X - Ýmsir þættir í stjórnsýslu oddvita og hreppsnefndar

A         26. mars 1997                                              96110066

                                                                                                                                                              1001

Vísað er til erinda yðar til félagsmálaráðuneytisins, dagsettra 20. nóvember 1996 og 9. janúar 1997, varðandi ýmsa þætti í stjórnsýslu oddvita og hreppsnefndar sveitarfélagsins X.

Erindin voru send til umsagnar hreppsnefndarinnar og bárust umsagnir með bréfum, dagsettum 2. og 15. desember 1996 og 6. febrúar 1997.

Um kjörstjórnir

             Kvartað er yfir að hreppsnefnd sveitarfélagsins X hafi ekki farið að lögum við kjör eða val fulltrúa í kjörstjórn og að þér hafið ekki fengið fullnægjandi upplýsingar frá oddvita um réttkjörna kjörstjórnarmenn, þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir.

             Í umsögn hreppsnefndar og öðrum gögnum málsins kemur fram að þrír einstaklingar hafi verið valdir í kjörstjórn af hreppsnefnd þann 13. júlí 1994. ­msar breytingar hafi síðan orðið á kjörstjórninni, en hvergi kemur fram að þær breytingar hafi verið ákveðnar á hreppsnefndarfundi.

             Samkvæmt 1. mgr. 57. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 skal sveitarstjórn kjósa fulltrúa í nefndir, ráð og stjórnir eftir því sem fyrir er mælt m.a. í lögum.

             Í 23. gr. sömu laga segir að kjörstjórnir skuli kosnar á fyrsta fundi nýkjörinnar sveitarstjórnar til fjögurra ára í senn, en sveitarstjórn geti þó falið kjörstjórn, sem kjörin er samkvæmt lögum um kosningar til Alþingis, að stýra einnig kosningum til sveitarstjórnar.

             Kjörstjórn við alþingiskosningar ber sveitarstjórn að kjósa samkvæmt 10. gr. laga um kosningar til Alþingis nr. 80/1987. Þar segir m.a.: “Í hverri kjördeild hrepps eða kaupstaðar skal vera undirkjörstjórn, skipuð 3 mönnum, er hreppsnefnd eða bæjarstjórn, sem í hlut á, kýs til eins árs úr hópi kjósenda hreppsins eða kaupstaðarins og jafnmarga til vara. ... Hreppstjóri skal þó jafnan vera formaður kjörstjórnar þess hrepps eða kjördeildar, sem hann er búsettur í.”

             Í 2. gr. laga um framboð og kjör forseta Íslands nr. 36/1945 segir síðan að undirkjörstjórnir og yfirkjörstjórnir við forsetakjör séu hinar sömu og við alþingiskosningar.

             Með hliðsjón af framansögðu er ljóst að fulltrúa í kjörstjórn ber að kjósa á sveitarstjórnarfundi. Sveitarstjórn getur ákveðið að kjósa eina kjörstjórn sem gegnir störfum við alþingiskosningar, forsetakosningar og sveitarstjórnarkosningar, en þá ber að kjósa slíka kjörstjórn til eins árs í senn, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga um kosningar til Alþingis, sbr. einnig 4. mgr. 23. gr. sveitarstjórnarlaga. Í slíkum tilvikum ber sveitarstjórn að kjósa þrjá aðalmenn (hreppstjóri að jafnaði sjálfkjörinn formaður) og þrjá varamenn.

             Ljóst virðist af gögnum málsins að þessum lagaákvæðum hafi ekki verið skýrlega framfylgt af oddvita og hreppsnefnd sveitarfélagsins X. Ekki verður nægjanlega ráðið af fundargerðum að kjörstjórn, sem m.a. var kjörin 13. júlí 1994, hafi verið ætlað að sjá um bæði alþingiskosningar og sveitarstjórnarkosningar. Ennfremur kemur fram í þeirri sömu fundargerð að þrír einstaklingar hafi verið kosnir og ekki tilgreint hvort um aðalmenn eða varamenn var að ræða. Er það skýrt brot á 1. mgr. 23. gr. sveitarstjórnarlaga og 1. mgr. 10. gr. laga um kosningar til Alþingis, þar sem gert er ráð fyrir að kjörnir séu þrír aðalmenn og þrír varamenn. Mun ráðuneytið því leggja fyrir hreppsnefnd að kjósa í kjörstjórn (kjörstjórnir) í samræmi við framangreind ákvæði þegar á næsta fundi hreppsnefndar.

Um aðgang að fundargerðabók hreppsnefndar.

             Í erindi yðar er kvartað yfir að oddviti hafi ekki veitt yður aðgang að fundargerðabók hreppsnefndar sveitarfélagsins X svo þér gætuð “sannreynt” löglegt umboð kjörstjórnarmanna. Oddviti hafi einungis afhent yður hluta af fundargerð frá 13. júlí 1994 án undirritana sveitarstjórnarmanna.

             Samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986 er sveitarstjórnum ekki skylt að senda út fundargerðir sínar til íbúa sveitarfélagsins, en þeim er það hins vegar heimilt, þó með þeim fyrirvara að í fundargerðunum sé ekki að finna upplýsingar um einkamálefni sem leynt eiga að fara samkvæmt lögum eða eðli máls.

             Í sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986 eða lögum um kosningar til Alþingis nr. 80/1987 er hreppstjórum sem formönnum kjörstjórna ekki tryggður sérstakur réttur til óhefts aðgangs að fundargerðabókum sveitarstjórna.

