Árneshreppur - Framvinda mála eftir úrskurði ráðuneytisins um ýmsa þætti í stjórnsýslu

Grein

Ásbjörn Þorgilsson og                                          27. maí 1997                                                       97020037

Eva Sigurbjörnsdóttir                                                                                                                           16-4901

Hótel Djúpavík

522 Kjörvogur

             Vísað er til erindis yðar til ráðuneytisins, dagsett 6. febrúar 1997, varðandi framvindu mála hjá hreppsnefnd og oddvita Árneshrepps eftir að fyrir lágu úrskurður og álit ráðuneytisins varðandi ýmsa þætti í stjórnsýslu sveitarfélagsins.

             Erindi yðar var sent til umsagnar hreppsnefndar Árneshrepps með bréfi, dagsettu 7. mars 1997. Umsögn Guðmundar Ágústssonar hdl. fyrir hönd hreppsnefndarinnar barst ráðuneytinu með bréfi, dagsettu 10. apríl 1997, og viðbótarupplýsingar með bréfi, dagsettu 14. maí 1997. Athugasemdir yðar við umsagnir lögmannsins bárust ráðuneytinu með bréfum, dagsettum 25. apríl og 18. maí 1997.

1.         Auglýsing hreppsnefndarfunda.

             Í erindinu er kvartað yfir að hreppsnefndarfundir í Árneshreppi eru nú einvörðungu auglýstir í einu versluninni í hreppnum. Sveitin sé svo strjálbýl að slík auglýsing dugi engan veginn til að upplýsa alla íbúana um fundi í tíma. Ennfremur er kvartað yfir að hreppsnefndin haldi fundi sína á skrifstofu oddvitans og komast áheyrendur þar ekki fyrir vegna þrengsla. Félagsheimili sveitarinnar væri ákjósanlegri fundarstaður vegna legu sinnar og stærðar.

             Í umsögn hreppsnefndar kemur fram að hún telji að með auglýsingu funda hreppsnefndar í umræddri verslun “með góðum fyrirvara” sé farið “að ráðum ráðuneytisins og jafnframt uppfyllt skilyrði sveitarstjórnarlaga er þetta varðar.”

             Um auglýsingu hreppsnefndarfunda er fjallað í 2. mgr. 50. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og 2. mgr. 14. gr. fyrirmyndar að samþykkt um stjórn og fundarsköp N.N.hrepps, sbr. auglýsingu nr. 106/1987. Þau ákvæði fela í sér að auglýsa ber fundi hreppsnefndar opinberlega í hreppnum á sama hátt og venja er þar um opinberar tilkynningar. Tilgangur ákvæðanna er að tryggja að íbúar sveitarfélags viti almennt hvar og hvenær fundir sveitarstjórnar eru haldnir, svo þeir geti fylgst með störfum sveitarstjórnarinnar og hugsanlega nýtt sér rétt sinn til að sitja sveitarstjórnarfundi, sbr. 3. mgr. 48. gr. sveitarstjórnarlaga.

             Í áliti ráðuneytisins frá 20. nóvember 1995 segir svo: “Ljóst er af gögnum málsins að hreppsnefnd og oddviti Árneshrepps hafa brotið ákvæði sveitarstjórnarlaga varðandi auglýsingu hreppsnefndarfunda.” Fyrir þann tíma hafði engin venja skapast um auglýsingu hreppsnefndarfunda, þar sem slíkar auglýsingar voru einfaldlega ekki viðhafðar. Eftir að álit ráðuneytisins lá fyrir var ákveðið að auglýsa hreppsnefndarfundi í einu versluninni í sveitarfélaginu.

             Ráðuneytið telur ljóst af gögnum málsins að ýmis konar venjur hafi skapast í Árneshreppi varðandi auglýsingu ýmissa mála. Í sumum tilvikum hafa verið send dreifibréf inn á öll heimili í sveitarfélaginu, svo sem varðandi ferjuflutninga yfir veturinn (dagsett 21. nóvember 1996), eða dreifibréf inn á viðkomandi heimili, t.d. á lögbýli vegna fjallskila. Í öðrum tilvikum hafa verið hengdar upp auglýsingar í umræddri verslun.

             Í ljósi þess hve mismunandi háttur hefur verið hafður á um auglýsingu ýmissa atriða í Árneshreppi, telur ráðuneytið ekki óeðlilegt að fundir hreppsnefndar séu auglýstir í einu versluninni í hreppnum. Hins vegar telur ráðuneytið rétt, sérstaklega í ljósi strjálbýlis, að hreppsnefnd verði við beiðni einstakra íbúa sveitarfélagsins, sérstaklega þeirra sem fjærst búa frá versluninni, um að þeir fái sendar heim þessar upplýsingar á sama hátt og ýmsar aðrar tilkynningar.

