Norður Hérað - Ákvarðanir um gerð nýrra saminga við skólabílstjóra
Lögmannsstofa ehf. 31. janúar 2000 99100055
Gísli M. Auðbergsson, hdl. 1001
Strandgötu 53, pósthólf 1
735 Eskifjörður
Hinn 31. janúar 2000 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dagsettu 27. september 1999, kærði Gísli M. Auðbergsson hdl., f.h. sjö einstaklinga, til félagsmálaráðuneytisins stjórnsýsluákvörðun og málsmeðferð sveitarstjórnar Norður-Héraðs frá 17. ágúst 1999 um skólaakstur í sveitarfélaginu. Nánar tiltekið er um að ræða þá ákvörðun sveitarstjórnar að „hafna öllum tilboðum sem borist hafa í skólaakstur og að leitað verði samninga við fráfarandi skólabílstjóra um akstur skólabarna að Brúarásskóla“, svo og staðfestingu sveitarstjórnar hinn 7. september 1999 á samningum við fimm einstaklinga um skólaakstur í sveitarfélaginu. Krefjast kærendur þess að ráðuneytið felli hina kærðu stjórnsýsluákvörðun úr gildi og leggi fyrir sveitarstjórn að taka málið fyrir að nýju, á grundvelli þeirra tilboða sem bárust við útboð á umræddum skólaakstri.
Ráðuneytið óskaði með bréfi, dagsettu 28. október 1999, eftir umsögn sveitarstjórnar Norður-Héraðs um kæruna. Greinargerð nýs meirihluta sveitarstjórnar, þ.e. fulltrúa H-lista og F-lista, dagsett 25. nóvember 1999, barst ráðuneytinu hinn 10. desember 1999. Sama dag barst ráðuneytinu greinargerð minnihluta sveitarstjórnar, S-lista, dagsett 5. desember 1999.
Að beiðni lögmanns kærenda var honum hinn 23. desember 1999 gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við umsagnir meiri- og minnihluta sveitarstjórnar Norður-Héraðs. Bárust athugasemdir hans til ráðuneytisins með bréfi, dagsettu 7. janúar 2000.
I. Málavextir.
Í greinargerð núverandi meirihluta sveitarstjórnar kemur fram að ekki var eining milli fulltrúa þeirra framboðslista sem mynduðu meirihluta í sveitarstjórn Norður-Héraðs áður en mál þetta kom upp, þ.e. H-lista og S-lista. Vildu fulltrúar H-lista að eldri samningar við skólabílstjóra yrðu endurnýjaðir, en fulltrúar S-lista vildu bjóða aksturinn út. Starfandi skólabílstjórar héldu fund með sveitarstjóra hinn 26. apríl 1999 og lögðu fram tilboð á aksturstöxtum sem fjallað var um á sveitarstjórnarfundi hinn 6. maí 1999. Lagði þáverandi oddviti til að skólastjóra og sveitarstjóra yrði falið að ganga til samninga við bílstjórana.
Málið var tekið til efnislegrar afgreiðslu á fundum sveitarstjórnar Norður-Héraðs 8. júní, 30. júní og 28. júlí 1999. Á fyrstnefnda fundinum var mættur varamaður fyrir fulltrúa F-lista og greiddi hann atkvæði með ákvörðun um að bjóða út skólaakstur, ásamt þremur fulltrúum S-lista, gegn þremur atkvæðum fulltrúa H-lista. Lá þá fyrir umfjöllun skólanefndar og skólastjóra um málið, þar sem skólastjórinn lýsti sig andvígan útboði.
Á fundi sveitarstjórnar sem haldinn var 30. júní 1999 var einvörðungu til umfjöllunar kvörtun frá Friðjóni Þórarinssyni, sem taldi sig hafa gert munnlegan samning við sveitarstjórn um skólaakstur til tveggja ára, enda þótt skriflegur verksamningur gilti samkvæmt orðanna hljóðan einungis í eitt ár. Fulltrúi F-lista, sem jafnframt er eiginkona fyrrgreinds skólabílstjóra, taldi sig vanhæfa til að fjalla um málið og vék af fundi án þess að kalla til varamann. Var samþykkt á fundinum, með atkvæðum þriggja fulltrúa H-lista og eins fulltrúa S-lista gegn atkvæðum tveggja fulltrúa S-lista, að uppsögn á samningi við Friðjón yrði afturkölluð en taxtaliðir stæðu óbreyttir frá fyrri samningi.
Fór útboð síðan fram og voru tilboð opnuð hinn 19. júlí 1999. Fjórtán aðilar sendu inn tilboð, þ. á m. allir starfandi skólabílstjórar, að undanskildum fyrrgreindum Friðjóni Þórarinssyni, þar sem akstursleið hans var undanskilin útboði.
Á sveitarstjórnarfundi sem haldinn var 28. júlí 1999 var fjallað um niðurstöður útboðs á skólaakstri. Á fundinn mættu 4. og 5. menn á H-lista í forföllum 1. og 2. manns á þeim lista. Þegar fjalla átti um skólaaksturinn lýstu 1. og 3. menn á S-lista sig vanhæfa og tóku 4. og 11. menn listans sæti í þeirra stað. Jafnframt tóku 2. maður S-lista, 3. maður H-lista og fyrsti maður F-lista þátt í afgreiðslu málsins.
Var þá felld tillaga fulltrúa S-lista um að fela sveitarstjóra og oddvita að ganga til samninga við lægstbjóðendur, með atkvæðum þriggja fulltrúa H-lista og einu atkvæði fulltrúa F-lista gegn þremur atkvæðum fulltrúa S-lista. Var síðan samþykkt tillaga fulltrúa F-lista um að hafna öllum tilboðum sem bárust og leita samninga við fráfarandi skólabílstjóra á grundvelli hugmynda skólabílstjóranna um samninga frá síðastliðnu vori. Féllu atkvæði á sama veg og fyrr, þ.e. fulltrúar H-lista og F-lista greiddu tillögunni atkvæði en þrír fulltrúar S-lista greiddu atkvæði gegn tillögunni.
Á fundi sveitarstjórnar, sem haldinn var hinn 17. ágúst 1999, var bókaður svofelldur rökstuðningur fyrir ákvörðun meirihlutans:
„Mikilvægt er að góð sátt sé með foreldrum, stjórnendum skóla og sveitarstjórn um þá bílstjóra sem stunda akstur skólabarna. Sátt hefur verið um aksturinn undanfarin ár og telur sveitarstjórn að ekki sé ástæða til að raska henni. Aðrar upplýsingar um málið er að finna í fundargerðum fyrri funda sveitarstjórnar. Tillagan var samþykkt með fjórum atkvæðum Arnórs, Sigurðar, Sigvalda og Önnu en hjá sátu Katrín, Gylfi og Guðgeir.“
Samhljóða bréf var sent kærendum að beiðni þeirra. Rétt er að benda á að niðurlag bréfsins er ekki í samræmi við fundargerð sveitarstjórnar frá 28. júlí 1999, þar sem fram kemur, eins og áður segir, að þrír fulltrúar S-lista hafi greitt atkvæði gegn tillögu um að hafna öllum tilboðum og semja við starfandi skólabílstjóra.
Var síðan gengið frá verksamningum við starfandi skólabílstjóra og voru þeir samningar staðfestir á fundi sveitarstjórnar hinn 7. september 1999.
II. Málsrök kærenda.
Lögmaður kærenda telur að álíta verði að við málsmeðferð og ákvarðanatöku í sveitarstjórn hafi allir fulltrúar H-lista í sveitarstjórn sem komu að málinu verið vanhæfir, þar sem þeir skólabílstjórar sem ákveðið var að semja við hafi með einum eða öðrum hætti tengst framboðslistanum og því fólki sem þar á sæti. Virðist því að umræddir hreppsnefndarfulltrúar hafi verið að semja við aðila sem þeir bæði vegna fjölskyldu- og ættartengsla, svo og vegna þess að þeir hafi staðið pólitískt að H-listanum, hafi verið algerlega ófærir um að líta hlutlægt og málefnalega á. Því sé full ástæða til að telja að viljaafstaða fulltrúanna hafi mótast svo verulega af þessum tengslum að varði við 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Nánar tiltekið hefur lögmaðurinn tilgreint eftirtalin tengsl sem hann telur að valdi vanhæfi fulltrúa H-lista:
1) Arnór Benediktsson, fyrsti maður á H-lista, er faðir skólabílstjórans Benedikts Arnórssonar. Hann er jafnframt móðurbróðir skólabílstjórans Stefáns Ólasonar.
2) Bergljót Stefánsdóttir, annar maður á H-lista, er tengdamóðir skólabílstjórans Kristjáns Ingimarssonar.
3) Skólabílstjórinn Ásmundur Þórarinsson skipaði sjötta sæti á H-lista við síðustu sveitarstjórnarkosningar og hann er jafnframt mágur Benedikts Hrafnkelssonar, sem skipaði fjórtánda sæti sama lista.
4) Skólabílstjórinn Benedikt Arnórsson er maki Guðrúnar Agnarsdóttur, 12. manns á H-lista.
5) Skólabílstjórinn Stefán Ólason skipaði 13. sæti H-lista við síðustu sveitarstjórnarkosningar.
6) Á undirskriftarlista sem lagður var fram á sveitarstjórnarfundi hinn 28. júlí 1999, til stuðnings skólabílstjóranum Kristjáni Ingimarssyni, voru nöfn þriggja frambjóðenda H-lista, þ.e. Björns Sigurðssonar sem skipaði 5. sætið, Eysteins Geirssonar sem skipaði 8. sætið og Guttorms Sigurjónssonar sem skipaði 11. sætið, svo og eiginkonu fyrrgreinds Kristjáns.
Framangreind tengsl telur lögmaður kærenda vera svo veruleg, bæði almennt séð og miðað við aðstæður í sveitarfélaginu, að útilokað sé að nokkur frambjóðandi listans hafi getað litið óhlutdrægt á málefni þetta í sveitarstjórn. Ekki sé unnt að fallast á að slaka eigi á kröfum um hæfi sveitarstjórnarmanna í máli þessu vegna þess að um fámennt sveitarfélag sé að ræða. Það samrýmist ekki lögfestum og ólögfestum grundvallarreglum um vanhæfi að ákvarðanir um réttindi og skyldur þegnanna skuli teknar af sveitarstjórnarmönnum sem eru skyldir eða tengdir mönnum úr þeim hópi sem velja skal úr.
Ennfremur álítur lögmaður kærenda að ekki hafi verið fylgt reglum og sjónarmiðum um framkvæmd opinberra útboða í máli þessu. Þannig hafi engin efnisleg sjónarmið verið færð fyrir ákvörðuninni, sem sé nauðsynlegt ef hætta á við útboð. Vísar hann þessu til stuðnings til ákvæða laga um opinber innkaup nr. 52/1987, sem hann telur eiga við með lögjöfnun, svo og til ákvæða íslensks staðals ÍST-30, og telur ólögmætt að semja framhjá útboði við hluta bjóðenda. Með því hafi í raun verið ákveðið að taka ákveðnum boðum, en komist hjá því að styðja það val við efnislegan mælikvarða.
Bendir lögmaðurinn á að mun kostnaðarsamara hafi reynst að semja við „fráfarandi skólabílstjóra“ en að ganga til samninga við lægstbjóðendur samkvæmt útboðinu. Fjárhagslegir hagsmunir sveitarfélagsins séu því virtir að vettugi í málinu. Ennfremur liggi ekkert í sjálfu sér fyrir um að betri sátt sé um bílstjórana en orðið hefði ef samið hefði verið við aðra bjóðendur. Þvert á móti hafi lögmaðurinn „heimildir fyrir því að foreldrar skólabarna hafi kvartað yfir störfum skólabílstjóranna.“
III. Málsrök meirihluta sveitarstjórnar.
Í greinargerð núverandi meirihluta sveitarstjórnar, þ.e. fulltrúa H-lista og F-lista, er bent á að í útboðsskilmálum hafi verið áskilinn réttur til að „taka hvaða tilboði sem er eða hafna öllum.“ Á fundi sveitarstjórnar hinn 17. ágúst 1999 hafi sveitarstjórn rökstutt ákvörðun sína um að hafna öllum tilboðum á eftirfarandi hátt:
„Mikilvægt er að góð sátt sé með foreldrum, stjórnendum skóla og sveitarstjórn um þá bílstjóra sem stunda akstur skólabarna. Sátt hefur verið um aksturinn undanfarin ár og telur sveitarstjórn að ekki sé ástæða til að raska henni. Aðrar upplýsingar er að finna í fundargerðum fyrri fundargerða sveitarstjórnar.“
Meirihlutinn bendir á að heimild til að hafna öllum tilboðum sé að finna í 13. gr. laga um framkvæmd útboða nr. 65/1993. Frekari rökstuðning þurfi sveitarstjórn ekki fyrir ákvörðun sinni. Í opnu útboði hafi kaupandi það á valdi sínu hvort hann tekur einhverju tilboði eða hafnar þeim öllum.
Þá bendir meirihlutinn á að fámenni sveitarfélagsins valdi því að mjög erfitt sé að komast hjá því að fjölskyldutengsl eða önnur tengsl veki upp spurningar um vanhæfi. Séu vanhæfisreglur túlkaðar strangt þurfi fjöldi varafulltrúa ávallt að vera til taks á fundum sveitarstjórnar. Verði að líta til þess að allir starfandi skólabílstjórar hafi gegnt starfi sínu með prýði og að á engan hátt hafi störf þeirra verið dregin í efa. Málið snúist því fyrst og fremst um mögulegan sparnað í rekstri sveitarfélagsins og telji sá meirihluti sem nú hefur verið myndaður ekki fullvíst að það hefði leitt til lægri kostnaðar að semja á grundvelli útboða.
Þau efnislegu rök sem liggja að baki ákvörðun sveitarstjórnar hafi því verið þau að almenn ánægja hafi verið með störf bílstjóranna, að taxtar hafi verið sambærilegir við það sem annars staðar tíðkaðist og hinn nýi meirihluti hafi talið að útboð væri ekki rétt ákvörðun. Það væri því óásættanleg niðurstaða fyrir hinn nýja meirihluta að vera bundinn við útboð sem þeir hafi frá upphafi verið andvígir. Með vísan til alls þessa krefjist því meirihlutinn þess að hinar kærðu ákvarðanir sveitarstjórnar verði látnar standa óhaggaðar.
IV. Málsrök minnihluta sveitarstjórnar.
Í greinargerð fulltrúa S-lista í sveitarstjórn Norður-Héraðs kemur fram að minnihlutinn telur að á fundi sveitarstjórnar hinn 17. ágúst 1999 hafi tveir fulltrúar núverandi meirihluta verið vanhæfir. Fulltrúi F-lista hafi verið vanhæfur vegna hjúskapar við einn skólabílstjóranna og hafi samningur við hann verið framlengdur á fundi þann 7. september 1999. Einn fulltrúi H-lista hafi einnig verið vanhæfur, þar sem hann sé föðurbróðir eins tilboðsgjafa. Þrátt fyrir að íbúar sveitarfélagsins telji ekki nema rúmlega 300 íbúa telja fulltrúar minnihlutans það vandalítið að finna fulltrúa á framboðslistum sem ekki eru vanhæfir í máli þessu.
Telja fulltrúar minnihlutans að hin raunverulega ástæða fyrir ákvörðun um að hafna öllum tilboðum hafi verið sú, að fulltrúar núverandi meirihluta hafi ekki getað sætt sig við að enginn fráfarandi skólabílstjóra hafi verið á meðal lægstbjóðenda. Telur minnihlutinn að verulegur kostnaðarauki muni hljótast af því fyrir sveitarfélagið að semja við fráfarandi skólabílstjóra í stað þess að taka lægstu tilboðum og geti þar munað u.þ.b. 3,5 m.kr.
Ennfremur rengir minnihlutinn þá fullyrðingu að almenn ánægja hafi verið með fráfarandi bílstjóra, því gerðar hafi verið athugasemdir vegna þeirra, auk þess sem engin könnun hafi verið gerð sem rökstyðji fullyrðinguna.
V. Niðurstaða ráðuneytisins.
Í 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er fjallað um sérstakt hæfi sveitarstjórnarmanna við meðferð og afgreiðslu mála, en almennt hefur verið talið að virðing fyrir hinum sérstöku hæfisreglum sé nauðsynlegt skilyrði fyrir eðlilegum samskiptum almennings og stjórnvalda og því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi. Efnislega er ákvæðið samhljóða 45. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.
Í 1. mgr. 19. gr. segir að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Við túlkun á því hverjir teljist nánir venslamenn hefur verið höfð hliðsjón af ákvæðum 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 45/1998 er þó tekið fram að ekki var talin ástæða til að gera jafn strangar hæfiskröfur í sveitarstjórnarlögum og gerðar eru í stjórnsýslulögum, þar sem flest sveitarfélög eru of fámenn til að geta staðið undir slíkum kröfum.
Ennfremur hefur við túlkun 45. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 verið viðurkennt að aðstæður í sveitarfélagi geti leitt til þess að gera verði vægari kröfur en ella, sérstaklega þegar um fámenn sveitarfélög er að ræða. Félagsmálaráðuneytið hefur hins vegar jafnan litið svo á að þegar unnt er að kalla til varamann í stað sveitarstjórnarmanns, sem ástæða er til að ætla að ekki uppfylli sérstök hæfisskilyrði til að fjalla um ákveðið mál, sé rétt að viðkomandi sveitarstjórnarmaður víki sæti við umræðu og afgreiðslu sveitarstjórnar á málinu. Í 5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga er lögð sú skylda á herðar sveitarstjórnarmanns sem veit hæfi sitt orka tvímælis að vekja athygli á því, annað hvort á sveitarstjórnarfundi eða fyrir hann. Skal sveitarstjórn skera umræðulaust úr um hvort mál sé svo vaxið að einhver sveitarstjórnarmanna sé vanhæfur. Má sveitarstjórnarmaður sá sem hlut á að máli taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt. Jafnframt er sveitarstjórnarmanni heimilt að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni til máls sem hann er vanhæfur að fjalla um, áður en hann víkur af fundi.
Ef framangreindra lagareglna er ekki gætt getur það valdið ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar, einkum þegar úrslit málsins hafa oltið á atkvæði hins vanhæfa sveitarstjórnarmanns. Tekið skal fram að ekki ræður það úrslitum við mat á vanhæfi hvort viðkomandi sveitarstjórnarmaður eða venslamaður hans hafi í raun haft ábata af ákvörðun sveitarstjórnar.
Eins og áður segir var mál þetta tekið til efnislegrar afgreiðslu á fundum sveitarstjórnar Norður-Héraðs 8. júní, 30. júní og 28. júlí 1999. Ekki verður talið að á fundi sveitarstjórnar, sem haldinn var 17. ágúst 1999 og gerður er að umtalsefni í greinargerð minnihluta sveitarstjórnar, hafi verið teknar neinar þær ákvarðanir um málið sem kalli á athugun á hæfi viðstaddra sveitarstjórnarfulltrúa. Þar sem kæra sú sem hér er til umfjöllunar varðar einvörðungu þá ákvörðun að hafna öllum tilboðum sem bárust í skólaaksturinn og að semja við starfandi skólabílstjóra, svo og staðfestingu þeirra samninga á fundi sveitarstjórnar hinn 7. september 1999, telur ráðuneytið einnig óþarft að fjalla um meint vanhæfi á fundi sveitarstjórnar sem haldinn var hinn 8. júní 1999.
Á fundi sveitarstjórnar sem haldinn var 30. júní 1999 var einvörðungu til umfjöllunar kvörtun Friðjóns Þórarinssonar sem taldi sig hafa fjárfest í nýrri bifreið á grundvelli munnlegs loforðs um að samningur hans yrði til lengri tíma en eins árs, þrátt fyrir ákvæði skriflegs verksamnings sem gerður var við hann. Fulltrúi F-lista, sem jafnframt er eiginkona Friðjóns, vék af fundi á meðan fjallað var um málið. Var samþykkt á fundinum að undanskilja akstursleið Friðjóns við framkvæmd útboðsins. Var síðan gengið frá skriflegum samningi við hann og var sá samningur staðfestur á sveitarstjórnarfundi hinn 7. september 1999, um leið og staðfestir voru samningar við aðra skólabílstjóra.
Lögmaður kærenda hefur ekki lagt fram kæru vegna fyrrgreindrar afgreiðslu. Hann hefur hins vegar haldið því fram að sú sérstaka meðferð sem málefni Friðjóns fékk dugi ekki til að unnt sé að telja fulltrúa F-lista hlutlausa og hæfa til að taka þátt í afgreiðslu málsins á fundi sveitarstjórnar hinn 28. júlí 1999, enda hafi komið í ljós að gengið var frá sambærilegum samningi við alla bílstjórana á sama tíma. Á þann skilning getur ráðuneytið ekki fallist. Umræddur sveitarstjórnarfulltrúi, sem er 1. maður á F-lista, kom ekki formlega að afgreiðslu skólaakstursmálsins fyrr en á fundi sveitarstjórnar hinn 28. júlí. Á þeim fundi voru málefni eiginmanns hennar ekki til umfjöllunar og ekki hefur verið bent á að fulltrúinn hafi slík tengsl við tilboðsgjafa í skólaakstur á öðrum leiðum að valdið geti vanhæfi hennar í umrætt sinn.
Hvað varðar meint vanhæfi fulltrúa H-lista telur ráðuneytið að eingöngu eigi að líta til hæfis þeirra sveitarstjórnarfulltrúa sem tóku þátt í afgreiðslu máls þess sem hér er til umfjöllunar. Jafnframt getur ráðuneytið ekki fallist á þær vangaveltur lögmanns kærenda sem lúta að því að allir þeir sem að listanum stóðu við síðustu sveitarstjórnarkosningar geti verið vanhæfir vegna pólitískra tengsla við aðra frambjóðendur listans. Slík lögskýring væri andstæð skýru orðalagi 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, jafnframt því sem hún er andstæð þeim meginreglum sem skapast hafa um lýðræðislegt kjör fulltrúa til opinberra starfa. Verður því einvörðungu litið til tengsla þeirra aðal- og varamanna listans sem að málinu komu við þá fjóra skólabílstjóra sem kærandi gerir að umtalsefni, þá Benedikt Arnórsson, Kristján Ingimarsson, Stefán Ólason og Ásmund Þórarinsson, en ekki hefur verið bent á nein þau atriði sem leitt gætu til vanhæfis fulltrúa H-lista við fyrrgreinda afgreiðslu á máli Friðjóns Þórarinssonar.
Þeir sem mættu á sveitarstjórnarfundinn þann 28. júlí 1999 frá H-lista voru þeir Sigurður Jónsson, Sigvaldi H. Ragnarsson og Björn Sigurðsson, sem skipuðu 3.-5. sæti listans. Verður að ætla að þeir tveir síðarnefndu hafi verið boðaðir til fundarins vegna vanhæfis 1. og 2. manna listans, þeirra Arnórs Benediktssonar og Bergljótar Stefánsdóttur, en eins og áður er fram komið tengdust þau bæði með nánum hætti skólabílstjórum, Arnór þeim Benedikt og Stefáni, en Bergljót er tengdamóðir Kristjáns.
Ekki hefur verið bent á nein þau tengsl sem leitt gætu til vanhæfis þeirra Sigurðar og Sigvalda. Hins vegar hefur lögmaður kærenda haldið því fram að það að Björn undirritaði stuðningsyfirlýsingu við Kristján Ingimarsson, þar sem sveitarstjórn er hvött til að framlengja samning við hann um skólaakstur, leiði til þess að Björn hafi orðið vanhæfur við afgreiðslu málsins. Á þá skoðun getur ráðuneytið ekki fallist. Ekki verður séð að undirskrift undir svo almenna stuðningsyfirlýsingu við einn tilboðsgjafa í skólaakstur sem hér um ræðir, leiði til þess, eins og mál þetta er vaxið, að 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga eigi við, þ.e. að þar með varði mál annarra skólabílstjóra umræddan sveitarstjórnarfulltrúa svo miklu að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Ekki hefur verið sýnt fram á önnur atriði sem leitt gætu til vanhæfis Björns. Þá hefur ekki verið sýnt fram á nein vensl eða skyldleika Ásmundar Þórarinssonar við neinn þeirra sveitarstjórnarmanna sem að málinu komu sem leitt gætu til vanhæfis þeirra.
Á fundi sveitarstjórnar hinn 7. september 1999 voru lagðir fram til staðfestingar samningar til þriggja ára við fimm skólabílstjóra um akstur skólabarna í sveitarfélaginu. Á fundinn voru mættir efstu menn allra framboðslista. Voru samningarnir bornir upp hver í sínu lagi. Kemur fram í fundargerð að tveir fulltrúar H-lista, þau Arnór og Bergljót, viku af fundi meðan fjallað var um málefni venslamanna þeirra, og hið sama gerði fulltrúi F-lista. Voru verksamningar og viðaukar við þá samþykktir með fjórum atkvæðum, ýmist með eða án mótatkvæða frá fulltrúum S-lista.
Rétt er að taka hér fram að 19. gr. sveitarstjórnarlaga kveður ekki á um að skylt sé að kalla til varamann fyrir þann aðalmann í sveitarstjórn sem telst vanhæfur. Þó er það almennt talið æskilegt, sérstaklega þegar um er að ræða þýðingarmeiri mál, t.d. mál sem varða verulega fjárhag sveitarsjóðs. Hér skiptir einnig máli ákvæði 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga, en samkvæmt því ákvæði er sveitarstjórnarfundur lögmætur og ályktunarhæfur ef meira en helmingur sveitarstjórnarmanna er viðstaddur á fundi.
Af öllu framansögðu leiðir að ráðuneytið telur kærendur ekki hafa sýnt fram á nein þau atriði sem leitt geta til ógildingar hinna umdeildu ákvarðana sveitarstjórnar Norður-Héraðs á grundvelli vanhæfis einstakra sveitarstjórnarmanna við afgreiðslu málsins.
Skal þá vikið að þeirri málsástæðu kærenda að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu meirihluta sveitarstjórnar. Tekið skal fram varðandi þau sjónarmið kærenda að brotin hafi verið ákvæði laga um opinber innkaup nr. 52/1987, laga um framkvæmd útboða nr. 65/1993 eða Íslensks staðals (ÍST-30), að ráðuneytið telur þann þátt málsins vera einkaréttarlegan ágreining sem ekki á undir úrskurðarvald þess skv. 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í 78. gr. stjórnarskrárinnar segir að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Meginákvæði um meðferð þess sjálfsákvörðunarréttar er að finna í 9. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, þar sem segir svo í 1.-3. mgr.:
„Sveitarstjórn fer með stjórn sveitarfélagsins samkvæmt ákvæðum laga þessara og annarra laga.
Sveitarstjórn hefur ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna sveitarfélagsins og um framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast, að svo miklu leyti sem ekki eru settar um það reglur í löggjöf.
Sveitarstjórn skal sjá um að lögbundin verkefni sveitarfélagsins séu rækt og að fylgt sé þeim reglum um meðferð sveitarstjórnarmála sem ákveðnar eru í lögum, reglugerðum og samþykktum sveitarfélagsins.“
Í 3. mgr. 61. gr. sömu laga segir ennfremur:
„Sveitarstjórn skal árlega gæta þess svo sem kostur er að heildarútgjöld sveitarfélags, þar með talin rekstrarútgjöld, fari ekki fram úr heildartekjum þess.“
Í gögnum málsins er því ekki í sjálfu sér mótmælt að sú ákvörðun meirihlutans að semja ekki við lægstbjóðendur samkvæmt útboði kunni að leiða til kostnaðarauka fyrir sveitarfélagið. Að mati ráðuneytisins hefur kærendum þó ekki tekist að sýna fram á að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið þeirri niðurstöðu að því er varðar hin tilvitnuðu ákvæði stjórnarskrárinnar og sveitarstjórnarlaga. Þau ákvæði gefa ákveðið til kynna að það er á valdi sveitarstjórnar að taka ákvarðanir um hvernig tekjustofnum sveitarfélagsins er varið. Meginkrafan er þó sú að sveitarstjórn sjái um að lögbundin verkefni sveitarfélagsins séu rækt. Hvergi er í lögum gerð skýr krafa um að sveitarstjórn skuli ávallt bjóða út verkefni á verksviði sveitarfélaga, svo sem ýmsa þjónustu við þegna sveitarfélagsins, þó slíkt feli almennt í sér hagkvæmni í rekstri. Þó er skylt að bjóða út verkefni á Evrópska efnahagssvæðinu sem falla undir ákvæði VI. kafla laga um skipan opinberra framkvæmda nr. 63/1970, með síðari breytingum, en þar er um að ræða verk sem áætlað er að nemi að lágmarki í kringum 5.000.000 ECU án virðisaukaskatts. Að öðru leyti er mat og ákvörðunarvald á því hvort verk verði boðið út í höndum viðkomandi sveitarstjórnar samkvæmt stjórnarskránni og sveitarstjórnarlögum. Einnig telur ráðuneytið að sá rökstuðningur sem meirihluti sveitarstjórnar færði fyrir ákvörðun sinni sé byggður á sjónarmiðum sem verður að telja málefnaleg. Rétt er að taka fram að engin gögn liggja fyrir í málinu um tilteknar kvartanir vegna starfa einstakra bílstjóra.
Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.
ÚRSKURÐARORÐ:
Hafnað er kröfu um að félagsmálaráðuneytið felli úr gildi ákvarðanir sveitarstjórnar Norður-Héraðs um að hafna öllum tilboðum á grundvelli útboðs um akstur skólabarna í sveitarfélaginu og um að semja til þriggja ára við starfandi skólabílstjóra um akstur skólabarna í sveitarfélaginu.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Sesselja Árnadóttir (sign.)
Afrit: Sveitarstjórn Norður-Héraðs.