             Þann 1. janúar 1994 tóku gildi stjórnsýslulög nr. 37/1993 og í 15. gr. þeirra laga er fjallað um upplýsingarétt. Þar segir að aðili máls eigi rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Fari aðili fram á að fá afrit eða ljósrit af málsskjölum skal orðið við þeirri beiðni nema skjölin séu þess eðlis eða fjöldi þeirra svo mikill að það sé verulegum vandkvæðum bundið.

             Eftir gildistöku stjórnsýslulaganna verður því að telja að þér hafið sem formaður kjörstjórnar átt rétt á að fá endurrit/afrit af þeim hlutum fundargerða hreppsnefndar sveitarfélagsins X sem vörðuðu kjörstjórnir. Ekki verður hins vegar talið að 15. gr. stjórnsýslulaga leiði til þess að þér hafið óheftan aðgang að fundargerðabókinni. Það verður því ekki talið brjóta gegn þessum ákvæðum að oddviti afhenti yður afrit af hluta fundargerðar frá 13. júlí 1994, en hluti fundargerðar getur þá verið samsett ljósrit. Jafnframt telur ráðuneytið að oddvita hreppsnefndar sé bæði rétt og skylt að eigin frumkvæði að senda hreppstjóra upplýsingar um fulltrúa í kjörstjórn sem kjörnir eru af hreppsnefnd jafnóðum og þær upplýsingar liggja fyrir.

             Að lokum er rétt að benda á að 1. janúar 1997 tóku gildi upplýsingalög, sem tryggja almenningi rétt til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum sem varða tiltekið mál, þó með þeim takmörkunum sem greinir í þeim lögum. Þau lög leiða hins vegar ekki til víðtækari réttar til óhefts aðgangs að fundargerðabók hreppsnefndar en hér að framan greinir.

Breyting á fundargerð frá 2. október 1996.

             Greint er frá í erindi yðar að þegar fundargerð vegna fundar hreppsnefndar sveitarfélagsins X þann 2. október 1996 var send íbúum sveitarfélagsins hafi hún verið óundirrituð af hreppsnefndarmönnum og auk þess hafi einni dagsetningu verið breytt úr 1. október í 1. nóvember, þ.e. varðandi gildistöku á ákvörðun hreppsnefndar um lækkun mótframlags vegna barna úr sveitarfélaginu á leikskóla sveitarfélagsins Y.

             Í umsögn hreppsnefndar er játað að um mistök hafi verið að ræða af hálfu oddvita að breyta dagsetningunni í fundargerðinni.

             Samkvæmt 1. mgr. 53. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 skal oddviti sjá um að fundargerðir séu skipulega færðar í gerðabók sveitarstjórnar og að allar ályktanir og samþykktir séu rétt og nákvæmlega bókaðar.

             Af þessu ákvæði er ljóst að í fundargerð skal skrá það sem fram fer á viðkomandi fundi. Því verður að telja óheimilt að breyta efni fundargerðar vegna ákvarðana sem teknar eru síðar. Slíkar breytingar skal hins vegar skrá í fundargerð þess fundar þar sem þær eru ákveðnar.

Fundur hreppsnefndar þann 10. september 1996.

             Þá er í erindinu vakin athygli á að hreppsnefnd sveitarfélagsins X hafi haldið fund á Z þann 10. september 1996, en sá fundur hafi ekki verið “auglýstur á nokkurn hátt”. Ennfremur hafi fundurinn ekki verið boðaður með tveggja sólarhringa fyrirvara. Að auki er óskað eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hafi samþykkt ákveðna fasta fundardaga hreppsnefndarinnar og óskað eftir að ráðuneytið athugi almennt með boðanir á hreppsnefndarfundi og auglýsingar á þeim.

             Í umsögn hreppsnefndar kemur fram varðandi fundinn þann 10. september 1996 að fundurinn hafi verið haldinn “af sérstökum ástæðum á Z, rétt áður en hreppsnefndin fór á annan fund með hreppsnefnd sveitarfélagsins Y.” Fundurinn hafi verið boðaður í lok hreppsnefndarfundar þar á undan. Hvorki hreppsnefndarmenn né aðrir hafi gert athugasemd við boðun þess fundar.

             Í 1. mgr. 48. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 segir m.a.: “Sveitarstjórnir skulu halda reglulega fundi eftir því sem sveitarstjórn ákveður fyrir fram eða fyrir er mælt um í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. ... Aukafundi skal halda eftir þörfum.”

             Hreppsnefnd sveitarfélagsins X hefur ákveðið að fastir fundardagar skuli vera fyrsta virka miðvikudag hvers mánaðar kl. 21:00 í félagsheimilinu Þ, en samkvæmt framangreindri 1. mgr. 48. gr. er ekki þörf á sérstakri staðfestingu ráðuneytisins á þeirri ákvörðun.

             Ljóst er þá að fundurinn þann 10. september 1996 var aukafundur í hreppsnefnd. Um fundarsköp hreppsnefndar sveitarfélagsins X gildir samþykkt um stjórn og fundarsköp N.N.hrepps, sbr. auglýsingu nr. 106/1987, sbr. einnig 49. gr. sveitarstjórnarlaga, en hreppsnefndin hefur ekki sett sérstaka samþykkt fyrir sveitarfélagið. Í 17. gr. samþykktarinnar segir að aukafundi í hreppsnefnd skuli oddviti boða símleiðis a.m.k. sólarhring fyrir fund. Er hér því sett lágmarkskrafa um hvernig boða skuli til slíkra funda.

             Ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að hreppsnefnd hafi framfylgt ákvörðun sinni um fasta fundardaga.

             Samkvæmt gögnum málsins var fundur hreppsnefndarinnar þann 10. september 1996 haldinn um tiltekið mál, sem hreppnefndin þurfti að fjalla um áður en til fundar með hreppsnefnd sveitarfélagsins Y kæmi. Var fundurinn boðaður í lok reglulegs hreppsnefndarfundar þann 4. september 1996.

             Með hliðsjón af þeim skýringum og fundargerð hreppsnefndarfundarins þann 10. september 1996, telur ráðuneytið að oddviti og hreppsnefnd sveitarfélagsins X hafi ekki brotið ákvæði laganna og samþykktarinnar um fundarboðun vegna þess fundar.

             Hvað varðar fundarstað er rétt að taka fram að í ákvæðum sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og samþykktar um stjórn og fundarsköp N.N.hrepps eru engin fyrirmæli um hvar skuli halda hreppsnefndarfundi. Einungis segir að oddviti boði hreppsnefnd til funda og ákveði jafnframt fundarstað hafi hreppsnefnd ekki gert það. Það er því í valdi oddvita í samráði við hreppsnefnd að ákveða hvar fundir hreppsnefndar eru haldnir.

             Hreppsnefnd sveitarfélagsins X hefur ákveðið eins og áður segir að reglulega fundi hreppsnefndar skuli halda í félagsheimilinu Þ. Ekki komu fram athugasemdir frá hreppsnefndarmönnum við að aukafundur hreppsnefndar þann 10. september 1996 væri haldinn á Z. Virðist það jafnvel hafa verið eðlilegt í ljósi tilefnis fundarins og væntanlegs fundar með hreppsnefnd sveitarfélagsins Y sama dag. Með hliðsjón af því og öðru framangreindu telur ráðuneytið ekki ástæðu til að gera athugasemdir við boðun þess fundar og fundarstað.

             Um fundarboðun gagnvart hreppsnefndarmönnum og auglýsingu hreppsnefndarfunda gagnvart almenningi í sveitarfélaginu almennt vísast að öðru leyti til úrskurðar ráðuneytisins frá 24. mars 1997, sem fylgir hér með í ljósriti.

Um fundargerð hreppsnefndar frá 2. febrúar 1996.

             Í erindi yðar kemur fram að á fundi hreppsnefndar sveitarfélagsins X þann 2. febrúar 1996 hafi meðal annars verið fjallað um heimilishjálp til nokkurra einstaklinga í sveitarfélaginu. Kvartað er yfir því að í fundargerðinni séu nafngreindir þeir einstaklingar sem njóta heimilishjálpar. Hér sé um slík einkamál að ræða “að ekki sé verjandi að bóka slíka samþykkt í fundargerðabók hreppsnefndar, né að fjalla um slík málefni fyrir opnum tjöldum og allra síst að dreifa slíku inn á öll heimili sveitarinnar.” Jafnframt er farið fram á að ráðuneytið hlutist til um að félagsmálanefnd verði kosin í sveitarfélaginu.

             Í umsögn hreppsnefndar segir svo m.a. um þetta kvörtunarefni: “Furðuleg eru þau skrif hreppstjórans að enginn megi vita hver nýtur heimilishjálpar. ... Varðandi heimilishjálp í sveitinni er farið eftir vottorðum héraðslæknis.”

             Heimilishjálp til einstaklinga er veitt af sveitarfélögum á grundvelli VII. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991. Þar er tilgreint hverjir geti átt rétt á slíkri þjónustu og í 30. gr. laganna segir að sveitarstjórn skuli setja nánari reglur um framkvæmd félagslegrar heimaþjónustu.

             Samkvæmt gögnum ráðuneytisins hefur hreppsnefnd sveitarfélagsins X ekki sent ráðuneytinu slíkar reglur þrátt fyrir ábendingar ráðuneytisins, m.a. í bréfi frá 22. febrúar 1996.

             Hreppsnefnd sveitarfélagsins X hefur heldur ekki kosið félagsmálanefnd. Í 1. mgr. 58. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 segir hins vegar að í sveitarfélögum þar sem íbúar eru færri en 500 sé sveitarstjórn heimilt að fara sjálf með verkefni lögskipaðrar nefndar nema verkefni nefndarinnar sé ósamrýmanlegt störfum sveitarstjórnar að mati ráðuneytisins. Þar sem íbúar í sveitarfélaginu X voru 159 þann 1. desember 1996, samkvæmt bráðabirgðatölum Hagstofu Íslands, telur ráðuneytið að hreppsnefndinni sé heimilt að fara með verkefni félagsmálanefndar, enda hefur ráðuneytið ekki talið þau störf ósamrýmanleg störfum hreppsnefndarinnar. Hins vegar hefur ráðuneytið mælst til þess að öll sveitarfélög hafi félagsmálanefndir eða stofni til samstarfs við önnur sveitarfélögum um þau mál.

             Þegar hreppsnefnd fjallar um afgreiðslu mála samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga sem tengjast tilteknum einstaklingum, telur ráðuneytið að eðli máls samkvæmt beri hreppsnefndinni að fjalla um slík mál að jafnaði fyrir luktum dyrum og skrá niðurstöður þeirra mála í sérstaka trúnaðarmálabók hreppsnefndar, sérstaklega þegar til umfjöllunar geta komið læknisvottorð og önnur slík einkaskjöl. Ekki verður talið eðlilegt að fjalla um þessi mál fyrir opnum dyrum, skrá nöfn og önnur einkamálefni í almenna fundargerð og dreifa síðan slíkri fundargerð um sveitarfélagið.

Um ársreikninga og kjörna skoðunarmenn.

             Þá er í erindi yðar gerð athugasemd við það að af fundargerðum verði ekki ráðið að hreppsnefnd sveitarfélagsins X hafi kosið skoðunarmenn ársreikninga sveitarfélagsins. Ársreikningum sveitarfélagsins hafi heldur ekki verið dreift til hreppsbúa á yfirstandandi kjörtímabili og ekki hafi verið haldnir almennir hreppsfundir til kynningar á þeim. Síðan segir í erindi yðar: “Hafi kosning skoðunarmanna ekki farið fram löglega, eða þeir ekki löglegir á annan hátt, þá óska ég eftir því að ráðuneytið feli óháðum aðila endurskoðun reikninganna til jafnlengdar, á sínum vegum.”

             Í umsögn hreppsnefndar segir svo um þennan lið erindisins: “Þá kvartar hreppstjóri yfir skoðun hreppsreikninga og dreifingu þeirra. Sjálfur veit hann að farið hefur fram eðlileg skoðun á hverju ári, endurskoðendur áritað yfirleitt athugasemdalaust og reikningarnir afgreiddir á réttum tíma. Það sama gerðist síðastliðið vor þegar reikningar voru afgreiddir athugasemdalaust. Reikningarnir liggja frammi á hreppsskrifstofu, og margir hafa þá með höndum. Hreppstjóri hefur þá alla og enginn hefur kvartað nema hann.”

             Í 1. og 2. mgr. 84. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 segir m.a. svo:

             “Endurskoðun hjá sveitarfélagi, stofnunum þess og fyrirtækjum skal unnin af tveimur skoðunarmönnum. ...

             Á fyrsta eða öðrum fundi nýkjörinnar sveitarstjórnar skal hún kjósa tvo skoðunarmenn til eins árs í senn og jafnmarga til vara. Fulltrúar í sveitarstjórn og starfsmenn sveitarfélagsins eru eigi kjörgengir sem skoðunarmenn hjá sveitarfélaginu, stofnunum þess eða fyrirtækjum.”

             Samkvæmt framangreindu er ljóst að það er hlutverk hreppsnefndar sveitarfélagsins X að kjósa tvo skoðunarmenn og tvo til vara til eins árs í senn. Jafnframt er ljóst að aðal- og varamenn í hreppsnefnd geta ekki verið skoðunarmenn ársreikninga sveitarfélagsins.

             Þeir skoðunarmenn sem árituðu ársreikninga sveitarfélagsins X fyrir árin 1994 og 1995 voru B og C. Voru áritanir þeirra athugasemdalausar. Rétt er ennfremur að taka fram að ársreikningarnir voru settir upp af löggiltum endurskoðendum í fyrirtækinu Aðalendurskoðun, Síðumúla 31, Reykjavík.

             Samkvæmt upplýsingum ráðuneytisins eru framangreindir skoðunarmenn ekki kjörnir aðal- eða varamenn í hreppsnefnd sveitarfélagsins X. Verður því að telja þá kjörgenga til að gegna störfum skoðunarmanna.

             Hins vegar er óljóst af gögnum málsins hvort hreppsnefnd hafi kjörið þá með formlegum hætti á hreppsnefndarfundi. Mun ráðuneytið skora á hreppsnefnd að bæta úr því þegar á næsta fundi hreppsnefndar.

             Hins vegar telur ráðuneytið í ljósi þess tíma sem leið frá afgreiðslu umræddra ársreikninga og þar til kvörtun yðar barst ráðuneytinu, sbr. m.a. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, svo og í ljósi athugasemdalausrar afgreiðslu hreppsnefndar á ársreikningunum, að ekki sé ástæða til að fela “óháðum aðila” að skoða ársreikningana á nýjan leik.

             Hvað varðar birtingu ársreikninga skal eftirfarandi tekið fram: Af ákvæðum sveitarstjórnarlaga verður ráðið að ársreikningar sveitarfélaga eru opinberir eftir að sveitarstjórn hefur afgreitt þá. Í sveitarstjórnarlögum er hins vegar ekki gert ráð fyrir að sveitarstjórn sé skylt að senda eintak af ársreikningi sveitarfélags inn á hvert heimili í sveitarfélaginu, en henni er það heimilt. Íbúar sveitarfélagsins X eiga því rétt á aðgangi að ársreikningi sveitarfélagsins eftir að hreppsnefnd hefur afgreitt hann.

             Jafnframt er rétt að benda hér á ákvæði 54. gr. sveitarstjórnarlaga, en þar segir í 1. mgr. að sveitarstjórn sé heimilt að boða til almennra borgarafunda um málefni sveitarfélagsins. Síðan segir í 2. mgr. að í sveitarfélagi með færri en 500 íbúa sé skylt að halda almennan sveitarfund ef 1/4 hluti atkvæðisbærra manna í sveitarfélaginu óskar þess. Hreppsnefnd sveitarfélagsins X er því ekki skylt að boða almenna sveitarfundi nema a.m.k. 1/4 hluti atkvæðisbærra manna í sveitarfélaginu fari þess á leit.

Kosning starfsnefnda 1994-1998.

