Úrskurður í stjórnsýslumáli nr. IRR11050103
Ár 2013, þann 4. mars, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli nr. IRR 11050103
Húsfélagið Kórsölum 5
gegn
Kópavogsbæ
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 4. mars 2011, barst ráðuneytinu kæra Eggerts Haukssonar og Grétars J. Einarssonar, f.h. húsfélagsins að Kórsölum 5, Kópavogi, varðandi samskipti Kópavogsbæjar og húsfélagsins. Verður ráðið af kæru að hún beinist einkum að því að Kópavogsbær hafi svarað erindum húsfélagsins til sveitarfélagsins með ófullnægjandi hætti.
Kæran er borin fram á grundvelli 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og er hún fram komin innan lögmælts kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð ráðuneytisins
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Fjölbýlishúsið að Kórsölum 5 í Kópavogi mun hafa verið reist á árunum 2001-2002 og í það flutt árið 2002. Byggingarstjóri fyrir byggingarframkvæmdunum óskaði eftir lokaúttekt á þeim og átti hún fyrst að fara fram hinn 28. júní 2005. Við lokaúttektina voru gerðar margvíslegar athugasemdir við húsbygginguna og ritaði byggingarfulltrúi sveitarfélagsins af því tilefni erindi til byggingarstjóra þar sem tiltekin voru þau atriði sem lagfæra þyrfti svo unnt yrði að gefa út lokaúttektarvottorð. Var byggingarstjóra veittur frestur til 4. nóvember 2005 til þess en ekki mun hafa orðið af lagfæringum fyrir þann tíma. Þann 15. mars 2007 mun aftur hafa staðið til að ljúka lokaúttekt en ekki mun þó hafa orðið af því þar sem umræddar lagfæringar höfðu þá ekki enn verið gerðar. Lokaúttekt mun svo hafa farið fram þann 21. september 2009 að viðstöddum fulltrúum húsfélagsins að Kórsölum 5. Lögðu fulltrúar húsfélagsins fram við lokaúttekt erindi til Kópavogsbæjar þar sem fram komu ýmsar athugsemdir við byggingu og frágang fjölbýlishúsins og gerðu tilteknar kröfur í því sambandi sem ráðuneytið telur ekki tilefni til að rekja hér frekar. Var þeim kröfum hafnað með bréfi byggingarfulltrúa og sviðsstjóra Kópavogs, dags. 16. október 2009. Þann sama dag gaf byggingarfulltrúi jafnframt út lokaúttektavottorð.
Í kjölfarið lögðu fulltrúar húsfélagsins að Kórsölum 5 fram stjórnsýslukæru til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 13. nóvember 2009, þar sem fram kom að þeir væru ósáttir við útgáfu lokaúttektarvottorðs og hvernig að því hefði verið staðið. Með úrskurði sínum þann 16. mars 2010, vísaði úrskurðarnefndin kærunni frá með vísan til þess að eigendur fasteignarinnar gætu ekki átt lögvarinn rétt til aðildar að málinu. Beindu fulltrúar húsfélagsins í kjölfarið kvörtun til umboðsmanns Alþingis vegna úrskurðarins sem og stjórnsýslu Kópavogsbæjar. Komst umboðsmaður Alþingis, sem takmarkaði athugun sína fyrst og fremst við úrskurð úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, að þeirri niðurstöðu í áliti sínu frá 13. september 2011 í máli nr. 6242/2010, að frávísun úrskurðarnefndarinnar hefði ekki byggst á réttum lagagrundvelli og að húsfélagið Kórsölum 5 ætti aðild að kærumálinu.
Með bréfi, dags. 12. apríl 2010, áður en þeir beindu kvörtun til umboðsmanns Alþingis, rituðu fulltrúar húsfélagsins að Kórsölum 5 erindi til bæjarráðs Kópavogs og fylgdi því erindi greinargerð um samskipti húsfélagsins og Kópavogsbæjar. Var þar farið yfir feril málsins og samskipti húsfélagsins og sveitarfélagsins. Er ljóst að því erindi var ekki svarað fyrr en þann 10. febrúar 2011, eftir að umboðsmaður Alþingis hafði óskað upplýsinga frá sveitarfélaginu um hvað liði afgreiðslu erindisins. Í svarbréfi sveitarfélagsins, dags. 10. febrúar 2011, sagði m.a.:
Í erindinu eru rakin samskipti húsfélagsins Kórsölum 5 við byggingarfulltrúa Kópavogs vegna lokaúttektar á húsinu Kórsalir 5. Þeim samskiptum hefur áður verið lýst í fjölmörgum bréfum sem fyrir liggja í máli þessu.
Í inngangsorðum erindisins er það sagt snúast um að kynna bæjarráði málavexti, en húsfélagið telji að á sér hafi verið brotið og skylt sé að gera yfirstjórn bæjarins grein fyrir stöðu mála áður en lengra er haldið. Í niðurlagi erindisins er málið sagt lagt fyrir bæjarráð til kynningar og umfjöllunar. Ekki kemur fram hvaða kröfur bréfritarar gera um aðgerðir af hálfu bæjarráðs.
Eins og áður segir snýst mál þetta um kröfur húsfélagsins Kórsölum 5 varðandi lokaúttekt á húsinu. Lokaúttektarvottorð var gefið út þann 16. október 2009. Áður hafði byggingarfulltrúi í þrígang mætt til lokaúttektar á húsinu, þ.e. 28. júní 2005, 15. mars 2007 og 15. september 2010, og gert athugasemdir og krafist úrbóta um tiltekin atriði, en það var mat hans að 16. október 2009 væru uppfyllt skilyrði til útgáfu lokaúttektarvottorðs. Talsmenn húsfélagsins telja hins vegar að byggingarfulltrúi hefði átt að knýja á um frekari úrbætur á húsnæðinu sem deilt er um milli seljanda og kaupenda.
Húsfélagið kærði lokaúttektina til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 13. nóvember 2009. Úrskurðarnefndin vísaði kæruni frá og í forsendum frávísunarúrskurðarins er staðfestur sá skilningur að lokaúttekt lúti að almannahagsmunum en sé ekki verkfæri til að knýja fram efndir á einkaréttaregum skuldbindingum. Orðrétt segir í niðurstöðu nefndarinnar:
,,Skilja verður ákvæði þessi svo að þeim sé ætlað að tryggja eftirlit með öryggi og gæðum mannvirkja og að unnt sé að knýja þá sem ábyrgð bera á framkvæmdum til að bæta úr því sem á kunni að skorta svo mannvirkið fullnægi viðeigandi skilyrðum. Lúta þessi ákvæði einkum að vörslu almannahagsmuna en ekki verður af þeim ráðið að eigendur fasteigna, sem keypt hafa eignir í byggingu, eignist lögvarinn rétt til aðildar að úttekt sem framkvæmd er af byggingarfulltrúa á grundvelli áðurgreindra laga og reglugerðarákvæða og geti gert þar kröfur um að skilaástand eigna verði staðreynt með tilteknum hætti eða knúið á um úrbætur í því efni. Verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kærandi verður ekki talinn aðili þess í skilningi 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“
Skipulags- og byggingarlög sem giltu við útgáfu umrædds vottorðs fela byggingarfulltrúa útgáfu vottorðsins. Ekki er gert ráð fyrir afskiptum sveitarstjórnar í sambandi við lokaúttektir. Þar af leiðandi verður að telja að mál þetta hafi fengið fullnaðarafgreiðslu byggingaryfirvalda og að bæjarráð geti ekki aðhafst frekar í þessu tiltekna máli.
Ekki verður heldur séð að afgreiðslu byggingarfulltrúa hafi verið áfátt miðað við þau lög sem giltu er úttektir fóru fram og samkvæmt þágildandi lögum var ekki gert ráð fyrir að lokaúttektir færu fram að frumkvæði byggingarfulltrúa.
Þegar deilt er um meinta galla á húsnæði hafa kaupendur ýmis úrræði til þess að leita réttar síns. Eins og fram kemur í úrskurði úrskurðarnefndar skipulags og byggingarmála er um einkaréttarlega deilu að ræða og verður því að teljast eðlilegt að húsfélagið beini umkvörtunum sínum varðandi fasteignina að seljanda eða byggingaraðila hússins.
Því er hér með hafnað af hálfu Kópavogsbæjar að aðhafast frekar vegna þess máls.
Vakin er athygli á að ofangreinda ákvörðun er hægt að kæra til innanríkisráðuneytis, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga og 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Kærufrestur er 3. mánuðir frá móttöku þess bréfs, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
Með bréfi, dags. 10. maí 2011, óskuðu fulltrúar húsfélagsins Kórsölum 5 eftir því að ráðuneytið framlengdi kærufrest félagsins til að skjóta ágreiningsmáli þess við Kópavogsbæ til ráðuneytisins. Hafnaði ráðuneytið þeirri beiðni með bréfi, dags. 11. maí 2011 og leiðbeindi aðilum jafnframt um að kærufrestur í málinu rynni út þann 16. maí 2011.
Þann 16. maí 2011 barst ráðuneytinu svo kæra húsfélagsins að Kórsölum 5 vegna samskipta þess við Kópavogsbæ. Með bréfi, dags. 18. maí 2011, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Kópavogsbæjar um kæruna auk afrits af gögnum málsins. Ítrekaði ráðuneytið beiðni sína með bréfi, dags. 17. júlí 2011. Með tölvubréfi, dags. 12. ágúst 2011, óskaði sveitarfélagið eftir frekari fresti til að skila umbeðnum gögnum. Var umbeðinn frestur veittur til 2. september 2011. Bárust umbeðin gögn ráðuneytinu svo með bréfi, dags. 19. september 2011.
Með bréfi, dags. 12. ágúst 2011, tilkynnti ráðuneytið fulltrúum húsfélagsins Kórsölum 5 um að sveitarfélagið hefði óskað eftir frekari fresti til að skila umsögn sinni um kæruna. Bárust athugasemdir húsfélagsins þar að lútandi ráðuneytinu með bréfi, dags. 22. ágúst 2011. Með bréfi, dags. 16. september 2011, bárust ráðuneytinu ennfremur fleiri gögn frá fulltrúum húsfélagsins vegna málsins.
Með bréfi, dags. 23. september 2011, var fulltrúum húsfélagsins Kórsölum 5 gefið færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar Kópavogsbæjar um kæruna. Bárust athugasemdir þess þar að lútandi ráðuneytinu með bréfi, dags. 12. október 2011.
Með bréfi, dags. 2. nóvember 2011, gaf ráðuneytið Kópavogs færi á að koma á framfæri frekari sjónarmiðum í ljósi þess að þá var fram komið framangreint álit umboðsmanns Alþingis. Með bréfi, dags. 15. nóvember 2011, upplýsti sveitarfélagið um að það teldi þess ekki þörf.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök húsfélagsins Kórsölum 5
Í kæru kemur fram að húsfélagið Kórsölum 5 hafi ákveðið að kæra til ráðuneytisins það að Kópavogsbær svari með ófullnægjandi hætti erindi félagsins til bæjarráðs sveitarfélagsins, dags. 2. apríl 2010. Er tekið fram af hálfu húsfélagsins að kæran helgist af því að í bréfi Kópavogsbæjar, dags. 10. febrúar 2011, sé í engu vikið að því höfuðumkvörtunarefni að sveitarfélagið og einstakar stofnanir og embætti á vegum þess hafi allt frá árinu 2004 nánast alveg látið undir höfuð leggjast að svara efnislega skriflegum og formlegum erindum félagsins, sem til sveitarfélagsins og starfsmanna þess hafi verið beint. Húsfélagið líti svo á að sveitarfélagið hafi með því hátterni sínu brotið stjórnsýslulög nr. 37/1993, sem kveði á um svarskyldu, málshraða og leiðbeiningarskyldu, og að sveitarfélagið og starfsmenn á þess vegum hafi þannig brotið á mikilvægum og lögvörðum rétti húsfélagsins á eðlilegri meðferð þeirra brýnu hagsmunaefna sem það hafi leitað með til sveitarfélagsins til úrlausnar.
Í kæru er rakið að málið og forsaga þess sé margbrotið og snerti og heyri undir fleiri en einn aðila. Í fyrsta lagi lúti ágreiningurinn að byggingarreglugerð og túlkun hennar, framkvæmd byggingareftirlits og hvernig staðið sé að lögbundinni lokaúttekt mannvirkis og útgáfu lokaúttektarvottorðs og málskotsréttar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála (nú úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála). Þessi þáttur málsins heyri undir umhverfis- og auðlindaráðuneytið og undirstofnun þess, Mannvirkjastofnun. Í öðru lagi sé ágreiningur um störf úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála og þá afstöðu hennar í úrskurði í máli nr. 79/2009 að eigendur mannvirkis og fulltrúar þess eigi ekki lögvarða aðild að ágreiningsmáli eins og því sem húsfélagið skaut til nefndarinnar. Í þriðja lagi lúti ágreiningur að stjórnsýslu Kópavogsbæjar, sem byggingarfulltrúi starfi fyrir, og hvort í samskiptum þessara aðila við fulltrúa húsfélagsins hafi verið farið að fyrirmælum stjórnsýslulaga um afgreiðslu erinda, málshraða og leiðbeiningaskyldu stjórnvalda. Þessi þáttur málsins heyri undir innanríkisráðuneytið.
Í kæru er tekið fram að umkvörtunarefni til ráðuneytisins séu þau sömu og í kvörtun húsfélagsins til umboðsmanns Alþingis:
1. Að embætti byggingarfulltrúa hafi ekki sinnt eða svarað skriflegum og munnlegum erindum húsfélagsins að Kórsölum 5 um mál sem varði ákvæði þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1993 og byggingarreglugerð settri samkvæmt þeim. Þá sé vísað bæði til embættisskyldu byggingarfulltrúa og 7. og 9. gr. stjórnsýslulaga þar sem kveðið sé á um leiðbeiningaskyldu stjórnvalda og málshraðareglu.
2. Að núverandi og þáverandi bæjarráð og þáverandi bæjarstjóri Kópavogs hafi látið framangreind vinnubrögð byggingarfulltrúa viðgangast eftir að til þeirra hafi verið leitað.
3. Að bæjarráðið og lögmaður þess hafi m.a. stungið undir stól greinargerð um samskipti húsfélagsins við sveitarfélagið, dags. 13. apríl 2010, sbr. fundargerð 2546. fundar bæjarráðs þann 23. apríl 2010 og minnisblað vegna fundar fulltrúa húsfélagsins með formanni bæjarráðs þann 21. júlí 2010.
Þá eru í kæru tilgreind nánar eftirfarandi umkvörtunarefni:
1. Að byggingarfulltrúi hafi hafnað viðræðum við fulltrúa húsfélagsins og að svara bréfi sem honum hafi verið afhent 13. maí 2004.
2. Að byggingarfulltrúi hafi hafnað að bregðast við bréfi húsfélagsins, dags. 2. janúar 2007.
3. Að byggingarfulltrúi hafi hafnað að bregðast við bréfi húsfélagsins, dags. 15. janúar 2007.
4. Að þáverandi bæjarstjóri Kópavogs hafi ekki staðið við gefin fyrirheit um að knýja á um svör frá byggingarfulltrúa til húsfélagsins en hann hafi á fundi með fulltrúum húsfélagsins, dags. 4. sept 2007, kveðið upp úr með að byggingarfulltrúi gæti ekki skotið sér undan að taka rökstudda, efnislega og formlega afstöðu til framlagðra ábendinga þess.
5. Að byggingarfulltrúi og lögmaður Kópavogsbæjar hafi ekki staðið við það fyrirheit, sem þeir hafi gefið fulltrúa og lögmanni á fundi 20. október 2008.
6. Að bæjarstjóri, bæjarráð og byggingarfulltrúi Kópavogs hafi ekki svarað bréfi húsfélagsins, dags. 13. febrúar 2009.
7. Að sviðsstjóri umhverfis- og skipulagssviðs, sem heyrir beint undir yfirstjórn sveitarfélagsins, og sem hafi fengið erindi sveitarfélagsins frá 13. febrúar 2009 til meðferðar, hafi látið ógert að svara því formlega og efnislega.
Þá er jafnframt vikið í kæru að bréfi Kópavogsbæjar til húsfélagsins Kórsölum 10. febrúar 2011 og þeim athugasemdum sem húsfélagið geri við efni þess.
Í andmælum sínum í tilefni af umsögn Kópavogsbæjar um kæruna er tekið fram að kæran snúist á engan hátt um hlutverk og skyldur byggingarfulltrúa eða hvort hann hafi staðið rétt eða rangt að lokaúttekt á fjölbýlishúsinu að Kórsölum 5, enda verði um það tekist á öðrum vettvangi. Þá snúist kæran ekki heldur um deilur seljenda og kaupenda fasteignarinnar eða um einkaréttarlega skuldbindingar eða að byggingarfulltrúi eigi að beita sér í slíkri deilu. Kæran til innanríkisráðuneytisins snúist eingöngu um að Kópavogsbær hafi svarað með ófullnægjandi hætti, með bréfi sínu dags. 10. febrúar 2011, erindi húsfélagsins frá 12. apríl 2010. Þar sé í engu vikið að því höfuðumkvörtunarefni að sveitarfélagið og einstakar stofnanir á vegum þess hafi allt frá árinu 2004 nánast alveg látið undir höfuð leggjast að svara efnislega skriflegum og formlegum erindum félagsins.
Í apríl 2010 hafi fulltrúar húsfélagsins tekið saman greinargerð um samskipti sín við Kópavogsbæ sem hafi að geyma lýsingu á þeirri óþörfu þrautagögnu sem enn sé ekki á enda. Í kjölfarið hafi fulltrúi húsfélagsins fundað með þremur bæjarráðsmönnum sem allir hafi verið búnir að kynna sér greinargerðina. Hafi tilgangurinn með greinargerðinni og fundum með bæjarráðsmönnum verið að sá að lýsa samskiptum húsfélagsins við sveitarfélagið og að gefa sveitarfélaginu kost á að reyna til þrautar að leysa ágreiningsmál á milli aðila áður en húsfélagið beindi málum annað. Hafi allir þrír bæjarráðsmennirnir metið þessa afstöðu húsfélagsins og kveðið upp úr með að reynt skyldi að skoða málið með þeim augum og að vænta mætti viðbragða bæjarráðs innan skamms. Bæjarráð hafi svo tekið erindi húsfélagsins fyrir á 2546. fundi sínum þann 23. apríl 2010 og vísað því til bæjarlögmanns til umsagnar. Sú umsögn hafi hins vegar aldrei borist bæjarráði.
Í júní 2010 hafi svo komið í ljós, eftir eftirgrennslan fulltrúa húsfélagsins, að erindi þess frá 12. apríl 2010 hefði einhvern veginn dottið upp fyrir og haft eftir bæjarlögmanni að honum hefði ekki borist málið. Hafi þá verið gengið frá því við bæjarlögmann að hann tæki það fyrir sem fyrst og myndi afgreiða fyrir næsta fund bæjarráðs sem haldinn hafi verið í júlí 2010. Þann 21. júlí 2010 hafi fulltrúar húsfélagsins svo fundað með formanni bæjarráðs Kópavogs sem hafi verið þá verið búinn að kynna sér greinargerðina. Hafi fundurinn farið vel fram og tekið fram af hálfu formanns bæjarráðs að húsfélagið mætti vænta svars innan skamms en eðlilega væri engu hægt að lofa um efni þess. Það svar hafi hins vegar ekki borist fyrr en eftir fyrirspurn umboðsmanns Alþingis um hvað liði afgreiðslu erindisins. Þá tiltekur húsfélagið í andmælum sínum vegna umsagnar Kópavogsbæjar um kæruna, athugasemdir við fullyrðingar sveitarfélagsins um að erindum þess hafi verið svarað.
Er ítrekað að kæra húsfélagsins Kórsölum 5 til ráðuneytisins snúist um að byggingarfulltrúi og bæjaryfirvöld hafi ekki svarað eða sinnt formlegum erindum húsfélagsins er til þessara aðila var beint og nánar eru tiltekin í kæru. Það með hafi sveitarfélagið brotið gildandi lög um stjórnsýslu sem því og embættismönnum þess beri að fylgja.
Rétt er að taka fram að húsfélagið Kórsölum 5 hefur lagt fram mjög mikið af gögnum máli sínu til stuðnings og auk þess lagt fram ýmis fleiri rök og málsástæður sem ráðuneytið telur ekki nauðsynlegt að rekja hér frekar.
IV. Málsástæður og rök Kópavogsbæjar
Í umsögn Kópavogsbæjar um kæruna er tekið fram að fulltrúar húsfélagsins Kórsölum 5 segi helsta umkvörtunarefni sitt vera það að erindum þess til sveitarfélagsins hafi ekki verið svarað eða svör hafi borist seint. Er tekið fram af hálfu sveitarfélagsins að sú fullyrðing sé ekki rétt og að húsfélagið hafi ekki sýnt fram á að munnlegum fyrirspurn hafi eki verið svarað. Er bent á í málavaxtalýsingu í erindi húsfélagsins til sveitarfélagsins, dags. 12. apríl 2010, að fullrúar húsfélagsins hafi átt nokkra fundi með starfsmönnum Kópavogsbæjar vegna málsins. Þá liggi fyrir allmörg skrifleg svör til húsfélagsins sem tilgreind eru nánar í umsögn sveitarfélagsins. Auk þess hafi fulltrúar húsfélagsins fengið bréf í hvert sinn sem málið hafi verið á dagskrá bæjarráðs en í þeim bréfum sé getið um hvert bæjarráð hafi vísað málum hverju sinni. Þá er viðurkennt af hálfu sveitarfélagsins að talsverður dráttur hafi verið á því að erindi húsfélagsins, dags. 12. apríl 2010, væri svarað. Umboðsmaður Alþingis hafi þegar fjallað um þann þátt málsins í ábendingarbréfi til bæjarstjóra, dags. 13. apríl 2011. Hafi umboðsmaður ekki talið ástæðu til að aðhafast frekar út af þessu atriði. Telur Kópavogsbær að að öðru leyti hafi húsfélaginu verið svarað eins og lög mæli fyrir um.
Þá verði ekki séð að dráttur á svari eða svörum geti verið grundvöllur ógildingar ákvörðunar bæjarráðs. Fulltrúar húsfélagsins hafi fengið svör við erindum sínum og umboðsmaður Alþingis þegar fjallað um drátt sem varð á svari. Mótmælir sveitarfélagið því að bæjarráð hafi svarað erindi kæranda með ófullnægjandi hætti eins og haldið sé fram í kæru. Þá er tekið fram af hálfu sveitarfélagsins að í erindi húsfélagins Kórsölum 5, dags. 12. apríl 2010, hafi ekki verið tilteknar sérstakar óskir um athafnir bæjarráðs. Ekki hafi heldur verið fjallað mikið um skort á svörum en öllu fremur fjallað um skort á frumkvæði byggingarfulltrúa við að knýja fram úttekt og úrbætur á húsinu. Eins og gerð hafi verið grein fyrir í svari sveitarfélagsins við erindinu hafi það ekki verið hlutverk byggingarfulltrúa lögum samkvæmt að hafa frumkvæði að lokaúttekt.
Þá er tekið fram af hálfu sveitarfélagsins að það telji ekki sjálfgefið að innanríkisráðuneytinu beri að úrskurða í málinu þar sem efni kærunnar eigi einnig undir önnur stjórnvöld og bæði umboðsmaður Alþingis og úrskurðanefnd skipulags- og byggingarmála hafi fjallað um málið. Hins vegar hafi verið talið rétt að geta um kæruheimild til ráðuneytisins í svari til fulltrúa húsfélagsins Kórsölum 5 ef ske kynni að ráðuneytið teldi málið vera innan síns verksviðs.
Rétt er að taka fram að Kópavogsbær hefur fært fram ýmis fleiri rök og málsástæður máli sínu til stuðnings sem ráðuneytið telur ekki nauðsynlegt að rekja hér frekar.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
1. Í 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sem í gildi voru er atvik þessa máls gerðust, var kveðið á um að ráðuneytið skyldi úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kynnu að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en það skerti þó ekki rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Samkvæmt ákvæðinu var það þannig lögbundið hlutverk ráðuneytisins að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarfélaga á grundvelli stjórnsýslukæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna áttu að gæta af úrlausn málsins nema annað yrði leitt af lögum. Í framkvæmd var orðalag kæruheimild 1. mgr. 103. gr. laga nr. 45/1998 túlkað svo að eftirlitsskylda ráðuneytisins samkvæmt ákvæðinu tæki ekki aðeins til stjórnvaldsákvarðana enda kynnu stjórnsýslulög og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar að gilda við meðferð máls jafnvel þótt því lyki ekki með töku stjórnvaldsákvörðunar. Rétt er að taka fram að eftirlitsvald ráðuneytisins tekur ekki til athafna sveitarfélaga í þeim málaflokkum sem öðru stjórnvaldi hefur sérstaklega með lögum verið falið eftirlit með.
Af hálfu húsfélagsins hefur verið útskýrt að kæra þess til ráðuneytisins snúist eingöngu um að Kópavogsbær hafi svarað með ófullnægjandi hætti, með bréfi sínu dags. 10. febrúar 2011, erindi húsfélagsins frá 12. apríl 2010. Þar sé þannig í engu vikið að því höfuðumkvörtunarefni að sveitarfélagið og einstakar stofnanir á vegum þess hafi allt frá árinu 2004 nánast alveg látið undir höfuð leggjast að svara efnislega skriflegum og formlegum erindum félagsins.
Ráðuneytið telur ljóst að þau erindi til sveitarfélagsins sem tilgreind eru í kæru húsfélagsins og talið er af þess hálfu að sveitarfélagið hafi ekki svarað eða svarað með ófullnægjandi hætti, t.d. erindi dags. 13. maí 2004, 2. janúar 2007, 15. janúar 2007, 20. ágúst 2007, 4. desember 2008 og 13. febrúar 2009, lúti öll fyrst og fremst að efnishlið málsins. Með þeim eru þannig gerðar athugasemdir við skil og frágang fjölbýlishússins og farið fram á sveitarfélagið hlutist til um að lokaúttekt fari fram að í samræmi við ákvæða laga og reglugerða þar um. Í erindi húsfélagsins, dags. 12. apríl 2010, var svo farið heildstætt yfir málið og gerðar athugasemdir við stjórnsýslu sveitarfélagsins í málinu sem og athugasemdir sem lúta að efnishlið málsins. Í svarbréfi sveitarfélagsins, dags. 10. febrúar 2011, við síðastnefnda erindinu var því svo hafnað af hálfu Kópavogsbæjar að aðhafast frekar vegna þess mál. Að mati ráðuneytisins verður sú niðurstaða sveitarfélagsins ekki skilin öðruvísi en svo að með því hafi sveitarfélagið kveðið á um að það teldi lokaúttekt fjölbýlishússins hafa farið fram í samræmi við lög og að því máli væri lokið út af hálfu sveitarfélagsins.
Mestan hluta þess tímabils sem atvik þessa máls gerðust á voru í gildi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Þar kom m.a. fram í 1. mgr. 3. gr. að umverfisráðherra færi með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála samkvæmt lögunum. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 4. gr. var svo meðal annarra hlutverka Skipulagsstofnunar að hafa eftirlit með framkvæmd laganna og reglugerða sem settar voru samkvæmt þeim. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 var það svo hlutverk úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála að kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögunum. Í 2. mgr. 40. gr. laga nr. 73/1997 kom m.a. fram að byggingarfulltrúi annaðist úttektir og eftirlit einstakra þátta byggingarframkvæmda, eftir því sem nauðsyn krefði, svo og lokaúttekt fullbyggðs mannvirkis, og gæfi út vottorð þar um allt eftir því sem nánar var kveðið í byggingarreglugerð. Í þágildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998 var svo að finna nánari ákvæði um lokaúttekt. Þann 1. janúar 2011 tóku í gildi lög um mannvirki nr. 160/2010 sem leystu af hólmi skipulags- og byggingarlög í málaflokknum. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 160/2010 fer umhverfis- og auðlindaráðherra með yfirstjórn mannvirkja samkvæmt lögunum og er Mannvirkjastofnun honum til aðstoðar. Í 5. gr. laganna er því svo m.a. lýst nánar að Mannvirkjastofnun hafi eftirlit með framkvæmd laganna. Samkvæmt 1. mgr. 59. gr. laga nr. 160/2010 eru stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í 36. gr. laganna sem og núgildandi byggingarreglugerð nr. 112/2012, er svo nánar vikið að lokaúttekt mannvirkja og framkvæmd hennar.
Af framangreindum ákvæðum er ljóst að eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga í byggingarmálum, þ. á m. varðandi framkvæmd lokaúttektar og útgáfu lokaúttektarvottorðs, hefur með beinum hætti verið lagt undir önnur stjórnvöld en innanríkisráðherra. Í slíku eftirliti felst ekki aðeins heimild til að kæra stjórnvaldsákvarðanir sveitarfélaga í málaflokknum til sérstakrar úrskurðarnefndar og að öðru leyti eftirlit með því að framkvæmd slíkra mála sé efnislega í samræmi við lög og reglugerðir, heldur jafnframt eftirlit með því að sveitarfélög sinni skyldum sínum samkvæmt stjórnsýslulögum, svo sem gæti að leiðbeiningarskyldu og málshraðareglu, þegar þau hafa erindi er varða byggingarmál til meðferðar. Verður þannig ekki litið svo á að málsmeðferð og efnisleg afgreiðsla slíkra mála verði aðskilin og lúti eftirliti mismunandi stjórnvalda, enda kann lögmæti efnislegrar úrlausnar að ráðast af þeirri málsmeðferð sem viðhöfð var. Bendir ráðuneytið jafnframt í þessu sambandi að í 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að dragist afgreiðsla máls óhæfilega sé heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Þar sem ákvarðanir sveitarfélaga í byggingarmálum eru ekki kæranlegar til innanríkisráðuneytisins hefði húsfélaginu Kórsölum þannig hugsanlega staðið sá kostur til boða að beina kæru til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, nú úrskurðarnefndar um umhverfis- og auðlindamál skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, teldi það að afgreiðsla erinda þess hefði dregist óhóflega. Sá möguleiki hefði jafnframt verið fyrir hendi að bera málið undir Skipulagsstofnun, nú Mannvirkjastofnun, ef ekki hefði verið talið um mál að ræða sem lyki með töku stjórnvaldsákvörðunar. Af öllu framangreindu virtu telur ráðuneytið ljóst að um ágreining sé að ræða sem ekki heyrir undir starfssvið þess og ber af þeirri ástæðu að vísa kæru húsfélagsins Kórsölum 5 frá ráðuneytinu.
Þá tekur ráðuneytið fram að jafnvel þó svo að litið væri svo á að um kæruefni sé að ræða sem falli undir starfssvið þess hefur ráðuneytið almennt ekki heimild til að leggja fyrir sveitarfélög að svara erindum sem þeim berast á tiltekinn hátt.
2. Þrátt fyrir framangreinda niðurstöðu telur ráðuneytið rétt að víkja stuttlega að málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga og þeim sjónarmiðum sem að baki henni búa. Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Í 3. mgr. 9. gr. kemur svo fram að þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því. Þá hefur sú meginregla jafnframt verið talin gilda í íslenskum stjórnsýslurétti að hver sem ber fram skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á því að erindinu sé svarað skriflega nema ljóst sé að svars sé ekki vænst. Hefur umboðsmaður Alþingis þegar gert athugasemd við að húsfélaginu Kórsölum 5 hafi ekki borist svar við erindi sínu til Kópavogsbæjar, dags. 12. apríl 2010, fyrr en tæpulega 10 mánuðum eftir að erindið var borið fram. Tekur ráðuneytið undir þá ábendingu umboðsmanns til sveitarfélagsins að gæta framvegis að því í störfum sínum að svara erindum frá borgurunum eins fljótt og auðið er.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Stjórnsýslukæru Eggerts Haukssonar og Grétars J. Einarssonar, f.h. húsfélagsins að Kórsölum 5, Kópavogi, varðandi samskipti Kópavogsbæjar og húsfélagsins er vísað frá.
Fyrir hönd ráðherra
Bryndís Helgadóttir Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson