Hafnarfjarðarkaupstaður - Afgreiðsla fjárhagsáætlunar og tilgreining á einkaframkvæmdum

Samfylkingin í Hafnarfirði                                 24. mars 2000                          Tilvísun: 99110075/1001

Tryggvi Harðarson, bæjarfulltrúi

Alþýðuhúsinu, Strandgötu 32

220 Hafnarfirði

Hinn 24. mars 2000 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r:

Með bréfi, dagsettu 8. desember 1999, kærðu bæjarfulltrúar Samfylkingarinnar í Hafnarfirði afgreiðslu bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar á fjárhagsáætlun fyrir árið 2000. Er einkum vísað til þess að ekki sé gerð grein fyrir ýmsum fyrirhuguðum „einkaframkvæmdum“ í áætluninni.

Kæran var send til umsagnar meirihluta bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar með bréfi, dagsettu 15. desember 1999. Umsögn barst ráðuneytinu með bréfi, dagsettu 4. janúar 2000.

Viðbótargögn bárust frá kærendum með bréfi, dagsettu 20. janúar 2000.

I.    Málavextir og málsástæður

Á fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar þann 7. desember 1999 var fjárhagsáætlun Hafnarfjarðarkaupstaðar og stofnana hans samþykkt við síðari umræðu með sex atkvæðum gegn einu.

Kærendur telja að sú afgreiðsla hafi ekki verið lögum samkvæmt og rekja þar í erindi sínu til ráðuneytisins einkum eftirfarandi:

„Í fyrsta lagi er hvergi gerð grein fyrir þeim fjárhagslegu skuldbindingum sem meirihluti bæjarstjórnar hyggst setja bæjarfélagið í með svokallaðri einkaframkvæmd í fyrirliggjandi tillögum til fjárhagsáætlunar. Talað er almennt um þessa hluti í greinargerð bæjarstjóra með tillögunni og í fimm ára áætlun bæjarsjóðs. Bæjarfulltrúar Samfylkingar eru hins vegar sammála áliti ráðuneytisins um að ótækt sé að leggja upp í viðamiklar framkvæmdir á vegum bæjarfélagsins án þess að þess sjáist stað í fjárhagsáætlun bæjarsjóðs.

Í öðru lagi er ljóst að fjárfesting á vegum bæjarsjóðs á næsta ári verður nálægt 40% af skatttekjum bæjarsjóðs séu metnar inn fyrirhugaðar fjárfestingar í formi einkaframkvæmdar. Án þeirra er hlutfallið 24,57%. Þar vantar inn í byggingu tveggja fjögurra deilda leikskóla og upphaf framkvæmda við tvo grunnskóla. Ekki er ólíklegt að fjárskuldbinding bæjarsjóðs vegna þessara framkvæmda á næsta ári nemi um það bil 500 milljónum króna. Það er því augljóst að fjárfesting bæjarfélagsins á næsta ári fer langt umfram fjórðung af tekjum bæjarsjóðs.

Í ljósi þessa teljum við afgreiðslu fjárhagsáætlunar Hafnarfjarðarbæjar fyrir árið 2000 ólöglega. Það er gjörsamlega ókleift að taka afstöðu til veigamikilla atriða varðandi fyrirhugaðar framkvæmdir bæjarins meðan engin fjármálaleg úttekt liggur fyrir varðandi þær. Þau rök meirihlutans að vísa til þess að kostnaðurinn við þessar fyrirhuguðu einkaframkvæmdir komi fram í rekstri þegar fram líða stundir teljum við engan veginn fullnægjandi til að taka efnislega afstöðu til þeirra hugmynda sem liggja að baki fyrirhuguðum einkaframkvæmdum.

Við bæjarfulltrúar Samfylkingarinnar höfðum fyrir fundinn unnið margvíslegar breytingartillögur en töldum ekki rétt með vísan til svarbréfs ráðuneytis yðar frá 3. desember sl., að leggja þær tillögur fram eða taka efnislega þátt í umræðu um fjárhagsáætlunina, þegar ljóst var að meirihluti bæjarstjórnar ætlaði að hafa að engu fyrirbyggjandi álit ráðuneytisins eins og hér að framan er getið. ...

