Mosfellsbær - Málsmeðferð við ákvörðun um lántöku

Hákon Björnsson 27. janúar 1999 98100040

Akurholti 1 1001

270 Mosfellsbær

Með erindi, dagsettu 9. október 1998, óskaði Hákon Björnsson bæjarfulltrúi í Mosfellsbæ eftir úrskurði félagsmálaráðuneytisins varðandi „símaákvörðun formanns bæjarráðs og forseta bæjarstjórnar í Mosfellsbæ um 200 milljóna króna lántöku.“

Erindið var sent til umsagnar bæjarstjórnar Mosfellsbæjar með bréfi, dagsettu 15. október 1998. Umsögn Jónasar A. Aðalsteinssonar hrl., fyrir hönd bæjarstjórnarinnar, barst ráðuneytinu með bréfi, dagsettu 25. nóvember 1998.

I. Málsatvik:

Á fundi bæjarráðs Mosfellsbæjar sem haldinn var 10. september 1998 var 13. dagskrárliður fundarins tilgreindur sem „Skuldabréfaútboð“. Fyrir fundinum lá bréf fjárreiðustjóra bæjarins, þar sem sagði að lánsupphæðinni yrði varið til þess að greiða skammtímalán, framkvæmdir bæjarins á yfirstandandi ári, óhagstæðar eldri skuldir og útgjöld vegna íþróttahúss í janúar og febrúar 1999. Eftir umræður var samþykkt svohljóðandi bókun: „Samþykkt að heimila fjárreiðustjóra að auglýsa skuldabréfaútboð allt að 200 milljónir.“

Fram kom á fundinum að bærinn væri í mikilli fjárþörf til þess að gera upp skuldir við verktaka og greiða reikninga sem væru komnir á gjalddaga.

Fyrr á árinu hafði bæjarstjórnin samþykkt að taka 150 milljónir króna að láni og með 200 milljón króna viðbótarlántökunni voru lántökur bæjarsjóðs á árinu orðnar 110 milljónum króna hærri en samþykkt hafði verið í fjárhagsáætlun og um 51 milljónum króna hærri en samþykkt hafði verið í fjárhagsáætlun að viðbættum samþykktum aukafjárveitingum á árinu.

Hákon Björnsson kveðst hafa samþykkt ofangreinda bókun á þeirri forsendu að með því að heimila að auglýsa skuldabréfaútboð á allt að 200 milljónum króna, í t.d. 50 milljón króna einingum, eins og um var rætt á fundinum, væri ekki verið að taka ákvörðun um lántökuna, heldur þyrfti lántakan sérstakt samþykki bæjarstjórnar. Með því að heimila að auglýsa útboðið væri verið að reyna að koma í veg fyrir töf á öflun fjár til þess að greiða skuldir bæjarins, því að þannig gætu embættismenn bæjarins hafið undirbúning lántökunnar, en á sama tíma gæfist bæjarráði og bæjarstjórn tóm til þess að afla upplýsinga til að byggja á ákvörðun sína um endanlega lántökuupphæð, sem gæti þá orðið í meira samræmi við samþykkta fjárhagsáætlun.

15. september barst bæjarráðsmönnum nýtt bréf sem var undirritað af fjárreiðustjóra. Í samræmi við umræður á 376. fundi bæjarráðs var efni þessa bréfs "Ósk bæjarráðs um nánari skýringar á beiðni um lántöku". Í bréfinu er gerð grein fyrir fyrirhugaðri ráðstöfun 200 milljón króna lánsins. Ekki er þar minnst á að nýta eigi hluta fjárins til uppgreiðslu eldri óhagstæðari lána né að gera eigi upp kostnað vegna íþróttahúss í janúar og febrúar 1999 eða greiða skammtímalán, svo sem tilgreint hafði verið í fyrra bréfi fjárreiðustjórans.

Þess í stað átti samkvæmt hinu nýja bréfi að nýta þann hluta fjárins sem var umfram samþykkta fjárhagsáætlun og samþykktar aukafjárveitingar, til þess að fjármagna greiðslur sem bærinn hafði tekið að sér að greiða fyrir Hlégarð, en ekki var gert ráð fyrir í fjárhagsáætlun, og til þess að fjármagna vaxandi vanskil í útsvarstekjum. Þegar heimildin til þess að auglýsa skuldabréfaútboðið var afgreidd á 376. fundi bæjarráðs hafi það m.a. verið gert á forsendum þess að sá hluti lántökunnar, sem kynni að vera umfram fjárhagsáætlun og samþykktar aukafjárveitingar, yrði nýttur til þess að greiða upp eldri og óhagstæðari lán. Með seinna bréfi fjárreiðustjóra hafi verið fallið frá því og því forsendur fyrir heimildinni til auglýsingar skuldabréfaútboðsins breyttar.

Bæjarstjórn tók mál þetta til afgreiðslu á fundi sem haldinn var hinn 16. september 1998. Á fundinum var fundargerð bæjarráðs frá 10. september 1998 samþykkt án athugasemda.

Þann 17. september kom síðan bæjarstjóri að máli við Hákon. Sagði hann að tilboð í skuldabréfaútboðið myndu berast fljótlega og spurði hvort hann gæti á næstu dögum náð í Hákon í síma til þess að fá samþykki hans fyrir 200 milljón króna skuldabréfalántökunni. Kveðst Hákon hafa tjáð honum andstöðu sína við að afgreiða slík mál í síma. Svo stór ákvörðun krefðist formlegs fundar þar sem bæjarráðsmönnum gæfist kostur á umræðum um forsendur lántökunnar.

Þann 21. september hringdi bæjarstjóri í Hákon og greindi honum frá lánstilboðum og að bæjarráðsfulltrúar G-lista og B-lista hefðu samþykkt lántökuna í símtölum við hann fyrr um daginn. Kveðst Hákon hafa ítrekað við bæjarstjóra að hann tæki ekki þátt í að afgreiða slík mál í síma.

Með bréfi, dags. 21 september 1998, tilkynnti bæjarstjóri Kaupþingi hf. að Mosfellsbær hefði ákveðið að taka tilboði fyrirtækisins í skuldabréfakaup. Ekki var í bréfinu tilgreindur neinn fyrirvari fyrir töku tilboðsins. Lánsfjárupphæðin var síðan lögð inn áá bankareikning Mosfellsbæjarþann 25. september.

Málið kom til umræðu á 370. fundi bæjarráðs þann 24. september 1998 og má lesa um afgreiðslu málsins í fundargerð, en á fundinum staðfestu forseti bæjarstjórnar og formaður bæjarráðs (fulltrúar G-lista og B-lista í bæjarráði) símaákvörðun sína frá 21. september, en Hákon Björnsson, fulltrúi D-lista í bæjarráði, greiddi atkvæði gegn lántökunni og lagði fram bókun sem fól í sér mótmæli við þeim vinnubrögðum sem viðhöfð hefðu verið við afgreiðslu þess máls sem hér er til umfjöllunar.

Af bókunum annarra bæjarráðsmanna á þeim fundi má ráða að þeir, þ.e. meirihluti bæjarráðsmanna, hafi litið svo á að lántakan sem slík hafi verið formlega samþykkt á bæjarráðsfundinum hinn 10. september og aðeins hefði verið eftir að ákveða hvaða aðila skyldi falið að annast skuldabréfaútboðið.

Telur lögmaður bæjarins í umsögn sinni að af efni bókana Hákonar verði það helst ráðið að hann hafi ekki talið að lántakan hafi verið til lykta leidd á þeim fundi. Þegar bæjarstjóri hafi hringt í Hákon hinn 21. september virðist hann því hafa talið að bæjarstjóri væri bæði að óska eftir samþykki hans við lántökunni og tilboði Kaupþings í framkvæmd hennar. Að öðru leyti staðfestir lögmaður bæjarins þá atvikalýsingu sem fram kemur í erindi Hákonar.

Í umsögn lögmannsins segir m.a.:

„Engar athugasemdir komu fram varðandi afgreiðslu máls þessa á fundinum samkvæmt fyrirliggjandi fundargerð. Fundarmenn virðast samkvæmt henni hafa verið á þeirri skoðun að bæjarráð hefði heimild til fullnaðarákvörðunar málsins. Sú ákvörðun var tekin og samþykkt og var fjárreiðustjóra heimilað að auglýsa útboðið. Bæjarráðsmenn virðast allir hafa verið á þeirri skoðun á þeim tíma að skilyrði laga til ákvörðunar um málið hafi verið fyrir hendi í samræmi við fyrirliggjandi tillögu fjárreiðustjóra. Lánið skyldi m.a. nýtast til fjármögnunar og greiðslu þegar samþykktra greiðsluskuldbindinga, auk þess sem því var ætlað að styrkja lausafjárstöðu bæjarins, sbr. nánari útskýringar fjárreiðustjóra í bréfi, dags. 14. september 1998, á breytingum á lausafjárstöðu bæjarins. Lántakan var ekki umfram fjárhagsáætlun og samþykktar aukafjárveitingar, enda jók hún ekki nettóskuldir bæjarsjóðs. Enginn ágreiningur var um málið samkvæmt bókaðri fundargerð. Lánsfjárþörfin var staðreynd og lánskjör á væntanlegu láni betri en áður höfðu þekkst. Ítarleg sundurliðun á ráðstöfun lánsfjárhæðarinnar sést í bréfi fjárreiðustjóra til bæjarráðs Mosfellsbæjar, dags. 14. september 1998, sem sent var út með fundarboði bæjarráðs hinn 15. september 1998.“

Telur lögmaður bæjarins að athugasemdir Hákonar Björnssonar hafi verið síðbúnar og efni þeirra ekki verið slíkt að þær eigi að hafa áhrif á gildi ákvarðanatöku málsins á sínum tíma. Fyrstu fyrirliggjandi skriflegar athugasemdir Hákonar sé að finna í bókunum á 379. fundi bæjarráðs hinn 24. september, en þá hafði lántakan verið framkvæmd. Lánsfjárhæðin var lögð á reikning bæjarins hinn 25. september 1998. Þá er það álit lögmannsins að lántakan sem slík hafi verið í samræmi við hin samþykktu lánskjör enda sé öðru ekki haldið fram í máli þessu.

Bæjarstjóri Mosfellsbæjar hefur mótmælt því að hann hafi verið að leita eftir samþykki bæjarráðs til sjálfrar lántökunnar í símtölum þeim sem hann átti við bæjarráðsmenn hinn 21. september 1998. Í þeim símtölum hafi hann einungis verið að leita eftir áréttingu heimildar sinnar til að samþykkja margnefnt framkvæmdatilboð Kaupþings. Þessi skilningur sé í samræmi við efni bréfs bæjarstjóra til Kaupþings dags. 21. september 1998.

Hinn 8. október 1998 var lögð fram á 381. fundi bæjarráðs Mosfellsbæjar endurskoðuð fjárhagsáætlun 1998, sem samþykkt var samhljóða að leggja óbreytta fyrir bæjarstjórn. Sú áætlun var síðan tekin fyrir á 264. fundi bæjarstjórnar Mosfellsbæjar hinn 14. október 1998 þar sem hún var samþykkt mótatkvæðalaust með fjórum atkvæðum. Samkvæmt endurskoðaðri fjárhagsáætlun er munurinn á greiðsluafkomu frá upphaflegri áætlun 103 milljónir. Enda þótt áætlunin væri samþykkt mótatkvæðalaust var lögð fram bókun fulltrúa D-lista þar sem gerðar voru athugasemdir varðandi þróun fjármála bæjarins. Þeirri gagnrýni var svarað með bókun fulltrúa meirihluta bæjarstjórnar. Í hvorugri bókuninni er þó vikið að því máli sem hér er til umfjöllunar. Fjármagnsyfirlit fyrir endurskoðaða fjárhagsáætlun 1998 er á meðal framlagðra gagna í þessu máli.

II. Álit ráðuneytisins:

Ráðuneytið lítur svo á að erindi Hákonar sé þríþætt:

Í fyrsta lagi sé óskað álits ráðuneytisins á því hvort bæjarráð Mosfellsbæjar hafi haft formlegt vald til að heimila 200 m.kr. skuldabréfaútboð bæjarfélagsins.

Í öðru lagi hvort samþykkt bæjarráðs frá 10. september 1998 hafi falið í sér endanlega ákvörðun um fjárhæð og framkvæmd útboðsins.

Í þriðja lagi hvort staðfesting tveggja bæjarráðsmanna af þremur með símtali hafi veitt bæjarstjóra heimild til að taka tilboði Kaupþings hf. svo skuldbindandi væri fyrir bæjarsjóð Mosfellsbæjar.

Samkvæmt 1. mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, fer byggðarráð, ásamt framkvæmdastjóra sveitarfélags, með framkvæmdastjórn og fjármálastjórn sveitarfélags. Það hefur umsjón með stjórnsýslu sveitarfélagsins og fjárstjórn þess sérstaklega, undirbýr fjárhagsáætlanir og sér um að ársreikningar sveitarfélagsins séu samdir reglum samkvæmt.

Byggðarráði er heimilt, skv. 3. mgr. 39. gr., að taka fullnaðarákvörðun í málum sem eigi varða verulega fjárhag sveitarsjóðs eða stofnana hans, enda sé eigi ágreiningur innan ráðsins eða við framkvæmdastjóra um ákvörðunina.

Af tilvitnuðum ákvæðum má vera ljóst að bæjarráði Mosfellsbæjar var heimilt að taka þá ákvörðun sem færð var í fundargerð ráðsins þann 10. september 1998, að fela starfsmönnum bæjarins að hefja skuldabréfaútboð bæjarins. Miðað við þær forsendur sem þá lágu fyrir ráðinu um ráðstöfun þess fjár sem þannig var ætlunin að afla, telur ráðuneytið að bæjarráði hafi einnig verið heimil fullnaðarákvörðun í málinu, þar sem ekki var ætlunin að auka skuldir bæjarins umfram samþykkta fjárhagsáætlun. Þær breyttu forsendur sem fram koma í bréfi fjármálastjóra bæjarins, dags. 14. september 1998, gáfu að mati ráðuneytisins tilefni til að málið yrði tekið fyrir að nýju, þar sem ekki verður séð af bréfinu að fyrirhuguð ráðstöfun fjárins hafi verið í samræmi við það sem fjármálastjórinn hafði tjáð bæjarráðsmönnum, með bréfi dags. 10. september.

Í 64. gr. sveitarstjórnarlaganna er lagt bann við greiðslum úr sveitarsjóði án samþykkis sveitarstjórnar, nema um sé að ræða útgjöld sem séu lögbundin, samningsbundin eða leiði af fyrri samþykktum sveitarstjórnar. Á fundi bæjarstjórnar Mosfellsbæjar hinn 16. september var samþykkt án athugasemda fyrrgreind bókun bæjarráðs, dags. 10. september 1998. Ekki er þar vikið að síðara bréfi fjármálastjóra, þótt fullt tilefni væri til, en það bréf mun raunar einungis hafa verið sent bæjarráðsmönnum.

Í 3. mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga er þess sérstaklega getið að til að bæjarráð geti tekið fullnaðarákvörðun megi ágreiningur ekki vera til staðar um þá ákvörðun. Ekki virðist hafa legið ljóst fyrir að ágreiningur væri til staðar fyrr en bæjarstjóri hafði símasamband við Hákon Björnsson þann 21. september. Sá ágreiningur virðist þó hafa snúið meira að því hvort bæjarráðsmenn gætu veitt samþykki sitt símleiðis heldur en að deilt væri efnislega um ákvörðunina. Það var síðan ekki fyrr en á bæjarráðsfundi þann 24. september sem gerð er bókun um að mótmælt sé skuldabréfaútgáfu bæjarins, en þá hafði ákvörðun þegar verið tilkynnt Kaupþingi hf., sem lagði útboðsandvirðið inn á reikning bæjarins næsta dag.

Í ljósi þess að bæjarstjóra, fjárreiðustjóra og bæjarráðsmönnum mátti vera kunnugt um að forsendur fyrir skuldabréfaútgáfu voru aðrar en í upphafi hafði mátt ætla, var fyllsta ástæða fyrir bæjarráð að gæta í hvívetna formreglna við afgreiðslu málsins. Af dómi Hæstaréttar frá 1997 á bls. 2647 má ráða, að ef vikið er frá þeirri reglu að afgreiða mál á formlega boðuðum fundum, er hætta á að ákvörðun verði ógildanleg, einkum varðandi ákvarðanir sem fela í sér skuldbindingar fyrir sveitarfélagið.

Í því máli sem hér um ræðir verður að telja vinnubrögð bæjarráðs og starfsmanna Mosfellsbæjar aðfinnsluverð. Þegar litið er til þess að hin umdeilda lántaka er í samræmi við breytta fjárhagsáætlun Mosfellsbæjar sem samþykkt var í bæjarstjórn hinn 14. október 1998, telur ráðuneytið þó að annmarkar á ákvörðun bæjarráðs séu ekki svo miklir að þeir geti valdið ógildingu á ákvörðuninni.

F. h. r.

Húnbogi Þorsteinsson (sign.)

Guðjón Bragason (sign.)

Afrit:

Bæjarstjórn Mosfellsbæjar