             Hvað varðar fundarstað er rétt að taka fram að samkvæmt 1. mgr. 50. gr. sveitarstjórnarlaga er það oddviti sem ákveður fundarstað og fundartíma hafi sveitarstjórn ekki gert það. Ráðuneytið mun í framhaldi af framangreindu beina þeim tilmælum til hreppsnefndar Árneshrepps að hún taki til sérstakrar umfjöllunar athugasemdir um fundarstað og hafi við þá umfjöllun til hliðsjónar þann rétt sem almenningur í sveitarfélaginu hefur til að hlýða á fundi hreppsnefndarinnar, sbr. 48. gr. sveitarstjórnarlaga.

2.         Útleiga húsnæðis fyrir veitinga- og gistirekstur.

             Bent er á í erindi yðar að hreppsnefnd Árneshrepps hafi ekki farið að eftirfarandi úrskurðarorðum ráðuneytisins frá 16. júlí 1996: “Afgreiðsla hreppsnefndar Árneshrepps varðandi útleigu húsnæðis til veitinga- og gistihússreksturs á fundi þann 5. apríl 1996 er ógild. Hreppsnefnd Árneshrepps skal á ný taka málið til afgreiðslu og kalla til varamenn í stað þeirra sem vanhæfir teljast samkvæmt úrskurði þessum.”

             Jafnframt er tekið fram í erindi yðar að þér teljið “nokkuð öruggt að oddviti muni ætla sér að leigja húsnæðið út aftur á sumri komanda (1997) ...” Óskað er eftir að ráðuneytið gefi út vinnureglur til oddvita um hvernig standa skuli að slíkum málum.

             Í umsögn hreppsnefndar um þennan lið segir svo:

             “Eftir að úrskurður ráðuneytisins féll hinn 16. júlí 1996, var í gildi samningur um framangreint húsnæði og hafði leigutaki verið búinn að bóka húsnæðið eitthvað fram í ágústmánuð. Taldi hreppsnefnd sig því ekki geta án bótaskyldu rift þeim samningi. Hélt leigutaki því áfram starfsemi sinni eitthvað fram eftir ágústmánuði.

             Athugað var í samræmi við úrskurð ráðuneytisins að kalla inn varamenn til afgreiðslu á samningnum sem úrskurðaður var ógildur. Kom þá í ljós að varamennirnir voru með sama hætti og oddviti svo og tveir hreppsnefndarmenn vanhæfir til að taka ákvörðun í máli þessu. Reyndist því ekki mögulegt að taka nýja ákvörðun þó svo að varamenn yrðu kallaðir inn fyrir aðalmenn.”

             Vegna þessara ummæla óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum um með hvaða hætti aðrir aðal- og varamenn í hreppsnefnd Árneshrepps en þeir, sem áður hafði verið fjallað um í úrskurði ráðuneytisins, væru skyldir eða tengdir Bergþóru Gústavsdóttur (leigutaka umrædds húsnæðis 1996). Í svarbréfi koma fram eftirfarandi upplýsingar:

             “Það eru engin bein vensl aðalmanna eða varamanna við Bergþóru Gústavsdóttur. ... Aðrir í hreppsnefnd [en Gunnsteinn Gíslason og Guðmundur Jónsson í Munaðarnesi; innskot ráðuneytisins] eru ekki svo vitað sé beint skyldir Guðmundi Jónssyni í Stóru Ávík. Hins vegar eru allir varamennirnir venslaðir oddvita hreppsins.”

             Í úrskurði ráðuneytisins frá 16. júlí 1996 var m.a. fjallað um hæfi tveggja hreppsnefndarmanna til að fjalla um umræddan samning. Leiddi vanhæfi þeirra ásamt öðrum göllum á málsmeðferð til þess að ráðuneytið taldi afgreiðslu hreppsnefndar frá 5. apríl 1996 ógilda.

             Ráðuneytið fær ekki séð af gögnum málsins að aðrir hreppsnefndarmenn en þeir, sem fjallað var um í úrskurðinum frá 16. júlí 1996, hafi verið vanhæfir til að fjalla um umrætt mál. Vanhæfi oddvitans samkvæmt 45. gr. sveitarstjórnarlaga leiðir ekki sjálfkrafa til þess að allir sem venslaðir eru honum séu jafnframt vanhæfir við afgreiðslu viðkomandi máls. Til skoðunar koma fyrst og fremst tengsl viðkomandi sveitarstjórnarmanns (aðal- eða varamanns) við aðila málsins.

             Ráðuneytið telur því að hreppsnefnd Árneshrepps hafi ekki sýnt fram á að ekki hafi verið mögulegt að kalla til varamenn fyrir þá sem vanhæfir töldust. Telur ráðuneytið það því verulega ámælisverð vinnubrögð af hálfu hreppsnefndar að hafa ekki tekið samninginn til afgreiðslu á nýjan leik, eins og úrskurður ráðuneytisins frá 16. júlí 1996 kvað á um.

             Hvað varðar kröfu um að ráðuneytið setji hreppsnefnd Árneshrepps ákveðnar vinnureglur vegna hugsanlegrar útleigu umrædds húsnæðis í ár vill ráðuneytið taka fram eftirfarandi: Með vísan til almenns sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga, sem tryggður er í 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. sveitarstjórnarlaga, telur ráðuneytið að það hafi ekki heimild til að setja slíkar ákveðnar vinnureglur. Hins vegar telur ráðuneytið að ljóst eigi að vera af þessum bréfaskrifum og fyrri hvaða málsmeðferðarreglum oddvita og hreppsnefnd Árneshrepps ber að fylgja við afgreiðslu slíkra mála.

3.         Afrit af leigusamningi.

             Í erindinu er kvartað yfir að oddviti og hreppsnefnd Árneshrepps hafi neitað að afhenda yður afrit af leigusamningi hreppsnefndar við Bergþóru Gústavsdóttur vegna húsnæðis til veitinga- og gistirekstrar. Var það gert með vísan til þess að um væri að ræða “samning einkaréttarlegs eðlis.”

             Um gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað í 1. gr. laganna og í 2. mgr. segir svo m.a.: “Lögin gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna.”

             Samkvæmt athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, er lögunum einungis ætlað að gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í athugasemdunum segir m.a.: “Með orðinu “ákvarðanir” er vísað til svonefndra stjórnvaldsákvarðana ... Þau taka þannig einungis til einstaklegra ákvarðana, þ.e. ákvarðana sem varða ákveðna einstaklinga eða lögaðila, einn eða fleiri. ... Vissulega getur það verið álitamál hvort þær ákvarðanir, sem tengjast opinberri þjónustu, falli undir gildissvið laganna. ... Þannig verður að líta til þess hvers eðlis ákvörðunin er, en ekki eingöngu til þess hver tekur ákvörðunina og hvers efnis hún er. ... Lögin taka ekki til þeirra ákvarðana stjórnvalda sem teljast einkaréttar eðlis.”

             Í stjórnsýslurétti er skilgreiningin á stjórnvaldsákvörðun svohljóðandi: “Það er stjórnvaldsákvörðun þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds.”

             Samkvæmt þessari skilgreiningu teljast þær ákvarðanir stjórnvalda, sem ekki eru teknar í skjóli stjórnsýsluvalds, t.d. þær sem eru einkaréttarlegs eðlis, ekki vera stjórnvaldsákvarðanir. Þó gilda reglur um hæfi stjórnvalda um gerð samninga einkaréttarlegs eðlis.

             Í máli þessu er um að ræða útleigu á húsnæði í eigu Árneshrepps. Ráðuneytið telur að lokinni nánari athugun á málinu að fallast megi á að gerð samnings um útleigu húsnæðis sé ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga, sbr. framangreint. Hér var því um að ræða ákvörðun og samning einkaréttarlegs eðlis.

             Hins vegar vill ráðuneytið benda á ákvæði upplýsingalaga nr. 50/1996, en þau lög tóku gildi þann 1. janúar 1997. Í 1. mgr. 3. gr. þeirra laga er almenningi veittur réttur til aðgangs að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna, en samkvæmt 2. mgr. 24. gr. laganna gilda þau um öll gögn án tillits til þess hvenær þau urðu til eða hvenær þau hafa borist stjórnvöldum. Rétt er að taka fram að ráðuneytið hefur ekki úrskurðarvald um hvort takmarkanir samkvæmt þeim lögum eigi við í máli þessu. Á það skal bent að heimilt er samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögum þessum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn.

4.         Fjárhagsábyrgð hreppsnefndar.

             Hvað þennan lið erindisins varðar skal ítrekað það sem áður sagði í bréfi ráðuneytisins frá 16. júlí 1996 að ákvæði 89. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 eru ófrávíkjanleg. Einföld ábyrgð sveitarfélags er því ekki gild ef tryggingar eru ekki settar á móti. Má um þetta m.a. vísa til dóma Hæstaréttar frá 21. janúar 1993 og 14. nóvember 1996. Ábyrgð getur þannig ekki fallið á sveitarfélagið ef tryggingar hafa ekki verið boðnar og/eða teknar. Uppgjör skuldarinnar í slíkum tilfellum hefur því ekkert með sveitarfélagið að gera, heldur er um að ræða málefni viðkomandi lánadrottins (t.d. banka) og skuldara.

5.         Fiskverkun oddvita.

             Ráðuneytið telur að ekkert nýtt hafi komið fram varðandi þennan lið sem gefur ástæðu til frekari umfjöllunar umfram það sem gert var í bréfi ráðuneytisins frá 16. júlí 1996.

             Rétt er að taka fram að ráðuneytið hefur ekki talið ástæðu til að fylgjast mjög náið með framkvæmd sveitarfélaga á álitum og úrskurðum ráðuneytisins, nema fram komi vísbendingar um að þeim hafi ekki verið framfylgt. Hafa slíkar vísbendingar ýmist komið frá sveitarstjórnarmönnum eða almenningi.

             Dregist hefur að afgreiða erindi yðar vegna mikilla anna í ráðuneytinu.

F. h. r.

Húnbogi Þorsteinsson (sign.)

Sesselja Árnadóttir (sign.)

Afrit:  Hreppsnefnd Árneshrepps.