Við gerum okkur fyllilega grein fyrir að ýmsir þættir sem lúta að svokölluðum einkaframkvæmdum eru óljósir. Eins og fram kemur í tillögum okkar leggjum við til að fyrirhugaðar einkaframkvæmdir verði gjaldfærðar til að byrja með ásamt skýringum, en síðan verði þær færðar inn í reikninga bæjarsjóðs eftir þeim reglum sem settar verða. Það er einnig ljóst að ekki er sjálfgefið að af fyrirhuguðum einkaframkvæmdum verði eins og fram kemur í samþykkt bæjarstjórnar á sama fundi. ... Eins og fram kemur í skýringum okkar, gerum við ráð fyrir að ef ekki verði af einkaframkvæmd verði framkvæmdirnar eignfærðar eins og venja er til.

Með vísan til bréfs ráðuneytis yðar dagsett 3.12.99 og 65. gr. sveitarstjórnarlaga förum við fram á við ráðuneytið með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga að það ógildi afgreiðslu fjárhagsáætlunar Hafnarfjarðarbæjar fyrir árið 2000 sem var samþykkt á bæjarstjórnarfundi þann 7. des. 1999. Jafnframt verði gerð krafa um úttekt sérfræðinga á hvað fyrirhugaðar fjárskuldbindingar hafi í för með sér fyrir fjárhagsgetu bæjarsjóðs til lengri tíma. Að því loknu verði fjárhagsáætlun bæjarins tekin upp að nýju til umfjöllunar og afgreiðslu í bæjarstjórn Hafnarfjarðar.“

Í umsögn meirihluta bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar segir meðal annars svo um kæruefnið:

„Um mitt ár 1998, þegar Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur tóku við völdum hjá Hafnarfjarðarbæ, var gerð úttekt á reikningsskilum bæjarsjóðs. Þann 15. júní 1998 námu heildarskuldir bæjarsjóðs Hafnarfjarðar um 4.825 m.kr. eða um 60% hærri en áætlaðar skatttekjur bæjarsjóðs á árinu 1998. Engu að síður átti eftir að einsetja alla grunnskóla bæjarins fyrir árið 2002 í samræmi við ákvæði grunnskólalaga. Samkvæmt sérstakri úttekt var talið að einsetning grunnskólanna með hefðbundnum hætti myndi kosta bæjarsjóð Hafnarfjarðar um 3,8 milljarða króna.

      Haustið 1998 efndi menntamálaráðuneytið og Hafnarfjarðarbær til útboðs í byggingu og rekstur nýs skólahúsnæðis fyrir Iðnskólann í Hafnarfirði, sem einkaframkvæmd. Í því felst að leitað var eftir framkvæmda- og rekstraraðilum sem myndu eiga skólann, byggja hann og annast rekstur hans samkvæmt sérstökum samningi við menntamálaráðuneytið og Hafnarfjarðarbæ. Niðurstaða þess útboðs var sú að heildarkostnaður á grundvelli samnings um rekstrarleigu til 25 ára reyndist verulega lægri en áætlaður stofn- og rekstrarkostnaður ríkis og Hafnarfjarðarbæjar til jafnlengdar.

      Í framhaldi af þessari niðurstöðu þótti fulltrúum Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks í bæjarstjórn það fýsilegur kostur í ljósi þröngrar fjárhagsstöðu að láta reyna á hagkvæmni einkaframkvæmdar við byggingu nýrra grunnskóla og leikskóla. Í forsendum rammafjárhagsáætlunar bæjarsjóðs Hafnarfjarðar fyrir árin 1999–2003 var m.a. gert ráð fyrir byggingu nýrra grunnskóla og leikskóla sem einkaframkvæmd. Í greinargerð með rammafjárhagsáætluninni segir m.a. undir umfjöllun um fræðslumál:

      „Stefnt er að því að 1. áfangi skóla í Áslandi verði tekinn í notkun haustið 2000, 2. áfangi haustið 2001 og að skólinn verði fullbúinn eigi síðar en haustið 2002. Um er að ræða tveggja hliðstæðu heilstæðan einsetinn skóla sem tekur um 500 nemendur. Að því er stefnt að bygging og rekstur skólans verði boðinn út sem einkaframkvæmd. Í því felst að leitað verður eftir framkvæmda- og rekstraraðilum sem eiga skólann, byggja hann og annast rekstur hans samkvæmt sérstökum samningi við Hafnarfjarðarbæ. Leigugreiðsla Hafnarfjarðar er færð í rammaáætluninni sem rekstrargjöld. Jafnframt verður könnuð hagkvæmni þess að slíkir rekstraraðilar sjái einnig um kennsluþáttinn á grundvelli samnings við Hafnarfjarðarbæ og undir eftirliti Skólaskrifstofu.

