Reykjavíkurborg - Beiting heimildar í 25. gr. tekjustofnalaga til lækkunar útsvarsstofns, ógilding
Reykjavíkurborg
22. september 2005
FEL05060013/1001
Ráðhúsinu
101 Reykjavík
Þann 21. september 2005 var í félagsmálaráðuneyti kveðinn upp svofelldur
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dags. 14. júní 2005, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra frá A, hér eftir nefndur kærandi,
varðandi málsmeðferð og niðurstöðu borgarráðs, hér eftir nefnt kærði, á fundi borgarráðs 12. maí
2005, á umsókn hans um lækkun eða niðurfellingu útsvars. Ráðuneytið túlkar erindi kæranda svo að
krafist sé að framangreind ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur verði ógilt.
Ráðuneytið óskaði umsagnar og tiltekinna gagna frá kærða í málinu með bréfi, dags. 20. júní 2005.
Umsögn kærða barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 6. júlí 2005, ásamt öðrum málsgögnum. Með bréfi,
dags. 11. júlí 2005, óskaði ráðuneytið eftir því að kærandi sendi ráðuneytinu afrit af umsókn sinni til
Reykjavíkurborgar í málinu ásamt þeim gögnum sem umsókninni fylgdu. Með bréfi, dags. 3. ágúst
2005, óskaði ráðuneytið eftir því við kærða að fá sent afrit af umsókn kæranda og þeim gögnum sem
lágu henni til grundvallar. Með bréfi kærða, dags. 8. ágúst 2005, var ráðuneytinu send umsókn
kæranda ásamt umsögn framtalsnefndar Reykjavíkurborgar.
I. Málavextir og málsrök kæranda.
Í læknisvottorði vegna umsóknar um endurhæfingarlífeyri, dags. 14. júlí 2004, kemur fram að
kærandi var frískur og með fulla vinnugetu þegar hann lenti í bílslysi í maí 2001 og hefur verið
óvinnufær eftir það. Bati hafi verið hægur. Kærandi lenti í öðru bílslysi í nóvember 2003 og tóku
einkennin úr fyrra slysinu sig upp að nýju. Í skýrslu læknis vegna umsóknar um örorkubætur, dags.
28. júlí 2004, er mælt með tímabundinni örorku svo kærandi geti farið í nauðsynlega endurhæfingu. Í
bréfi Tryggingastofnunar ríkisins til kæranda, er kæranda tilkynnt um örorkumat lífeyristrygginga
sem gert hafi verið 23. ágúst 2004, þar sem kærandi sé metinn 75% öryrki frá 1. september 2004,
varanlega.
Með bréfi ríkisskattstjóra til kæranda, dags. 15. febrúar 2005, er kæranda tilkynnt að vegna umsóknar
hans um ívilnun á opinberum gjöldum „vegna örorku og skertrar greiðslugetu“ hafi verið felldur
svohljóðandi úrskurður: „Stofn til útreiknings tekjuskatts og útsvars gjaldárið 2002 lækkar um kr.
400.000 ? .“ Vísað var í 1. tölul. 65. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 90/2003, í því
sambandi.
Kærandi sótti þann 25. apríl 2005 um lækkun útsvars til framtalsnefndar Reykjavíkurborgar fyrir árið
2004. Í umsókn kæranda kom fram að ástæður fyrir beiðni um lækkun útsvars væri örorka og
óvinnufærni eftir bílslys. Framtalsnefnd sendi kæranda umsögn sína, dags. 9. maí 2005, svohljóðandi:
„Um heimild skattstjóra til lækkunar á gjaldstofnum fer samkvæmt 1. mgr. 65. gr. laga nr. 90/2003
um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum, og taka þau til lækkunar á tekjuskattsstofni og
samkvæmt 2. mgr. 79. gr. sömu laga er tekur til eignarskattsstofns samanber 1. tl. 1. mgr. sömu 65.
gr.
Helstu forsendur lækkunar á tekjuskattsstofni samkvæmt ákvæðum 1. mgr. tilvitnaðra laga er
skerðing á gjaldþoli og greiðsluhæfni vegna óbættra útgjalda umfram venjulegan framfærslukostnað
vegna t.d. veikinda, slysa, framfærslu vandamanna eða vegna áfallinna ábyrgðarskuldbindinga sem
ekki stafa frá atvinnurekstri sem og takmörkun á aflahæfni og atvinnuþátttöku af sömu ástæðum.
Ákvæðinu er einkum ætlað að bregðast við skertu gjaldþoli vegna óvæntra ófyrirséðra útgjalda eða
tekjumissis í bráðatilvikum. Varanlegur heilsubrestur til lengri tíma á sér fremur farveg af hálfu
löggjafans í almannatryggingakerfinu.“
Framangreind umsögn framtalsnefndar Reykjavíkurborgar var samþykkt á fundi borgarráðs
Reykjavíkur þann 12. maí 2005, samanber bréf Reykjavíkurborgar til kæranda, dags. 13. maí 2005.
II. Málsrök kærða.
Sjónarmið kærða koma fram í bréfi Reykjavíkurborgar til kæranda, dags. 13. maí 2005, og umsögn
Reykjavíkurborgar, dags. 6. júlí 2005.
Í bréfi Reykjavíkurborgar til kæranda, dags. 13. maí 2005, er tilkynnt að umsókn hans um lækkun eða
niðurfellingu útsvars hafi verið tekin fyrir á fundi borgarráðs Reykjavíkur þann 12. maí 2005. Um
efni bréfsins, sem felur í sér umsögn framtalsnefndar frá 9. maí 2005, vísast til I. kafla um
málavaxtalýsingu í úrskurði þessum. Bréfinu lauk með svohljóðandi orðum:
„Erindinu synjað.
Borgarráð samþykkti umsögnina.“
Í umsögn kærða til félagsmálaráðuneytis, dags. 6. júlí 2005, kemur fram að Reykjavíkurborg hafi
afgreitt umsóknir einstaklinga um lækkun álagðs útsvars á grundvelli heimildarákvæðis 25. gr. laga
um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995. Málsmeðferð hafi verið með þeim hætti að umsóknir um
þetta efni séu yfirfarnar af framtalsnefnd sem síðar geri tillögu til borgarráðs um afgreiðslu þeirra,
samanber samþykkt borgarstjórnar þess efnis frá 7. desember 2000. Við mat þetta hafi fyrst og fremst
verið litið til þeirra skilyrða sem tilgreind eru í 65. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 90/2003,
sem og reglna ríkisskattstjóra nr. 212/1996. Séu þau skilyrði fyrir hendi hafi verið litið til þess hvort
ástæða hafi verið til að veita frekari lækkun en skattstjóri hafi gert þegar hann afgreiðir umsókn
viðkomandi um lækkun útsvarsstofns. Í máli því sem hér um ræðir hafi framtalsnefnd
Reykjavíkurborgar byggt tillögu sína til borgarráðs á því að framangreindum heimildum til lækkunar
álagðs útsvars hafi fyrst og fremst verið beitt til að bregðast við skertu gjaldþoli vegna óvæntra og
ófyrirséðra útgjalda og tekjumissis í bráðatilvikum, samanber umsögn framtalsnefndarinnar frá 9. maí
2005. Síðan segir orðrétt í bréfi Reykjavíkurborgar: „Þar sem umsókn kæranda byggði ekki á því að
slíkar aðstæður væru fyrir hendi, heldur eingöngu örorku hans, var lagt til að umsókninni yrði
synjað.“
III. Niðurstaða ráðuneytisins
Hin kærða ákvörðun var tilkynnt kæranda með bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 13. maí 2005.
Stjórnsýslukæra er frá 14. júní 2005. Málið er því fram komið innan tilskilins kærufrests skv. 27. gr.
stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og er tækt til úrskurðar skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998.
Ráðuneytið skilur kröfu kæranda svo að þess sé krafist að ráðuneytið ógildi ákvörðun borgarráðs
Reykjavíkur í „útsvarsmáli“ hans sem tekið var fyrir á fundi borgarráðs 12. maí 2005, sbr. 37. lið í
fundargerð borgarráðs þann dag.
Samkvæmt ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 25. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, er
sveitarstjórn heimilt að taka til greina umsókn manna um lækkun eða niðurfellingu útsvars þegar svo
stendur á sem segir í 65. gr. laga um tekjuskatt og eignaskatt, nr. 90/2003, telji sveitarstjórn ástæðu til
að veita frekari lækkun en skattstjóri veitti við afgreiðslu á umsókn um lækkun útsvarsstofns.
Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. sömu greinar getur sveitarstjórn jafnframt lækkað eða fellt niður álagt
útsvar þeirra sem nutu bóta skv. II. og III. kafla laga um almannatryggingar, nr. 117/1993. Verður að
líta á þetta ákvæði sem sjálfstæða lækkunarheimild. Ráðuneytið bendir á að þeir kaflar í lögum um
almannatryggingar sem vísað er til taka til lífeyris- og slysatrygginga. Ákvæði 25. gr. laga um
tekjustofna sveitarfélaga hefur staðið efnislega óbreytt frá því það var fyrst lögfest með lögum nr.
73/1980. Í athugasemdum við frumvarp það er varð síðar að lögum nr. 73/1980 segir svo um
ákvæðið:
„Í grein þessari er um að ræða heimild sveitarstjórnar til að lækka álögð útsvör í þeim tilvikum þar
sem gjaldendur telja sig þurfa á frekari lækkun að halda en skattstjóri veitti skv. 6. mgr. 23. gr. Enn
fremur veitir greinin sveitarstjórn heimild til að lækka án umsóknar útsvar þeirra sem nutu bóta skv.
II. og IV. kafla laga nr. 67/1971 um almannatryggingar með síðari breytingum.“ (Alþingistíðindi,
102. löggjafarþing 1979, þingskj. 47).
Málsrök kærða í málinu til stuðnings synjun á erindi kæranda um lækkun á útsvari byggjast í
meginatriðum á því að umsækjandi hafi ekki sýnt fram á annað en örorkumat sem grundvöll fyrir
umsókn sinni um lækkun útsvars. Sjónarmið kærða er það að lagaheimildum Reykjavíkurborgar í
þessum efnum sé fyrst og fremst beitt til að bregðast við skertu gjaldþoli vegna óvæntra og
ófyrirséðra útgjalda eða tekjumissis í bráðatilvikum. Þar sem umsókn kæranda hafi ekki verið byggð á
því að slíkar aðstæður væru fyrir hendi, heldur „eingöngu á örorku hans“, hafi borgarráð farið að
tillögu framtalsnefndar um synjun á umsókn kæranda. Með hliðsjón af þessu lítur ráðuneytið svo á að
örorka kæranda hafi verið meginástæða fyrir því að lagaleg heimild sveitarstjórnar til lækkunar á
álögðu útsvari þótti ekki eiga við í málinu. Ekki liggja þó fyrir almennar reglur Reykjavíkurborgar um
örorkulífeyrisþega í þessu sambandi. Þrátt fyrir þá úrslitaþýðingu, sem örorkumat kæranda virðist
hafa haft í máli þessu, kemur ekki fram í gögnum málsins að framtalsnefnd hafi óskað eftir að
umsækjandi afhenti örorkumatið sjálft, þar sem væntanlega er að finna heildarlýsingu á högum
kæranda og þeirri skerðingu sem örorka hans hafi valdið honum. Ráðuneytið vísar í þessu sambandi á
ný til 2. málsl. 1. mgr. 25. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga þar sem segir: „Á sama hátt getur
sveitarstjórn lækkað eða fellt niður álagt útsvar þeirra sem nutu bóta samkvæmt II. og [III. kafla]1)
laga um almannatryggingar.“ Ráðuneytið fær því ekki betur séð en það hafi verið vilji löggjafans að
þeir sem njóti lífeyris- eða slysatrygginga almannatrygginga hafi sérstöðu varðandi notkun á
heimildarákvæði 1. mgr. 25. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga. Samkvæmt orðanna hljóðan og
með samanburðarskýringu við 1. málsl. 1. mgr. sömu greinar virðast heimildir sveitarfélags a.m.k.
vera rýmri í 2. málsl. 1. mgr. 25. gr. þegar lífeyrisþegar samkvæmt lögum um almannatryggingar eiga
í hlut.
Með hliðsjón af framangreindu, og því sem fram kemur í bréfi Reykjavíkurborgar til kæranda, dags.
13. maí 2005, og umsögn Reykjavíkurborgar, dags. 6. júlí 2005, verður ekki annað séð en að hin
kærða ákvörðun hafi verið tekin eingöngu með hliðsjón af 1. málsl. 1. mgr. 25. gr. laga um
tekjustofna sveitarfélaga, samanber einkum 1. mgr. 65. gr. laga um tekjuskatt og eignarskatt, nr.
90/2003, og 2. mgr. 79. gr. sömu laga. Á hinn bóginn verður ekki séð að ákvörðunin hafi verið tekin
hliðsjón af ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 25. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga sem þó er sérregla um
lífeyrisþega.
Í þessu sambandi bendir ráðuneytið einnig á að samkvæmt því sem fram kemur í bréfi
Reykjavíkurborgar til kæranda, dags. 13. maí 2005, og í umsögn framtalsnefndar, er enga vísun að
finna í 25. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga sem þó er sú réttarheimild sem sveitarfélag á að
styðjast við þegar um er að ræða umsóknir um lækkun eða niðurfellingu álagðs útsvars. Ekki hefur
komið fram fullnægjandi skýring á því hverju þetta sætir og er hér um að ræða alvarlegan ágalla á
málsmeðferð og rökstuðningi kærða að mati ráðuneytisins.
Niðurstaða ráðuneytisins um þennan þátt málsins er sú að málsmeðferð kærða hafi ekki farið fram
með hliðsjón af ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 25. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga. Ráðuneytið ítrekar
í því sambandi að ekki er í málinu vísað til þess að Reykjavíkurborg hafi sett almennar reglur um það
hvernig heimildarákvæði 2. málsl. 1. mgr. 25. gr. laganna sé beitt gagnvart lífeyrisþegum. Einnig er í
umsögn framtalsnefndar í máli kæranda vísað til „farvegs af hálfu löggjafans í
almannatryggingakerfinu“ sem getur ekki talist haldbær skýring gagnvart kæranda. Eftir stendur því
að meta umsókn kæranda sem örorkulífeyrisþega með hliðsjón af framangreindri sérreglu og
rannsaka málið sem slíkt, svo sem að afla viðbótargagna, eins og örorkumats, til að hægt sé að meta
hagi kæranda með hliðsjón af viðhlítandi lagalegri forsendu. Framangreindir ágallar á málsmeðferð
eru að mati ráðuneytisins svo verulegir að þeir varða ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið telur ráðuneytið að málsmeðferð Reykjavíkurborgar
vegna umsóknar kæranda um lækkun eða niðurfellingu álagðs útsvars hafi verið haldin slíkum
annmörkum að nauðsynlegt sé málið verði endurupptekið, óski hann eftir því.
Þá tekur ráðuneytið fram að við athugun á umsóknareyðublaði því sem kærandi fyllir út vegna
umsóknar sinnar um lækkun útsvars þann 25. apríl 2005 er ekki að finna neinar leiðbeiningar fyrir
umsækjendur um það hvaða reglur gildi á þessu sviði eða hvaða upplýsingar umsækjandi eigi að
veita. Ráðuneytið beinir því þeim tilmælum til Reykjavíkurborgar að samið verði nýtt
umsóknareyðublað.
Að lokum tekur ráðuneytið fram að því er kunnugt um að þann 16. júní sl. voru settar reglur
borgarráðs um afgreiðslu umsókna einstaklinga um lækkun á álögðu útsvari, en þær reglur höfðu ekki
verið settar þegar kærumál þetta kom til afgreiðslu í ráðuneytinu og komu því ekki til álita hér.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar í máli kæranda sem tekin var á fundi borgarráðs 12. maí
2005 er ógild.