Akraneskaupstaður - Sala hlutabréfa sveitarfélagsins í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf.
Bjarni H. B. Sveinsson 21. maí 1996 96010089
Furugrund 7 16-3000
300 Akranes
Þriðjudaginn 21. maí 1996 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dagsettu 16. janúar 1996, sem barst ráðuneytinu sama dag, og framhaldserindi, dagsettu 29. janúar 1996, kærði Bjarni H. B. Sveinsson, Furugrund 7, Akranesi, ákvörðun bæjarráðs og bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar frá 29. desember 1995 og 16. janúar 1996 um sölu hlutabréfa sveitarfélagsins í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf.
Kæran var send bæjarstjórn Akraneskaupstaðar til umsagnar með bréfum, dagsettum 18. og 31. janúar 1996. Umsögn barst ráðuneytinu hinn 23. febrúar 1996 með bréfi, dagsettu 21. sama mánaðar.
I. Málavextir.
Í desember sl. hófu forseti bæjarstjórnar og formaður bæjarráðs Akraneskaupstaðar viðræður við Ingólf Árnason og framkvæmdastjóra Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. um möguleika IÁ hönnunar ehf. á að kaupa eignarhluta Akraneskaupstaðar í fyrirtækinu. Í viðræðunum kom fram að Ingólfur væri reiðubúinn að kaupa hlutabréfin, sem voru að nafnverði 7.700.000 kr., á 5.000.000 kr.
Formlegt tilboð Ingólfs barst Akraneskaupstað þann 28. desember og var það sent í fundargögnum til bæjarfulltrúa, en fundur í bæjarráði var boðaður þann 29. desember. Á þeim fundi var gerð svohljóðandi bókun um málið:
“Tilboð Ingólfs hljóðar upp á heildarkaupverð hlutafjár bæjarins að upphæð kr. 5.000.000.- sem greiðist í samræmi við fyrirliggjandi tilboð.
Bæjarráð samþykkir tilboðið og felur bæjarstjóra að ganga frá nauðsynlegum skjölum þar að lútandi.”
Bæjarstjórn Akraneskaupstaðar var síðan boðuð til fundar þann 16. janúar 1996, þar sem mál þetta var m.a. á dagskrá.
U.þ.b. einni klukkustund fyrir þann fund barst bæjarstjórninni kæra frá Bjarna H. B. Sveinssyni um meðferð málsins í bæjarráði. Á fundi bæjarstjórnar kom fram tillaga frá tveimur bæjarfulltrúum um að fresta afgreiðslu málsins, en sú tillaga var felld með sjö atkvæðum gegn tveimur. Tillaga var þá borin upp um að afgreiðsla bæjarráðs yrði staðfest og var sú tillaga samþykkt með sjö atkvæðum gegn tveimur.
II. Málsástæður kæranda.
Í erindum sínum skiptir kærandi málsástæðum og lagarökum í tvo flokka og nefnir annan þeirra “stjórnsýslureglur” og hinn “sveitarstjórnarreglur”.
1. Stjórnsýslureglur.
Kærandi rekur að bæjarráð og bæjarstjórn Akraneskaupstaðar hafi ákveðið að selja hlutabréf sveitarfélagsins í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. tilteknum aðila langt undir nafnverði án þess að gefa öðrum samkeppnisaðilum, einstaklingum, fyrirtækjum og bæjarbúum almennt kost á því að kaupa hlutabréfin. Í því felist veruleg mismunun gagnvart borgurunum. Einnig telur kærandi hér skipta verulegu máli að á sama tíma og salan fór fram hafi stjórn Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. selt samskonar hlutabréf til starfsmanna og annarra aðila í bænum á nafnverði. Í stjórn hlutafélagsins átti Akraneskaupstaður einn fulltrúa af þremur. Þar sem Akraneskaupstaður hafi átt tæplega 22% í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. verði að líta svo á að um sölu eins og sama aðila hafi verið að ræða á hlutabréfunum en á mismunandi gengi. Í því hafi einnig falist mismunun.
Kærandi telur að sú staðreynd að sala Akraneskaupstaðar á hlutabréfum sínum án auglýsingar og útboðs flokkist undir “freklega mismunun gagnvart þeim borgurum sem bæjarstjórnin starfar í umboði fyrir og áhuga hefðu haft á bréfunum.” Telja verði auglýsingu eðlilegan undanfara sölu á svo stórum eignarhlut í fyrirtæki eins og hér um ræðir. Jafnframt skipti hér máli að ákvarðanir bæjarráðs og síðar bæjarstjórnar hafi ekki samrýmst ákvörðunum stjórnar Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. “og mismunuðu borgurunum stórkostlega fjárhagslega og með beinum hætti.” Framangreint sé brot á grundvallarreglum stjórnsýslulaga um jafnræði borgaranna og góða stjórnsýsluhætti, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærandi telur að samkvæmt 11. gr. stjórnsýslulaga “sé stjórnvaldi óheimilt að mismuna aðilum, einstaklingum og fyrirtækjum, og veita t.d. einu fyrirtæki eða einstaklingi réttindi, styrk, aðstöðu eða eignir, svo nokkuð sé nefnt, án þess að öðrum gefist kostur á því sama, eða í öllu falli tækifæri til að sækja um slík réttindi á jafnréttisgrundvelli.” Í bókun sjö bæjarfulltrúa á bæjarstjórnarfundi hinn 16. janúar 1996 komi með skýrum hætti fram “viðurkenning bæjarfulltrúanna á því að hlutabréfin voru seld langt undir raunvirði, þ.e. á undirverði. Jafnframt kemur þar glöggt fram að bæjarfulltrúarnir sjö líta á sölu bréfanna sem styrk til kaupandans.” Engar auglýsingar eða tilkynningar hafi verið birtar eða kynntar um slíka styrki eða gjafir. Engum öðrum en IÁ hönnun ehf., hvorki beinum samkeppnisaðilum þess aðila né öðrum sem áhuga kynnu að hafa haft, hafi gefist kostur á að sækja um eða njóta slíks styrks eða gjafar bæjaryfirvalda.
Kærandi gerir athugasemdir vegna bókunar 7 bæjarfulltrúa af 9 á bæjarstjórnarfundi þann 16. janúar sl. þar sem fjallað er um að í apríl 1995 hafi Sveinafélagi málmiðnaðarmanna á Akranesi verið boðin hlutabréf Akraneskaupstaðar til kaups, starfsmönnum þess eða aðilum sem tengdir væru félaginu. Á þeim tíma hafi hlutabréfin verið boðin á genginu 1,0. Þá hafi ekki legið fyrir ákvörðun stjórnar Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. um greiðslu 10% arðs. Áður en bæjarráð tók ákvörðun um að selja hlutabréfin í lok desember hafi ekki verið haft samband við Sveinafélag málmiðnaðarmanna og félaginu eða öðrum þá gefinn kostur á að kaupa bréfin á því verði sem þau voru síðan seld á. Jafnræðis hafi þannig ekki verið gætt hvað Sveinafélag málmiðnaðarmanna og aðra hugsanlega kaupendur varðar.
Í lok desember 1995 hafi hins vegar legið fyrir að stjórn Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. hafði samþykkt að leggja til á aðalfundi félagsins að greiddur yrði 10% arður. Hlutabréf bæjarins að nafnverði 7.700.000 kr. auk 10% arðs, 770.000 kr., hafi því í raun verið 8,4 milljóna króna virði. “Með sölunni hafði því bæjarráð a.m.k. kr. 3.400.000.- af bæjarsjóði Akraness.”
Í desembermánuði 1995 festu 15 aðilar, einstaklingar og fyrirtæki á Akranesi, kaup á hlutabréfum í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. að nafnverði 4,3 milljónir króna á genginu 1,0. Þessi kaup framangreindra 15 aðila verði að telja leiðandi og raunsanna viðmiðun hvað varðar gengi hlutabréfa í fyrirtækinu.
Kærandi vitnar í eftirfarandi ummæli í bókun 7 bæjarfulltrúa af 9 á fundi bæjarstjórnar þann 16. janúar sl.: “Með tillti til þeirra hagsmuna sem eru í húfi ef tekst að efla enn frekar framleiðslu á flæðilínum og skipakerfum og ýmsum búnaði til útgerðar og fiskvinnslu taldi bæjarráð skynsamlegt að fallast á tilboðið.”
Gerðar eru athugasemdir við efni þessarar bókunar og því hafnað að þátttaka IÁ hönnunar ehf. hafi áhrif á Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. í atvinnulegu tilliti. Ef slíkt hafi verið ætlunin átti Akraneskaupstaður að leita eftir samráði við stjórn fyrirtækisins varðandi slíkt en ekki “velja hluthafa til þátttöku og áhrifa í félaginu án nokkurs samráðs við stjórn félagsins og án þess að gefa öðrum aðilum, innan og utan félagsins, í bænum og utan hans, svo og starfsmönnum þess, kost á því að koma þar nærri. Augljós mismunun átti sér því stað af hálfu bæjaryfirvalda í þessu efni.” Bæjarráð og bæjarstjórn hafi því ekki gætt þess meðalhófs við þessarar ákvarðanatökur sem 12. gr. stjórnsýslulaga ætlast til.
Salan til IÁ hönnunar ehf. hafi heldur ekki verið háð neinum fyrirvörum eða skilyrðum af hálfu bæjarráðs eða bæjarstjórnar um atvinnuuppbyggingu eða þátttöku fyrirtækisins. Því geti IÁ hönnun ehf. hvenær sem er selt hlutabréfin enn öðrum með verulegum hagnaði. “Jafnvel þó litið verði á söluna sem styrk til fyrirtækisins er afar óvenjulegt svo ekki sé meira sagt að ekki þurfi að uppfylla nein sérstök skilyrði eða lúta ákveðnum kvöðum til þess að njóta slíks styrks bæjaryfirvalda.”
Ennfremur verði ekki séð að ráðstöfun Akraneskaupstaðar hafi verið kynnt stjórn Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. né samráð við hana haft um sambærilegt verð og fyrirtækið sjálft og þar með Akraneskaupstaður sem tæplega 22% eignaraðili var á sama tíma að selja sín bréf á.
Kærandi dregur í efa að mál þetta hafi verið nægilega upplýst í bæjarráði Akraneskaupstaðar þegar ákvörðun um söluna var tekin þann 29. desember sl. Dregur hann jafnframt í efa að bæjarráðsmönnum hafi verið ljóst að tekin hafði verið ákvörðun um greiðslu 10% arðs í fyrirtækinu og að margir hagsmunaaðilar og einstaklingar höfðu í sama mánuði keypt bréf í fyrirtækinu fyrir milligöngu og hvatningu stjórnar þess á genginu 1,0. Ennfremur hafi bæjarráðsmenn ekki verið upplýstir um að starfsmenn fyrirtækisins og aðrir hluthafar hafi verið tilbúnir að kaupa hlutabréfin á því gengi sem þau voru síðan seld á.
Í ljósi alls ofangreinds telur kærandi sýnt að bæjarráð og síðar bæjarstjórn hafi ekki séð til þess að málið væri nægilega upplýst áður en ákvörðun var tekin og þar með hafi svokölluð rannsóknarregla verið brotin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi lagði fram stjórnsýslukæru til félagsmálaráðuneytisins hinn 16. janúar sl. vegna ákvörðunar bæjarráðs Akraneskaupstaðar þann 29. desember 1995. Sama dag var afrit stjórnsýslukærunnar móttekið af bæjarritaranum á Akranesi. Við þær aðstæður telur kærandi að bæjarstjórn Akraneskaupstaðar hefði á fundi sínum sama dag átt að fresta ákvörðun um afgreiðslu málsins, afla frekari gagna til upplýsingar, skýra málið út ef unnt var og gefa kæranda kost á því að koma að enn frekari athugasemdum áður en endanleg ákvörðun stjórnvaldsins yrði tekin. Það hafi ekki gert heldur var afgreiðsla bæjarráðs samþykkt með sjö atkvæðum gegn tveimur. Með þessu hafi andmælaregla stjórnsýsluréttarins verið brotin gagnvart kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 14. og 15. gr. sömu laga. Einnig hafi andmælareglan verið brotin af hálfu bæjaryfirvalda gagnvart stjórn Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf.
2. Sveitarstjórnarreglur.
Samkvæmt bókun bæjarráðs í fundargerð frá 29. desember 1995 var enginn fyrirvari gerður um samþykki fyrir sölunni til IÁ hönnunar ehf. “Virðist sem slíkt hafi verið talið algjörlega ónauðsynlegt því bæjarstjóra var á sama fundi falið að ganga frá nauðsynlegum skjölum þar að lútandi.” Sama dag tilkynnti bæjarstjóri stjórn Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. að Akraneskaupstaður hafi þann dag selt hlutabréf sín í fyrirtækinu til IÁ hönnunar ehf. Hluthafaskrá Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. var síðan færð til samræmis við það sbr. skrána frá 31. desember 1995. Hér hafi því verið um endanlega og fyrirvaralausa sölu að ræða sem bæjarstjórn Akraneskaupstaðar fékk ekki tækifæri til að fjalla um fyrr en eftir að kaupin voru um garð gengin og án nokkurs fyrirvara. “Hljóta vinnubrögð bæjarráðs Akraness af því tagi sem hér um ræðir, þó að staðfest hafi verið eftirá og alllöngu síðar af bæjarstjórn Akraness, að teljast afar óvenjuleg og beinlínis ólögmæt samkvæmt grundvallarreglum sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.”
Samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986 skuli fjallað um málefni sveitarfélagsins á sveitarstjórnarfundum og ákvarðanir þar teknar. Þar sem sú ákvörðun sem hér er til umfjöllunar snerti verulega bæði fjárhag sveitarfélagsins og jafnræði gagnvart íbúum sveitarfélagsins verði ákvörðunin með engu móti talin falla undir valdsvið bæjarráðs skv. 3. mgr. 56. gr. sveitarstjórnarlaga um fullnaðarákvörðun mála. Hér sé um verulega fjárhagslega ákvörðun að ræða sem mismuni borgurunum og sjö bæjarfulltrúar af níu hafi staðfest með bókun að falli undir styrkveitingu að þeirra mati. Slíkar mismunandi styrkveitingar hljóti með tilvísun til grundvallarreglna bæði sveitarstjórnarlaga og stjórnsýslulaga að verða að fá fullnaðarumfjöllun sveitarstjórnar áður en þær koma til framkvæmda. Bæjarráð hafi því í umfjöllun sinni og endanlegri afgreiðslu málsins farið langt út fyrir umboð sitt. “Er þetta sérlega skýrt í því ljósi að ákvörðun bæjarráðs var endanleg, hún kom strax til framkvæmda og varð því ekki svo auðveldlega breytt.” Telur kærandi annmarka af þessu tagi einan og sér valda ógildi ákvörðunarinnar.
Að auki óskar kærandi eftir “að fá upplýst hvort bæjarráð og bæjarstjórn megi og geti almennt mismunað bæjarbúum í fjárhagslegu tilliti með styrkjum og/eða gjöfum án auglýsinga og umsókna og ráðstafað og gefið þannig fjármuni bæjarins í nafni styrkja að vild.”
Með tilvísun til alls framangreinds gerir kærandi þá kröfu að félagsmálaráðuneytið ógildi í heild sinni framangreinda málsmeðferð og afgreiðslu bæði bæjarráðs og bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar með vísan til tilvitnaðra meginreglna bæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, sbr. 118. og 119. gr. þeirra laga.
III. Málsástæður kærða.
Í umsögn Akraneskaupstaðar er rakið að í júlí árið 1994 hafi sveitarfélagið verið þátttakandi í stofnun fyrirtækisins Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. og lagt fram í stofnframlag 2 milljónir króna. Með stofnun Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. hafi ætlunin verið að tryggja áframhaldandi starfssemi á sviði skipaviðgerða og járniðnaðar á Akranesi og tóku nokkrir aðilar auk Akraneskaupstaðar þátt í þeirri aðgerð.
Þegar Akraneskaupstaður gerðist stofnandi Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. hafi það verið yfirlýst stefna að selja eignarhlut sveitarfélagsins eins fljótt og kostur væri og hafði m.a. verið rætt við fulltrúa stéttarfélags starfsmanna, Sveinafélag málmiðnaðarmanna á Akranesi, um að Akraneskaupstaður væri reiðubúinn að selja hlut sinn og á viðráðanlegum kjörum fyrir starfsmenn. Formlega hafi þetta boð verið ítrekað á fundi bæjarráðs þann 6. apríl 1995. Munnlega hafi verið gengið eftir svörum frá fulltrúa stéttarfélags starfsmanna, en engin svör borist um áhuga starfsmanna á að kaupa hlut bæjarins í fyrirtækinu. Ekki hafi sérstakar aðgerðir verið í gangi umfram þetta til að selja framangreind hlutabréf, en skilaboð bæjarstjórnar hafi þó verið skýr hvað það varðaði að bréfin væru til sölu.
Þann 22. desember 1995 hafi forseti bæjarstjórnar og formaður bæjarráðs Akraneskaupstaðar rætt við Ingólf Árnason og framkvæmdastjóra Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. um möguleika IÁ hönnunar ehf. (sem er í eigu Ingólfs Árnasonar) að kaupa eignarhluta sveitarfélagsins í fyrirtækinu. Ætlunin hafi verið að styrkja stáldeild fyrirtækisins og kom fram að stjórn fyrirtækisins hafði rætt möguleika á að fá Ingólf inn í rekstur þess, en Ingólfur hefur um nokkurra ára skeið verið mjög stór aðili í hönnun og sölu alls kyns flæðilína bæði fyrir skip og frystihús. Það hafi því þótt vænlegur kostur að fá Ingólf eða fyrirtæki hans inn í rekstur Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. sem eignaraðila.
Að loknum fundi forseta bæjarstjórnar og formanns bæjarráðs hafi verið haft samband við þá bæjarfulltrúa sem til náðist og fulltrúa bæjarins í stjórn fyrirtækisins, en rætt var við þá sem ekki náðist til strax þann 27. desember 1995. Bæjarfulltrúar og þeir fulltrúar atvinnumálanefndar sem rætt var við hafi almennt tekið jákvætt í þá hugmynd að selja IÁ hönnun ehf. nefnd hlutabréf Akraneskaupstaðar og var Ingólfur þá boðaður á fund forseta bæjarstjórnar, formanns bæjarráðs og bæjarstjóra þann 28. desember sl., þar sem rætt var við hann m.a. um fyrirhugað samstarf hans við Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. Á þeim fundi var Ingólfi tilkynnt að ef hann sendi inn formlegt tilboð þá yrði tekin afstaða til þess á fundi bæjarráðs Akraneskaupstaðar daginn eftir. Fundur bæjarráðs var haldinn um hádegisbil þann 29. desember og hafði málið verið rætt meðal bæjarfulltrúa fyrir bæjarráðsfundinn og á fundi bæjarráðs og voru allir sammála um að það væri fyrirtækinu fengur að fá Ingólf í hóp hluthafa. Sala á hlutabréfunum til hans væri til styrktar fyrirtækinu þar sem það myndi m.a. skapa því verkefni og betri stöðu á þeim markaði sem væri í sölu flæðilína o.fl. Væri því réttlætanlegt að selja bréfin nokkru undir nafnvirði og þrátt fyrir að tillaga gæti komið fram á næsta aðalfundi um greiðslu arðs, hvort heldur það yrði í peningum eða hlutabréfum í fyrirtækinu. Aðalfundur fyrirtækisins fyrir árið 1995 hafði ekki verið haldinn á þessum tíma og tillaga um greiðslu arðs því hvorki komið fram né verið samþykkt. Rætt hafi verið um það á fundi bæjarráðs hvort samþykkt bæjarráðs ætti að fylgja bókun þar sem afstaða ráðsins væri rökstudd, en fallið var frá því þar sem rökin fyrir sölunni væru augljós. Samþykkt var síðan samhljóða að ganga að tilboði Ingólfs Árnasonar.
Á fundi bæjarráðs var m.a. rætt um framgang málsins með hliðsjón af þeirri áralöngu venju, sem skapast hefði að afgreiða endanlega þau erindi, sem samstaða er um í bæjarráði að ljúka, þó svo að formleg staðfesting bæjarstjórnar lægi ekki fyrir. Á grundvelli þeirrar umræðu, samþykktar bæjarráðs og þess umboðs, sem bæjarráðsmenn meirihluta bæjarstjóranr höfðu aflað meðal bæjarfulltrúa, hafi bæjarstjóri afgreitt erindið eftir fund bæjarráðs, þ.e. tók við greiðslu og greiðslugögnum í samræmi við tilboð tilboðsgjafa, áritaði framsal á hlutabréf bæjarins og tilkynnti sölu bréfanna til Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. í samræmi við samþykktir félagsins. Enginn efi hafi þó verið á að málið ætti eftir að fá formlega staðfestingu bæjarstjórnar.
Á fyrstu dögum ársins 1996 hafi bæjarfulltrúum borist til eyrna óánægja starfsmanna og annarra, þ.m.t. kæranda Bjarna Sveinssonar, sem keypt höfðu hlutabréf í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. fyrir áramótin. Að auki hafi komið fram að þrátt fyrir að fulltrúar í stjórn fyrirtækisins hafi vitað um sölu bæjarins á hlutabréfinum þá hafi formaður stjórnar ekki vitað hvað til stóð. Framangreint hafi leitt til nokkurrar umræðu meðal bæjarfulltrúa um framgang málsins og um einni klukkustund fyrir fund bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar þann 16. janúar sl. hafi borist kæra frá Bjarna Sveinssyni um meðferð málsins í bæjarráði. Samþykkt var með sjö atkvæðum gegn tveimur að undangengnum ítarlegum umræðum að staðfesta afgreiðslu bæjarráðs. Jafnframt var lögð fram bókun þeirra sjö bæjarfulltrúa sem samþykktu afgreiðslu bæjarráðs.
Um einstakar málsástæður og lagarök kæranda er síðan fjallað í umsögn Akraneskaupstaðar með eftirfarandi hætti:
Gerðar eru athugasemdir við aðild kæranda að málinu en hann er eigandi hlutafjár í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. Um lögskipti hluthafa gildi annars vegar lög um hlutafélög og hins vegar samþykktir viðkomandi hlutafélags. Hvorki verði séð af sveitarstjórnarlögum né stjórnsýslulögum að kærandi eigi lögvarinn rétt vegna sölu Akraneskaupstaðar á hlutabréfum í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf., sbr. m.a. 14. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt er minnt á að Akraneskaupstaður hefur eins og mörg önnur sveitarfélög selt hlutabréf í fyrirtækjum án þess að tilkynna um þá sölu almennt eða til einstakra íbúa og engar reglur eða lög séu til um það hvernig standa skuli að sölu eigna sveitarfélaga eða opinberra aðila. Á fundi bæjarstjórnar þann 16. janúar sl. hafi t.d. verið fjallað um sölu Akraneskaupstaðar á hlutabréfum í Krossvík hf. en nafnverð þeirra bréfa var um 38 milljónir króna, en söluverð 20 milljónir króna. Sala þeirra bréfa hafi hvorki verið auglýst né tilkynnt kæranda. Engar athugasemdir hafi verið gerðar við þann framgang mála né heldur aðrar sölur Akraneskaupstaðar á hlutabréfum.
Sem hluthafi í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. eigi kærandi hins vegar lögvarða hagsmuni samkvæmt hlutafélagalögum og samþykktum fyrirtækisins. Í samþykktunum sé hins vegar gert ráð fyrir því að engar kvaðir séu á hluthöfum varðandi sölu bréfa aðrar en þær að tilkynna þurfi stjórn félagsins eigendaskipti.
Með vísan til framangreinds telur Akraneskaupstaður því að réttur kæranda til sérstakrar tilkynningar um sölu hlutabréfanna eigi ekki við og að aðild hans að málinu samkvæmt sveitarstjórnar- og stjórnsýslulögum sé ekki fyrir hendi. Beri þegar af þeirri ástæðu að hafna kröfum kæranda sem fram koma í kæru hans.
Í umsögninni er því alfarið mótmælt að sala Akraneskaupstaðar á framangreindum hlutabréfum feli í sér sérstaka mismunun gagnvart bæjarbúum. Ljóst sé að stjórnvald geti tekið ákvörðun byggða á pólitísku mati og eigi það við í þessu tilviki að því marki að ákvörðun bæjarstjórnar byggist á því að sala hlutabréfanna sé til að styrkja Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. og að þar með sé verið að styrkja atvinnulíf á Akrnesi. Önnur sjónarmið eigi við ef hlutabréfin hefðu verið seld samkvæmt sérstöku útboði eða auglýsingu. Af hálfu Akraneskaupstaðar sé heldur ekki verið að mismuna öðrum hluthöfum í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. sbr. það sem áður er sagt um frelsi til að selja og kaupa hlutafé í fyritækinu. Að auki er tekið fram að ef mat bæjarstjórnar um að verið sé að styrkja fyrirtækið sé rétt, þá leiði slíkt vitanlega til þess að hlutabréf eigenda verði meira virði og þannig megi því halda fram að kærandi muni sjálfur hagnast á þessari aðgerð. Þá er tekið fram í umsögninni að þeir sem keyptu hlutabréf í fyrirtækinu eins og kærandi hafi keypt hlutabréfin fyrir milligöngu framkvæmdastjóra fyrirtækisins. Bæjaryfirvöld geti ekki með neinu móti tekið á sig ábyrgð vegna þeirra viðskipta. Bæjaryfirvöldum hafi ekki verið kunnugt um sölu fyrirtækisins á hlutabréfum m.a. til kæranda og því síður kunnugt um hvaða upplýsingar framkvæmdastjórinn gaf við sölu bréfanna, enda ekki til þess ætlast að bæjaryfirvöld kæmu þar nokkurs staðar nærri.
Varðandi tilvísun í jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga er í umsögninni rakið að í greinargerð með þeirri grein komi fram að á þeirri reglu geti verið undantekningar og skýrt tekið fram að ekki sé um mismunun að ræða í lagalegu tilliti, þótt mismunur sé á úrlausn mála, enda byggist sá mismunur á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum. Ákvörðun um sölu hlutabréfanna til Ingólfs Árnasonar hafi byggst á lögmætum atvinnusjónarmiðum sem t.d. alls ekki eigi við um kæranda í þessu tilviki. Verðlagning hlutabréfanna til kaupanda hafi verið byggð á því mati að þrátt fyrir að þau hafi verið seld undir nafnvirði þá muni mismunur kaupverðs og nafnverðs skila sér í hækkun annarra tekna sveitarfélagsins og þess vegna muni mismunurinn skila sér ekki aðeins til bæjarins heldur einnig beint til fyrirtækisins og bæjarbúa.
Þá er tekið fram í umsögninni að þar sem kærandi sé ekki sérstakur aðili að sölu Akraneskaupstaðar á hlutabréfum sveitarfélagsins í Skipasmíðastöðs Þorgeirs og Ellerts hf. þá hafi ekki verið ástæða til að tilkynna honum fyrirhugaða ákvörðun bæjarráðs og bæjarstjórnar sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga. Um hafi verið að ræða ákvörðun sem á engan hátt var íþyngjandi fyrir kæranda auk þess sem ákvæði laga og reglna kveða ekki á um að sala eigna sveitarfélaga skuli lúta almennri opinberri auglýsingu eins og á við um ýmsar stjórnvaldsákvarðanir. Þess vegna hafi engin skylda verið hjá bæjaryfirvöldum að haga málsmeðferðinni hvað þetta varðar á annan veg.
Hvað varði tilvitnun í 10. gr. stjórnsýslulaga varðandi rannsóknarregluna þá hafi bæjarstjórn tekið málið til endanlegrar afgreiðslu á grundvelli þeirra sjónarmiða sem lágu fyrir þegar bæjarráð afgreiddi málið og taldi þar með að málið væri fyllilega upplýst og nægjanlega undirbúið til endanlegrar ákvörðunar.
Í kærunni geri kærandi athugasemd varðandi það að bæjarstjórn hafi tekið málið til endanlegrar afgreiðslu eftir að kæra hans varðandi afgreiðslu bæjarráðs barst. Í umsögninni segir að í fyrsta lagi hafi kæran borist örskömmu fyrir fund bæjarstjórnar án sérstaks rökstuðnings og hafi meirihluti bæjarstjórnar ekki talið ástæðu til annars en að staðfesta afgreiðslu bæjarráðs. Í öðru lagi er vísað til 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga þar sem segir að ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, verði ekki kærð fyrr en málið hafi verið til lykta leitt. Ekki sé um það deilt að bæjarstjórn hafi haft síðast orðið varðandi afgreiðslu bæjarráðs þó svo að á grundvelli umboðs bæjarráðs og vitneskju um tryggan meirihluta málsins hafi verið gengið frá sölu hlutabréfanna. Með samþykki bæjarstjórnar reyndi ekki á hvað gerst hefði ef sala bréfanna hefði ekki verið samþykkt og þess vegna komi það sjónarmið ekki til álita hér. Í þriðja lagi hafi kærunni verið beint til félagsmálaráðuneytisins og því eigi andmælarétturinn ekki við gagnvart kæranda heldur bæjarstjórn.
Að lokum er í umsögninni rakið að í kærunni sé almennum orðum fjallað um brot gegn sveitarstjórnar- og stjórnsýslulögum, án þess að færð séu rök fyrir að gengið hafi verið gegn ákvæðum einstakra lagagreina. Þeim ásökunum er almennt mótmælt og vitnað til þess að við sölu hlutabréfa í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. hafi verið gætt ákvæða hlutafélagalaga og samþykkta fyrirtækisins. Tilboð kaupanda hafi verið samþykkt bæði af bæjarráði og bæjarstjórn. Engin lög eða reglur leggi sveitarfélögum sérstakar skyldur varðandi sölu hlutabréfa eins og dæmi víða á landinu sýna “og meðan svo er ekki þá munu sveitarfélög framkvæma þær aðgerðir með mismunandi hætti og verður þar með aldrei girt fyrir að einstaklingar hafi hver sína skoðun á því hvað teljist eðlilegt í því sambandi t.d. varðandi verð, skyldu til auglýsingar, opins eða lokaðs útboðs o.s.frv.”
Með vísan til framangreinds er það krafa bæjarstjórnar að kæran verði ekki tekin til greina að neinu leyti þar sem það er álit bæjarstjórnar að löglega hafi verið að málinu staðið auk þess sem það varði pólitíska stefnu bæjarstjórnar um eflingu atvinnulífs á Akranesi.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins.
Almennt um styrkveitingar sveitarstjórna:
Í 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 segir svo: “Sveitarstjórn fer með stjórn sveitarfélagsins skv. ákvæðum laga þessara og annarra laga.”
Í 9. gr. laganna er almennt ákvæði um skyldur sveitarfélaga og valdsvið, en 1. og 2. mgr. 9. gr. hljóða svo:
“Sveitarstjórnir hafa ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna sveitarfélaga og um framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast, að svo miklu leyti sem ekki eru settar um það reglur í löggjöf.
Sveitarstjórn skal sjá um að lögbundin verkefni sveitarfélagsins séu rækt og að fylgt sé þeim reglum um meðferð sveitarstjórnarmála sem ákveðnar eru í samþykktum sveitarfélagsins, lögum og reglugerðum.”
Um fjármál sveitarfélaga er fjallað í VIII. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. laganna skal sveitarstjórn fyrir lok janúarmánaðar gera fjárhagsáætlun sveitarsjóðs, stofnana og fyrirtækja sveitarfélagsins fyrir yfirstandandi ár. Í 3. mgr. 75. gr. segir síðan að slík fjárhagsáætlun skuli vera meginregla um tekjuöflun, ráðstöfun fjármuna og fjármálastjórn sveitarfélagsins á reikningsárinu.
Í 80. gr. sveitarstjórnarlaga segir orðrétt: “Til útgjalda, sem ekki eru lögbundin, samningsbundin eða leiðir af fyrri samþykkt sveitarstjórnar, má ekki stofna nema til komi samþykki sveitarstjórnar. Samþykki sveitarstjórn fjárveitingu utan fjárhagsáætlunar skal hún jafnframt kveða á um hvernig útgjöldunum skuli mætt.”
Um hlutverk og verkefni sveitarfélaga er m.a. fjallað í 1.-3. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga, en þau ákvæði hljóða svo:
“Skylt er sveitarfélögum að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum.
Sveitarfélög skulu vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma.
Sveitarfélög geta tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum.”
Félagsmálaráðuneytið hefur ekki talið ástæðu til að gera athugasemdir við styrkveitingar sveitarfélaga til einstakra verkefna, svo fremi sem sveitarfélögin sinna lögbundnum verkefnum sínum.
Gera verður þó greinarmun á styrkjum til ýmissa félagasamtaka annars vegar og hins vegar styrkjum til fyrirtækja sem geta hugsanlega raskað samkeppnisaðstöðu.
Í þessu sambandi verður að hafa í huga 61. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Í 1. mgr. kemur fram meginreglan og hljóðar hún svo:
“Ef ekki er kveðið á um annað í samningi þessum er hvers kyns aðstoð, sem aðildarríki EB eða EFTA-ríki veitir eða veitt er af ríkisfjármunum og raskar eða er til þess fallin að raska samkeppni með því að ívilna ákveðnum fyrirtækjum eða framleiðslu ákveðinna vara, ósamrýmanleg framkvæmd samnings þessa að því leyti sem hún hefur áhrif á viðskipti milli samningsaðila.”
Samkvæmt athugasemdum með framangreindu ákvæði nær skilgreining á ríkisstyrkjum yfir bein fjárframlög, ábyrgðir og skattaívilnanir, auk trygginga og niðurgreiðslu lánskjara frá markaðskjörum, og á jafnt við um styrki veitta af ríkisvaldinu, sveitarfélögum, stofnunum, fyrirtækjum og sjóðum í eigu opinberra aðila að hluta eða öllu leyti.
Í 2. og 3. mgr. 61. gr. samningsins eru undanþágur frá meginreglunni og segir m.a. í a-lið 3. mgr. að aðstoð til að efla hagþróun á svæðum þar sem lífskjör eru óvenju bágborin eða atvinnuleysi mikið geti talist samrýmanleg framkvæmd samningsins og í c-lið segir að sama gildi um aðstoð til að greiða fyrir þróun ákveðinna greina efnahagslífsins eða ákveðinna efnahagssvæða enda hafi hún ekki svo óhagstæð áhrif á viðskiptaskilyrði að stríði gegn sameiginlegum hagsmunum.
Rétt er að taka skýrt fram að sveitarstjórnir verða við ákvörðun um úthlutun styrkja samkvæmt umsóknum að gæta jafnræðis, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í jafnræðisreglunni felst að sveitarstjórn verður að afgreiða mál, sem sambærileg eru í lagalegu tilliti, með samskonar hætti.
Ráðuneytið telur að sveitarstjórnum sé rétt að að setja fyrirfram reglur um styrkveitingar viðkomandi sveitarfélags, en ef það reynist ekki unnt í öllum tilfellum verður sveitarstjórnin að gæta þess að ofangreind jafnræðisregla sé virt, ef fleiri samskonar umsóknir berast. Að auki er rétt að taka fram að ekki hefur verið gerð krafa í lögum um að auglýst sé eftir umsóknum um slíka styrki eða að auglýst sé að umsókn eða umsóknir um styrki hafi borist sveitarfélaginu.
Ekki hefur verið sýnt fram á annað í þessu máli en að Akraneskaupstaður geti þrátt fyrir umrædda styrkveitingu vegna sölu hlutabréfa í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. sinnt áfram hinum lögbundnu verkefnum sínum. Er þá tekið mið af fjárhagsstöðu Akraneskaupstaðar og hver styrkupphæðin er í hlutfalli við heildartekjur.
Ráðuneytið telur hins vegar rétt með vísan til alls framangreinds og með hliðsjón af þá yfirstandandi sölu Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. á hlutabréfum að finna að því formi á styrkveitingu til IÁ hönnunar ehf. sem hér var notað. Ekki er unnt að skilyrðisbinda almenna sölu hlutabréfa þannig að skilyrðin séu bindandi gagnvart öðrum aðilum, þar sem viðskiptabréfareglur gilda um hlutabréf, sbr. m.a. hlutafélagalög. Ef annað form hefði verið notað á styrkveitingunni hefðu bæjarráð og bæjarstjórn verið í betri stöðu til að skilyrðisbinda styrkveitinguna t.d. þannig að ef IÁ hönnun ehf. seldi hlutabréfin innan ákveðins tíma bæri að endurgreiða styrkinn til sveitarfélagsins. Jafnframt ber að hafa í huga í þessu sambandi að styrkveitingin hefði getað verið til þess fallin að raska samkeppnisstöðu fyrirtækja. Þessar aðfinnslur eru hins vegar ekki til þess fallnar að valda ógildi ákvörðunarinnar.
Um úrskurðarvald félagsmálaráðuneytisins:
Sveitarfélögin hafa sjálfsákvörðunarrétt í eigin málum sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Úrskurðarvald félagsmálaráðuneytisins samkvæmt 1. mgr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga er um “ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna”. Úrskurðarvaldið nær því yfir formlegu atriðin við töku ákvörðunarinnar sbr. sveitarstjórnarlög og stjórnsýslulög en ekki efnisinnihald, þ.e. atriði sem byggjast á frjálsu mati sveitarstjórnarinnar.
Um meint brot bæjarráðs og bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar á stjórnsýslulögum:
Kærandi telur að bæjarráð og bæjarstjórn Akraneskaupstaðar hafi með ákvörðunum sínum þann 29. desember 1995 og 16. janúar 1996 brotið ákvæði 10.-13. gr., sbr. 14. og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Rétt er í upphafi að gera grein fyrir gildissviði stjórnsýslulaga og hvort ákvæðin eigi við varðandi mál þetta.
Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Hér er vísað til þess að lögin gilda þegar teknar eru svokallaðar stjórnvaldsákvarðanir. Samkvæmt skilgreiningu stjórnsýsluréttar er það stjórnvaldsákvörðun þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Um stjórnvaldsákvörðun er þannig aðeins að ræða að stjórnvald hafi tekið ákvörðun í skjóli stjórnsýsluvalds. Ákvarðanir einkaréttarlegs eðlis falla því yfirleitt ekki undir lögin, enda eru þær ekki teknar í skjóli stjórnsýsluvalds. Þannig verður að líta til þess hvers eðlis ákvörðunin er en ekki eingöngu til þess hver tekur ákvörðunina og hvers efnis hún er.
Með hliðsjón af ofangreindu telur ráðuneytið að ákvörðun bæjarráðs og bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar um að hlutabréf sveitarfélagsins í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. skyldu seld og þá hverjum þau skyldu seld teljist ekki vera stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Hér var um einkaréttarleg viðskipti að ræða sem vörðuðu ekki stjórnsýsluvald bæjarráðs eða bæjarstjórnar.
Á hinn bóginn er ljóst að það er stjórnvaldsákvörðun þegar sveitarstjórn tekur ákvörðun um að sveitarfélag veiti styrk úr sveitarsjóði og hve hár hann skuli vera.
Í báðum framangreindum tilfellum, hvort sem um stjórnvaldsákvörðun er að ræða eða ekki, ber hins vegar að fylgja ákvæðum sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 um ákvarðanatöku, þ.e. að réttur aðili í stjórnkerfi sveitarfélagsins taki ákvörðun.
Um 10. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi telur að bæjarráð og bæjarstjórn Akraneskaupstaðar hafi brotið 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því ákvæði er svokölluð rannsóknarregla og hljóðar hún svo:
“Stjórnvald skal sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.”
Í ákvæði þessu er því kveðið á um að stjórnsýslumál skuli vera nægjanlega upplýst áður en stjórnvaldsákvörðun er tekin. Ákvæðið á því við um ákvörðun bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar um styrkveitingu til IÁ hönnunar ehf.
Í bókun 7 bæjarfulltrúa af 9 á fundi bæjarstjórnar þann 16. janúar 1996 eru raktar ástæður fyrir ákvörðun bæjarstjórnar og segir þar m.a. svo: “Vitað var að um undirboð var að ræða, þ.e. að ekkert benti til annars en hægt væri að fá nafnverð fyrir bréfin ef þau yrðu seld á almennum markaði. Ekki reyndist unnt að fá verðtilboð IÁ hönnunar hækkað. ... Með tilliti til þeirra hagsmuna sem eru í húfi ... taldi bæjarráð skynsamlegt að fallast á tilboðið. Þannig var litið á að um væri að ræða styrk til frekari átaka og uppbyggingar í þessum iðnaði hér í bæ.”
Ljóst er af þessu að bæjarfulltrúum var kunnugt um að hlutabréf í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. voru almennt seld á hærra verði en tilboð IÁ hönnunar kvað á um. Sá hluti málsins var því nægjanlega upplýstur.
Hvað varðar ákvörðun um greiðslu 10% arðs í fyrirtækinu þá bera gögn málsins með sér að á þessum tíma hafi ekki enn verið haldinn aðalfundur fyrir árið 1995 og því hafði ekki verið tekin ákvörðun um greiðslu arðs af til þess bærum aðila. Verður því ekki talið að hugsanleg tillaga stjórnar fyrirtækisins gæti haft áhrif gagnvart bæjarráði og bæjarstjórn í máli þessu.
Með hliðsjón af ofangreindu telur ráðuneytið að bæjarráð og bæjarstjórn Akraneskaupstaðar hafi ekki brotið 10. gr. stjórnsýslulaga þegar ákvarðanir um mál þetta voru teknar þann 29. desember 1995 og 16. janúar 1996.
Rétt er að taka fram að ráðuneytið telur að öðru leyti að sveitarstjórnarmenn verði að meta hverju sinni hvort þeir telji sig geta tekið ákvörðun í máli á grundvelli fyrirliggjandi gagna.
Um 11. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi rekur að hann telji bæjarráð og bæjarstjórn hafa brotið jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Þá reglu er að finna í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hljóðar hún svo:
“Við úrlausn mála skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.
Óheimilt er að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum.”
Í athugasemdum með 11. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga segir m.a. svo:
“Í reglunni felst að mál sem eru sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta sams konar úrlausn. Í þessu sambandi verður þó að hafa í huga að ekki er um mismunun að ræða í lagalegu tilliti, jafnvel þótt mismunur sé á úrlausn mála, byggist sá mismunur á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum.”
Í bókun 7 bæjarfulltrúa af 9 á fundi bæjarstjórnar þann 16. janúar 1996 eru tilgreind rök bæjarráðs og bæjarstjórnar fyrir ákvörðuninni um sölu og styrkveitingu til IÁ hönnunar ehf. og segir þar m.a. svo: “Á þessum fyrstu tveimur árum í rekstri SÞ&E h.f. hefur stáldeild fyrirtækisins verið einn aðal burðarásinn. Rætt hafði verið um hvernig mætti efla þá deild og vinnu úr ryðfríu stáli hér í bæ enn frekar og þá rætt um nauðsyn tengsla IÁ hönnunar ehf. við SÞ&E h.f. Í trausti þess að sala á eignarhlut Akranesbæjar í SÞ&E til IÁ hönnunar ehf. mætti verða til að efla enn stáldeild fyrirtækisins og vinnu m.a. við skipakerfi ýmiss konar og þjónustu tengda þeirri vinnu ákvað bæjarráð Akraness á fundi sínum 29. des. '95 að taka tilboði IÁ hönnunar í hlutabréf Akranesbæjar í SÞ&E. Hagsmunir Akranesbæjar felast fyrst og fremst í þeim atvinnutækifærum sem bjóðast hér í bænum. Með tilliti til þeirra hagsmuna sem eru í húfi ef tekst að efla enn frekar framleiðslu á flæðilínum og skipakerfum og ýmsum búnaði til útgerðar og fiskvinnslu taldi bæjarráð skynsamlegt að fallast á tilboðið.”
Kærandi heldur því fram að um sölu eins og sama aðila hafi verið að ræða á hlutabréfum í fyrirtækinu á mismunandi gengi undir lok árs 1995 þegar stjórn Skipasmíðastöðvar Þorgeirs og Ellerts hf. og Akraneskaupstaður seldu hlutabréf. Þó Akraneskaupstaður hafi átt einn fulltrúa í stjórn fyrirtækisins á grundvelli 22% eignarhluta síns getur ráðuneytið ekki fallist á að um einn og sama aðilann hafi verið að ræða. Grundvallarmunur er á sveitarstjórn sem stjórnvaldi annars vegar og stjórn hlutafélags hins vegar. Jafnframt ber að líta til þess að Akraneskaupstaður átti einungis einn fulltrúa af þremur í stjórninni, þ.e. minnihluta. Að auki verður að taka tillit til þess hér að samkvæmt viðskiptabréfareglum er ekkert sem bannar hluthafa í fyrirtæki að selja hlutabréf sín á lægra verði en aðrir gera. Verður því ekki talið að á þessum grundvelli hafi bæjarráð og bæjarstjórn Akraneskaupstaðar brotið jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.
Kærandi heldur því ennfremur fram að jafnræðisreglan hafi verið brotin gagnvart honum og öðrum íbúum Akraneskaupstaðar svo og gagnvart Sveinafélagi málmiðnaðarmanna á Akranesi þegar Akraneskaupstaður auglýsti hlutabréfin ekki til sölu eða auglýsti eftir umsóknum um styrki úr bæjarsjóði.
Ekki er lögð skylda á sveitarfélög samkvæmt lögum að auglýsa eignir sínar til sölu og óska eftir tilboðum í þær. Það er lagt í mat sveitarstjórnar hverju sinni hvort hún telji hag sveitarfélagsins betur borgið með því að birta auglýsingu eða ekki. Hins vegar er ljóst að með auglýsingum eru yfirleitt meiri líkur á að niðurstaða fáist sem er hagkvæmust fyrir sveitarfélagið. Rétt er þó að ítreka að slík skylda hvílir ekki á sveitarfélögum samkvæmt lögum.
Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að bæjarráð og bæjarstjórn Akraneskaupstaðar hafi brotið jafnræðisregluna með því að bjóða ekki öðrum aðilum að gera tilboð í hlutabréfin í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. eða bjóða öðrum að sækja um styrk úr bæjarsjóði.
Ákvörðun bæjarráðs og bæjarstjórnar um styrkveitinguna til IÁ hönnunar ehf. er grundvölluð á frjálsu mati þeirra á hagkvæmni sölunnar fyrir sveitarfélagið þegar til lengri tíma er litið. Þau rök sem færð voru fyrir sölunni, m.a. um sköpun atvinnutækifæra og aukningu annarra tekna sveitarfélagsins, telur Akraneskaupstaður að eigi ekki við um íbúa sveitarfélagsins, þ. á m. kæranda, og Sveinafélag málmiðnaðarmanna á Akranesi. Ráðuneytið telur að slík sjónarmið teljist lögmæt við mat sem þetta. Jafnframt telur ráðuneytið að um sé að ræða frjálst mat bæjarráðs og bæjarstjórnar sem ráðuneytið er ekki bært til að hagga við, sbr. fyrir ummæli um úrskurðarvald ráðuneytisins. Verður því ekki talið að í þessu tilliti hafi verið um að ræða brot á 11. gr. stjórnsýslulaga.
Um 12. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi telur að bæjarstjórn og bæjarráð Akraneskaupstaðar hafi brotið 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, svokallaða meðalhófsreglu sem hljóðar svo:
“Stjórnvald skal því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.”
Ráðuneytið telur að í gögnum málsins hafi ekki verið sýnt fram á að ákvarðanir bæjarráðs og bæjarstjórnar frá 29. desember 1995 og 16. janúar 1996 um styrkveitingu til IÁ hönnunar ehf. hafi verið sérstaklega íþyngjandi fyrir kæranda í skilningi 12. gr. stjórnsýslulaga. Verður því þegar af þeirri ástæðu að hafna þessari málsástæðu kæranda.
Um 13. gr., sbr. 14. og 15. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi telur að brotin hafi verið á honum regla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt, sbr. 13. gr., svo og reglurnar í 14. og 15. gr. um tilkynningu um meðferð máls og upplýsingarétt, þegar bæjarstjórn Akraneskaupstaðar ákvað á fundi sínum þann 16. janúar 1996 að staðfesta ákvörðun bæjarráðs frá 29. desember 1995, þrátt fyrir að fram hafi verið komin kæra frá honum varðandi málsmeðferðina.
13. gr. stjórnsýlulaga hljóðar svo:
“Aðili máls skal eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.”
Réttur þessi er samkvæmt ákvæðinu veittur aðila máls. Aðili máls er sá sem ákvörðun beinist að. Aðilar að ákvörðun um styrkveitingu Akraneskaupstaðar og sölu hlutabréfa til IÁ hönnunar ehf. voru því á þessum tíma sveitarfélagið annars vegar og IÁ hönnun ehf. hins vegar. Því verður ekki talið að kærandi hafi verið aðili þess máls meðan það var til umfjöllunar hjá sveitarfélaginu. Af þeim sökum verður ekki talið að hann hafi átt andmælarétt, rétt á tilkynningu um meðferð máls og upplýsingarétt varðandi málið áður en bæjarstjórn tók sína ákvörðun þann 16. janúar 1996. Jafnframt skal tekið fram að kærandi beindi ekki kæru sinni til bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar vegna málsmeðferðar í bæjarráði heldur til félagsmálaráðuneytisins.
Með hliðsjón af framangreindu verður því ekki talið að bæjarstjórn Akraneskaupstaðar hafi brotið 13. gr., sbr. 14. og 15. gr. stjórnsýslulaga á fundi sínum þann 16. janúar 1996.
Framkvæmd ákvörðunar bæjarráðs Akraneskaupstaðar áður en bæjarstjórn tók ákvörðun.
Um hlutverk bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar er fjallað í 3. gr. samþykktar um stjórn Akraneskaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar nr. 279/1988 og er það ákvæði í samræmi við 2. mgr. 7. gr. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Þar segir m.a. svo:
“Bæjarstjórn fer með stjórn Akraneskaupstaðar skv. ákvæðum sveitarstjórnarlaga og annarra laga.”
Um hlutverk bæjarráðs Akraneskaupstaðar eru ákvæði í V. kafla samþykktar nr. 279/1988, sem er í samræmi við 56. gr. sveitarstjórnarlaga, og segir svo í 49. gr. samþykktarinnar:
“Bæjarráð fer ásamt bæjarstjóra með framkvæmdastjórn Akraneskaupstaðar og fjármálastjórn að því leyti sem slík stjórn er ekki öðrum falin. Bæjarráð hefur umsjón með stjórnsýslu bæjarins, undirbúningi árlegrar fjárhagsáætlunar, semur drög að fjárhagsáætlun bæjarsjóðs og bæjarfyrirtækja að fengnum tillögum hlutaðeigandi stjórna og leggur þau fyrir bæjarstjórn í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga. Þá sér bæjarráð um að ársreikningar bæjarsjóðs séu samdir og þeir ásamt ársreikningum bæjarstofnana lagðir fyrir bæjarstjórn til afgreiðslu, svo sem sveitarstjórnarlög mæla fyrir um.
Bæjarráð gerir tillögur til bæjarstjórnar um afgreiðslu einstakra mála, sem það fær til meðferðar. Bæjarráði er þó heimil fullnaðarafgreiðsla mála, sem ekki varða verulega fjárhag bæjarsjóðs eða stofnana hans, enda sé ekki ágreiningur milli bæjarráðsmanna eða við bæjarstjóra um slíka afgreiðslu. Bæjarráð ákveður skiptingu og ráðstöfun fjár, sem ætlað er til einstakra málaflokka skv. fjárhagsáætlun, s.s. til gatnagerðar, nýbygginga og óvissra útgjalda.
Þá getur bæjarstjórn falið bæjarráði fullnaðarafgreiðslu mála nema lög mæli á annan veg.”
Ljóst er af ákvæðum þessum að endanlegt ákvörðunarvald um sölu hlutabréfa Akraneskaupstaðar í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. og styrkveitingu til IÁ hönnunar ehf. var í höndum bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar, enda er það viðurkennt í umsögn Akraneskaupstaðar. Ákvörðun bæjarstjórnar um að staðfesta ákvörðun bæjarráðs um þessi atriði var tekin á fundi bæjarstjórnar þann 16. janúar 1996.
Í ljósi ákvæða sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og samþykktar um stjórn og fundarsköp Akraneskaupstaðar nr. 279/1988 telur ráðuneytið aðfinnsluvert að ákvörðun bæjarráðs var framkvæmd áður en bæjarstjórn hafði formlega staðfest hana. Ráðuneytið telur hins vegar að það valdi ekki ógildi ákvörðunar bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á það ber einnig að líta í þessu samhengi að ákvörðun bæjarráðs var samþykkt einróma og rætt hafði verið við flesta fulltrúa í bæjarstjórn um málið áður en ákvörðun bæjarráðs var tekin og hún framkvæmd.
--------
Með hliðsjón af öllu framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu efni til að ógilda ákvarðanir bæjarráðs Akraneskaupstaðar frá 29. desember 1995 og bæjarstjórnar frá 16. janúar 1996 um sölu hlutabréfa sveitarfélagsins í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. til IÁ hönnunar ehf. og jafnframt um styrkveitingu sveitarfélagsins til IÁ hönnunar ehf., þrátt fyrir aðfinnslur varðandi form styrkveitingarinnar og aðfinnslur varðandi það að ákvörðun bæjarráðs hafi verið framkvæmd áður en formlegt samþykki bæjarstjórnar lá fyrir.
Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð:
Ákvarðanir bæjarráðs Akraneskaupstaðar frá 29. desember 1995 og bæjarstjórnar Akraneskaupstaðar frá 16. janúar 1996 varðandi sölu sveitarfélagsins á hlutabréfum í Skipasmíðastöð Þorgeirs og Ellerts hf. eru gildar.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Sesselja Árnadóttir (sign.)
Ljósrit: Bæjarstjórn Akraneskaupstaðar.