      Stefnt er að því að 1. áfangi nýs Lækjarskóla á Hörðuvöllum verði tekinn í notkun haustið 2001, annar áfangi haustið 2002 og að skólinn verði fullbúinn haustið 2003. Stefnt er að því að skólinn verði líkt og skólinn í Áslandi byggður sem einkaframkvæmd, en að undangenginni samkeppni um deiliskipulag og hönnun.“

      Nokkru síðar í greinargerðinni um leikskólaáform:

      „Stefnt er að því að opna fjóra nýja leikskóla á næstu 2–3 árum og er gert ráð fyrir að þeir verði allir boðnir út sem einkaframkvæmd. Sá fyrsti verður við Háholt og er gert ráð fyrir að hann verði tekinn í notkun í ágúst árið 2000. Sama haust er stefnt að því að taka í notkun leikskóla í Áslandi sem fullbúinn getur orðið allt að 8 deilda skóli. Þriðji nýi skólinn verður byggður á Hörðuvöllum og kemur í stað núverandi leikskóla þar. Stefnt er að því að opna þann skóla haustið 2001. Fjórði skólinn verður væntanlega tekinn í notkun á árinu 2002 og mun staðsetning hans taka mið af því hvar eftirspurn eftir dagvistun er mest.“

      Samkvæmt rammafjárhagsáætluninni er áætlað að útgjöld til fræðslumála, þ.e. grunnskóla og leikskóla aukist úr 1.348 m.kr. árið 1999 í 1.723 m.kr. árið 2003 á föstu verðlagi. Ástæðan er fyrst og fremst fyrirhugaðir samningar um rekstrarleigu fyrrnefnds skólahúsnæðis en í árslok 2003 verða áhrif rekstrarleigusamninganna að fullu komin fram. Engu að síður var gert ráð fyrir að vaxandi tekjuafgangur yrði á bæjarsjóði sem nýttur yrði til að greiða niður skuldir bæjarsjóðs.

      Að baki áformum um einkaframkvæmd lágu fyrir útreikningar um áætlaðar árlegar rekstrarleigugreiðslur vegna hvers skóla m.v. að samið yrði við verktaka til 25 ára. Þessar fjárhagslegu forsendur voru kynntar fulltrúum Alþýðuflokks og Fjarðarlista í bæjarráði. Jafnframt óskaði bæjarráð, þann 24. júní sl., eftir áliti endurskoðenda bæjarsjóðs Hafnarfjarðar á fjárhagslegum forsendum og áhrifum rammafjárhagsáætlunarinnar á bæjarsjóð, sjá hjálagt fylgiskjal.

      Í svarbréfi Löggiltra Endurskoðenda hf., dags. 29. júní sl., segir m.a.:

      „Við höfum farið yfir niðurstöður tölulegra yfirlita og kennitölur, skoðað innbyrðis samhengi, tengt þær við rauntölur frá árinu 1998 og reiknað út áhrif þeirra á fjárhagslega skipan bæjarsjóðs í lok hvers árs sem áætlunin nær til.

      Þróun tekna og gjalda á tímabilinu byggir á forsendum um ákveðnar breytingar á rekstrarumhverfi bæjarsjóðs. Þar er bæði tekið tillit til breytinga sem helgast af pólitískum ákvörðunum bæjaryfirvalda og þeim er helgast af ytri aðstæðum um þróun byggðar og efnahagsmála almennt. Í þeim tilvikum þar sem reiknað er með að fara inn á nýjar brautir í rekstri einstakra þjónustuþátta, hefur verið áætlað fyrir óvissu í ríkari mæli en gert er um aðra þætti.

      Það er álit okkar, byggt á ofangreindri vinnu, að umrædd áætlun sé unnin af nákvæmni, og að hún gefi raunsæja mynd af framtíðarþróun rekstrar og efnahags bæjarsjóðs, í samræmi við þær forsendur sem áætlunin byggir á.“

      Forsendur fjárhagsáætlunar bæjarsjóðs Hafnarfjarðar fyrir árið 2000 sem samþykktar voru í bæjarstjórn þann 7. des. sl. eru í öllum meginatriðum hinar sömu og í rammafjárhagsáætlun 1999–2003. Ljóst er þó að rekstrarleigusamningur um grunnskóla í Áslandi tekur gildi haustið 2001 í stað haustið 2000 og að rekstrarleigusamningar vegna leikskólanna í Áslandi og á Háholti taka gildi í ársbyrjun 2001 í stað haustið 2000. Í greinargerð með fjárhagsáætlun 2000 er nánar gerð grein fyrir þessum áformum á árinu 2000.

      Þann 16. desember sl. voru opnuð verðtilboð í grunnskólann í Áslandi og leikskólann á Háholti. Hagstæðasta tilboð í grunnskólann í Áslandi var um 13,5% undir kostnaðaráætlun og hagstæðasta tilboð í leikskólann í Áslandi var um 10% yfir kostnaðaráætlun. Nú er unnið að gerð kostnaðaráætlunar m.v. að Hafnarfjarðarbær byggi, eigi og reki þessar skólabyggingar á eigin vegum í stað verktakanna. Niðurstöður þeirra útreikninga munu liggja fyrir fyrri hluta þessa mánaðar, en gildistími tilboða í grunnskólann í Áslandi og leikskólann á Háholti sem einkaframkvæmd er til 27. janúar nk. Þegar niðurstöður útreikninga liggja fyrir munu þær verða kynntar í bæjarráði og bæjarstjórn.

      Það hefur alla tíð legið fyrir að ekki verður farið í umræddar einkaframkvæmdir nema að með því fyrirkomulagi sé um ávinning að ræða fyrir bæjarfélagið. Að öðrum kosti verður að taka fjárhagsáætlunina til endurskoðunar. Í ljósi áðurnefndra verðtilboða bendir allt til þess að um ávinning fyrir bæjarsjóð verði að ræða.

      Hvorki í sveitarstjórnarlögum né öðrum lögum er fjallað um hvernig fara skuli með gjald- eða eignfærslu vegna svokallaðrar einkaframkvæmdar á vegum ríkis og sveitarfélaga. Hvað varðar gjaldfærslu skuldbindinga bæjarsjóðs Hafnarfjarðar er í einu og öllu farið eftir þeim aðferðum sem ríkissjóður beitir og leiðbeiningum sem fjármálaráðuneytið hefur gefið út. Auk áðurnefnds skólahúsnæðis Iðnskólans í Hafnarfirði hefur ríkið gert samninga um rekstur Verslunarskóla Íslands og Samvinnuskólans þar sem einkaaðilar byggja, eiga og reka skóla á framhalds- og háskólastigi, en ríkið greiðir tiltekna fjárhæð í rekstrarleigu samkvæmt samningi. Í öllum þessum tilvikum er kostnaðurinn áætlaður sem önnur rekstrargjöld í fjárlögum hvers árs og færður sem önnur rekstrargjöld í bókhald ríkisins í samræmi við ákvæði samningsins um mánaðarlegar greiðslur.

      Í riti fjármálaráðuneytisins Einkaframkvæmd — Skýrsla nefndar fjármálaráðherra, sem gefin var út í júní 1998, er m.a. skilgreining á einkaframkvæmd. Á bls. 28 í því riti eru sett fram þau skilyrði sem samningur þarf að uppfylla til að um eignarleigu sé að ræða. Annars telst samningurinn vera um rekstrarleigu. Ljóst er að samningur sem Hafnarfjarðarbær hyggst gera við verktaka um byggingu og rekstur grunnskóla í Áslandi og leikskóla á Háholti mun ekki uppfylla neitt þeirra skilyrða sem tilgreind eru á bls. 28 í riti fjármálaráðuneytisins og lýtur að eignarleigu.

      Það liggur fyrir að löggiltir endurskoðendur bæjarsjóðs Hafnarfjarðar hafa farið yfir forsendur að baki rammafjárhagsáætlunar fyrir árið 1999–2003 og staðfest að áætlunin sé unnin af nákvæmni og að hún gefi raunsanna mynd af framtíðarþróun rekstrar og efnahags bæjarsjóðs í samræmi við þær forsendur sem áætlunin byggir á. Meginniðurstaðan í rammafjárhagsáætluninni er sú að afkoma bæjarsjóðs fer batnandi á áætlunartímabilinu þrátt fyrir aukinn rekstrarkostnað samfara samningum um einkaframkvæmd.

