Reykjavíkurborg - Gjald fyrir sölu byggingarréttar, einkaréttarlegur samningur, frávísun
Formaco ehf.
2. september 2003
FEL03040009/122
Ragnar Jóhannsson, framkvæmdastjóri
Gylfaflöt 24-30
112 REYKJAVÍK
Hinn 2. september 2003 er kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dags. 31. mars 2003, óskaði Formaco ehf. eftir úrskurði ráðuneytisins um réttmæti álagningar
gjalds að fjárhæð 6.081.900 kr. fyrir sölu á byggingarrétti sem Reykjavíkurborg gerði fyrirtækinu að
greiða við úthlutun byggingarlóðar að Fossaleyni 8 í Grafarvogi. Álagningin var tilkynnt kæranda með
bréfi borgarstjóra, dags. 7. janúar 2003, en úthlutun lóðarinnar var samþykkt á fundi borgarráðs sem
haldinn var sama dag.
Í símtali við lögfræðing ráðuneytisins hinn 29. apríl 2003, og í símbréfi dags. 30. s.m., staðfesti kærandi
að tilgangur erindis hans til ráðuneytisins væri sá að kæra álagningu gjalds fyrir sölu á byggingarrétti og
að fá úrskurð um lögmæti gjaldsins.
I. Málavextir
Með bréfi borgarstjórans í Reykjavík, dags. 7. janúar 2003, var kæranda tilkynnt að á fundi borgarráðs,
sem haldinn var sama dag, hafi verið samþykkt að selja Formaco ehf. byggingarrétt á lóð nr. 8 við
Fossaleyni í Grafarvogi. Stærð lóðarinnar er um 11.100 ferm. og kemur fram í bréfinu að söluverð
byggingarréttarins ákveðist 30.409.500 kr., en þar af sé gatnagerðargjald 24.327.600 kr.
Með bréfi, dags. 3. febrúar 2003, gerði kærandi athugasemd við framangreinda álagningu og óskaði hann
m.a. skýringa á mismun á söluverði byggingarréttar og gatnagerðargjaldi og er tekið fram í bréfinu að
kærandi hafi ekki fundið neitt í samþykktum eða verðskrá Reykjavíkurborgar sem ákvarði þennan
mismun, né hafi starfsfólk borgarinnar getað veitt upplýsingar þar um.
Í svarbréfi Reykjavíkurborgar, dags. 10. febrúar 2003, sem ritað er af skrifstofustjóra við embætti
borgarverkfræðings, segir m.a. eftirfarandi:
„Í bréfi yðar óskið þér skýringa á söluverði byggingarréttarins, sem ákveðið var kr. 30.409.500,-. Svo sem
fram kemur í bréfi borgarstjóra til yðar, dags. 7. janúar sl., er hluti þessarar fjárhæðar, eða kr.
24.324.600,-, gatnagerðargjald, sbr. hér á eftir. Mismunurinn, kr. 6.084.900,- er andvirði byggingarréttar á
lóðinni.
Byggingarréttur á lóðum er nokkurs virði, mismunandi þó m.a. eftir staðsetningu í borginni og gildandi
skipulagi. Um er að ræða fasteignatengd verðmæti, sem ganga kaupum og sölum manna og fyrirtækja á
milli. Sömu sjónarmið eiga við um sölu á slíkum verðmætum hvort sem Reykjavíkurborg á í hlut eða
einkaaðilar. Alkunna er, að Reykjavíkurborg hefur um árabil selt byggingarrétt á lóðum og má t.d. nefna
lóðir í Grafarholti og við Klettháls í því sambandi. Nýlegt og alveg sambærilegt tilfelli er sala á
byggingarrétti á lóð nr. 23 við Fossaleyni í nóvember sl. [.....]
Athygli er vakin á því, að samkvæmt bréfi borgarstjóra til yðar, dags. 7. janúar sl., bar að inna af hendi
greiðslu vegna lóðarinnar innan eins mánaðar, en ella félli úthlutun hennar niður. Gjaldið er enn ógreitt.
Líta ber á þetta ákvæði sem riftunarákvæði, þ.e.a.s. að það gerir ráð fyrir að sölu byggingarréttarins sé rift,
ef ekki er staðið við skilmála um greiðslu. Enda þótt yður hefði verið í lófa lagið að leita þeirra
upplýsinga, sem bréf yðar fjallar um, hjá undirrituðum, þykir rétt að framlengja greiðslufrestinn til 20.
febrúar nk. vegna þess tíma, sem umfjöllun um erindi yðar hefur tekið.“
Í tölvubréfi frá fulltrúa borgarlögmanns til ráðuneytisins, dags. 16. júlí 2003, kemur fram að sala
Reykjavíkurborgar á byggingarrétti hafi hafist með ráðstöfun lóða í Grafarholti í mars 2000. Lóðum við
Fossaleyni hafi hins vegar verið úthlutað á árunum 1997–1999 og verður að skilja bréfið svo að ekki hafi
verið greitt gjald fyrir byggingarrétt á þeim lóðum. Í tölvubréfinu eru hins vegar tilgreindar þrjár lóðir
sem úthlutað var eftir að hafið var að innheimta umrætt gjald. Annars vegar er þar tilgreind lóð fyrir
knattspyrnuhús að Fossaleyni 1, þar sem ekki var innheimt gjald fyrir sölu byggingarréttar, og hins vegar
lóðirnar að Fossaleyni 8 og 23, sem hafi verið skilað árin 2001 og 2002 og þeim síðan endurúthlutað gegn
gjaldi fyrir sölu byggingarréttar.
Byggingarréttur á lóð kæranda var ekki auglýstur sérstaklega eftir að henni var skilað, en að sögn
Reykjavíkurborgar fengu þeir sem leituðu upplýsinga um lóðir fyrir atvinnuhúsnæði fyrir starfsemi, sem
samrýmdist á annað borð landnotkun við Fossaleyni, vitneskju um að lóðin væri laus til ráðstöfunar ásamt
upplýsingum um gatnagerðargjald og söluverð byggingarréttarins.
Í viðbótarumsögn borgarlögmanns frá 13. júní 2003 segir að borgarstjórn eða borgarráð ákveði hvort og
hverjum byggingarréttur á lóð sé seldur, að fenginni tillögu umhverfis- og tæknisviðs borgarinnar. Þegar
um er að ræða byggingarrétt, sem Skipulagssjóður Reykjavíkur ráðstafar, byggist slík ráðstöfun á
samþykkt stjórnar sjóðsins.
Samkvæmt upplýsingum frá Reykjavíkurborg eru ekki til skráðar verklagsreglur eða viðmiðanir hjá
borginni um ákvörðun söluverðs byggingarréttar í einstökum tilvikum. Þegar byggingarrétti er ráðstafað á
almennum markaði í opnu eða lokuðu útboði, gildi almenn sjónarmið útboðsmarkaðarins um söluverðið,
sem Reykjavíkurborg telur endurspegla raunverulegt markaðsverð byggingarréttar. Nokkur hliðsjón hafi
verið höfð af slíkum útboðum, enda þótt Reykjavíkurborg hafi ekki oft boðið út á almennum markaði
byggingarrétt fyrir atvinnuhúsnæði.
II. Málsmeðferð ráðuneytisins
Með bréfi, dags. 2. maí 2003, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Reykjavíkurborgar um málið. Í bréfinu
kemur m.a. fram að eftir símtal við framkvæmdastjóra kæranda, og að fengnum skýringum á kröfugerð og
málsástæðum hans, túlki ráðuneytið erindið sem stjórnsýslukæru, og að krafa kæranda sé sú að hin kærða
álagning verði felld úr gildi. Í bréfinu er óskað eftir því að í umsögn Reykjavíkurborgar verði gerð sem
nákvæmust grein fyrir gjaldtöku Reykjavíkurborgar á hinu kærða gjaldi, þ.á m. hvort það sé innheimt af
öllum byggingarlóðum sem Reykjavíkurborg úthlutar, og á hvaða forsendum eða gjaldstofni það byggist.
Einnig er í bréfinu óskað eftir að fram komi í umsögninni á hvaða lagagrundvelli eða samþykkt gjaldið sé
reist.
Umsögn Reykjavíkurborgar barst með bréfi borgarlögmanns, dags. 21. maí 2003. Með bréfi, dags. 28.
s.m., veitti ráðuneytið kæranda frest til 16. júní til að koma að athugasemdum við umsögnina. Sama dag
ritaði ráðuneytið Reykjavíkurborg einnig bréf þar sem ráðuneytið óskaði frekari upplýsinga um það hvaða
aðili innan borgarkerfisins ákveði hvort byggingarréttur sé seldur og hver ákveði verð byggingarréttar á
einstökum lóðum. Einnig óskaði ráðuneytið upplýsinga um hvort til væru verklagsreglur eða viðmiðanir
sem stuðst væri við varðandi verðlagningu byggingarréttar, almennt eða í einstökum hverfum. Loks var í
bréfinu óskað eftir því að Reykjavíkurborg legði fram gögn um kostnað við kaup á landi og tekjur af sölu
byggingarréttar.
Athugasemdir kæranda við umsögn Reykjavíkurborgar bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 6. júní 2003.
Viðbótarumsögn Reykjavíkurborgar barst með bréfi borgarlögmanns, dags. 13. s.m., þar sem er að finna
svör við fyrrgreindum spurningum ráðuneytisins. Að auki sendi skrifstofa borgarlögmanns ráðuneytinu
tölvubréf vegna málsins, dags. 20. s.m., þar sem krafist er frávísunar málsins, en sú krafa var einnig gerð í
niðurlagi viðbótarumsagnar Reykjavíkurborgar. Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við
þessa síðari umsögn Reykjavíkurborgar, með bréfi ráðuneytisins, dags. 25. júní 2003, en með bréfi dags.
26. s.m. lýsti kærandi því yfir að hann hefði engu við fyrri athugasemdir sínar að bæta.
Í bréfi ráðuneytisins til Reykjavíkurborgar, dags. 25. júní 2003, var óskað nánari skýringa á
frávísunarkröfu borgarinnar. Í bréfinu er fjallað stuttlega um dóma Hæstaréttar sem gengið hafa um
álagningu Hafnarfjarðarkaupstaðar á lóðaupptökugjaldi og lóðajöfnunargjaldi, samanber mál nr. 150/2000
og 105/1992, og óskað viðhorfa Reykjavíkurborgar til þess hvort hin kærða ákvörðun byggðist á
svipuðum forsendum og þeim sem fjallað var um í umræddum dómum. Jafnframt óskaði ráðuneytið eftir
frekari upplýsingum um sölu byggingarréttar á lóðum við Fossaleyni og í næsta nágrenni. Í umræddu
bréfi ráðuneytisins segir m.a. eftirfarandi:
„Í niðurlagi viðbótarumsagnar Reykjavíkurborgar er gerð krafa um frávísun málsins frá ráðuneytinu
á þeim grundvelli að umfjöllun um samninga á sviði einkaréttar eigi ekki undir úrskurðarvald
félagsmálaráðuneytisins. Krafa þessi var jafnframt ítrekuð í rafpósti Eiríks S. Svavarssonar hdl. til
ráðuneytisins, dags. 20. júní 2003, þar sem er vísað er til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 16.
nóvember 2001, er varðar kæru Háspennu ehf. á hendur Reykjavíkurborg, til stuðnings
frávísunarkröfunni.
Ráðuneytið telur þann mun vera á málum Formaco ehf. og Háspennu ehf. á hendur Reykjavíkurborg
að í síðara málinu var kærð ákvörðun borgarráðs að setja það skilyrði fyrir veitingu byggingarleyfis
að greitt yrði gjald fyrir sölu byggingarréttar. Taldi ráðuneytið að eins og kröfugerð og málflutningi
kæranda væri háttað ætti málið undir úrskurðarvald úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála
og bæri af þeirri ástæðu að vísa málinu frá ráðuneytinu. Í máli Formaco ehf. er hins vegar einungis
um að ræða kæru á sjálfri álagningu gjaldsins og verður ekki talið að sá ágreiningur eigi undir
úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála. Ber því að hafna því að þær ástæður sem tilgreindar
eru í rafpósti frá 20. júní sl. leiði til frávísunar málsins.
Varðandi þá málsástæðu að um sé að ræða einkaréttarlegan samning, sem ekki geti átt undir
úrskurðarvald ráðuneytisins, er í viðbótarumsögn Reykjavíkurborgar vísað til dóms Hæstaréttar í
máli nr. 150/2000, er varðar svonefnt lóðarupptökugjald sem Hafnarfjarðarkaupstaður lagði á
einbýlishúsalóðir á afmörkuðu svæði. Það er mat ráðuneytisins að áður en tekin verður endanleg
afstaða til þess hvort vísa beri málinu frá ráðuneytinu á grundvelli þessarar málsástæðu sé þörf á að
upplýsa málið betur.
Ráðuneytið telur meðal annars þörf á að Reykjavíkurborg skýri betur sjónarmið sín í málinu áður en
unnt er að skera úr um hvort aðstæður í því máli sem hér er til umfjöllunar séu fyllilega
sambærilegar við aðstæður í því máli sem fjallað er um í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar. Virðist rétt
að hafa til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 105/1992, samanber dómasafn Hæstaréttar 1994,
bls. 947, þar sem fjallað var um svonefnt lóðajöfnunargjald sem Hafnarfjarðarkaupstaður lagði á
lóðir sem úthlutað var á þegar byggðum svæðum og á öðrum lóðum sem sveitarfélagið hafði eignast
án mikils tilkostnaðar.
Af dómi Hæstaréttar í máli nr. 150/2000 virðist mega ráða að sveitarfélögum geti a.m.k. í einhverjum
tilvikum verið heimilt án lagaheimildar að krefja lóðahafa um gjald er nemur þeim kostnaði sem
sveitarfélagið hefur haft af því að eignast það land sem lóðin er á. Virðist jafnframt vera heimilt að
jafna kostnaði á lóðahafa vegna lands innan hverfis sem nýtt er til sameiginlegra þarfa íbúa, svo sem
fyrir leiksvæði og vegi. Af dómi Hæstaréttar í máli nr. 105/1992 virðist á hinn bóginn mega draga þá
ályktun að í þeim tilvikum sem gjaldtaka þessi er umfram kostnað sveitarfélags við að eignast landið
sé um óheimila skattlagningu að ræða.
Af tilvitnuðum dómum verða tæplega dregnar svo víðtækar ályktanir að unnt sé án frekari röksemda
að slá því föstu að gjaldtaka sveitarfélags af lóðahöfum, hvort sem hún nefnist lóðaupptökugjald,
lóðajöfnunargjald eða gjald fyrir sölu á byggingarrétti, geti ávallt talist byggð á einkaréttarlegum
samningum. Þvert á móti verður vart önnur ályktun dregin af dómi Hæstaréttar í máli nr. 105/1992
en að í því máli hafi viðkomandi sveitarfélag misfarið með valdheimildir sínar með því að leggja á
hærra lóðajöfnunargjald en sem nam kostnaði sveitarfélagsins af að eignast umrætt land.
Ráðuneytið telur nokkurn vafa leika á því að hin kærða ákvörðun Reykjavíkurborgar, svo og álagning
gjalds fyrir sölu byggingarréttar almennt af hálfu borgarinnar, byggist á sambærilegum forsendum
og þeim sem fjallað var um í dómi Hæstaréttar í máli nr. 150/2000. Ber þar fyrst að telja að
ákvörðun um fjárhæð gjaldsins virðist ekki byggjast á þeim kostnaði sem Reykjavíkurborg hafði af því
að eignast það land sem ráðstafað er heldur má skilja málflutning borgarinnar á þann veg að
gjaldtakan byggist eingöngu á markaðsaðstæðum í hverju tilviki. Samkvæmt þessu virðist ekki vera
um eitt og sama verð að ræða fyrir allar lóðir í tilteknu hverfi eða við tiltekna götu heldur geti það
ráðist af þáttum á borð við staðsetningu, stærð lóðar og því hvenær lóðin er laus til umsóknar.
Ef framangreindur skilningur er réttur að því er varðar framkvæmd á sölu byggingarréttar í
Reykjavíkurborg virðist mega draga þá ályktun að söluverð byggingarréttar á einstökum lóðum eða
hverfum geti verið langt umfram þann kostnað sem borgin hefur haft af því að eignast viðkomandi
land. Telur ráðuneytið rétt að óska eftir afstöðu Reykjavíkurborgar til þess hvort hún telji þetta
samræmast niðurstöðu Hæstaréttar í máli nr. 105/1992. Einnig óskar ráðuneytið eftir afstöðu
Reykjavíkurborgar til þess hvort hún telji að því fordæmi sem ráðuneytið telur mega lesa úr
umræddum dómi hafi á einhvern hátt verið vikið til hliðar með dómi Hæstaréttar í máli nr. 150/2000.
Eins og áður er getið telur ráðuneytið ekki rétt að taka afstöðu til frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar
fyrr en mál þetta er betur upplýst. Út frá þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin og ráðin verða
af dómum Hæstaréttar sem vitnað er til í þessu bréfi telur ráðuneytið mikilvægt að hafa sem gleggstar
upplýsingar um það hverfi eða götu sem lóð kæranda tilheyrir. Óskar ráðuneytið hér með eftir að
Reykjavíkurborg leggi fram gögn um kostnað Reykjavíkurborgar af að eignast landið sem lóð kærða
stendur á. Jafnframt óskast upplýst hvort allir lóðahafar við Fossaleyni hafi greitt gjald fyrir
byggingarrétt á lóðum sínum. Ef lóðahafar við götuna greiddu í einhverjum tilvikum lægra gjald en
kærandi eða fallið var frá kröfu um greiðslu óskast upplýst af hvaða ástæðum það var gert og hvaða
aðili innan stjórnkerfis Reykjavíkurborgar tók ákvörðun þess efnis. Er þess ennfremur óskað að
fjárhæðir verði uppreiknaðar til samræmis við þær fjárhæðir sem fram koma í öðrum gögnum sem
Reykjavíkurborg hefur lagt fram í málinu.“
Reykjavíkurborg svaraði fyrrgreindu bréfi annars vegar með viðbótarumsögn, dags. 11. júlí 2003, og hins
vegar með tölvubréfi, dags. 16. s.m. Í umsögninni er ítrekuð krafa borgarinnar um að málinu verði vísað
frá ráðuneytinu og rakin sjónarmið sem talin eru leiða til þeirrar niðurstöðu, en þar er jafnframt fundið að
efni bréfs ráðuneytisins frá 25. júní og því haldið fram að vegna bréfsins sé ráðuneytið orðið vanhæft til
að úrskurða í málinu. Er í því sambandi vísað til 6. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari
breytingum, og dóms Hæstaréttar í máli nr. 113/2001. Í umræddu tölvubréfi fulltrúa borgarlögmanns til
ráðuneytisins er að finna upplýsingar um þær lóðir við Fossaleyni sem byggingarréttur hefur verið seldur
á á undanförnum árum.
