Úrskurður í máli nr. SRN18030077

Ár 2019, þann 25. janúar 2019 er, í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. SRN18030077

Kæra X

á ákvörðun

Mosfellsbæjar

I. Kröfur, kæruheimild og kærufrestur

Þann 17. mars 2018, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X f.h. eigenda eins af fimm frístundahúsa í X (hér eftir nefndur kærandi), vegna synjunar Mosfellsbæjar (hér eftir nefnt M), dags. 18. desember 2017, á beiðni eigenda fimm frístundahúsa í Mosfellsbæ um tengingu við hitaveitu.

Er þess krafist að bæjarráði/bæjarstjórn Mosfellsbæjar, fyrir hönd hitaveitu Mosfellsbæjar, verði gert að verða við erindi kæranda og tengja heitt vatn á svæðinu.

Kæran er fram borin á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og barst kæran innan kærufrests, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis.

II.  Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi, dags. 4. júlí 2017, óskuðu fimm eigendur frístundahúsa í X eftir heitu vatni á svæðið. Með bréfi, dags. 18. desember 2017, hafnaði Mosfellsbær beiðninni og er það hin kærða ákvörðun.

Eins og fyrr segir barst stjórnsýslukæra eigenda eins frístundahússins ráðuneytinu þann 17. mars 2018. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 28. mars 2018, var Mosfellsbæ gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og sjónarmiðum varðandi kæruna og bárust þau ráðuneytinu dagana 8. maí  og 20. júní 2018.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 9. júlí 2018, var kæranda gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins. Þann 26. júlí 2018 bárust ráðuneytinu athugasemdir eigenda.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 4. sept. 2018 var kæranda tilkynnt að málið væri tekið til úrskurðar.

III.      Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að það varði eigendur miklu að fá hitaveitu til þess að geta haldið áfram að nýta sér landið og að stuðla að frekari uppbyggingu þess. Eigendur hafi átt fundi með starfsmönnum hitaveitu þar sem farið hafi verið yfir málið.  Í umsögn við erindi eigenda hafi hins vegar komið fram önnur sjónarmið sem eigendur hafi ekki haft tækifæri til að gera athugasemdir við.

Jafnræðis sé heldur ekki gætt með synjun þar sem hús í næsta nágrenni hafi þegar fengið tengingu án þess að þurfa að afla samþykkis annarra eigenda frístundahúsa á svæðinu.

Kærandi vísar í lögmætisreglu stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar og beri stjórnvöldum að fara að lögum í starfsemi sinni og séu bundin af þeim.  Í lögmætisreglunni felist annars vegar að ákvarðanir stjórnvalda megi ekki brjóta í bága við lög og hins vegar að ákvarðanir stjórnvalda verði að styðjast við heimild í lögum.  Er vísað í dóm Hæstaréttar nr. 634/2007 í þessu sambandi.

Þá kemur einnig fram í kæru að Hitaveitunni beri að tryggja heitt vatn á svæðinu í samræmi við gjaldskrá og ekki sé heimilt að mismuna húseigendum í þeim efnum þannig að sumir fái tengingu við heitt vatn en ekki aðrir sem eru í næsta nágrenni. Þá verði það skilyrði ekki sett að viðkomandi umsækjendur greiði ótilgreint gjald óháð gjaldskrá eða afli bindandi samþykkis allra þeirra sem áður hafa óskað eftir tengingu við heitt vatn. Það sé ekki hlutverk einstakra eigenda að afla samþykkis annarra eigenda gagnvart sveitarfélaginu eða hitaveitunni. Slíkar kröfur byggi ekki á lagaheimild og samræmist það ekki lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins að afla samþykkis allra eigenda á tilteknu svæði. Skortur á heitu vatni hindri eigendur í að nýta eignarlönd sín eins og hugur þeirra standi til og það sé í raun óþarfa skerðing á nýtingu eignarréttar þeirra.  Benda eigendur ennfremur á að um eignarlönd sé að ræða en ekki leigulönd. Þá er bent á að Hitaveita Mosfellsbæjar starfi samkvæmt lögum og reglugerð og farið sé eftir sérstakri gjaldskrá sem staðfest er af ráðherra. Hitaveitan hafi einkaleyfi til dreifingar á heitu vatni á svæðinu.

Kærandi andmælir þeim sjónarmiðum M að draga í efa að ákvörðun sé kæranleg til ráðuneytis og vísar m.a. til sveitarstjórnarlaga og athugasemdum sem því frumvarpi fylgja, ásamt því að vísa í skýringarrit Páls Hreinssonar um stjórnsýslulög sem og Hrd. 2002:3647. Þá andmælir kærandi því einnig að gagnályktun frá ákvæðum 1. og 2. gr. gjaldskrár hitaveitu Mosfellsbæjar sé tæk. Hvergi komi fram að nýjar tengingar við kerfið séu útilokaðar. Gagnályktun frá lögmæltu tilviki sé ekki tæk. Auk þess séu ákvæði laga rétthærri slíkum stjórnvaldsfyrirmælum í samræmi við formreglu lögmætisreglunnar. Skylda kærða í þessu efni byggi m.a. á V. kafla orkulaga nr. 58/1967, sbr. 2. mgr. 32. gr. þar sem segir:

„Einkaleyfi skal því aðeins veita, að ráðherra telji, að fengnu áliti Orkustofnunar, að uppdrættir og áætlanir séu tæknilega réttar, hitaveitan verði þjóðhagslega hagkvæmt fyrirtæki, fullnægi hitaþörf svæðisins og að tryggður sé eðlilegur og truflanalaus rekstur, eftir því sem aðstæður leyfa.“

M beri skv. þessu ákvæði að fullnægja hitaþörf svæðisins og hafi fengið einkaleyfi í ljósi þess. Þá vísar kærandi aftur til jafnræðisreglunnar og beri að heimila eigendum tengingu við heitt vatn með sama hætti og öðrum á veitusvæði M.

Kærandi andmælir einnig þeim röksemdum M að tenging frístundahúss á svæðinu sé ekki sambærileg í ljósi þess að sá eigandi bar sjálfur kostnað við tengingu.  Kærandi bendir á að það breyti engu þó innheimt hafi verið gjald umfram gjaldskrá sem staðfest er af ráðherra og vísar í því sambandi í álit Umboðsmanns Alþingis nr. 2379/1998.

Hvað varðar athugasemdir M um að ekki sé hægt að verða við beiðni kæranda vegna þess að við það skapist skylda hjá öllum eigendum frístundahúsa á svæðinu til að tengjast við kerfi M með tilheyrandi kostnaði, bendir kærandi á að reglugerðarákvæði sem vísað er til sé ekki án undantekninga. Þá sé ekki heldur hægt að gefa sér að það sé íþyngjandi fyrir aðra eigendur að verða við beiðninni. Ekkert komi fram sem rökstyðji þær fullyrðingar. M hafi einkaleyfi til framkvæmda og ekki möguleiki fyrir kærendur til að fá umrædda þjónustu hjá öðrum.

IV.      Sjónarmið Mosfellsbæjar

Í athugasemdum Mosfellsbæjar vegna stjórnsýslukæru eru m.a. raktar efasemdir um að ákvörðun bæjarins sé kæranleg til ráðuneytisins. Ljóst sé að hvorki í orkulögum né öðrum lögum sé kveðið á um heimild til að kæra ákvarðanir sveitarstjórna um uppbyggingu og rekstur hitaveitna eða ráðuneyti falið sérstakt eftirlitshlutverk með slíkum ákvörðunum. Hin kærða ákvörðun varði heimild kæranda, sem á húseign utan dreifikerfis hitaveitu Mosfellsbæjar, til að tengjast hitaveitunni og þar með uppbyggingu hitaveitukerfis en ekki gjaldtöku. Ákvörðunin snerti þó vissulega gjaldskrá hitaveitunnar að því leiti að sjónarmið sem styðja ákvörðun sveitarfélagsins sé meðal annars að finna í gjaldskránni.

Hvað málsástæður kæranda varðar þá bendir M á að skv. 1. og 2. gr. gjaldskrár hitaveitu Mosfellsbæjar sé ljóst að ekki hvíli skylda á bænum til að stækka hitaveitukerfi eða koma húseign sem er utan við kerfið eins og það er hverjum tíma í samband við kerfið.

Þá bendir M enn fremur á að skv. 14. gr. reglugerðar fyrir Hitaveitu Mosfellsbæjar þá sé ljóst að ef orðið yrði við beiðni kæranda og veitukerfi hitaveitunnar lagt að frístundahúsi hans myndi við það stofnast skylda hjá öllum eigendum frístundahúsa á svæðinu til að láta tengja hús sín.  Telur M það því lögmætt sjónarmið við mat á hvort verða skuli við beiðni að taka tillit til þess hvort allir eigendur hafi áhuga á slíku.

Hvað varðar athugasemdir kæranda varðandi jafnræði við önnur hús í nágrenni, nánar tiltekið eitt frístundahús á svæðinu, þá bendir M á að eigandi viðkomandi frístundahúss hafi tengst veitukerfinu á eigin kostnað og án þess að bæta þyrfti við veitukerfið af hálfu hitaveitunnar. Slík lausn yrði án efa skoðuð á sama grundvelli. Því sé ekki um sambærileg mál að ræða enda sé tekið fram í umsókn kæranda og annarra eigenda frístundahúsa á svæðinu að stofnkostnaður fyrir hitaveituna sé óhjákvæmilegur.

Þá mótmælir M því að andmælarétti kæranda hafi ekki verið gætt. Afstaða kæranda komi skýrt fram í ítarlegri umsókn kæranda og annarra eigenda frístundahúsa í X.

IV.      Niðurstaða ráðuneytisins

Í 3. mgr. 32. gr. orkulaga nr. 58/1967 er ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra falið vald til að staðfesta gjaldskrár fyrir hitaveitur sem fengið hafa einkaleyfi. Hvergi er þó getið um kæruheimild í þeim lögum varðandi ákvarðanir sveitarstjórna um uppbyggingu og rekstur hitaveitna. Forsetaúrskurður um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands nr. 84/2017, nánar tiltekið f. liður 3.tl. 2. gr., kveður á um að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti fari með mál er varða hitaveitur, gjaldskrár og stofnstyrki.  Því verður málið ekki tekið fyrir á þeim grundvelli heldur skoðað út frá almennri kæruheimild sveitarstjórnarlaga.

Í 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Vísar orðalagið „ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ til 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Einungis ákvarðanir sem sveitarfélag tekur í skjóli stjórnsýslulegs valds eru kæranlegar til ráðuneytisins. Telur ráðuneytið að hin kærða ákvörðun teljist stjórnvaldsákvörðun í framangreindum skilningi.

Ágreiningur í máli þessu snýst um ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar um að synja fimm eigendum frístundahúsa um tengingu við hitaveitu Mosfellsbæjar.  Ákvörðun bæjarráðs var í kjölfarið staðfest af bæjarstjórn.  Ákvörðun bæjarráðs var bókuð á eftirfarandi hátt:

„Samþykkt með þremur atkvæðum að synja erindinu þar sem ekki eru forsendur til að ráðast í að leggja hitaveitu til sumarhúsa X á meðan allir eigendur eru ekki tilbúnir að tengjast henni.“

Kærandi krefst þess að Mosfellsbæ, fyrir hönd hitaveitu Mosfellsbæjar, verði gert að verða við erindi eigenda og tengja heitt vatn á svæðinu.

Í 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er kveðið á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þá er enn fremur kveðið þar á um að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir.

Í 7. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um skyldur sveitarfélaga. Þar kemur m.a. fram að sveitarfélögum sé skylt að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum. Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið gefur út leiðbeinandi yfirlit yfir lögmælt verkefni sveitarfélaga.  

Lögmælt verkefni sveitarfélaga má skipta í annars vegar lögskyld verkefni og hins vegar lögheimil verkefni.  Verkefni eru lögskyld ef sveitarfélögum er skylt að rækja þau. Verkefni er lögheimilt þegar sveitarfélag hefur svigrúm til þess að ákveða hvort verkefninu er sinnt.

Ágreiningur málsins snýst í grundvallaratriðum um það hvort sveitarfélaginu hafi verið stætt að synja kæranda um tengingu við heitt vatn á svæðinu. Eins og áður hefur komið fram er sveitarfélögum tryggður í stjórnarskrá sjálfsákvörðunarréttur og er kveðið á um skyldur þeirra í sveitarstjórnarlögum. Greinarmunur er gerður á lögskyldum verkefnum sveitarfélaga og lögheimilum.  Rekstur hitaveitu er dæmi um verkefni sem sveitarfélög hafa heimild til að starfrækja en ber ekki skylda til og fellur þannig undir lögheimilt verkefni.  Hafa sveitarfélög ákveðið svigrúm til ákvarðanatöku varðandi hvernig lögheimilum verkefnum er sinnt. Við töku slíkra ákvarðana ber sveitarfélögum þó ávallt að gæta þess að málefnaleg sjónarmið liggi til grundvallar auk þess sem þeim ber að fara að fyrirmælum stjórnsýslulaga í hvívetna.

Að mati ráðuneytisins verður hvorki séð að eigendur frístundahúsa í sveitarfélagi sem standa utan veitusvæðis geti krafist þess að sveitarfélag leggi í stækkun veitukerfis, né heldur verði sú skylda lögð á sveitarfélag lögum samkvæmt. Verður því ekki fallist á að synjun Mosfellsbæjar á stækkun veitukerfis að beiðni kæranda sé byggð á ólögmætum sjónarmiðum og er því ekki unnt að fallast á kröfu kæranda þegar af þessari ástæðu.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Synjað er kröfu X um að Mosfellsbæ verði gert að verða við erindi eigenda frístundahúsa í X og tengja heitt vatn á svæðinu.