      Einnig hefur að framan verið sýnt fram á að fyrirhugaðir samningar um einkaframkvæmd eru samningar um rekstrarleigu og á að gjaldfæra sem önnur rekstrargjöld í samræmi við greiðsluákvæði hvers samnings. Skuldbindingar bæjarsjóðs vegna slíkra samninga ber ekki að færa í fjárhagsáætlun né bókhald bæjarsjóðs fyrr en að leigugreiðslu kemur, sem í þessu tilviki er á árinu 2001. Fyrirhugaðir samningar Hafnarfjarðarbæjar við verktaka um svokallaða einkaframkvæmd snertir því ekki ákvæði 65. gr. sveitarstjórnarlaga um miklar fjárfestingar.

      Að lokum skal áréttað að enn hafa ekki verið undirritaðir samningar við verktaka um einkaframkvæmd þó að verðtilboð liggi fyrir sem virðast vera hagstæð fyrir bæjarsjóð. Áður en að undirritun kemur mun bæjarráði og bæjarstjórn vera gerð grein fyrir samanburði á kostnaði bæjarsjóðs annars vegar vegna einkaframkvæmdar og hins vegar að bærinn reisi umrædd mannvirki á eigin vegum. “

II.  Niðurstaða ráðuneytisins

Um fjárhagsáætlanir sveitarfélaga er fjallað í 61. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Í 2. mgr. þeirrar greinar segir að áætlunin skuli vera „meginregla um tekjuöflun, ráðstöfun fjármuna og fjármálastjórn sveitarsjóðs og stofnana sveitarfélagsins á viðkomandi reikningsári.“ Í áætluninni skal því koma fram hvernig þeim fjármunum sveitarfélagsins sem til ráðstöfunar eru á árinu verði varið.

Þegar fjárhagsáætlun Hafnarfjarðarkaupstaðar var afgreidd við síðari umræðu í bæjarstjórn höfðu engar ákvarðanir verið teknar um umræddar „einkaframkvæmdir“, þ.e. yfirhöfuð hvort úr þeim framkvæmdum yrði og engir samningar verið gerðir. Samkvæmt gögnum málsins var það á undirbúnings- og könnunarstigi og var ýmsum athugunum vegna þess haldið áfram síðan, sbr. meðal annars bréfaskrif Hafnarfjarðarkaupstaðar og Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.

Í greinargerð með fjárhagsáætlun fyrir árið 2000 og í langtímaáætlun Hafnarfjarðarkaupstaðar 1999-2003 er gerð grein fyrir máli þessu eins og efni standa til og hægt er meðan nánari gögn um kostnað vegna slíkra framkvæmda lágu ekki fyrir og endanlegar ákvarðanir um framkvæmdirnar höfðu ekki verið teknar.

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að ekki sé unnt að gera þá kröfu að tilgreindar séu ákveðnar fjárhagslegar skuldbindingar í fjárhagsáætlun þegar forsendur fyrir mati á fjárhæðum og ákvarðanir um hvort farið verði í tilteknar framkvæmdir á viðkomandi ári hafa ekki verið teknar.

Þegar og ef ákvörðun er tekin um að ráðast í umræddar framkvæmdir þarf að sjálfsögðu að gæta ákvæða 61., 62. og 65. gr. sveitarstjórnarlaga eftir því sem við á. Ef um verður að ræða útgjöld á árinu 2000 vegna þeirra framkvæmda verður að afgreiða þau útgjöld sem breytingu á fjárhagsáætlun og gera grein fyrir hvernig útgjöldunum skuli mætt, sbr. 62. gr.

Ef sveitarfélag ákveður að ráðast í slíkar framkvæmdir sem hér um ræðir, þ.e. svonefndar „einkaframkvæmdir“ telur ráðuneytið að gera verði grein fyrir slíkum skuldbindingum í ársreikningi sveitarfélagsins á því ári sem ákvörðun er tekin og síðan framvegis meðan samningar eru í gildi. Það fer síðan eftir því hvernig „einkaframkvæmdum“ er háttað og efni samninga sem gerðir eru hvort upplýsingarnar eiga heima í efnahagsreikningi sveitarfélagsins eða aðeins í skýringum með ársreikningi.

Með vísan til alls framangreinds telur ráðuneytið ekki efni standa til að fella úr gildi afgreiðslu bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 7. desember 1999 á fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir árið 2000.

 Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna umfangs málsins og mikilla anna í ráðuneytinu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð :

Hafnað er kröfu um að félagsmálaráðuneytið felli úr gildi afgreiðslu bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 7. desember 1999 á fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir árið 2000.

F. h. r.

Húnbogi Þorsteinsson (sign.)

Sesselja Árnadóttir (sign.)

Afrit: Meirihluti bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar.