuneytisins dags. 10. júlí 2001 sem var svar við bréfi lögmanns hreppsins frá 5. júní 2001. Þá fylgdi andmælum kæranda niðurstaða félagsmálaráðuneytisins í stjórnsýslukæru frá 2001. Auk þess niðurstaða félagsmálaráðuneytisins frá 26. nóvember 2008 í máli vegna höfnunar á umsókn um ferðaþjónustu frá 23. september 2007.

Ráðuneytið hefur farið yfir þessi gögn og telur að þessi forsaga hafi áhrif á afgreiðslu kærunnar sem hér er til meðferðar og því nauðsynlegt að rekja málin nokkuð til að fá sem heildstæðasta mynd af álitaefninu.

Í bréfi félagsmálaráðuneytisins dags. 10. febrúar 1995 til hreppsnefndar Grímsneshrepps er m.a. vakin athygli hreppsins á þeim skipulagsbreytingum sem orðið hafa á Sólheimum á þá leið að íbúar hafa nú þar búsetu í félagslegum íbúðum sem þeir hafa á leigu. Íbúar hafi með þessu verið útskrifaðir af stofnunum og greiði útsvar til Grímsneshrepps. Kemur fram að félagsmálaráðuneytið telur að fatlaðir íbúar að Sólheimum eigi rétt á akstri kostuðum af Grímsneshreppi á sama hátt og fatlaðir íbúar fá í öðrum sveitarfélögum.

Þá er af gögnum málsins ljóst að félagsmálaráðuneytinu bárust 4. apríl 2001 þrjár kærur frá íbúum Sólheima. Í tveimur þeirra er kært vegna ferðaþjónustu. Með bréfi dags. 5. júní 2001 sendir hreppurinn umsögn um kærurnar og með bréfi 10. júlí 2001 bárust félagsmálaráðuneytinu andmæli kærenda.

Ráðuneytið hefur aflað sér afrita af niðurstöðum félagsmálaráðuneytisins í þessum tveimur málum. Í þeim báðum taldi ráðuneytið rétt að leysa úr þeim á grundvelli eftirlitshlutverks samkvæmt 3. gr. laga nr. 59/1992 og gefa álit um þær skyldur sem hvíla á Grímsnes- og Grafningshreppi gagnvart viðkomandi, á grundvelli laga nr. 59/1992.

Álitin voru bæði gefin 24. júlí 2001 og send Sólheimum með bréfi dags. 25. júlí 2001. Þar er lýst þeirri niðurstöðu að Grímsnes- og Grafningshreppur hafi ekki staðið við lagaskyldur sínar að því er varðar ferðaþjónustu fatlaðra og að óheimilt hafi verið að hafna beiðni um mánaðarlegar ferðir á heilsugæslustöð. Einnig var því beint til sveitarfélagsins að taka beiðni um vikulegar ferðir vegna náms á Selfossi til meðferðar að nýju. Því til viðbótar taldi ráðuneytið það verulega hnökra á reglum sveitarfélagsins um ferðaþjónustu að tafarlaust skyldi taka þær til endurskoðunar. Þá er lýst þeirri skoðun félagsmálaráðuneytisins að nauðsynlegt sé að skilgreina betur þá þjónustu sem íbúar Sólheima eigi rétt á að fá á grundvelli fjárveitinga samkvæmt fjárlögum. Sjónarmið hreppsins um fjárhagsmálefni Sólheima hafi hins vegar ekki þýðingu að því er varðar skýra lagaskyldu sveitarfélagsins til að veita fötluðum ferðaþjónustu samkvæmt 35. gr. laga nr. 59/1992.

Meðal gagna málsins er bréf félagsmálaráðuneytisins til Sólheima dags. 15. nóvember 2001 sem svar við fyrirspurn varðandi rétt íbúa Sólheima til ferðaþjónustu fatlaðra, í tilefni af álitunum frá 24. júlí 2001. Kemur þar fram að niðurstöður ráðuneytisins í nefndum álitum hafi byggst á 2. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 sem segir að fatlaðir skuli eiga rétt á ferðaþjónustu á vegum sveitarfélagsins vegna ferða á þjónustustofnanir samkvæmt 1.-4. tölul. 9. gr. laganna og vegna annarrar sértækrar þjónustu sem veitt er fötluðum sérstaklega. Ljóst sé að önnur tilvik, sem snúast um nauðsynlega þjónustu við fatlaða íbúa á Sólheimum, eiga að fá sambærilega meðferð enda sé um sambærileg mál að ræða. Í því felist annars vegar að um nauðsynlega þjónustu við fatlaða einstaklinga sé a ræða og hins vegar að þjónustan sé veitt innan þess þjónustusvæðis þar sem sá fatlaði býr.

Það næsta sem liggur fyrir um þetta í gögnum málsins er bréf félagsmálaráðuneytisins til félagsþjónustu í uppsveitum Árnessýslu dags. 27. júní 2007 sem svar við fyrirspurn frá 5. febrúar 2007 um skyldur sveitarfélaga við fatlaða einstaklinga sem búsettir eru að Sólheimum í Grímsnesi, m.a. um fyrirkomulag ferðaþjónustu fatlaðra.

Í svari félagsmálaráðuneytisins er rakið hvaða ferðaþjónustu sveitarfélögum beri að veita fötluðum einstaklingum á Sólheimum. Kemur þar fram að samkvæmt lögum nr. 59/1992 beri sveitarfélögum að sjá um ferðaþjónustu fatlaðra og sé um tvískipta þjónustu að ræða. Annars vegar samkvæmt 1. mgr. 35. gr. vegna menningarlífs og hins vegar samkvæmt 2. mgr. 35. gr. á þjónustustofnanir fatlaðra eða í aðra þjónustu sem veitt er fötluðum sérstaklega. Meginmundur sé á skyldum eftir því hvort um þjónustu samkvæmt 1. eða 2. mgr. 35. gr. sé að ræða. Um ferðaþjónustuna skuli sveitarfélög setja sér reglur þannig að jafnræðis sé gætt innbyrðis milli þeirra fötluðu sem eru í sömu stöðu, sbr. niðurlag 1. mgr. 35. gr. laganna. Þá tekur félagsmálaráðuneytið fram að Sólheimar fái ekki greiðslur frá ríkissjóði til að standa undir þessari lögbundnu þjónustu, þ.e. ferðaþjónustu fatlaðra.

Með áliti 26. nóvember 2008 fjallaði félagsmálaráðuneytið um skyldur sem hvíla á sveitarfélaginu Grímsnes- og Grafningshreppur gagnvart tilteknum aðila en félagsmálanefnd uppsveita Árnessýslu og Flóa hafði hafnað umsókn hans um ferðir hjá ferðaþjónustu fatlaðra. Var um að ræða einn þeirra aðila sem hafði sótt um ferðaþjónustu samhliða kæranda þann 21. janúar 2008. Kemur fram í álitinu að höfnunin hafi byggst á því að viðkomandi gæti nýtt sér almenningssamgöngur og þyrfti því ekki á sérstakri ferðaþjónustu fatlaðra að halda. Niðurstaða félagsmálaráðuneytisins var að ekki væri fullnægjandi að vísa til þess að viðkomandi gæti nýtt sér almenningssamgöngur ef slíkt almenningssamgöngukerfi væri ekki tiltækt á svæðinu. Var það niðurstaða félagsmálaráðuneytisins að ákvörðunin væri haldin annmarka hvað þetta varðar og því rétt að umsóknin yrði tekin til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

Í málatilbúnaði beggja aðila er vísað til þjónustusamnings félagsmálaráðuneytisins við Sólheima frá 8. maí 2004 ásamt fylgiskjölum. Rétt þykir því að gera aðeins grein fyrir honum í máli þessu.

Samningurinn er um þjónustu Sólheima við fólk með fötlun og var gerður með heimild í 14. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 og 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997. Með samningnum taka Sólheimar að sér að veita 40 fötluðum íbúum á Sólheimum þjónustu í búsetu og atvinnu og er markmið samningsins að veita fötluðum íbúum á Sólheimum þjónustu þannig að þeir geta lifað eins eðlilegu og sjálfstæðu lífi og unnt er. Sú þjónusta sem veitt er nánar tiltekið dagþjónusta, vernduð vinna og búseta, allt með nánari tilvísun til laga nr. 59/1992. Þá segir í gr. 6.2 að greiðslur séu fyrir veitta þjónustu, umsjón með rekstri, ráðgjöf, næturvaktir og annan sameiginlegan kostnað. Ennfremur segir að greiðslur samkvæmt samningnum hafi ekki áhrif á almennar skyldur sveitarfélagsins gagnvart íbúum þess og byggðahverfinu að Sólheimum samkvæmt lögum og venjum. Nánar er í fskj. 1 við samninginn rakin sú þjónusta sem Sólheimar taka að sér að veita. Kemur þar m.a. fram að veittar séu liðveisluferðir sem eru þrenns konar en þess utan sé einstaklingum veitt ferðaþjónusta miðað við persónulegar þarfir.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Um málefni fatlaðra gilda lög nr. 59/1992 og fer félagsmálaráðherra með yfirstjórn þeirra, sbr. 3. gr. Landinu er skipt í starfssvæði málefna fatlaðra sbr. 5. gr. og skal á hverju svæði vera starfrækt skrifstofa fyrir málefni fatlaðra, sbr. 6. gr. nema sveitarfélögin yfirtaki þjónustuna, sbr. 12. gr. Er nánar talið í 12. gr. hvað verkefni svæðisskrifstofurnar hafa. Ákveðin mál eru falin sveitarfélögum og er þar á meðal ferðaþjónusta fatlaðra sbr. 35. gr.

Málefni fatlaðra eru þannig bæði á höndum ríkisins, þ.e. félagsmálaráðuneytisins og sveitarfélaganna. Málaflokkurinn á ekki undir samgönguráðuneytið en hins vegar falla þar undir sveitarstjórnarmálefni.

Lög nr. 59/1992 hafa ekki að geyma sérstaka kæruheimild og verður því að líta svo á að hana sé að finna í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sú kæruheimild á hins vegar ekki við um sveitarstjórnarmálefni enda eru sveitarfélög ekki lægra sett stjórnvöld í skilningi stjórnsýslulaga. Kæruheimild hvað varðar ákvarðanir sveitarstjórna byggist á 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 en þar segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna.

Sú kæruheimild sem liggur til grundvallar í máli þessu, hvað varðar ákvarðanir sveitarstjórnar, er því 103. gr. sveitarstjórnarlaga enda hefur löggjafinn ekki séð ástæðu til að kveða sérstaklega á um kæranleika ákvarðana sveitarstjórnar, hvað varðar málefni fatlaðra, til þess ráðuneytis sem fer með málaflokkinn samkvæmt lögum nr. 59/1992, þ.e. félagsmálaráðuneytisins.

Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga skal samgönguráðuneyti úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Ákvæði þetta verður að skoða í ljósi 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga sem segir að sveitarfélög ráð sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð. Þá kveður 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þessi ákvæði segja til um svokallaðan sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga og takmarka þar með úrskurðarvald ráðuneytisins að því leyti að ráðuneytið telst ekki æðra stjórnvald gagnvart þeim. Úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. nær þannig einungis til hinnar formlegu hliðar á ákvörðunum sveitarfélaga, þ.e. hvort gætt hafi verið lögfestra sem ólögfestra reglna stjórnsýsluréttarins við töku þeirra, en ekki til þeirra atriða sem byggjast á hinu frjálsa mati sveitarfélaga.

Við meðferð stjórnsýsluvalds er stjórnvaldið bundið af málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins. Stjórnvaldi ber að fara vel með það vald sem það hefur í krafti lögmætrar stöðu sinnar en það er grundvallaratriði að athafnir stjórnvalda séu ávallt lögmætar og málefnalegar. Stjórnvaldinu ber því skylda til að gæta þess að ákvarðanir þess séu ávallt byggðar á málefnalegum sjónarmiðum, jafnræðis sé gætt og rétt sé staðið að undirbúningi og rannsókn þeirra mála sem það hefur til meðferðar. Þá ber að gefa aðilum máls kost á andmælarétti auk þess sem stjórnvaldið verður að vera vel meðvitað um leiðbeiningarskyldu sína og upplýsingarétt aðila. Þegar sveitarfélög taka ákvarðanir sem varða réttindi og skyldur íbúanna eru þau að beita þessu stjórnsýsluvaldi og ber því að gæta að því sem að framan er rakið við þá athöfn.

Úrskurðarvald samgönguráðuneytisins í máli þessu takmarkast því við það að kanna hvort við töku hinnar kærðu ákvörðunar um synjun umsóknar um ferðaþjónustu fatlaðra, var gætt ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og ólögfestra reglna stjórnsýsluréttarins.

2. Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til kæranda þann 21. janúar sl. leit ráðuneytið svo á að kæruefni væri þríþætt og var ekki gerð athugasemd við það af hálfu kæranda. Nánar leit ráðuneytið svo á að álitaefnið snéri að eftirfarandi:

í fyrsta lagi - óhæfulegur afgreiðslutími umsókna um ferðaþjónustu,

í öðru lagi - ákvæði reglna sveitarfélagsins um að sækja þurfi um þrisvar á ári,

í þriðja lagi - höfnun umsóknar um ferðaþjónustu.

Mun verða fjallað um hvern þessara kæruliða, með hliðsjón af því sem áður hefur verið rakið um úrskurðarvald ráðuneytisins.

3. Ráðuneytið telur ljóst af kærunni að meginatriðið sé synjun Grímsnes- og Grafningshrepps á umsóknum kæranda um ferðaþjónustu fatlaðra. Samkvæmt gögnum málsins var tveimur umsóknum hafnað, annars vegar umsókn 28. apríl 2008 þar sem sótt var um ferðir til læknis í Laugarási einu sinni í viku og ferðir til einkaerinda á Selfoss tvisvar í mánuði fyrir sumarið 2008 og hins vegar umsókn 25. ágúst 2008 þar sem sótt var um það sama fyrir haust og vetur 2008.

Báðum þessum umsóknum var synjað af sveitarfélaginu þann 6. nóvember 2008 en í umsögn sveitarfélagsins kemur fram að svar þess þann dag, þar sem tilkynnt er um höfnun umsóknar, eigi við um báðar þessar umsóknir kæranda þótt láðst hafi að geta um það þar.

Þau rök sem sveitarfélagið færir fyrir höfnun umsókna kæranda á ferðaþjónustu fatlaðra eru þau að Sólheimar eigi samkvæmt samningi við félagsmálaráðuneytið að sjá um ferðaþjónustu við þá fötluðu einstaklinga sem þar búa. Það séu því Sólheimar sem ræki ekki skyldur sínar með fullnægjandi hætti en ekki sveitarfélagið sem í raun bjóði upp á tiltekinn akstur sem er umfram skyldu, þ.e. almennan akstur í Laugarás vegna læknisferða og skólaakstur á Selfoss, án umsóknar.

Eins og þegar hefur verið rakið í kafla III í úrskurði þessum hefur félagsmálaráðuneytið, sem fer með málefni fatlaðra, þegar gefið út nokkur álit um ýmis álitaefni sem upp hafa komið um framkvæmd ferðaþjónustu Grímsnes- og Grafningshrepps fyrir fatlaða íbúa sveitarfélagsins sem búa að Sólheimum. Hefur félagsmálaráðuneyti þegar gefið álit um að Grímsnes- og Grafningshreppi beri að veita fötluðum íbúum Sólheima ferðaþjónustu samkvæmt 35. gr. laga nr. 59/1992. Þá hefur félagsmálaráðuneytið einnig ályktað að Sólheimar fái ekki greiðslur úr ríkissjóði til að standa straum af þjónustu sem löggjafinn hefur falið sveitarfélögum, þ.á.m. ferðaþjónustu fatlaðra (álit dags. 27.6.2007 í máli nr. FEL07020039/13-6 og álit dags. 26.11.2008 í máli nr. FEL08030078/1103).

Ekki er af hálfu samgönguráðuneytisins ástæða til að gera athugasemdir við niðurstöðu þessara álita enda á málaflokkurinn undir félagsmálaráðuneytið og er það þess ráðuneytis að kveða á um hvernig framkvæmd samkvæmt lögum nr. 59/1992 skuli háttað. Það er því niðurstaða ráðuneytisins að höfnun Grímsnes- og Grafningshrepps þann 6. nóvember 2008 á umsókn kæranda um ferðaþjónustu fatlaðra hafi verið í andstöðu við álit þess fagráðuneytis sem málefni fatlaðra heyra undir, þar sem skýrt hefur komið fram að Sólheimar fái ekki greiðslur úr ríkissjóði til að standa straum af ferðaþjónustu sem kveðið er á um í 35. gr. laga nr. 59/1992 enda beri sveitarfélaginu skylda lögum samkvæmt að veita þá þjónustu. Ráðuneytið telur því að synjun sveitarfélagsins á umsóknum kæranda hafi ekki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum, telur synjunina því hafa verið ólögmæta og telst ógild.

4. Hvað varðar kæruefnið um afgreiðslutíma umsókna tekur ráðuneytið undir með kæranda að meðferð málsins hafi tekið óhæfilega langan tíma enda var tímabilið sem sótt var um vegna í öðru tilvikinu liðið (umsókn 28. apríl 2008) og í hinu tilvikinu nánast liðið (umsókn 25. ágúst 2008) þegar svarið barst. Hér verði að hafa í huga að sótt er um fyrir ákveðin tímabil í einu og því mikilvægt að umsóknir séu afgreiddar áður en viðkomandi tímabil hefst. Þar sem þegar hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að synjun umsókna telst ógild er ekki ástæða til fjalla nánar um þetta atriði eða áhrif þess á hina kærðu ákvörðun.

5. Í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 er kveðið á um að sveitarfélag setji sér reglur um rekstur ferðaþjónustu fatlaðra. Ekki er þar nánar kveðið á um hvers efnis þær reglur skuli vera og verður að telja að sveitarfélög hafi um það frjálst val á grundvelli sjálfsstjórnarréttar síns svo framarlega sem ákvæði laganna, einkum 35. gr., eru uppfyllt. Sveitarfélög verða þó að sjálfsögðu að gæta þess að reglurnar séu málefnalegar og jafnræðis þeirra sem þær varða sé gætt, einnig að reglurnar séu þannig úr garði gerðar að þjóni hagsmunum þeirra sem þurfa á þessari þjónustu að halda. Ráðuneytið telur hins vegar ekki falla undir úrskurðarvald sitt að fjalla um efni reglnanna sbr. það sem áður segir um sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga.

Beðist er velvirðingar á því að vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu.

Úrskurðarorð

Synjun Grímsnes- og Grafningshrepps þann 6. nóvember 2008 á umsóknum A, dags. 28. apríl 2008 og 25. ágúst 2008, um ferðaþjónustu fatlaðra er felld úr gildi.

Unnur Gunnarsdóttir

Svanhvít Axelsdóttir