Grundarfjarðarbær - Álagning gatnagerðargjalds á viðbyggingu við íbúðarhús
Klapparvör ehf.
9. október 2006
FEL06060034
Magnús Helgi Árnason, hdl.
Hafnarhvoli við Tryggvagötu 11
101 Reykjavík
Hinn 9. október 2006 er í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður:
Með erindi, dags. 19. júní 2006, mótteknu 21. sama mánaðar, kærði Magnús Helgi Árnason hdl., f.h.
Sóleyjar Soffaníasdóttur og Sigurðar Sigurbergssonar, Grundargötu 94, Grundarfirði, hér eftir nefnd
kærendur, ákvörðun Grundarfjarðarbæjar um gatnagerðargjöld vegna viðbyggingar við Grundargötu
94, Grundarfirði, sem samþykkt var í umhverfisnefnd Grundarfjarðarbæjar þann16. ágúst 2005 og
staðfest í bæjarráði 18. ágúst 2005.
Ráðuneytið óskaði eftir umsögn Grundarfjarðarbæjar, hér eftir nefndur kærði, með bréfi, dags. 22. júní
2006. Umsögn bæjarins sem dagsett er 15. ágúst 2006 var send kærendum með bréfi ráðuneytisins,
dags. 16. ágúst 2006. Athugasemdir kærenda, dags. 22. ágúst 2006, bárust ráðuneytinu þann 23. sama
mánaðar. Þann 30. ágúst 2006 óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum kærða um það hvenær
byggingarleyfi vegna viðbyggingarinnar hefði verið gefið út. Svar frá kærða barst samdægurs með
tölvupósti. Þá óskaði ráðuneytið jafnframt eftir nánari upplýsingum frá kærða um það með hverjum
hætti gatnagerðargjald var lagt á þegar húsið var byggt árið 1985. Svar barst frá lögmanni kærða með
tölvupósti, dags. 11. september 2006. Framangreind viðbótargögn í málinu voru send lögmanni
kærenda með bréfi ráðuneytisins, dags. 11. september 2006.
Kærendur gera aðallega þá kröfu í málinu að gjaldtaka Grundarfjarðarbæjar verði felld úr gildi en til
vara krefjast þeir þess að gjaldtaka Grundarfjarðarbæjar verði lækkuð.
I. Málavextir.
Húsið að Grundargötu 94, Grundarfirði, var upphaflega teiknað árið 1982 og var lóðarleigusamningur
undirritaður 9. júní 1985. Á þeim tíma gilti samþykkt um gatnagerðargjöld í Grundarfirði, nr.
399/1975. Þá skyldi greiða gatnagerðargjöld á grundvelli byggingarkostnaðar á rúmmetra, en auk þess
ákveðið gjald af hverjum fermetra lóðar, sbr. 3. og 6. gr. samþykktarinnar, og var svo gert.
Þann 15. ágúst 2005 sóttu kærendur um leyfi fyrir stækkun húss síns að Grundargötu 94 með erindi til
umhverfisnefndar Grundarfjarðarbæjar. Með umsókninni fylgdu teikningar og byggingarlýsing.
Umhverfisnefnd samþykkti teikningarnar þann 16. ágúst 2005 og er sú samþykkt ígildi
byggingarleyfis samkvæmt upplýsingum Grundarfjarðarbæjar. Málið var samþykkt í bæjarráði þann
18. ágúst 2005. Fokheldisvottorð vegna stækkunar hússins var gefið út 19. apríl 2006. Útreikningur
skipulags- og byggingarfulltrúa í Grundarfirði á gatnagerðargjaldi vegna viðbyggingarinnar við
Grundargötu 94 er dagsettur 19. apríl 2006, samtals 836.059 kr., byggður á gjaldskrá
Grundarfjarðarbæjar nr. 899 16. janúar 2003, sbr. 2. gr. gjaldskrár nr. 273/2006. Var kærendum gert að
greiða gatnagerðargjaldið samkvæmt framangreindum útreikningi skipulags- og byggingarfulltrúa.
Hinn 9. maí 2006 greiddu kærendur gatnagerðargjald vegna viðbyggingarinnar með fyrirvara.
II. Málsrök kærenda.
1. Aðalkrafa.
Rök kærenda fyrir kröfu um að gatnagerðargjald vegna stækkunar á húsi nr. 94 við Grundargötu verði
fellt niður eru eftirfarandi:
Ákvörðun kærða um álagningu og innheimtu gatnagerðargjalds vegna viðbyggingarinnar brjóti gegn
ákvæði stjórnskipunarlaga, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Beri kærða því að endurgreiða
kærendum greidda fjárhæðina að fullu.
Kærendur taka fram að gatnagerðargjöld hafi verið greidd þegar lóðinni var úthlutað fyrir um 20 árum
samkvæmt þágildandi lögum nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld, en á þeim tíma hafi gatnagerðargjöld
almennt miðast við stærð lóða.
Með gjaldskrá Grundarfjarðarbæjar, nr. 899 frá 16. janúar 2003, hafi stækkun eldri húsa verið gerð
gjaldskyld, sbr. 1. gr. gjaldskrárinnar.
Þá taka kærendur fram að samkvæmt núgildandi gjaldskrá um gatnagerðargjald í Grundarfjarðarbæ,
nr. 273/2006, sem öðlaðist gildi 9. mars 2006, greiðist gatnagerðargjald ekki vegna viðbyggingar, sbr.
2. gr. gjaldskrárinnar. Samkvæmt gjaldskránni greiðist gatnagerðargjald eftir lóðarstærð líkt og lög nr.
51/1974 gerðu ráð fyrir, en samkvæmt þeim lögum hafi kærendur greitt gatnagerðargjald fyrir 20
árum.
Það sé því mat kærenda að gatnagerðargjald hafi verið greitt Grundarfjarðarbæ vegna lóðarinnar
Grundargötu 94 fyrir um 20 árum. Það sé því brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga að mismuna þeim
sem þegar hafi greitt gatnagerðargjald eftir lóðarstærð og byggi við hús sín fyrir mars 2006 miðað við
þá sem fái úthlutaða lóð eftir mars 2006 og byggi við hús sín. Engin málefnaleg rök réttlæti slíka
mismunun.
Í athugasemdum kærenda við umsögn kærða, dags. 22. ágúst 2006, kemur fram að ekki sé nægjanlegt
að kærði vísi til samþykktar sveitarfélagsins um gatnagerðargjöld, nr. 399/1975. Kærða beri að leggja
fram staðfestingu þess að greiðsla gatnagerðargjalds vegna einbýlishússins að Grundargötu 94
miðaðist við rúmmál hússins. Á þessum tíma hafi sveitarfélög almennt miðað gatnagerðargjald við
lóðarstærð en ekki rúmmál bygginga. Stjórnvaldi beri að halda til haga upplýsingum um gjaldtöku,
sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
2. Varakrafa.
Verði ekki fallist á sjónarmið kærenda sem fram koma í aðalkröfu gera kærendur kröfu til þess að
gatnagerðargjald er kærði ákvarðaði og kærendur hafa nú þegar greitt með fyrirvara, verði lækkað úr
836.059 kr. í 348.358. kr. Kærendum verði þannig endurgreiddur mismunurinn sem er 487.701 kr.
Kærendur benda á að skv. 2. gr. gjaldskrár Grundarfjarðarbæjar, nr. 899/2003, miðist gatnagerðargjald
við hundraðshluta byggingarkostnaðar eftir hústegund. Hundraðshluti er meðal annars 6,0% fyrir
einbýlishús og 2,5% fyrir annað húsnæði. Hlutfallstala samkvæmt gjaldskrá, sem gildir um
viðbygginguna að mati kærenda, er 2,5% samkvæmt gjaldskrá Grundarfjarðarbæjar nr. 899/2003.
Samkvæmt þessu beri kærða að lækka álagningu gatnagerðargjalds úr 6,0% af rúmmetrum í 2,5%, þ.e.
úr 836.059 kr. í 348.358 kr.
Kærendur taka fram í þessu sambandi að viðbygging við einbýlishús sé ekki einbýlishús. Upptalning á
hústegundum í gjaldskrá nr. 899/2003 tilgreini gjaldflokk sem kallast „annað húsnæði“. Annað
húsnæði sé einmitt húsnæði eins og viðbyggingar, bílskýli og þess háttar húsnæði sem ekki flokkist
sem opinber bygging, einbýlishús, parhús, iðnaðarhús o.s.frv.
Þá benda kærendur á að lög um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, og reglugerð um gatnagerðargjald, nr.
543/1996, leggi þá skyldu á herðar sveitarfélaga að þau skilgreini þannig að enginn vafi skapist hvort
og þá hvaða gatnagerðargjald eigi meðal annars að greiða af viðbyggingu við húsnæði. Þetta hafi
kærði ekki gert í gjaldskrá sinni nr. 899/2003. Sveitarfélagið hafi hins vegar nú lagfært gjaldskrána
með niðurfellingu gatnagerðargjalda á viðbyggingar, sbr. núgildandi gjaldskrá kærða um
gatnagerðargjald, nr. 273/2006.
Kærendur ítreka að viðbygging sé ekki einbýlishús. Ný gjaldskrá sveitarfélagsins um
gatnagerðargjald, nr. 273/2006, geri ráð fyrir að ekki eigi að greiða gatnagerðargjald af viðbyggingum,
sbr. 2. gr. A. Almennt geri gjaldskrá bæjarfélaga um gatnagerðargjald ráð fyrir lægri gjaldflokki
gatnagerðargjalda við viðbyggingar. Jafnframt vísa kærendur til almennra reglna stjórnsýsluréttar um
túlkun stjórnvaldsreglna, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Það er því niðurstaða kærenda hvað varðakröfuna varðar að kærði hafi ekki heimild til að ákvarða
gatnagerðargjald vegna viðbyggingar miðað við hundraðshlutann 6,0, heldur beri að miða gjaldtöku
við hundraðshlutann 2,5, sbr. ákvæði gjaldskrár nr. 899/2003 um „annað húsnæði“.
Þá segir m.a. svo um varakröfuna í athugasemdunum kærenda, dags. 22. ágúst 2006, að ótvírætt sé „að
bygging, sem um ræðir í stjórnsýslukæru þessari, er viðbygging við einbýlishús en ekki einbýlishúsi.
(sic) Öllum er ljóst að einbýlishús eru ekki byggð við einbýlishús.“ Mögulegt sé að stækka einbýlishús
og breyta þeim á marga vegu en rýmkandi skýring lögmanns Grundarfjarðarbæjar, sem feli í sér þann
skilning að viðbygging án svefnherbergja við einbýlishús, sé í raun einbýlishús, sé ótæk. Þá liggi fyrir
að í 2. gr. gjaldskrár nr. 899 frá 16. janúar 2003, sé ekki vikið að viðbyggingum sérstaklega, líkt og
gert sé hjá mörgum öðrum sveitarfélögum Loks taka kærendur fram að meðalhófsregla sé ein af
grundvallarreglum stjórnýsluréttar. Er í því sambandi vísað til greinargerðar 12. gr. í frumvarpi er
síðar varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Stjórnvöldum beri að beita þröngri skýringu eða
gagnályktun við skýringu íþyngjandi reglna eins og eigi við í þessu máli. Rýmkandi skýring sé
ólögmæt skv. 12. gr. stjórnsýslulaga nema því aðeins að um ívilnandi ákvörðun væri að ræða.
III. Málsrök kærða.
1. Aðalkrafa.
Kærði hafnar alfarið málatilbúnaði kærenda hvað varðar kröfu um niðurfellingu gatnagerðargjalda
vegna stækkunar á húsi þeirra þar sem kærendur vísi til þess að það sé brot á jafnræðisreglu
stjórnsýslulaga að mismuna þeim, sem þegar hafa greitt lóðargjald eftir lóðastærð og byggja við hús
sín fyrir mars 2006, og þeim sem fá úthlutað lóð eftir mars 2006 og byggja við hús sín.
Kærði bendir á að þegar lóðinni við Grundargötu 94 hafi verið úthlutað á sínum tíma var í gildi
samþykkt um gatnagerðargjald í Grundarfirði, nr. 399/1975, sem sett var með heimild í lögum nr.
51/1974. Samkvæmt þeirri samþykkt hafi sveitarfélaginu verið heimilt að innheimta tvenns konar
gatnagerðargjöld, A og B. Bæði þessi gjöld hafi verið reiknuð út og miðuð við ákveðinn hundraðshluta
af byggingarkostnaði á rúmmetra, auk þess skyldi lagt ákveðið gjald á hvern fermeter lóðar. Það sé því
rangt sem kærendur haldi fram að gatnagerðargjald hafi við úthlutun lóðar við Grundargötu 94 verið
reiknað út eingöngu á grundvelli lóðarstærðar. Sú aðferð sem notuð var við ákvörðun
gatnagerðargjalds í samþykkt Eyrarsveitar (forvera Grundarfjarðarbæjar), nr. 399/1975, hafi verið
samkvæmt þágildandi lögum um gatnagerðargjöld, nr. 51/1974, „jafnheimil þeirri að miða við
lóðarstærð“. Þannig komi fram í 5. gr. laganna að við ákvörðun gatnagerðargjalda mætti miða við
„lóðarstærð og/eða rúmmál bygginga“ eftir því sem nánar væri ákveðið í samþykkt og jafnframt hafi
gjöldin mátt vera mismunandi eftir notkun húsa. Samkvæmt 3. og 6. gr. samþykktar nr. 399/1975
skyldi þannig greiða gatnagerðargjald bæði á grundvelli byggingarkostnaðar á rúmmetra og
lóðarstærðar. Um það efni hafi orðið lítil breyting með lögum nr. 17/1996 um gatnagerðargjald að
öðru leyti en því að til viðbótar því að heimilt var að miða ákvörðun gatnagerðargjalds við lóðarstærð
og rúmmál húss varð einnig heimilt að miða við flatarmál húss, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna og 4. gr.
reglugerðar um gatnagerðargjald, nr. 543/1996. Samkvæmt gjaldskrá þeirri sem í gildi var þegar
teikningar vegna stækkunar hússins við Grundargötu 94 voru samþykktar, sbr. gjaldskrá nr. 899/2003,
hafi gilt sú regla að álagning gatnagerðargjalda skyldi eingöngu miðuð við ákveðið hlutfall
byggingarkostnaðar á rúmmetra og réðist hundraðshlutinn af hústegund, sbr. 2. gr. gjaldskrárinnar.
Þannig hafi samkvæmt gjaldskránni verið heimilt að leggja gatnagerðargjald á allar nýbyggingar sem
og stækkanir eldri húsa á eignar- eða leigulóð í Grundarfirði, sbr. 1. mgr. 1. gr. gjaldskrárinnar, en slík
aðferð rúmaðist innan laga nr. 17/1996, sbr. 2. mgr. 3. gr. þeirra laga, þar sem fram komi að heimilt sé
að innheimta gatnagerðargjald ef eldra hús er stækkað. Það hafi verið á þeim lagagrundvelli sem
gatnagerðargjald var lagt á viðbyggingu kærenda þann 19. apríl 2006 og byggði á rúmmáli hins
stækkaða húsnæðis, byggingarkostnaði á rúmmetra í vísitölufjölskylduhúsi og hundraðshluta
byggingarkostnaðar sem ákvarðast af hústegund, í þessu tilviki einbýlishús, sbr. 2. gr. gjaldskrárinnar.
Þann 9. mars 2006 samþykkti bæjarstjórn Grundarfjarðarbæjar nýja gjaldskrá um gatnagerðargjald, nr.
273/2006. Við setningu þeirrar gjaldskrár var ákveðið að breyta um aðferð við útreikning á
gatnagerðargjaldi og reikna gjaldið á grundvelli stærðar lóðar, sbr. a-lið 2. gr. gjaldskrárinnar, en ekki
á rúmmáli byggingar, eins og var samkvæmt gjaldskránni nr. 899/2003. Gilti þessi breyting um lóðir
sem úthlutað var eftir gildistöku gjaldskrárinnar. Þá var með gjaldskrá nr. 273/2006 kveðið á um að
ekki skyldi framvegis greiða gatnagerðargjald af viðbyggingum eða breytingum sem kynnu að verða
gerðar á húsi síðar. Hins vegar voru tekin af öll tvímæli um það í b-lið 2. gr. hinnar nýju gjaldskrár að
eldri gjaldskrá, nr. 899/2003, skyldi gilda um gatnagerðargjald vegna lóða sem úthlutað var fyrir
gildistöku hinnar nýju gjaldskrár.
Kærði tekur fram að breyting sú sem gerð var á reglum um gatnagerðargjald í Grundarfirði með
setningu gjaldskrár nr. 273/2006, og sú útreikningsaðferð á gatnagerðargjaldi sem hún mælir fyrir um,
rúmist innan ramma laga nr. 17/1996 um gatnagerðargjald, enda hafi sveitarstjórnir val um það
samkvæmt lögunum hvort miða skuli ákvörðun um gatnagerðargjald við lóðarstærð, rúmmál eða
flatarmál húss og jafnvel sé heimilt að beita einni þessara aðferða, tveimur eða öllum í einu, sbr. 4. gr.
reglugerðar nr. 543/1996. Þá hafi sveitarstjórnir jafnframt val um það hvort innheimt sé
gatnagerðargjald vegna stækkunar eldri húsa eða ekki, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 17/1996. Bæði eldri
gjaldskrá Grundarfjarðarbæjar, nr. 899/2003, og hin yngri, nr. 273/2006, og þau viðmið sem þessar
gjaldskrár setja við útreikning á gatnagerðargjaldi, rúmist því innan gildandi laga og reglugerðar um
gatnagerðargjald. Í því sambandi breyti engu þótt útreikningsaðferðum hafi síðar verið breytt með
gjaldskrá, nr. 273/2006, og að hagstæðara hefði verið fyrir kærendur að greiða gatnagerðargjald
samkvæmt þeirri gjaldskrá. Báðar hafi gjaldskrárnar verið settar og birtar með löglegum hætti, sbr. 2.
mgr. 6. gr. laga nr. 17/1996, og tóku eða taka jafnt til allra sem eins er ástatt um á þeim tíma er þær
giltu. Af þessum sökum er því alfarið mótmælt að kærendum hafi verið mismunað með ólögmætum og
ómálefnalegum hætti þannig að farið hafi í bága við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.
2. Varakrafa.
Kærði hafnar alfarið kröfu kærenda um lækkun gatnagerðargjalds vegna stækkunar húsnæðisins.
Byggist það á því að kærendum beri ótvírætt að greiða gatnagerðargjald miðað við 6,0%
byggingarkostnaðar, sbr. 2. gr. gjaldskrár nr. 899/2003, enda sé ljóst að húsið að Grundargötu 94 er
einbýlishús og stækkun á því teljist jafnframt til einbýlishúss. Þetta verði meðal annars skýrlega ráðið
af byggingarlýsingu og teikningum af stækkuninni. Þannig komi fram í byggingarlýsingu, eftir að
húsinu hafi verið lýst sem einbýlishúsi á pöllum, sem skiptist í kjallara, 1. og 2. hæð, að sótt sé um
„stækkun á húsinu og endurskipulagningu á innra skipulagi þess“. Jafnframt sjáist á grunnmynd 1.
hæðar að eldhús og borðstofa á að verða í hinu stækkaða rými og innangengt þaðan í dagstofu. Þá
verði í hinu stækkaða kjallararými spa og þvottaaðstaða og jafnframt innangengt þaðan í önnur rými
kjallarans, þ.á m. rými sem ætlað er fyrir sjónvarpsáhorf. Stigi verði á milli hæða. Öll sýni þessi atriði,
svo ekki verði um villst, að í hinum stækkuðu húsakynnum verði rými sem almennt teljist til
einbýlishúsa. Er því engin stoð fyrir því að telja hið stækkaða húsnæði til „annars húsnæðis“ í
skilningi 2. gr. gjaldskrár um gatnagerðargjald í Grundarfirði nr. 899/2003. Með vísan í framangreint
verði því að hafna kröfum kærenda um lækkun á álögðu gatnagerðargjaldi vegna stækkunar hússins að
Grundargötu 94 í Grundarfirði.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins.
1. Um aðalkröfu.
Í máli þessu er deilt um heimild Grundafjarðarbæjar til að leggja á gatnagerðargjald vegna
viðbyggingar við einbýlishúsið að Grundargötu 94. Umhverfisnefnd samþykkti teikningarnar 15. ágúst
2005 og var málið samþykkt í bæjarráði 18. ágúst 2005. Greiðsluseðill var greiddur 9. maí 2006 með
fyrirvara um réttmæti álagningarinnar. Um heimild til álagningar styðst kærði við gjaldskrá nr.
899/2003, sbr. 2. gr. gjaldskrár nr. 273/2006.
Almenn heimild fyrir sveitarfélög til að innheimta gatnagerðargjöld var fyrst sett með lögum nr.
51/1974. Samkvæmt 5. gr. laganna skyldi við ákvörðun á gatnagerðargjaldi miða við lóðarstærð
og/eða rúmmál bygginga, eftir því sem nánar verði kveðið á um í samþykkt sveitarfélaga. Sveitarfélag
gat þannig valið á milli þess hvort gatnagerðargjald miðaðist við lóð eða rúmmál bygginga. Jafnframt
máttu gjöld vera mismunandi eftir notkun húsa.
Á grundvelli þessara laga valdi Eyrarsveit (forveri Grundarfjarðarbær) að meginreglan skyldi vera sú
að gatnagerðargjöld skyldu taka mið af byggingarkostnaði á rúmmetra, en auk þess skyldi taka
ákveðna krónutölu af hverjum fermetra lóðar í gatnagerðargjald, sbr. 3. og 6. gr. samþykktar um
gatnagerðargjöld í Grundarfirði, nr. 399/1975.
Kærendur halda því fram að að ekki sé nægjanlegt að kærði vísi til samþykktar sveitarfélagsins um
gatnagerðargjöld, nr. 399/1975, því til sönnunar hvernig gatnagerðargjöld hafi verið greidd við
úthlutun lóðar á árinu 1985, heldur bæri að leggja fram staðfestingu þess að greiðsla gatnagerðargjalds
vegna einbýlishússins að Grundargötu 94 miðaðist við rúmmál húss þar sem á þessum tíma hafi
sveitarfélög almennt miðað gatnagerðargjald við lóðarstærð. Ráðuneytið bendir á í þessu sambandi að
samkvæmt fyrrgreindri samþykkt, nr. 399/ 1975 var meginreglan sú að gatnagerðargjald skyldi miðast
við rúmmál byggingar, sbr. 1. mgr. 3. og 6. gr. samþykktarinnar, en ekki við lóð. Staðhæfing kærenda
um að sveitarfélög hafi á þessum tíma almennt miðað gatnagerðargjald við lóðarstærð en ekki rúmmál
byggingar, á því ekki við um Grundarfjarðarbæ þar sem þessu var öfugt farið þar samkvæmt skýrum
ákvæðum samþykktarinnar. Ráðuneytið telur því upplýsingar kærða um þetta efni sem fram koma í
umsögn hans og tölvupósti til ráðuneytisins, dags. 11. september 2006, nægilega staðfestingu þess að
sveitarfélagið hafi farið eftir samþykkt sinni nr. 399/1975 við álagningu gatnagerðargjalda við
úthlutun lóðarinnar á árinu 1985, enda hafa gögn málsins að mati ráðuneytisins ekki sýnt fram á að
annar háttur hafi verið viðhafður. Hvað varðar þá kröfu kærenda að kærði framvísi kvittun til sönnunar
þess að farið hafi verið eftir samþykkt Grundarfjarðarbæjar við úthlutun á lóðinni á árinu 1985 er bent
á að skv. 1. mgr. 20. gr. laga um bókhald nr. 145/1994 er sveitarfélagi ekki skylt að geyma kvittanir,
sem eru hluti af bókhaldi sveitarfélagsins, lengur en í 7 ár. Þegar af þeirri ástæðu er ekki mögulegt að
gera þá kröfu til kærða að hann leggi fram kvittanir um greiðslu gatnagerðargjalda frá árinu 1985.
Núgildandi heimild fyrir sveitarfélög til að innheimta gatnagerðargjald er í lögum nr. 17/1996.
Samkvæmt 3. gr. laganna skal við ákvörðun gatnagerðargjalds miða við lóðarstærð, rúmmál húss
og/eða flatarmál húss samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð, sbr. reglugerð nr. 543/1996. Í 4. gr.
reglugerðarinnar kemur fram að við ákvörðun gatnagerðargjalds skuli miða við „rúmmál byggingar,
flatarmál hennar og/eða flatarmál lóðar. Heimilt er að hafa hverja þessara viðmiðana sem er, eina af
þeim, tvær saman eða allar þrjár“ eins og segir orðrétt í 4. gr. reglugerðarinnar. Sveitarstjórnir geta því
valið hvaða leið þeir fara af þeim þremur sem tilgreindar eru í lögum og reglugerð.
Samkvæmt gjaldskrá nr. 899/2003 um gatnagerðargjald í Grundarfirði skal miða álagningu
gatnagerðargjalds við ákveðið hlutfall byggingarkostnaðar á rúmmetra samkvæmt nánari viðmiðunum
sem raktar eru í 2. gr. gjaldskrárinnar. Hundraðshluti byggingarkostnaðar ákvarðast eftir hústegund og
skal vera 6,0% af einbýlishúsi. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. gjaldskrárinnar er heimilt að innheimta
gatnagerðargjald á stækkanir eldri húsa.
Með gjaldskrá um gatnagerðargjald í Grundarfirði nr. 273/2006 er gerð sú breyting frá fyrri gjaldskrá
að gatnagerðargjald vegna lóða sem úthlutað er eftir gildistöku gjaldskrárinnar er reiknað eingöngu út
frá stærð lóðar, sbr. 2. gr. gjaldskrárinnar. Þá kemur fram í 2. gr. gjaldskrárinnar að ekki þurfi að
greiða gatnagerðargjald af viðbyggingum eða breytingum sem kunna að verða gerðar á húsi síðar.
Í framangreindri gjaldskrá er að finna skýrt ákvæði um með hverjum hætti hin nýja gjaldskrá nr.
273/2006 tekur við af hinni eldri nr. 899/2003. Þannig segir svo í b-lið 2. gr. gjaldskrár nr. 273/2006:
„b) Gjaldskrá vegna lóða sem úthlutað var fyrir gildistöku gjaldskrár þessarar.
Gjaldskrá um gatnagerðargjald í Grundarfirði nr. 899 frá 16. janúar 2003 gildir áfram um lóðir sem
úthlutað var fyrir gildistöku gjaldskrár þessarar, s.s. ef byggt er við eldra húsnæði.“
Samkvæmt framansögðu er ljóst að sveitarfélagið hefur hagað álagningu gatnagerðargjalda með ýmsu
móti á síðustu áratugum. Samkvæmt samþykkt nr. 399/1975 var meginreglan sú að gatnagerðargjald
skyldi lagt á eftir rúmmetrastærð byggingar, en auk þess skyldi lagt á tiltekið gjald á hvern fermetra
lóðar. Með gjaldskrá, nr. 899/2003, skyldi gatnagerðargjald eingöngu byggt á byggingarkostnaði á
rúmmetra byggingar og heimilt að leggja gatnagerðargjald á stækkun húsa. Loks skal samkvæmt
gjaldskrá Grundarfjarðar nr. 273/2006 eingöngu miða gatnagerðargjöld við lóðarstærð. Það var því
fyrst með gjaldskrá nr. 273/2006 sem gatnagerðargjald í Grundarfirði er reiknað eingöngu eftir
lóðarstærð. Jafnframt er í þeirri gjaldskrá horfið frá því að leggja gatnagerðargjald á viðbyggingar eða
breytingar sem kunna að verða gerðar á húsi síðar, sbr. 2. gr. gjaldskrárinnar.
Þá er jafnframt ljóst að skýrt var gengið frá því við gildistöku gjaldskrár, nr. 273/2006, hvernig sú
gjaldskrá taki við gjaldskrá nr. 899/2003, þ.e. að eldri gjaldskráin gildi áfram um lóðir sem úthlutað
var fyrir gildistöku gjaldskrárinnar nr. 273/2006 og er sérstaklega tekið fram að það eigi við ef byggt
er við eldra húsnæði.
Við úthlutun lóðarinnar að Grundargötu 94 þann 9. júní 1985 voru greidd gatnagerðargjöld af
byggingarkostnaði á rúmmetra samkvæmt samþykkt nr. 399/1975 og auk þess ákveðin krónutala af
hverjum fermetra lóðar. Með hliðsjón af framansögðu verður að vísa á bug þeirri málsástæðu kærenda
að við úthlutun lóðarinnar á þessum tíma hafi verið greidd gatnagerðargjöld sem eingöngu tóku mið af
lóðarstærð.
Í máli þessu liggur fyrir að bæjarráð Grundarfjarðarbæjar samþykkti teikningar umhverfisnefndar
sveitarfélagsins um stækkun hússins að Grundargötu 94 þann 16. ágúst 2005, en lóðarleigusamningur
vegna lóðarinnar var undirritaður 9. júní 1985. Í samræmi við áðurnefnt ákvæði b-liðar 2. gr.
gjaldskrár nr. 273/2006 er ljóst að það er eldri gjaldskrá, nr. 899/2003, sem gildir í máli þessu. Sú
niðurstaða er og í samræmi við almennar, óskráðar reglur um skil eldri reglna og yngri. Er almennt við
það miðað að reglur, sem í gildi eru þegar stjórnvaldsákvörðun er tekin, skuli gilda um þá ákvörðun. Í
þessu máli grundvallast álagning gatnagerðargjalds á stjórnsýsluákvörðun bæjarráðs
Grundarfjarðarbæjar, dags. 18. ágúst 2005, þar sem samþykki umhverfisnefndar á teikningum vegna
stækkunar húsnæðisins að Grundargötu 94 þann 16. ágúst 2005, var staðfest. Undanfari þeirrar
ákvörðunar fólst í ákvörðun sveitarfélagsins sem fram kom í lóðarleigusamningi milli aðila frá 9. júní
1985. Samkvæmt framansögðu er ljóst að þær stjórnsýsluákvarðanir sem mál þetta snýst um voru
teknar fyrir gildistíð gjaldskrár nr. 273/2006.
Tekið skal fram varðandi þá málsástæðu kærenda að það feli í sér ómálefnalega mismunun að
mismunandi reglur gildi eftir því á hvaða tíma stjórnvaldsákvörðun er tekin, að slíkur samanburður
milli reglna fellur utan gildissviðs jafnræðisreglu stjórnsýslunnar. Jafnræðisregla 11. gr.
stjórnsýslulaga felur í sér að sömu lögum og reglum sé ekki beitt með mismunandi, ómálefnalegum
hætti gagnvart einstaklingum. Allir verða hins vegar að hlíta því að lögum eða reglum sé breytt, enda
sé það gert með réttum hætti og skýrt gengið frá því hvernig skil eldri reglna og yngri ganga fyrir sig.
Beiting Grundarfjarðarbæjar á gjaldskrá nr. 899/2003 við álagningu gatnagerðargjalds vegna
stækkunar hússins nr. 94 við Grundargötu er því lögmæt samkvæmt skýru ákvæði í gjaldskrá nr.
273/2006.
Með hliðsjón af því sem að framan er rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun kærða um að
gatnagerðargjald vegna viðbyggingar hússins að Grundargötu skuli ákvarðað í samræmi við 2. gr.
gjaldskrár um gatnagerðargjald í Grundarfirði, nr. 899/2003, miðað við ákveðið hlutfall af
byggingarkostnaði á rúmmetra, sé lögmæt. Kröfu kærenda um endurgreiðslu á greiddu
gatnagerðargjaldi, 836.059 kr., vegna viðbyggingarinnar, er því hafnað.
2. Um varakröfu.
Með varakröfu sinni fara kærendur fram á að ef ekki verði fallist á kröfu um endurgreiðslu á
gatnagerðargjaldi í heild sinni, verði gatnagerðargjaldið tekið til nýrrar ákvörðunar og lækkað úr
836.059 kr. í 348.358 kr. Rök kærenda fyrir lækkun gjaldanna eru þau að viðbygging við einbýlishúsið
falli ekki undir hugtakið „einbýlishús“, heldur sé um að ræða „annað húsnæði“, sbr. 2. gr. gjaldskrár
um gatnagerðargjald í Grundarfirði nr. 899/2003. Ákvæði 2. gr. gjaldskrárinnar er svohljóðandi:
„Við álagningu gatnagerðargjalda skal miða við ákveðið hlutfall byggingarkostnaðar á rúmmetra
(kr./m3) í vísitölufjölbýlishúsi, eins og hann er á hverjum tíma samkvæmt útreikningum Hagstofu
Íslands á grundvelli laga nr. 42/1987. Hundraðshluti byggingarkostnaðar ákvarðast eftir hústegund
sem hér segir:
Einbýlishús 6,0%
Opinberar byggingar 5,5%
Parhús og raðhús 4,5%
Fjölbýlishús 3,0%
Verslunar- og skrifstofuhúsnæði 3,0%
Atvinnuhúsnæði 3,5%
Annað húsnæði 2,5%
Rúmmál bygginga skal reiknast eftir ÍST 50 og miðað við brúttóstærðir, þar með talið bílgeymslur
og önnur útihús.“
Um ákvæðið kemur eftirfarandi fram í kærunni:
„Viðbygging við einbýlishús er ekki einbýlishús. Upptalningu hústegunda í gjaldskrá
Grundarfjarðarbæjar númer 899 frá 16. janúar 2003, tilgreinir gjaldflokk sem kallast „Annað
húsnæði“. Annað húsnæði en sérstaklega er tilgreint í upptalningu gjaldskrár er einmitt húsnæði eins
og viðbyggingar, bílskýli og þess háttar húsnæði, sem ekki flokkast sem opinber bygging, einbýlishús,
parhús, iðnaðarhús og svo framvegis.“
Að mati ráðuneytisins er óþarft að fara mörgum orðum um jafn augljóst atriði og það að þegar
vistarverum einbýlishúss er fjölgað, eða þær rýmkaðar með viðbyggingu, er um stækkun á
einbýlishúsi að ræða, en ekki byggingu á „öðru“ húsnæði. Í máli þessu sýna fyrirliggjandi teikningar
til dæmis fram á að samkvæmt grunnmynd 1. hæðar verður eldhús og borðstofa í hinu stækkaða rými
og þaðan innangengt í dagstofu.
Hvað varðar þá málsástæðu kærenda sem fram kemur í bréfi, dags. 22. ágúst 2006, að í 2. gr.
gjaldskrá, nr. 899/2003 sé ekki vikið að viðbyggingu sérstaklega, líkt og gert sé hjá mörgum
sveitarfélögum, skal tekið fram að í 1. mgr. 1. gr. gjaldskrárinnar kemur skýrt fram að bæjarstjórn
Grundarfjarðarbæjar sé heimilt að leggja gatnagerðargjald á stækkun eldri húsa sem eru á eignar- eða
leigulóð í Grundarfirði.
Þá er í framangreindu bréfi kærenda vikið að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með
vísun í þá reglu telji kærendur að stjórnvöldum beri að beita þröngri lögskýringu eða gagnályktun
þegar um skýringu á íþyngjandi, reglum sé að ræða eins og eigi við í þessu máli. Um þetta atriði tekur
ráðuneytið fram að í máli þessu reynir ekki á lögskýringar þar sem skýr ákvæði viðkomandi reglna
eiga við um kæruefnið, þ.e. 2. gr., sbr. 1. mgr. 1. gr. gjaldskrár nr. 899/2003, svo og b-lið 2. gr.
gjaldskrár nr. 273/2006.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið ljóst að viðbygging við Grundargötu 94 sé stækkun á
einbýlishúsi kærenda og því beri að greiða gatnagerðargjald af viðbyggingunni eins og ef um
einbýlishús væri að ræða samkvæmt gildandi gjaldskrá, þ.e. 6,0% af byggingarkostnaði á rúmmetra,
sbr. 2. gr. gjaldskrár nr. 899/2003. Ber því að hafna kröfu kærenda um að viðbygging flokkist undir
„annað húsnæði“ og þar með hafna kröfu kærenda um lækkun á gatnagerðargjaldi úr 6,0%
byggingarkostnaðar á rúmmetra í 2,5%.
3. Niðurstaða
Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun Grundarfjarðarbæjar um
álagningu gatnagerðargjalds vegna viðbyggingar að Grundargötu 94 skuli standa óhögguð. Álagning
skal miðast við einbýlishús og vera 6,0% af byggingarkostnaði á rúmmetra í þeim skilningi er fram
kemur í 1. mgr. 2. gr. gjaldskrár um gatnagerðargjald í Grundarfirði nr. 899/2003.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Kröfu kærenda, Sóleyjar Soffaníasdóttur og Sigurðar Sigurbergssonar, um endurgreiðslu eða lækkun á
álögðu gatnagerðargjaldi vegna viðbyggingar við einbýlishúsið að Grundargötu 94, Grundarfirði, sem
samþykkt var í bæjarráði Grundarfjarðarbæjar 18. ágúst 2005, er hafnað.
Fyrir hönd ráðherra
Guðjón Bragason (sign.)
Þorgerður Benediktsdóttir (sign.)
9. október 2006 - Grundarfjarðarbær - Álagning gatnagerðargjalds á viðbyggingu við íbúðarhús. (PDF)