Húsavíkurkaupstaður - Heimildir bæjarstjórnar til að veita ábyrgð vegna lántöku Orkuveitu Húsavíkur, hugtakið stofnun sveitarfélags, 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998
Húsavíkurkaupstaður
Reinhard Reynisson, bæjarstjóri
Ketilsbraut 7-9 pósthólf 54
640 HÚSAVÍK
Reykjavík, 28. nóvember 2000
Tilvísun: FEL00110058/16-6100/GB/--
Vísað er til erindis yðar dags. 17. nóvember sl., þar sem óskað er staðfestingar ráðuneytisins á ábyrgð bæjarsjóðs á öllum skuldbindingum Orkuveitu Húsavíkur vegna fjármögnunar framkvæmda við endurnýjun aðveituæðar og byggingar raforkuvers. Fram kemur í erindinu að samkvæmt skilmálum í tilboði um fjármögnun er gerður áskilnaður um að fyrir útborgun láns fáist skrifleg staðfesting félagsmálaráðuneytis um að ábyrgð Húsavíkurbæjar sé gild.
Álit ráðuneytisins
Ekki er gert ráð fyrir því í lögum að ráðuneytið geti staðfest lögmæti ábyrgðarskuldbindinga sem sveitarfélög takast á hendur, enda er kveðið á um í 78. gr. stjórnarskrárinnar að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Svar ráðuneytisins hlýtur því eingöngu að grundvallast á 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, þ.e. að veita álit um ýmis álitamál sem upp kunna að koma á sviði sveitarstjórnarlaga.
Erindi Húsavíkurkaupstaðar lýtur að því hvort bæjarstjórn sé heimilt á grundvelli 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga að ábyrgjast lán að fjárhæð kr. 641.500.000,- vegna Orkuveitu Húsavíkur. Í tilvitnuðu ákvæði kemur fram að eigi má binda sveitarsjóð í ábyrgðir vegna skuldbindinga annarra aðila en stofnana sveitarfélagsins. Samkvæmt orðanna hljóðan er sveitarfélögum því óheimilt að veita ábyrgðir vegna fyrirtækja í þeirra eigu, samanber hins vegar 2. mgr. 73. gr., sem fjallar um veðsetningar.
Hið lögfræðilega álitamál sem erindi Húsavíkurkaupstaðar varðar er því hvort Orkuveita Húsavíkur teljist vera stofnun sveitarfélags eða fyrirtæki í eigu sveitarfélags. Hvorugt þessara hugtaka er skilgreint í sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998. Þó er í 60. gr. laganna gerður greinarmunur á flokkun í reikningsskilum sveitarfélags. Er stofnunum er sinna starfsemi sem að hluta eða öllu leyti er fjármögnuð af skatttekjum skipað í a-lið, en stofnunum sveitarfélaga, fyrirtækjum og öðrum rekstrareiningum sem að hálfu eða meiri hluta eru í eigu sveitarfélaga og eru reknar sem fjárhagslega sjálfstæðar einingar er skipað í b-lið.
Til að ákvarða hvort Orkuveita Húsavíkur er fyrirtæki eða stofnun verður að líta til ákvæða reglugerðar nr. 647/1995 sem hún starfar eftir. Við mat sitt byggir ráðuneytið á þeim skilningi að í hugtakinu fyrirtæki felist fjárhagslegt og stjórnunarlegt sjálfstæði og að fyrirtæki setji sér sjálft arðsemisstefnu. Stofnanir sveitarfélags lúta hins vegar ákvörðunum sveitarstjórnar með beinum hætti og starfa oftast að lögákveðnum verkefnum sveitarfélaga.
Í reglugerð um Orkuveitu Húsavíkur nr. 647/1995 kemur fram að Orkuveitan er fyrirtæki í eigu Húsavíkurkaupstaðar sem er starfrækt í eftirfarandi tilgangi:
1. Að afla raforku, hitaorku og vatns.
2. Að veita og selja raforku um lögsagnarumdæmi Húsavíkur.
3. Að veita og selja heitt vatn um lögsagnarumdæmi Húsavíkur og Reykjahrepps.
4. Að starfrækja vatnsveitu til almenningsnota
Þá er tekið fram í 1. gr. reglugerðarinnar að Orkuveitunni er heimilt að veita og selja heitt vatn út fyrir lögsagnarumdæmi Húsavíkur, enda hafi öðrum ekki verið veitt einkaleyfi til slíkrar sölu. Í 7. gr. kemur fram að Orkuveita Húsavíkur hefur einkaleyfi til dreifingar á raforku og heitu vatni um lögsagnarumdæmi Húsavíkur. Bæjarstjórn getur þó heimilað einstaklingum og félögum að annast fjarhitun á tilteknum svæðum undir yfirstjórn Orkuveitunnar, enda liggi fyrir samþykki ráðherra.
Varðandi stjórn veitunnar kemur fram í 2. gr. að veitunefnd fer með málefni fyrirtækisins í umboði bæjarstjórnar sbr. samþykkt um stjórn Húsavíkurkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar. Þá segir í 4. gr. að veitustjóri skuli ráðinn af bæjarstjórn, sem setur honum erindisbréf. Í 5. gr. segir að bæjarráð ræður aðra fastráðna starfsmenn að fenginni umsögn veitunefndar og veitustjóra.
Um fjármál veitunnar segir í 3. gr. að Orkuveita Húsavíkur er rekin sem sjálfstætt fyrirtæki í eigu Húsavíkurkaupstaðar og er fjárhagur hennar aðskilinn frá fjárreiðum bæjarsjóðs með sérstökum ársreikningi. Í 1. mgr. 6. gr. kemur fram að skrifstofa Húsavíkurkaupstaðar sér um bókhald fyrirtækisins en veitustjóri fylgist með stöðu fyrirtækisins á hverjum tíma og að bókhald sé rétt og tímanlega fært. Í 2. mgr. 6. gr. kemur fram að tekjum Orkuveitunnar skal varið til þess að standa straum af rekstrarkostnaði hennar, viðhaldi og uppbyggingu. Bæjarstjórn Húsavíkur ráðstafar tekjuafgangi veitunnar og gerir ráðstafanir til þess að jafna hugsanlegt tap. Í 8. gr. kemur fram að bæjarstjórn Húsavíkur setur Orkuveitunni gjaldskrá, að fenginni tillögu veitunefndar.
Af framangreindum reglugerðarákvæðum má vera ljóst að Orkuveita Húsavíkur starfar undir stjórn bæjarstjórnar og bæjarráðs Húsavíkur, sem ákveða ráðningar fastra starfsmanna og skipa veitustjórn. Orkuveitan hefur að vísu sjálfstæðan fjárhag en bæjarstjórn ákveður gjaldskrá og er heimilt að ráðstafa tekjuafgangi veitunnar. Þessi atriði telur ráðuneytið að bendi til svo náinna tengsla við bæjarstjórn að Orkuveitan verði að teljast vera stofnun í eigu Húsavíkurkaupstaðar fremur en fyrirtæki, þrátt fyrir orðalag 1. málsliðar 1. gr. reglugerðar nr. 647/1995. Er þá eins og áður sagði byggt á þeim skilningi að í hugtakinu fyrirtæki felist fjárhagslegt og stjórnunarlegt sjálfstæði og að fyrirtækið setji sér sjálft arðsemisstefnu.
Þegar litið er til tilgangs Orkuveitunnar, sbr. 1. gr. reglugerðar 647/1995 kemur einmitt í ljós að meginhluti starfseminnar lýtur að því að veita lögákveðna þjónustu, sem samkvæmt 8. gr. er fjármögnuð samkvæmt gjaldskrá sem bæjarstjórn setur. Arðsemisstefna Orkuveitunnar hlýtur því að byggjast alfarið á gjaldskrárákvörðunum bæjarstjórnar og ólögfestum reglum stjórnsýsluréttarins um álagningu og innheimtu þjónustugjalda. Er Orkuveitunni jafnframt tryggður einkaréttur til starfseminnar innan stjórnsýslumarka Húsavíkurkaupstaðar, sem undirstrikar að starfsemi hennar er í öllum meginatriðum á sviði opinbers réttar og lýtur einungis að litlu leyti markaðslögmálum.
Niðurstaða ráðuneytisins er því sú að Orkuveita Húsavíkur er stofnun í eigu Húsavíkurkaupstaðar, í skilningi 6. málsgreinar 73. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Telur ráðuneytið því Húsavíkurkaupstað heimilt að ábyrgjast lánveitingar til Orkuveitunnar vegna framkvæmda við endurnýjun aðveituæðar og byggingar raforkuvers.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)