Nánari grein verður gerð fyrir röksemdum og kröfum aðila í III.–IV. kafla þessa úrskurðar.
III. Málsrök kæranda
Málsrökum kæranda er lýst í kæru, dags. 31. mars 2003, símbréfi, dags. 30. apríl 2003, og í
athugasemdum við umsögn Reykjavíkurborgar, dags. 6. júní 2003. Í þessum gögnum kemur fram að
kærandi telur skorta lagastoð fyrir því að leggja á sérstakt gjald fyrir sölu byggingarréttar, sem bætist við
álagt gatnagerðargjald samkvæmt lögum um gatnagerðargjald, nr. 17/1996. Einnig byggir kærandi á því
að ákvörðun gjaldsins virðist háð geðþóttaákvörðun embættismanna Reykjavíkurborgar. Telur kærandi
nauðsynlegt að fá skorið úr því hvort sala á byggingarrétti sé lögmæt og hvort það sé í verkahring
sveitarfélaga að braska með byggingarlóðir.
Kærandi telur umsögn Reykjavíkurborgar frá 21. maí 2003 að sumu leyti styðja þá skoðun sína að
Reykjavíkurborg hafi ekki heimild til að selja byggingarrétt á lóðum umfram það sem nemur lögboðnu
gatnagerðargjaldi. Heldur hann því jafnframt fram að Reykjavíkurborg hafi haldið uppi lóðaskorti á
undanförnum árum til að koma á aukinni skattheimtu með þessum hætti. Segist kærandi hafa leitað í tvö
ár að lóð undir atvinnustarfsemi sína en ekki fundið og hafi hann ekki átt margra annarra kosta völ en að
greiða þennan „ógeðfellda skatt“ til að fá lóðina við Fossaleyni.
Í athugasemdum sínum bendir kærandi jafnframt á að hann telji ekki ljóst hver eigi að meta eða sé fær um
að meta byggingarréttinn til verðs. Spyr hann hvort ekki eigi að vera til samþykkt gjaldskrá svo öllum sé
ljóst verðið og engum mismunað. Þá telur hann að sala Reykjavíkurborgar á byggingarrétti hafi síður en
svo komið í veg fyrir lóðabrask og segist kærandi oftar en einu sinni hafa átt kost á að kaupa nýlega
úthlutaðar lóðir á yfirverði. Telur hann að sala byggingarréttarins leiði aðeins af sér enn frekara lóðabrask
en ella og eina lausn vandans sé nóg framboð af lóðum.
Kærandi vísar á bug röksemdum Reykjavíkurborgar þess efnis að þar sem lög kveði ekki á um söluverð
byggingarréttar sé salan lögleg. Bendir kærandi á að tekjustofnar sveitarfélaga séu afmarkaðir með lögum
og þar sem ekki sé unnt að finna neina samþykkt borgarstjórnar eða borgarráðs sem fjallar um sölu
byggingarréttar hljóti þetta að vera geðþóttaákvörðun hverju sinni. Telur kærandi lengi hafa tíðkast hjá
Reykjavíkurborg að sumir séu jafnari en aðrir og nefnir í því sambandi að við úthlutun lóða í Grafarholti
fyrir nokkrum árum hafi sumum verið gert að bjóða í byggingarrétt meðan aðrir hafi aðeins greitt
gatnagerðargjald.
IV. Málsrök kærða
Samkvæmt umsögn, dags. 21. maí 2003, krefst Reykjavíkurborg þess að kröfu Formaco ehf. verði hafnað
og að staðfest verði að sala borgarinnar á byggingarrétti á lóð nr. 8 við Fossaleyni stríði ekki gegn
lögmætisreglunni eða góðri stjórnsýslu.
Í umsögninni er vakin sérstök athygli á næstsíðustu málsgrein í bréfi borgarstjóra til kæranda, dags. 7.
janúar 2003, þar sem honum var tilkynnt að honum hefði verið úthlutað lóðinni að Fossaleyni 8. Þar segir:
„Athygli er vakin á því, að skv. almennum úthlutunarskilmálum er litið á greiðslu kaupverðs
byggingarréttarins sem viðurkenningu lóðarhafa á því að hann hafi kynnt sér ítarlega alla skilmála sem
varða lóðina og ennfremur að hann hafi samþykkt að hlíta þeim.“
Telur kærði að kaupverð byggingarréttarins, að meðtöldu gatnagerðargjaldi fyrir lóðina, geti ekki hafa
komið kæranda á óvart. Hafi honum á hinn bóginn dulist, þegar hann sótti um lóð nr. 8 við Fossaleyni, að
auk gatnagerðargjaldsins væri um að ræða kaupverð byggingarréttar, hafi öllum vafa um það verið eytt
með umræddu bréfi borgarstjóra, þar sem kaupverð byggingarréttarins hafi verið tilgreint og
gatnagerðargjaldahlutinn sérgreindur. Kærandi hafi greitt uppsetta fjárhæð hinn 14. febrúar 2003 án
nokkurs fyrirvara.
Í umsögninni kemur jafnframt fram sú skoðun Reykjavíkurborgar að sala byggingarréttar komi gatnagerð
og þeim þáttum sem lýst er í 2. gr. laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, ekkert við. Um sé að ræða sölu
á fasteignarréttindum og renni söluandvirðið í borgarsjóð til þess að standa straum af almennum kostnaði
við rekstur og framkvæmdir sveitarfélagsins. Byggingarréttur á lóð, hvort heldur sem er viðbyggingareða
nýbyggingarréttur, sé háður eignarrétti, sbr. t.d. 28. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994. Um sé að
ræða fasteignatengd réttindi, verðmæti, sbr. 32. gr. fjöleignarhúsalaga, sem almennt verði ráðstafað með
samningum og geti verið sérstakt veðandlag.
Um verðmæti byggingarréttar gildi engar gjaldskrár eða verðskrár, heldur taki verð hans mið af
markaðsaðstæðum. Með deiliskipulagi sé ákvarðaður byggingarréttur á einstökum lóðum. Með því að
skilgreina nýtingu lands, heimila uppbyggingu þess og tiltekna nýtingu, aukist að jafnaði verðmæti
viðkomandi lands. Við verðmat á landi og lóðum sé m.a. litið til atriða eins og staðsetningar,
landnotkunar og byggingarréttar. Gildi einu hvort landið sé í einkaeigu eða eigu opinberra aðila. Með
deiliskipulagningu landsins verði til verðmæti sem séu fólgin í nýtingarmöguleikum þess, sem eigendum
landsins sé heimilt að ráðstafa á einkaréttarlegum grundvelli. Verðmætin, sem um ræðir, séu hin sömu
hver sem eigandi landsins er. Einkaaðili, eða eftir atvikum opinber aðili, geti þannig ráðstafað þeim
verðmætum með sölu byggingarréttar á lóð sem hann á sjálfur eða hefur fengið á leigu frá sveitarfélaginu,
ef ráðstöfun lóðarinnar eða þeirra réttinda sem henni tengjast, er ekki sérstökum takmörkunum háð að
þessu leyti.
Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 16. gr. stjórnskipunarlaga, nr. 97/1995, skuli
sveitarfélög ráða sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Í 1. gr. sveitarstjórnarlaga komi fram að
sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð. Sveitarfélög hafi því sjálfsákvörðunarrétt um þau
málefni sveitarfélagsins sem ekki sé sérstaklega mælt fyrir um í lögum. Í lögum sé ekki að finna ákvæði
um skyldu sveitarfélaga til úthlutunar lóða eða byggingarréttar til fyrirtækja og einstaklinga. Úthlutun
byggingarlóða sé því ekki meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga. Í þessu sambandi bendir
Reykjavíkurborg á úrskurði félagsmálaráðuneytisins, uppkveðnum þann 17. apríl 2001 vegna
lóðaúthlutana í Mosfellsbæ, 9. október 2001 vegna lóðaúthlutana í Hafnarfirði og 28. janúar 2002 vegna
lóðaúthlutana í Garðabæ.
Reykjavíkurborg telur, ekki síst með hliðsjón af þessum úrskurðum félagsmálaráðuneytisins, að
lóðaúthlutun geti ekki talist slík nauðsynjaþjónusta sveitarfélaganna að um hana eigi að gilda hliðstæð
sjónarmið og um lögbundna þjónustu, þjónustu sem sveitarfélögin reka á grundvelli lagafyrirmæla eða
einkaréttar. Sveitarfélögum sé heimilt skv. 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, að taka að sér
hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum. Á
grundvelli 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga hafi það verið talið til lögmætra verkefna að bjóða fram
byggingarrétt á lóðum, hvort heldur sem er í nýbyggingahverfum eða grónum hverfum og fyrir
íbúðarhúsnæði eða atvinnuhúsnæði, til þess að efla og styrkja byggðina, mannlíf og atvinnustarfsemi í
sveitarfélaginu. Sama hljóti að gilda um kaup og sölu fasteigna og fasteignatengdra réttinda.
Sala á byggingarrétti sé, líkt og sala á öðrum fasteignatengdum réttindum, einkaréttarlegs eðlis. Í því
sambandi bendir Reykjavíkurborg á að umboðsmaður Alþingis hafi með bréfi, dags. 27. nóvember 1997,
staðfest að sala Reykjavíkurborgar á geymsluhúsnæði hafi verið gerningur á sviði einkaréttar og jafnframt
að ákvæði stjórnsýslulaga gildi ekki um einkaréttarlega samninga. Með því að kærandi greiddi
fyrirvaralaust kaupverð byggingarréttarins, verði að líta svo á að komist hafi á einkaréttarlegur samningur.
Ágreiningsefnið, þ.e. hið eiginlega söluverð byggingarréttarins, sé hvorki þjónustugjald né skattur heldur
andvirði fjárhagslegra verðmæta, sem séu háð eignarrétti og megi ráðstafa með sölu eða veðsetningu að
tilteknum skilyrðum uppfylltum. Lög kveði ekki á um söluverð byggingarréttar, en það verð sem kærandi
greiddi hafi hvorki verið hærra né lægra en aðrir, sem fengið hafa byggingarrétt hjá Reykjavíkurborg á
síðustu árum, hafa greitt fyrir byggingarrétt á sambærilegum lóðum.
Þess vegna verði því ekki haldið fram að kærandi hafi ekki notið jafnræðis á við aðra sem fengið hafa
byggingarrétt á lóðum Reykjavíkurborgar nokkur undanfarin ár, eða að ógildingarregla 36. gr. laga um
samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, nr. 7/1936, með síðari breytingum, geti átt hér við. Einnig
getur Reykjavíkurborg þess í umsögn sinni, að byggingarréttur á lóðum á Kjalarnesi hafi ekki verið seldur
með þessum hætti (þ.e. eingöngu sé innheimt gatnagerðargjald) þar sem eftirspurn eftir byggingarrétti þar
sé umtalsvert minni en á öðrum stöðum í Reykjavík.
Reykjavíkurborg telur sig geta nefnt fjölmörg dæmi um að byggingarréttur sé háður eignarrétti og verði
ráðstafað með sölu. Nefnir borgin í því sambandi þá uppbyggingu, sem sé að hefjast í Skuggahverfi og
sem nýlega hafi átt sér stað við Borgartún í Reykjavík, á lóðum þar sem lóðarhafar eða lóðaeigendur
(einkaaðilar) hafa selt byggingarverktökum gömul hús til niðurrifs ásamt þeim byggingarrétti á lóðunum
sem ákvarðaður hefur verið með deiliskipulagi. Auk söluandvirðis byggingarréttar á slíkum lóðum séu
greidd gatnagerðargjöld samkvæmt gjaldskrá, eftir atvikum að frádregnu flatarmáli rifinna húsa. Einnig er
í umsögninni tekið dæmi um sölu byggingarréttar á lóðum í Grafarholtshverfi, sem Reykjavíkurborg
hefur boðið út frá árinu 1999 og að jafnaði selt hæstbjóðanda. Þetta séu þó ekki einu dæmin um að
Reykjavíkurborg hafi boðið út byggingarrétt þar sem slíkt fyrirkomulag hafi verið viðhaft um langt árabil
á stökum lóðum í grónum hverfum, bæði lóðum fyrir íbúðarhúsnæði og atvinnuhúsnæði. Þrátt fyrir að
félagsmálaráðuneytinu hafi lengi mátt vera kunnugt um þetta fyrirkomulag hafi það ekki gert athugasemd
við Reykjavíkurborg á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Verði ekki dregin af því önnur
ályktun en að Reykjavíkurborg sé heimilt að hámarka þau verðmæti sem felast í því landi sem
sveitarfélagið á.
Í umsögninni segir að almennt skilyrði þess að gerður sé leigusamningur um lóðir í eigu
Reykjavíkurborgar sé að greiðslur vegna viðkomandi lóðar hafi verið inntar af hendi eða tryggðar á
viðunandi hátt og að lokið hafi verið við að steypa undirstöður og plötu. Í venjulegum
lóðarleigusamningum, hvort heldur sem um er að ræða lóðir fyrir íbúðarhús eða atvinnuhúsnæði, sé
heimild til að ráðstafa lóðarréttindunum með sölu eða leigu. Slíkur leigusamningur sé í eðli sínu
einkaréttarlegs eðlis. Með honum ráðstafi sveitarfélagið til viðsemjanda síns réttindum, m.a.
byggingarrétti, sem til þess séu fallin að ganga kaupum og sölum og mynda verðmæti í höndum þeirra,
sem við taka. Í ljósi þessa hafi ekki verið talið útilokað að lögum að stofnað sé með samningum til
sérstakra greiðslna fyrir þessi réttindi í formi annars en venjulegra gatnagerðargjalda og lóðarleigu.
Í þessu sambandi vitnar Reykjavíkurborg til dóms Hæstaréttar í máli nr. 150/2000, Friðþjófur
Þorsteinsson gegn Hafnarfjarðarbæ, en í málinu reyndi á það hvort Hafnarfjarðarkaupstað hefði verið
heimilt að jafna fjárhæð eignarnámsbóta vegna tiltekins lands niður á leigutaka allra lóða á því landi í
formi upptökugjalda. Taldi Hæstiréttur að sveitarfélaginu væri heimilt að leggja á sérstakt upptökugjald
enda væri hvorki um að ræða skatt eða þjónustugjöld og umræddur lóðarhafi hefði gengið að
úthlutunarskilmálum sem kváðu á um slíkt gjald. Í niðurstöðu Hæstaréttar er sérstaklega bent á að við
undirritun lóðarleigusamnings hafi komist á samningur einkaréttarlegs eðlis milli aðila, en með vísan til
þess og annarra sjónarmiða sem fram koma í dóminum, m.a. að málefnalegar ástæður geti legið til þess að
innheimta slíkt gjald á sumum byggingarsvæðum en öðrum ekki, taldi Hæstiréttur að ekki hefði þurft að
mæla fyrir um upptökugjald þetta í lögum. Með skírskotun til þessa dóms telur Reykjavíkurborg að
heimilt hafi verið að selja sérstaklega byggingarrétt að hinni umdeildu lóð að Fossaleyni 8 án sérstakrar
lagaheimildar enda sé um að ræða sölu á verðmætum líkt og upptökugjald Hafnarfjarðarkaupstaðar sem
hvorki teljist skattur né þjónustugjöld. Með sölu byggingarréttar sé ekki verið að skerða hagsmuni
lóðarhafans (þ.e. kaupanda byggingarréttarins), enda sé hin umdeilda greiðsla hans endurgjald fyrir
tiltekin, framseljanleg verðmæti, sem byggist á málefnalegum sjónarmiðum.
Í umsögninni segir enn fremur að nokkur brögð hafi verið að því, áður en almennt var farið að bjóða út og
selja byggingarrétt í Reykjavík, að lóðarhafar nýttu ekki sjálfir byggingarrétt á lóðum sínum en seldu
hann til annarra fyrir það verð sem þeir gátu fengið. Hafi þess háttar viðskipti verið kölluð „lóðabrask“,
þ.e. þegar lóðarhafi hagnaðist umtalsvert á sölu byggingarréttar, sem hann fékk ráðstafað og greiddi
ekkert fyrir sjálfur. Með því að Reykjavíkurborg ýmist verðleggi nú sjálf byggingarrétt á lóðum sínum
eða láti markaðinum það eftir með opnu útboði, verði að ætla að verulega hafi dregið úr lóðabraski.
Reykjavíkurborg hafnar þeirri skoðun, sem stundum sé haldið á lofti, að sala sveitarfélags á byggingarrétti
leiði út af fyrir sig til hærra fasteignaverðs, enda ráði framboð og eftirspurn hverju sinni og
markaðsaðstæður yfirleitt söluverði eignar en ekki upphaflegt kaupverð hennar. Það markaðslögmál eigi
jafnt við um byggingarrétt á lóðum eins og aðrar eignir.
Loks er þeirri skoðun lýst í umsögn Reykjavíkurborgar að sveitarstjórn beri skylda til að rýra ekki
verðgildi eigna sveitarfélagsins með aðgerðum sínum, heldur beri henni að standa vörð um auðlindir þess
og gæta þess að þær séu nýttar á forsvaranlegan hátt. Byggingarland og skilgreindur byggingarréttur
teljist til slíkra auðlinda. Það hljóti því að vera skylda sveitarstjórnar að varpa ekki frá sér þeim
verðmætum sem í byggingarrétti felast. Sveitarstjórn beri að hafa almenn jafnræðissjónarmið að
leiðarljósi í samskiptum sínum við þegnana og verði að gæta þess að mismuna ekki borgurunum með
ólögmætum hætti. Sá háttur, að þeir sem sæki rétt sinn til húsbygginga beint til sveitarfélagsins greiði lítið
eða ekkert fyrir hann á sama tíma og aðrir verði að kaupa byggingarrétt fullu verði á almennum markaði,
samræmist ekki almennum jafnræðissjónarmiðum.
Með hliðsjón af öllu framangreindu telur Reykjavíkurborg að heimilt hafi verið að selja byggingarrétt á
lóðinni að Fossleyni 8 og að sú heimild sæki sér m.a. stoð í sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga, sbr. 7. og 9.
gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, almennar skyldur sveitarfélaga um að hámarka þau verðmæti sem
felast í auðlindum sveitarfélagsins og því að sala á fasteignatengdum réttindum séu gerningar á sviði
einkaréttar. Það er því krafa Reykjavíkurborgar að ráðuneytið hafni öllum kröfum Formaco ehf.
Eins og áður er komið fram er í viðbótarumsögn Reykjavíkurborgar, dags. 13. júní 2003, svarað nokkrum
spurningum sem beint var til borgarinnar í bréfi ráðuneytisins frá 28. maí s.á. Í umsögninni eru einnig
rakin sjónarmið borgarinnar, lögð fram gögn og greint frá samanburði um verðlagningu á byggingarrétti í
einstökum tilvikum og kostnaði borgarinnar við að eignast byggingarland. Telur Reykjavíkurborg að af
þeim gögnum og samanburði megi glögglega sjá að kostnaður borgarinnar við að eignast land hafi í öllum
tilvikum verið hærra en það verð sem krafist hafi verið fyrir byggingarrétt að Fossaleyni og víðar. Einnig
er í umsögninni nefnt að Reykjavíkurborg sé ekki eini opinberi aðilinn sem leitist við að hámarka það
verðmæti sem felist í byggingarrétti, því íslenska ríkið hafi nýlega boðið út fjölda lóða í Reykjanesbæ,
sem búið sé að skipuleggja fyrir íbúðabyggð.
Í ljósi tilvísunar í bréfi ráðuneytisins til dóms Hæstaréttar í máli nr. 150/2000 bendir Reykjavíkurborg á
að samkvæmt dóminum sé sveitarfélögum heimilt að jafna kostnaði við tiltekin landakaup niður á
úthlutaðar lóðir, óháð því hvað stórum hluta landsins sé í raun úthlutað. Í umræddu máli úthlutaði
Hafnarfjarðarkaupstaður 33 íbúðarlóðum sem aðeins tóku til hluta af hinu eignarnumda landi en þrátt fyrir
það hafi kostnaði við eignarnám alls svæðisins verið jafnað niður á lóðirnar og lóðarhafar þannig greitt
fyrir landsvæði utan lóða sinna sem fór t.d. til gatna- og gangstígagerðar og opinna svæða. Með hliðsjón
af dómi Hæstaréttar telur Reykjavíkurborg sveitarfélögum því ekki aðeins heimilt að krefja lóðarhafa um
greiðslu á þeim kostnaði sem sveitarfélög verða fyrir við kaup á viðkomandi lóð, heldur einnig kostnaði
sveitarfélagsins við öflun þess hluta viðkomandi landsvæðis sem fari til opinberra nota. Þá sé með
dóminum staðfest að sala á byggingarrétti hafi farið fram á grundvelli samninga á sviði einkaréttar. Það er
sérstök málsástæða af hálfu Reykjavíkurborgar að umfjöllun um samninga á sviði einkaréttar eigi ekki
undir úrskurðarvald félagsmálaráðuneytisins enda sé í slíkum tilvikum ekki um að ræða
stjórnvaldsákvörðun.
Til viðbótar við framangreindar umsagnir Reykjavíkurborgar er í tölvubréfi frá fulltrúa borgarlögmanns,
dags. 20. júní 2003, bent á að ráðuneytið hafi áður fjallað um mál er varðaði sölu byggingarréttar. Er þar
vísað til máls varðandi Keiluhöllina í Öskjuhlíð, og telur borgarlögmaður ágreiningsefni þess máls
sambærilegt við það mál sem nú er til meðferðar hjá ráðuneytinu. Samkvæmt úrskurði ráðuneytisins,
dags. 16. nóvember 2001, vísaði ráðuneytið frá kæru vegna byggingarréttar við Keiluhöllina þar sem
ráðuneytið taldi sig ekki hafa úrskurðarvald í málinu og benti á að vísa bæri málinu til úrskurðarnefndar
um skipulags- og byggingarmál. Reykjavíkurborg vísar til þessa úrskurðar ráðuneytisins og krefst þess að
máli Formaco ehf. verði vísað frá ráðuneytinu þar sem mál þessi séu að öllu leyti sambærileg.
Eins og áður er fram komið ritaði ráðuneytið bréf til Reykjavíkurborgar, dags. 25. júní 2003, þar sem var
óskað nánari skýringa á frávísunarkröfu borgarinnar. Í bréfinu er fjallað stuttlega um dóma Hæstaréttar
sem gengið hafa um álagningu Hafnarfjarðarkaupstaðar á lóðaupptökugjaldi og lóðajöfnunargjaldi,
samanber mál nr. 150/2000 og 105/1992, og óskað viðhorfa Reykjavíkurborgar til þess hvort hin kærða
ákvörðun byggðist á svipuðum forsendum og þeim sem fjallað var um í umræddum dómum. Jafnframt
óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum um sölu byggingarréttar á lóðum við Fossaleyni og í næsta
nágrenni. Efni bréfsins er rakið í II. kafla þessa úrskurðar.
Svar Reykjavíkurborgar er dagsett 11. júlí 2003. Þar segir m.a. eftirfarandi:
„Í bréfi félagsmálaráðuneytisins er fjallað um nokkrar þeirra málsástæðna sem Reykjavíkurborg byggir
málatilbúnað sinn á en bréfinu fylgdu athugasemdir kæranda, dags. 6. júní s.l., við umsögn
Reykjavíkurborgar sem send var ráðuneytinu þann 21. maí s.l.
Í upphafi bréfsins er fjallað um frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar en samkvæmt bréfinu er það mat
ráðuneytisins að frávísun þess á máli Háspennu ehf. vegna sölu byggingarréttar við Keiluhöllina í
Öskjuhlíð geti ekki talist fordæmisgefandi í því máli sem nú er til umfjöllunar og hafnar ráðuneytið
frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar á þessum grundvelli. Í bréfinu er þannig tekin bein afstaða til
málsástæðu annars málsaðilans án þess að gagnaðila sé gefinn kostur á að tjá sig um hana og það áður en
málið er tekið formlega til úrskurðar eins og lög áskilja. Að gefnu tilefni er ofangreindu mati
ráðuneytisins alfarið mótmælt. Í báðum þessum málum er kærð ákvörðun borgarráðs og í báðum tilvikum
er um að ræða málskot vegna ágreinings um sölu Reykjavíkurborgar á byggingarrétti. Hið efnislega
innihald þessara tveggja mála er hið sama og í ljósi þess fordæmis sem gefið var með úrskurði
félagsmálaráðuneytisins þann 6. nóvember 2001 í máli Háspennu ehf., án sérstakrar takmörkunar eða
röksemda, telur Reykjavíkurborg að vísa beri máli þessu frá ráðuneytinu. Önnur niðurstaða er í algeru
ósamræmi við niðurstöðu ráðuneytisins í sambærilegu máli.
Í bréfi ráðuneytisins koma hins vegar víðar fram skoðanir þess til einstakra málsástæðna
Reykjavíkurborgar. Þannig er í bréfi ráðuneytisins fjallað um tvo dóma Hæstaréttar í tengslum við þá
málsástæðu Reykjavíkurborgar að vísa beri málinu frá þar sem sala á byggingarrétti sé samningur á sviði
einkaréttar. Í umfjöllun ráðuneytisins um þessa málsástæðu er m.a. að finna eftirfarandi:
"Af tilvitnuðum dómum verða tæplega dregnar svo víðtækar ályktanir að unnt sé án frekari
röksemda að slá því föstu að gjaldtaka sveitarfélaga af lóðarhöfum, hvort sem hún nefnist
lóðarupptökugjald, lóðarjöfnunargjald eða gjald fyrir sölu á byggingarrétti, geti ávallt talist byggð
á einkaréttarlegum samningum. Þvert á móti verður vart önnur ályktun dregin af dómi Hæstaréttar
í máli nr. 105/1992 en að því máli hafi viðkomandi sveitarfélag misfarið með valdheimildir sínar
með því að leggja á hærra lóðarjöfnunargjald en sem nam kostnaði sveitarfélagsins af að eignast
umrætt land."
Úrskurðaraðilinn er hér að tjá afstöðu sína til einstakra málsástæðna áður en málið hefur verið tekið til
úrskurðar og er svo að sjá sem ráðuneytið hafi þegar "forúrskurðað" í málinu. Er hér um mjög alvarlegan
ágalla að ræða á meðferð málsins hjá ráðuneytinu. Það er grundvallarréttur aðila að kærumáli sem skotið
hefur verið til æðra setts stjórnvalds að þeir fái notið hlutleysis úrskurðaraðilans um einstakar
málsástæður þar til allra gagna hefur verið aflað og málið tekið formlega til úrskurðar. Í ljósi þeirrar
afstöðu ráðuneytisins sem lesa má úr einstökum ummælum í bréfinu frá 25. júní s.l. og þeirra krafna sem
gera má til hlutlausrar málsmeðferðar úrskurðaraðila telur Reykjavíkurborg með vísan til 6. tl. 3. gr.
stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ráðuneytið sé nú vanhæft til þess að úrskurða í máli kæranda. Bréfið er
samið í umboði ráðuneytisins og lýsir afstöðu þess til málsins. Með vísan til dóms Hæstaréttar í máli nr.
113/2001 er ráðuneytið vanhæft til að úrskurða í málinu og er þess krafist að afskiptum þess af málinu
ljúki þegar í stað.
Í bréfinu frá 25. júní s.l. er þess óskað að Reykjavíkurborg skýri betur sjónarmið sín í málinu m.a. með
vísan til dóms Hæstaréttar í máli nr. 150/2000. Tilefni þess að Reykjavíkurborg benti á dóm Hæstaréttar í
framangreindu máli var að vekja athygli á ákveðnum meginatriðum sem þar koma fram og eru til
upplýsinga fyrir mál þetta og styðja þá skoðun Reykjavíkurborgar að samningar kæranda og borgarinnar
séu einkaréttarlegs eðlis þar sem lóðarhafi, af fúsum og frjálsum vilja, hefur fallist á að kaupa
byggingarrétt hinnar úthlutuðu lóðar. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 150/2000 er sérstaklega tekið fram að
sú starfsemi sveitarfélaga sem felst í því að kaupa lönd og úthluta úr þeim byggingarlóðum til einstakra
aðila sé ekki verkefni sem sveitarfélögum er skylt að sinna, sbr. 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr.
45/1998. Í dóminum lítur Hæstiréttur til viðkomandi úthlutunarskilmála og ákvæða lóðarleigusamnings
og bendir m.a. á að svokallað lóðarupptökugjald, sem fjallað var um í málinu, sé innheimt samkvæmt
þeim skilmálum sem um lóðina giltu. Þá hafi ákvæði um gjaldið verið tekið upp í lóðarleigusamninginn
og telur Hæstiréttur að með því að ganga að þeim lóðarleigusamningi hafi viðkomandi lóðarhafi
skuldbundið sig til að hlíta þeim skilmálum sem um lóðina giltu, þ.á.m. greiðslu upptökugjalds, enda var
lóðarhafa í sjálfsvald sett hvort hann sótti um lóð á þessum stað. Þá er því slegið föstu í niðurlagi
forsendna dómsins að upptökugjald megi innheimta án lagaheimilda.
Af forsendum Hæstaréttar má ráða að þær grundvallast á þeirri afstöðu að samskipti sveitarfélagsins og
viðkomandi lóðarhafa byggi á samningi sem sé einkaréttarlegs eðlis. Sá skilningur sækir ekki síður stoð í
sératkvæði eins dómarans í málinu en þar er beinlínis tekið fram að samningur áfrýjanda og
Hafnarfjarðarbæjar sé samningur einkaréttarlegs eðlis þótt gerður sé við opinberan aðila. Í sératkvæðinu
kemur einnig fram að lóðarleiga heyri fremur undir atvinnustarfsemi og fjárfestingar en eiginlega
stjórnsýslu og í ljósi þess að hér sé bærinn með einkaréttarlegum samningi að ráðstafa réttindum sem til
þess eru fallin að ganga kaupum og sölum og mynda verðmæti í höndum þeirra sem við taka er það mat
dómarans að ekki sé útilokað að lögum að stofnað sé með samningi til sérstakra greiðslna fyrir þessi
réttindi í formi annars en venjulegrar lóðarleigu. Telur því Reykjavíkurborg að dómur þessi sé skýrt
fordæmi um það að sala á byggingarrétti og þeir samningar sem að baki honum búa séu samningar á sviði
einkaréttar.
Í dómi þeim sem fjallað er um í bréfi ráðuneytisins í máli nr. 105/1992 vísar Hæstiréttur til
úthlutunarskilmála þar sem áskilið var sérstakt upptökugjald sökum kostnaðar við uppkaup á landi og
byggingum og var það mat dómsins í því máli að slíkt sé ekki óheimilt. Eins og bent er á í bréfi
ráðuneytisins taldi rétturinn hins vegar að svokallað lóðajöfnunargjald hafi ekki átt sér lagastoð. Hvort
sem litið er til dóms Hæstaréttar í máli nr. 150/2000 eða í máli nr. 105/1992 telur Reykjavíkurborg
óhjákvæmilegt að kærumál Formaco ehf. verði að skoða í víðara samhengi en leiða má af niðurstöðum
þeirra tilteknu mála sem Hæstiréttur hafði til umfjöllunar í framangreindum dómsmálum. Í þeim reyndi á
lögmæti gjaldtöku sem sveitarfélag áskildi sér vegna tiltekinna lóða, í öðru málinu í formi upptökugjalds
en í hinu í formi lóðarjöfnunargjalds og lágu mismunandi atvik og aðstæður að baki niðurstöðum þeirra. Í
báðum þessum málum reyndi á afmarkaða þætti tveggja lóðarúthlutana þar sem niðurstaðan virðist
einkum hafa oltið á ákvæðum þeirra úthlutunarskilmála sem þar lágu að baki.
Í máli Formaco er umfjöllunarefnið hvort sveitarfélagi sé heimilt að selja byggingarrétt lóða en við mat á
þeirri heimild hlýtur það að skipta máli hvort lóðarúthlutanir og þeir samningar sem að baki þeim búa
teljist samningar á sviði einkaréttar og hvort áskilnaður um gjald fyrir byggingarrétt samræmist því
meginhlutverki og skyldum sveitarfélaga að vinna í þágu hagsmuna íbúa þess og hámarka þau gæði sem
felast í eignum sveitarfélagsins. Engin lagaákvæði taka beinlínis til þessarar aðstöðu eða banna
sérstaklega sölu byggingarréttar. Í máli nr. 150/2000 svarar Hæstiréttur hins vegar framangreindum
spurningum játandi. Dómurinn í málinu er skýr, ítarlega rökstuddur og þar eru lögð til grundvallar
sjónarmið sem hafa verður til hliðsjónar við mat á því kærumáli sem hér er til umfjöllunar. Verður því að
líta svo á að fordæmi dómsins hljóti að vera mikið og víki eldra fordæmi að því leyti sem
umfjöllunarefnið er sambærilegt.
Sala byggingarréttar er ekki lögbundið verkefni sveitarfélaga og byggist á einkaréttarlegum og frjálsum
samningum við lóðarhafa. Ljóst má vera að Reykjavíkurborg er í samkeppni um þá aðila sem sækjast eftir
lóðum, ekki aðeins við einkaaðila heldur einnig nágrannasveitarfélögin en nánast enginn eðlismunur er á
því í dag hvort lóð sé keypt eða fáist úthlutað. Engar kvaðir eða skyldur hvíldu á kæranda til að þiggja
lóðina við Fossaleyni 8 í Reykjavík. Kærandi kaus hins vegar að gera það með þeim skilmálum sem um
hana giltu, þ.á.m. um greiðslur fyrir byggingarrétt en skilmálar þessir eru sambærilegir þeim sem gilda
um aðrar atvinnulóðir á þessu svæði. Engar lagareglur voru brotnar með þessu fyrirkomulagi. Þá hlýtur
það að vera í þágu hagsmuna íbúa sveitarfélagsins að þeir fái notið þess verðmætis sem felst í landi þess. Í
þessu sambandi kvartar kærandi í athugasemdum sínum frá 6. júní s.l. sáran undan því lóðarbraski sem
viðgengst á hinum almenna markaði og því yfirverði sem þar er á lóðum. Eins og kærandi bendir á er það
þekkt vandamál að þeir sem úthlutað hefur verið lóðum byggja sjaldnast sjálfir þær lóðir heldur ganga
þær kaupum og sölum. Tilgangur Reykjavíkurborgar með sölu á byggingarrétti er m.a. sá að leitast við að
tryggja, eftir því sem unnt er, að þeir aðilar sem ætla sér að byggja upp á viðkomandi lóð fái henni
úthlutað og tryggja að íbúar sveitarfélagsins fái notið einhvers hluta þeirra verðmæta sem sýnilega felast í
byggingarrétti lóða eins og lóðarbraskið ber vitni um. Reykjavíkurborg fær ekki séð hvernig aðrar reglur
geti gilt um sölu byggingarréttar en önnur fasteignatengd réttindi. Reykjavíkurborg hefur ítrekað bent á að
ágreiningsefni málsins, þ.e. hið eiginlega söluverð byggingarréttar, er hvorki þjónustugjald né skattur
heldur andvirði fjárhagslegra verðmæta sem eru háð eignarrétti og má ráðstafa með sölu eða veðsetningu.
Miðað við þær hugleiðingar sem fram koma í bréfi ráðuneytisins frá 25. júní s.l. má ætla að
sveitarfélögum sé þá ekki heldur heimilt að selja fasteignir sínar á markaðsverði heldur verði sveitarfélög
að selja fasteignir á því verði sem þær eru keyptar að viðbættum verðbótum. Þeim væri þannig óheimilt
að áskilja sér þær hækkanir sem orðið hefðu á viðkomandi fasteign á þeim tíma sem hún var í eigu
sveitarfélagsins. Slíkt fyrirkomulag er fjarstæðukennt að mati Reykjavíkurborgar.
Í þessu sambandi hefur félagsmálaráðuneytið óskað gagna um kostnað Reykjavíkurborgar af því að
eignast landið sem lóð kæranda stendur á. Samkvæmt upplýsingum mælingadeildar Reykjavíkurborgar er
lóð kæranda að öllum líkindum úr landi Korpúlfsstaða en með afsali, dags. 8. júlí 1943, seldi Thor Jensen
jarðirnar Korpúlfsstaði, Lambhaga, hluta úr jörðinni Keldum og Keldnaholti, hluta úr jörðinni Lágafelli
og jörðinni Varmá í Mosfellssveit, Arnarholt á Kjalarnesi og Þorláksstaðir í Kjós til Reykjavíkurborgar
fyrir 1.860.000 gkr. Upplýsingar liggja ekki fyrir um stærð hins selda landsvæðis en eftir því sem næst
verður komist má ætla með hliðsjón af byggingavísitölu og myntbreytingu að verð framangreindra jarða
væri um 137 mkr. að núvirði. Það er með engu móti unnt að líta einungis til kaupverðs og verðbóta á
landi sem keypt var fyrir 60 árum og stóð þá á landbúnaðarsvæði fjarri öllu þéttbýli svo ekki sé minnst á
fjölmarga aðra þætti sem áhrif hafa haft á kaupverð þessa lands frá þeim tíma sem þessi kaup fóru fram.
Það hlýtur að vera óhjákvæmilegt að líta til annarra og nýrri upplýsinga um kaupverð lands á sama svæði
svo finna megi út raunverulegt kostnaðarverð þess. Það er augljóst að hefði þriðji aðili, annar en
Reykjavíkurborg, keypt fyrrnefndar jarðir af Thor Jensen á sínum tíma og kærandi hefði svo keypt lóðina
við Fossaleyni 8 af þeim aðila myndi verð hennar ekki miðast við kaupverð samkvæmt afsali frá 1943 að
viðbættum verðbótum heldur myndi verð lóðarinnar miðast við eitthvað allt annað verð sem tæki mið af
núverandi aðstæðum. Í þessu sambandi hefur því Reykjavíkurborg lagt fram kaupsamninga, tilboð og
aðrar upplýsingar um kaup sveitarfélagsins á landspildum í Grafarvogi, Grafarholti og Norðlingaholti á
undanförnum árum enda er þar um að ræða mat á verðmæti lands í samræmi við nútímann og þá byggð
og skipulag sem nú er að finna í norðurhluta Reykjavíkurborgar. Þegar þau gögn eru skoðuð er verð
byggingarréttar á lóð kæranda síst of hátt eða umfram það verð sem slíkt land myndi kosta
Reykjavíkurborg, þriðja aðila og hvað þá heldur kæranda.
Miðað við þann þrönga skilning sem fram kemur í bréfi félagsmálaráðuneytisins frá 25. júní s.l., að
sveitarfélögum sé einungis heimilt við sölu á lóðum að miða við þann kostnað sem þau hafa haft af því að
eignast viðkomandi landsvæði vakna spurningar um framtíðarskipulag á landakaupum
Reykjavíkurborgar. Þannig má nefna að Reykjavíkurborg og Rauðhóll ehf. gerðu með sér samkomulag
um skipulag og uppbyggingu í Norðlingaholti en þessir aðilar voru fyrir stærstu landeigendur á svæðinu. Í
samræmi við samkomulagið hafa báðir aðilar keypt lóðir og landspildur í Norðlingaholti á undanförnum
árum svo hrinda megi skipulagi þess í framkvæmd og hefur Reykjavíkurborg þegar sent ráðuneytinu
kaupsamninga sem tengjast þessum áformum. Þann 27. júní s.l. voru opnuð tilboð í byggingarrétt vegna
fyrsta áfanga Norðlingaholts en boðnar voru út 22 einbýlishúsalóðir, 6 fjölbýlishúsalóðir og tvær lóðir
fyrir samtengd tvíbýlishús. Miðað við skilning ráðuneytisins um heimildir sveitarfélaga til sölu á
byggingarrétti verður þá að ætla að í samstarfsverkefni eins og þessu megi þá Rauðhóll ehf. áskilja sér
markaðsverð af sínu landi en Reykjavíkurborg ber að miða við það kaupverð sem það lagði í viðkomandi
land að viðbættum verðbótum en væri óheimilt að áskilja sér einhvern frekari arð líkt og samstarfsaðilinn.
Slík niðurstaða er að mati Reykjavíkurborgar fjarstæðukennd.“
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Eins og áður er rakið hefur kærandi, Formaco ehf., gert þá kröfu í málinu að ákvörðun borgarráðs
Reykjavíkurborgar frá 7. janúar 2003, að leggja á gjald að fjárhæð 6.081.900 kr. fyrir sölu á
byggingarrétti við úthlutun byggingarlóðar að Fossaleyni 8 í Grafarvogi, verði úrskurðuð ógild. Kærði,
Reykjavíkurborg, hefur aðallega krafist þess að málinu verði vísað frá félagsmálaráðuneytinu en til vara
að kröfu kæranda verði hafnað. Að auki hefur kærði lýst þeirri skoðun sinni að ráðuneytið sé vanhæft til
að úrskurða í málinu og krafist þess að afskiptum þess af málinu ljúki. Túlka verður þessa kröfu svo að
kærði krefjist þess að félagsmálaráðherra víki sæti og að settur verði annar ráðherra í hans stað til að fjalla
um málið. Verður í A-lið þessa kafla fjallað um síðastnefndu kröfuna en í B-lið um frávísunarkröfu
kærða.
A. Krafa kærða um að félagsmálaráðherra víki sæti við meðferð málsins
Í viðbótarumsögn Reykjavíkurborgar frá 11. júlí 2003 er gerð sú krafa að félagsmálaráðherra víki sæti við
meðferð málsins vegna vanhæfis. Til stuðnings þessari kröfu er í umsögninni vísað til 6. tölul. 1. mgr. 3.
gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og dóms Hæstaréttar í svonefndu Stjörnugrísmáli, nr. 113/2001. Í því
máli var um það að ræða að umhverfisráðherra úrskurðaði í máli þar sem skotið var til úrskurðar
ráðuneytisins ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands um útgáfu starfsleyfis. Á meðal gagna sem hin
kærða ákvörðun var byggð á var álit sem starfsmaður umhverfisráðuneytisins hafði ritað í umboði
ráðherra, þar sem veittar voru leiðbeiningar um túlkun laga.
Krafa Reykjavíkurborgar er reist á því að draga megi óhlutdrægni ráðuneytisins í efa af þeirri ástæðu að í
bréfi ráðuneytisins frá 25. júní sl. hafi ráðuneytið „forúrskurðað“ í málinu með því að þar eru dregnar
ályktanir af tilteknum dómafordæmum Hæstaréttar. Tilgangur þeirra ályktana sem þar voru settar fram
var hins vegar fyrst og fremst sá að gefa Reykjavíkurborg kost á því að skýra betur sjónarmið sín varðandi
lagalega hlið málsins en borgarlögmaður hafði gert í fyrri umsögnum, og rökstyðja þar með kröfugerð
sína ítarlegar en þegar hafði verið gert. Hvorki er unnt að fallast á að orðalag bréfsins hafi gefið kærða
tilefni til þess að efast um óhlutdrægni félagsmálaráðherra né að tilvísun í framangreindan
Hæstaréttardóm tengist því máli sem hér er til úrlausnar, enda ekki um það að ræða að
félagsmálaráðuneytið hafi haft afskipti af málinu fyrr en eftir að stjórnsýslukæran barst ráðuneytinu til
afgreiðslu. Verður því að hafna kröfu kæranda um að félagsmálaráðherra víki sæti við úrlausn málsins.
B. Frávísunarkrafa Reykjavíkurborgar
Krafa kærða um að málinu verði vísað frá ráðuneytinu var fyrst sett fram í viðbótarumsögn
Reykjavíkurborgar, dags. 13. júní 2003, og ítrekuð í tölvubréfi dags. 20. s.m. Frekari rök fyrir kröfunni
voru færð fram í viðbótarumsögn, dags. 11. júlí sl., að beiðni ráðuneytisins. Kærandi hefur kosið að tjá sig
ekki um kröfuna, samanber bréf hans dags. 26. júní 2003.
Frávísunarkrafan er á því byggð, samkvæmt viðbótarumsögn kærða, að ágreiningur um samninga á sviði
einkaréttar eigi ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins enda sé í slíkum tilvikum ekki um að ræða
stjórnvaldsákvörðun. Til stuðnings kröfunni er í fyrrgreindu tölvubréfi frá fulltrúa borgarlögmanns vísað
til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 16. nóvember 2001 varðandi Reykjavíkurborg (ÚFS 2001:164).
Í úrskurðinum segir m.a. eftirfarandi:
„Ráðuneytið telur að unnt sé að fallast á það sjónarmið kærða að ágreiningur um túlkun
einkaréttarlegra samninga falli almennt utan úrskurðarvalds ráðuneytisins. Það mál sem hér er til
umfjöllunar fjallar þó ekki eingöngu um efni samnings frá árinu 1994 milli þáverandi eigenda
Keiluhallarinnar og Reykjavíkurborgar, heldur einnig um málsmeðferð borgarráðs við afgreiðslu á
umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir u.þ.b. 500 fermetra viðbyggingu við Keiluhöllina. Hefur
kærandi haldið því fram að með því að krefjast endurgjalds fyrir byggingarrétt á grundvelli
samningsins frá 1994 hafi borgaryfirvöld sett ólögmætt skilyrði fyrir úthlutun byggingarleyfis og
gerst með því sek um valdníðslu.
Umrædd málsástæða getur tvímælalaust verið grundvöllur stjórnsýslukæru. Það mál sem hér er til
umfjöllunar á þó ekki undir úrskurðarvald félagsmálaráðuneytisins heldur úrskurðarnefndar um
skipulags- og byggingarmál, á grundvelli 8. og 39. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997.
Verður því að vísa málinu frá ráðuneytinu ex officio, þar sem kærunni er beint til rangs stjórnvalds.“
Af framangreindri tilvitnun er ljóst að frávísunarúrskurður ráðuneytisins var ekki reistur á þeirri ástæðu
sem kærði byggir á í því máli sem hér er til umfjöllunar. Á þetta benti ráðuneytið kærða í bréfi sínu frá
25. júní sl., og óskaði eftir frekari rökstuðningi fyrir þeirri fullyrðingu kærða að hin kærða ákvörðun sé
einkaréttarlegs eðlis og falli þ.a.l. utan úrskurðarvalds ráðuneytisins.
Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 11. júlí 2003, er vísað til þess að sala byggingarréttar sé ekki lögbundið
verkefni sveitarfélaga og byggist hún á einkaréttarlegum og frjálsum samningum við lóðarhafa. Einnig er
í svarinu vísað til þess að Reykjavíkurborg sé ekki aðeins í samkeppni við einkaaðila heldur einnig við
nágrannasveitarfélögin um þá aðila sem sækjast eftir byggingarlóðum. Þá bendir kærði á að kærandi hafi
kosið að þiggja lóðina við Fossaleyni 8 og það hafi hann gert með þeim skilmálum sem um hana giltu, þ.á
m. um greiðslur fyrir byggingarrétt, en þeir skilmálar séu sambærilegir við það sem gildir um aðrar
atvinnulóðir á þessu svæði. Telur kærði að ekki geti gilt aðrar reglur um sölu byggingarréttar en gilda um
önnur fasteignatengd réttindi og að söluverð byggingarréttarins geti hvorki talist þjónustugjald né skattur
heldur sé um að ræða andvirði fjárhagslegra verðmæta sem séu háð eignarrétti og megi ráðstafa með sölu
eða veðsetningu.
Varðandi dóma Hæstaréttar sem gengið hafa í svipuðum málum er þeirri skoðun lýst í svari
Reykjavíkurborgar að það mál sem hér er til úrlausnar verði að skoða í víðara samhengi en leiða megi af
niðurstöðum þeirra tilteknu mála sem Hæstiréttur hafði til umfjöllunar. Í þeim hafi reynt á lögmæti
gjaldtöku sem sveitarfélag hafði áskilið sér vegna tiltekinna lóða, í öðru málinu í formi upptökugjalds en í
hinu í formi lóðajöfnunargjalds, og hafi mismunandi atvik og aðstæður legið að baki niðurstöðu þeirra. Í
máli kæranda sé umfjöllunarefnið hins vegar hvort sveitarfélagi sé heimilt að selja byggingarrétt lóða en
við mat á þeirri heimild telur kærði skipta máli hvort lóðaúthlutanir og þeir samningar sem að baki búa
teljist samningar á sviði einkaréttar og hvort áskilnaður um gjald fyrir byggingarrétt samræmist því
meginhlutverki og skyldu sveitarfélaga að vinna í þágu íbúa þess og hámarka þau gæði sem felist í
eignum sveitarfélagsins. Telur kærði að Hæstiréttur hafi svarað báðum þessum spurningum játandi í dómi
sínum í máli nr. 150/2000. Lítur kærði jafnframt svo á að fordæmisgildi þess dóms hljóti að vera mikið og
að hann víki til hliðar eldra fordæmi í máli nr. 105/1992, samanber dómasafn Hæstaréttar 1994, bls. 947,
að því leyti sem umfjöllunarefnið sé sambærilegt. Í dómi Hæstaréttar í umræddu máli segir m.a.:
„Samkvæmt málatilbúnaði aðila virðast þeir sammála um að heimild stefnda til að innheimta
upptökugjaldið styðjist ekki við beinar lagaheimildir um skatta eða þjónustugjöld. Það var hins
vegar innheimt samkvæmt framangreindum skilmálum fyrir úthlutun lóðanna á Einarsreit, sem
samþykktir voru í bæjarstjórn stefnda og áfrýjandi skuldbatt sig til að hlíta. Ákvæði um gjaldið var
einnig tekið upp í lóðarleigusamninginn og gekk áfrýjandi með þeim samningi að
úthlutunarskilmálum fyrir lóðinni.
Með viðtöku lóðarinnar með ákveðnum skilmálum, sem síðar voru bundnir í
lóðarleigusamningi, féllst áfrýjandi á að greiða þann kostnað, sem fólst í yfirtöku bæjarins á
lóðinni sem hann fékk úthlutað. Algengt er að bæjarfélög afli sér landa með kaupum eða
eignarnámi til þess að skipuleggja þar byggð og úthluta síðan sem byggingarlóðum til leigu fyrir
einstaklinga. Þetta heyrir þó ekki til verkefna sem sveitarfélögum er skylt að sinna samkvæmt lögum
í samræmi við 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Áfrýjanda var í sjálfsvald sett hvort
hann sótti um lóð á þessum stað. Verður að meta það svo að áfrýjandi hafi greitt upptökugjaldið
samkvæmt samningi, sem sé einkaréttarlegs eðlis þótt hann hafi verið gerður við opinberan aðila.
Ágreiningslaust er að í upptökugjaldinu fólst eingöngu sá kostnaður sem stefndi hafði af
yfirtöku áðurgreinds lands og eigna. Verður innheimtu þess samkvæmt því sem áður greinir ekki
jafnað til skatta eða þeirra þjónustugjalda, sem ekki verða á lögð nema samkvæmt skýrri
lagaheimild. Upptökugjalds var krafist af öllum sem fengu úthlutað lóðum á þessum stað.
Málaefnalegar ástæður geta legið til þess að innheimta slíkt gjald af sumum byggingarsvæðum en
öðrum ekki. Ekki liggur annað fyrir en að áfrýjandi hafi haft allar upplýsingar um byggingarsvæðið
og samanburð við önnur svæði þegar hann skrifaði undir lóðarleigusamninginn. Af því sem hér
hefur verið rakið leiðir að hvorki verður talið að áfrýjandi hafi ekki notið jafnræðis á við aðra
lóðarþega né að ógildingarregla 36. gr. laga nr. 7/1936 um samningsgerð, umboð og ógilda
löggerninga, svo sem henni var breytt með lögum nr. 11/1986 og lögum nr. 14/1995, eigi hér við.
Verður að fallast á það með stefnda að bæjarfélagið geti jafnað niður slíkum kostnaði á lóðarþega
með þeirri aðferð sem viðhöfð var. Ekki verður því talið að mæla hafi þurft fyrir um upptökugjald
þetta í lögum.“
Að mati ráðuneytisins eru aðstæður um margt líkar í því máli sem kært hefur verið til ráðuneytisins og í
því máli sem fjallað er um í tilvitnuðum dómi Hæstaréttar. Aðstæður eru þó ekki að öllu leyti
sambærilegar. Þannig liggur fyrir að lóðum við Fossaleyni var almennt úthlutað á árunum 1997–1999,
þ.e. áður en Reykjavíkurborg hóf að innheimta sérstakt gjald fyrir sölu byggingarréttar á lóðum. Umrætt
gjald hefur því aðeins verið innheimt af tveimur lóðum við götuna, sem skilað var aftur til
Reykjavíkurborgar og þeim síðan endurúthlutað á árunum 2002–2003. Einnig er grundvöllur gjaldtöku
ekki jafn skýr í þessu máli eins og í því máli sem fjallað er um í dómi Hæstaréttar, þar sem svonefnt
upptökugjald nam nánast sömu fjárhæð og það kostaði hlutaðeigandi sveitarfélag að eignast
byggingarlandið. Samkvæmt viðbótarumsögn Reykjavíkurborgar frá 11. júlí 2003 eignaðist borgin land
það sem lóð kæranda stendur á árið 1943 og eru tengsl milli yfirtökuverðs og söluverðs byggingarréttar
ekki jafn augljós og í því máli sem fjallað var um í dómi Hæstaréttar.
Að öðru leyti verður að álykta út frá gögnum málsins að þau sjónarmið sem byggt var á í dómi
Hæstaréttar eigi einnig við í þessu máli. Verður þannig að álíta að kærandi hafi greitt gjald fyrir sölu
byggingarréttar á lóðinni að Fossaleyni 8 á grundvelli samnings sem var einkaréttarlegs eðlis þótt hann
væri gerður við opinberan aðila. Þá telur ráðuneytið að fallast verði á það með Reykjavíkurborg að ekki sé
eðlilegt að miða við þann kostnað sem Reykjavíkurborg hafði af því að eignast landið árið 1943. Að mati
ráðuneytisins hefur Reykjavíkurborg lagt fram gögn sem gefa til kynna að gjaldið sem innheimt var hafi
ekki numið hærri fjárhæð en sem nemur kostnaði borgarinnar af því að eignast jafn verðmætt
byggingarland í sama hverfi og að ekki hafi verið sýnt fram á það við meðferð málsins að kærandi hafi
ekki notið jafnræðis á við aðra sem sótt hafa um lóðir eftir að Reykjavíkurborg hóf að krefjast umrædds
gjalds. Þá verður ekki talið að gjaldinu verði jafnað til skatts eða þjónustugjalds og þarf því ekki
lagaheimild til að leggja það á lóðarhafa.
Með vísan til alls framangreinds verður að fallast á það með Reykjavíkurborg að umrædd gjaldtaka hafi
farið fram á grundvelli einkaréttarlegs samnings sem ekki sæti kæru til félagsmálaráðuneytisins skv. 103.
gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Ber því að vísa erindi kæranda frá ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Kröfu Formaco ehf., um að ákvörðun Reykjavíkurborgar að leggja á gjald fyrir sölu byggingarréttar á
lóðinni Fossaleyni 8 í Reykjavík verði úrskurðuð ógild, er vísað frá félagsmálaráðuneytinu.
F. h. r.
Garðar Jónsson (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)
Afrit:
Reykjavíkurborg