             Í erindinu er kvartað yfir að hreppsnefnd sveitarfélagsins X hafi ekki kynnt almenningi í sveitarfélaginu hverjir kjörnir hafi verið í starfsnefndir sveitarfélagsins fyrir kjörtímabilið 1994-1998.

             Sveitarstjórnarlög nr. 8/1986 leggja ekki beina skyldu á sveitarfélög að upplýsa að eigin frumkvæði um slíkt, en það verður þó að telja góða og vandaða stjórnsýsluhætti. Hins vegar á almenningur í sveitarfélaginu rétt á að fá þær upplýsingar hjá oddvita samkvæmt beiðni, sbr. m.a. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Ráðning skólastjóra haustið 1996.

             Þá er óskað eftir áliti félagsmálaráðuneytisins á því hvort hreppsnefnd sveitarfélagsins X “hafi haft óskorað leyfi til að ráða skólastjóra að skólanum Þ skólaárið 1996-1997, eftir að ljóst var að enginn nemandi yrði þar í vetur.” Teljið þér þar vera farið ógætilega með almannafé.

             Í umsögn hreppsnefndar segir m.a. svo um þetta atriði: “Það er komið á fjórða áratug frá því að skóli hófst í félagsheimilinu Þ. Hreppstjórinn kvartaði aldrei yfir skólanum meðan hann stundaði skólaaksturinn sem hann gegndi lengst af þessum tíma. Þó hann kvarti nú til Félagsmálaráðuneytisins þá veit hann eins vel og oddviti að fram á síðustu stundu var reiknað með að skóli yrði heima í vetur. Það var mikið slys að komið var í veg fyrir það á síðustu stundu.”

             Um skólamál í sveitarfélaginu X var fjallað á fundi hreppsnefndar þann 5. júní 1996. Eftir nokkrar umræður var samþykkt með fjórum atkvæðum að stefnt yrði að skólahaldi í skólanum Þ næsta vetur. Næst var fjallað um skólamál á fundi hreppsnefndar þann 4. september 1996 og er um það mál bókað svo í fundargerð hreppsnefndar:

             “Oddviti reifaði mál skólans Þ og ræddi um samþykkt skólanefndar skólans Þ og hreppsnefndar sveitarfélagsins X frá því í vor um áframhaldandi starf í skólanum Þ. Sagðist hann hafa talið sig vera að framfylgja þeim samþykktum þegar hann gekk frá ráðningarsamningi við D skólastjóra. Óskaði oddviti í framhaldi af þessu eftir staðfestingu hreppsnefndar á ráðningu D.

             E gerði athugasemd við ráðningu D og taldi rétt að flýta sér hægt í þessu máli. G taldi að fyrir hefði legið samþykkt hreppsnefndar og skólanefndar um þetta mál. Indriði sagðist hafa mælt með ráðningu D í skólanefnd í vor og sagðist hann standa við það. F sagðist hafa viljað hafa skóla í félagsheimilinu Þ og D sem skólastjóra en sæi ekki ástæðu til að samþykkja ráðningu D úr því málið væri úr sögunni.

             Oddviti sagði að aðstæður væru sérstakar nú, að D væri atvinnulaus og rakti hann gang mála í sambandi við skólanum Þ og að nokkrir foreldrar hefðu á síðustu dögum óskað eftir að senda sín börn í Hvolsskóla, þannig að ekki var grundvöllur til áframhaldandi skólastarfs í skólanum Þ og hreppsnefnd eigi ekki annan kost en að hlíta því. Sagði oddviti að Samband íslenskra sveitarfélaga hefði upplýst sig um að samkvæmt lögum bæri hreppnum að greiða D biðlaun í þessari stöðu.

             E taldi að koma þyrfti skikki á mannaráðningar hjá hreppnum og bera eigi þær undir hreppsnefnd fyrirfram en ekki óska eftir staðfestingu þeirra eftirá, ekki að hann sé á móti D. F taldi ekki til neins að ræða þetta því búið væri að leggja niður skólann. Var ráðning D samþykkt með 3 atkvæðum en 2 sátu hjá.”

             Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995 er allur rekstur almennra grunnskóla á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Í 1. mgr. 23. gr. laganna er gert ráð fyrir að sveitarstjórn ráði skólastjóra að fenginni umsögn skólanefndar.

             Af gögnum málsins verður ráðið að stefnt hafi verið að skólahaldi í skólanum Þ veturinn 1996-1997, en ljóst hafi verið að tvísýnt gæti orðið um það. Í ágústmánuði virðist síðan hafa orðið ljóst að ekkert yrði af skólahaldi vegna þess að foreldrar flestra eða allra barna í sveitarfélaginu óskuðu eftir að börn þeirra færu í grunnskólann á Z.

             Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 fer sveitarstjórn með stjórn sveitarfélagsins samkvæmt ákvæðum þeirra laga og annarra laga. Jafnframt segir í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða.

             Af þessum ákvæðum er ljóst að það er í verkahring hreppsnefndar sveitarfélagsins X að ráða starfsmenn sveitarfélagsins eftir þörfum, m.a. í þeim málaflokkum sem sveitarfélögum er samkvæmt lögum skylt að sinna. Því verður ekki talið að hreppsnefnd sveitarfélagsins X hafi beinlínis brotið lög með ráðningu skólastjóra við skóalnn Þ á fundi þann 4. september 1996, sérstaklega í ljósi óvissu um skólahald fram eftir sumri. Rétt er hins vegar að taka fram að draga má í efa skynsemi þess að ákveða eftir að ljóst er að ekkert skólahald verður að ráða skólastjóra m.a. með þeim röksemdum að viðkomandi starfsmaður “væri atvinnulaus”.

Seta G í hreppsnefnd.

             Í erindi yðar vekið þér athygli ráðuneytisins á að G sé “fluttur búferlum úr sveitinni” og hafi selt jörð, hús og bústofn. Óskað er eftir áliti félagsmálaráðuneytisins á því hvort “honum beri ekki að afsala sér sæti sínu í sveitarstjórn þess vegna.”

             Samkvæmt 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 eru kjörgengir í sveitarstjórn allir þeir sem kosningarrétt eiga í sveitarfélaginu og hafa ekki verið sviptir lögræði. Eitt af þeim skilyrðum sem þarf að uppfylla er að eiga lögheimili í viðkomandi sveitarfélagi. Skiptir þá máli skráning í þjóðskrá Hagstofu Íslands.

             Samkvæmt þjóðskrá Hagstofu Íslands er G skráður með lögheimili að Æ, sveitarfélaginu X. Með hliðsjón af því hefur hann ekki misst kjörgengi sitt í hreppsnefnd sveitarfélagsins X.

             Vakin er athygli á að spurningum varðandi túlkun laga um lögheimili nr. 21/1990, með síðari breytingum, varðandi skráningu í þjóðskrá er unnt að vísa til Hagstofu Íslands. Ennfremur segir í 11. gr. þeirra laga að leiki vafi á um lögheimili manns samkvæmt lögunum skuli leika úrskurðar dómara. Ekki er því gert ráð fyrir afskiptum félagsmálaráðuneytisins varðandi þessi mál.

             Að lokum er rétt að minna á að samkvæmt sveitarstjórnarlögum er sveitarstjórnarmanni skylt að sinna störfum sínum í sveitarstjórn til loka yfirstandandi kjörtímabils þar til annars vegar hann hefur misst kjörgengi eða hins vegar að sveitarstjórn hefur samþykkt að veita honum leyfi frá störfum í sveitarstjórn tímabundið eða lausn úr sveitarstjórn til loka kjörtímabils, sbr. m.a. 35. gr. sveitarstjórnarlaga.

“Innra eftirlit” hreppsnefndar.

             Í erindi yðar er óskað eftir áliti ráðuneytisins á því hvort kjörnir sveitarstjórnarmenn sveitarfélagsins X hafi staðið sig vel í innra eftirliti það sem af er yfirstandandi kjörtímabils, t.d. með störfum oddvita.

             Ráðuneytið telur ekki vera efni til að það gefi huglægt mat á því hvernig hreppsnefndarmenn “hafa staðið sig” í störfum sínum. Hins vegar telur ráðuneytið rétt að benda á að oddviti sveitarfélagsins X er sem slíkur framkvæmdastjóri sveitarfélagsins og kjörinn til þeirra starfa af hreppsnefnd, sbr. 46. og 67. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Jafnframt er rétt að benda á 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga, en þar segir að sveitarstjórnarmaður sé einungis bundinn af lögum og sannfæringu sinni um afstöðu til einstakra mála og honum beri að gegna störfum af alúð og samviskusemi.

Lögmæti hreppsnefndarfundar þann 8. janúar 1997 og afgreiðsla á máli H.

             Ráðuneytið fjallaði um þessi álitaefni í úrskurð frá 24. mars 1997, en ljósrit þess úrskurðar fylgir hér með. Vísast um þessa liði erindis yðar til úrskurðarins.

Ritun fundargerða hreppsnefndar.

             Í erindi yðar er greint frá að fyrsta mál fundar hreppsnefndar sveitarfélagsins X þann 8. janúar 1997 hafi verið fundargerð síðasta fundar, þ.e. 13. desember 1996. Oddviti hafi frestað afgreiðslu og undirritun fundargerðarinnar, þar sem hann taldi að færa þyrfti hluta hennar til betri vegar. Óskað er eftir áliti ráðuneytisins á því hvort oddviti geti breytt fundargerð á milli funda í veigamiklum atriðum og án atkvæðagreiðslu. Einnig hvort hægt sé að halda fundi áfram án afgreiðslu og undirritunar síðustu fundargerðar.

             Í umsögn hreppsnefndar um þetta atriði segir m.a.:

             “Hreppsnefnd sveitarfélagsins X hefur ekki farið þá leið á yfirstandandi kjörtímabili að ráða sérstakan fundarritara utan hreppsnefndar. Því hefur einn hreppsnefndarmanna haft það verkefni á sínum herðum og ljóst má vera, að það er erfitt að rita fundargerð og jafnframt að taka þátt í umræðum og afgreiðslu dagskrármála. Kjörinn ritari hreppsnefndar hefur því gengið frá fundargerðum og fært inn í gerðabók hreppsnefndar á milli hreppsnefndarfunda. Að fundargerð sé rituð að loknum fundi og staðfest í upphafi þess næsta hefur ekki sætt neinni gagnrýni eða athugasemda af hálfu hreppsnefndarmanna. Það er álit hreppsnefndar sveitarfélagsins X að meðan fundargerð hefur ekki verið staðfest og undirrituð megi gera við hana athugasemdir og breyta því sem fundarritari hefur bókað milli funda telji hreppsnefndin eða einstakir hreppsnefndarmenn að ekki sé rétt fært til bókar. Í tilgreindu tilviki hafði oddviti athugasemdir við bókun ritara undir lið 4. Önnur mál í fundargerðinni, en þar sem ritari hafði boðað forföll og varamaður mættur fyrir hann, taldi oddviti rétt að fresta afgreiðslu fundargerðarinnar til næsta fundar. ... Hreppsnefnd sveitarfélagsins X telur rétt, vegna þessara athugasemda um fundargerðir og staðfestingu þeirra, að leita leiða til þess að fundargerðir verði ritaðar jafnóðum í gerðabók og fundargerð staðfest með undirritun hreppsnefndarmanna í lok hvers fundar, eins og ráð er fyrir gert í sveitarstjórnarlögum.”

             Í 53. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 er svohljóðandi ákvæði:

             “Oddviti stjórnar umræðum á fundum sveitarstjórnar. Hann sér um að fundargerðir séu skipulega færðar í gerðabók sveitarstjórnar og að allar ályktanir og samþykktir séu rétt og nákvæmlega bókaðar.

             Rétt er sveitarstjórn að ráða sér fundarritara.

             Allir fulltrúar, sem mættir eru, skulu undirrita fundargerðir sveitarstjórnar nema sveitarstjórn ákveði annað í einstökum tilvikum.”

             Um ritun fundargerða eru nánari ákvæði í samþykkt um stjórn og fundarsköp N.N.hrepps, sbr. auglýsingu nr. 106/1987, og í 35. gr. samþykktarinnar segir svo:

             “Hreppsnefnd getur ráðið sérstakan fundarritara utan hreppsnefndar til að annast ritun fundargerða í gerðabók hreppsnefndar. Í fundargerð skal getið, hvar og hvenær fundur er haldinn og hverjir sitji fundinn. Skrá skal þau mál, sem tekin eru fyrir, dagsetningu þeirra, aðila máls og meginefni og hvaða afgreiðslu þau fá. Sé mál ekki afgreitt samhljóða, skal greina í fundargerð, hvernig atkvæði hafa skipst. Þegar lagðar eru fram fundargerðir nefnda, nægir að skrá í fundargerð hreppsnefndar, um hvaða nefndir er að ræða, dagsetningu fundargerða og fjölda töluliða.

             Mál, sem tekin eru fyrir á lokuðum fundi sbr. 3. mgr. 20. gr. samþykktar þessarar skal skrá sem trúnaðarmál.

             Hreppsnefndarmaður á rétt á að fá bókaða stutta athugasemd um afstöðu sína til máls, sem til meðferðar er í hreppsnefnd. Oddviti skal hafa eftirlit með því, að fundargerðir séu skipulega og rétt færðar.

             Í lok fundar skal fundargerð lesin upp og skulu allir viðstaddir hreppsnefndarmenn undirrita hana nema hreppsnefnd ákveði annað.

             Hreppsnefndarmaður, sem gera vill athugasemd við eitthvert atriði í fundargerð, getur undirritað fundargerðina með fyrirvara um það atriði.

             Hreppsnefnd getur ákveðið, að umræður á hreppsnefndarfundum skuli hljóðritaðar eða teknar upp með öðrum hætti. Verði það ákveðið, skal hreppsnefnd setja um það nánari reglur.”

             Með hliðsjón af þessum ákvæðum og skýringum í umsögn hreppsnefndar telur ráðuneytið að heimilt hafi verið að fresta afgreiðslu fundargerðar hreppsnefndar sveitarfélagsins X frá 13. desember 1996 á fundi þann 8. janúar 1997 og halda fundi áfram. Hins vegar verður að telja það vandaðri stjórnsýsluhætti að ganga frá fundargerð jafnóðum, þ.e. í lok viðkomandi fundar.

Lántökur oddvita í nafni sveitarfélagsins.

             Bent er á í erindinu að í umræðum um fundargerð hreppsnefndar sveitarfélagsins X frá 13. desember 1996 og einnig á þeim fundi hafi komið fram hjá oddvita og öðrum hreppsnefndarmanni, að oddviti hafi tekið lán í september 1996 með veði í íbúðarhúsi í eigu hreppsins að upphæð kr. 1.500.000 án heimildar hreppsnefndarfundar. Óskað er eftir að ráðuneytið athugi það mál og einnig lántöku árið 1995 að fjárhæð kr. 5.600.000 vegna vegagerðar. Það lán hafi ekki verið fært í ársreikning sveitarfélagsins fyrir árið 1995 og hafi oddviti lýst því yfir á fundi hreppsnefndar þann 8. janúar 1997 að “ekki komi til greina að færa lán þetta í ársreikning sveitarfélagsins X.”

             Í umsögn hreppsnefndar segir um þennan lið erindisins:

             “Lántaka oddvita í nafni sveitarfélagsins X í september 1996 var gerð með vitund og samþykki meirihluta hreppsnefndar, en rétt er að lántakan var ekki borin undir atkvæði á hreppsnefndarfundi á sínum tíma. Tveir hreppsnefndarmenn undirrita skuldabréfið með oddvita. Lántaka þessi hefur verið staðfest í hreppsnefnd sveitarfélagsins X og færð til bókar í gerðabók hreppsnefndar. Lánið var tekið til þess að skuldbreyta óhagstæðum skammtímalánum. Vegna athugasemda við lántöku árið 1995, skal tekið fram að lán það var tekið til þess að endurlána Vegagerð ríkisins til vegaframkvæmda í hreppnum. Vegagerðin hefur skrifað undir skuldaviðurkenningu vegna þessa og afhent hreppnum. Þar sem lántaka hreppsins stendur á móti skuld Vegagerðarinnar við hreppinn þótti ekki ástæða til þess að færa þetta lán í ársreikningum hreppsins á sínum tíma, en til þess að ekkert fari á milli mála mun lántaka hreppsins og skuldaviðurkenning Vegagerðarinnar verða færðar í ársreikningum sveitarfélagsins X fyrir árið 1996.”

             Samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986 er það sveitarstjórn sem fer með fjárhagslega stjórn sveitarfélags, sbr. 2. mgr. 7. gr. og 9. gr. Hjá sveitarfélaginu X hefur oddviti hins vegar m.a. það hlutverk að annast framkvæmd ákvarðana hreppsnefndar og daglega stjórn hreppsins, sbr. 67. gr. sveitarstjórnarlaga og 64. gr. í VI. kafla B samþykktar um stjórn og fundarsköp N.N.hrepps, sbr. auglýsingu nr. 106/1987.

             Um fjármál sveitarfélaga eru almenn ákvæði í VIII. kafla sveitarstjórnarlaga og í 80. gr. þeirra laga segir m.a. svo:

             “Til útgjalda, sem ekki eru lögbundin, samningsbundin eða leiðir af fyrri samþykkt sveitarstjórnar, má ekki stofna nema til komi samþykki sveitarstjórnar.”

             Af fyrirliggjandi fundargerðum hreppsnefndar sveitarfélagsins X verður ekki ráðið að til sérstakrar umfjöllunar hafi verið að skuldbreyta lánum sveitarfélagsins eða taka hagstætt lán til að greiða óhagstæðari lán.

             Samkvæmt ákvæðum 75. gr. sveitarstjórnarlaga skal sveitarstjórn gera fjárhagsáætlun fyrir sveitarsjóð, stofnanir og fyrirtæki sveitarfélagsins fyrir yfirstandandi ár. Ráðuneytið lítur svo á að við afgreiðslu fjárhagsáætlunar taki sveitarstjórn ákvarðanir um nýtingu tekjustofna sveitarsjóðs og tekjuöflun, öflun lánsfjár, ef um það er að ræða, og ráðstöfun fjármagns á fjárhagsárinu bæði til rekstrar og eignabreytinga, sbr. einnig 8. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp N.N.hrepps.

             Af þessu verður dregin sú ályktun að allar lántökur verði að eiga sér stoð í fjárhagsáætlun nema um sé að ræða minni háttar lán til skamms tíma. Sé ekki gert ráð fyrir lántöku í fjárhagsáætlun er því, með hliðsjón af framangreindum ákvæðum sveitarstjórnarlaga og samþykktarinnar, bæði rétt og skylt að leita samþykkis hreppsnefndar um fyrirhugaðar lántökur.

             Með hliðsjón af því sem nú hefur verið rakið er það álit ráðuneytisins, að hreppsnefnd eigi að fjalla um og afgreiða allar lántökur til langs tíma þótt þær séu innan ramma fjárhagsáætlunar. Þetta er meðal annars nauðsynlegt vegna þess að lánskjör geta skipt miklu máli, svo sem lánstími, vextir og verðtrygging. Sé hins vegar um að ræða lántökur til skamms tíma með venjulegum lánskjörum og innan ramma fjárhagsáætlunar, þá verður að telja að oddviti geti afgreitt þær endanlega en að sjálfsögðu ber hreppsnefnd að hafa eftirlit með slíkum lántökum.

             Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins, að hreppsnefnd sveitarfélagsins X hafi borið að fjalla um umrædda útgáfu oddvita á skuldabréfi, þ.e. um fjárhæð, skilmála o.þ.h., á formlegum hreppsnefndarfundi. Ef niðurstaðan er sú að heimila útgáfu á skuldabréfi, ber að bóka þá ákvörðun á skýran hátt í fundargerðabók, tilgreina fjárhæð, skilmála o.s.frv. Ekki nægir að ræða málið óformlega við meirihluta hreppsnefndarmanna milli funda hreppsnefndar.

             Rétt er í þessu sambandi að taka fram að hreppsnefnd sveitarfélagsins X staðfesti lántöku oddvita þann 10. september 1996 á fundi sínum þann 5. febrúar 1997. Eins og fyrr segir telur ráðuneytið að hreppsnefnd beri að fjalla um slíkar lántökur fyrirfram og því eru þessi vinnubrögð oddvita og hreppsnefndar ámælisverð.

             Hvað varðar lán að fjárhæð kr. 5.600.000 á árinu 1995 er rétt að taka eftirfarandi fram: Samkvæmt 82. gr. sveitarstjórnarlaga skal ársreikningur sveitarsjóðs sýna yfirlit um rekstur og framkvæmdir á reikningsárinu og efnahagsreikning í lok reikningsárs ásamt skýringum. Yfirlit yfir allar fjárhagsábyrgðir sveitarfélagsins skal vera hluti ársreikningsins og í honum skal sýna fjárhagsáætlun reikningsársins til samanburðar. Síðan segir að ársreikningurinn skuli gerður samkvæmt lögum, reglum og góðri reikningsskilavenju.

             Ráðuneytið telur ótvírætt að í ársreikningi skuli tilgreina allar skuldir sveitarsjóða, þar með taldar skuldir eins og hér um ræðir, þ.e. þar sem skuldaviðurkenning Vegagerðar ríkisins kemur á móti. Því ber að tilgreina umrædda lántöku í ársreikningi sveitarfélagsins X.

F. h. r.

Sturlaugur Tómasson (sign.)

Sesselja Árnadóttir (sign.)

Ljósrit:  Hreppsnefnd sveitarfélagsins X.