Austur-Hérað - Sveitarfélagi óheimilt að veita ábyrgðir til húsnæðissamvinnufélags vegna byggingar íbúða fyrir aldraða

Austur-Hérað                                    21. júní 2001                             FEL01060013/1001

Bj. Hafþór Guðmundsson

Lyngási 12

700 Egilsstaðir

Vísað er til erindis yðar, dags. 3. maí sl., þar sem óskað er álits ráðuneytisins um heimildir sveitarfélaga til að ganga í ábyrgðir fyrir skuldbindingum húsnæðissamvinnufélaga sem hyggja á framkvæmdir í sveitarfélögum. Fram kemur í erindinu að vinnuhópur á vegum bæjarstjórnar Austur-Héraðs hafi átt í viðræðum við Búmenn hsf. um möguleika á því að reistar yrðu íbúðir fyrir aldraða í sveitarfélaginu og að bæjarfélagið kæmi að framkvæmdum m.a. með eftirfarandi hætti, sbr. eftirfarandi úrdrátt úr drögum að samningi sem fylgdu erindinu, en þar kemur jafnframt fram að ekki hafi orðið af samkomulagi milli aðila:

"Austur-Hérað hefur rétt til þess á grundvelli laga nr. 161/1998 um húsnæðissamvinnufélög, að vera eigandi að búseturétti í tilteknum fjölda íbúða, þó ekki í fleiri en 20% íbúða félagsins.

Komi til þess að búseturéttur seljist ekki tímabundið ábyrgist bæjarfélagið kaup á búseturétti í íbúðunum. Samkomulag þetta um ábyrgð Austur-Héraðs á kaupum á búseturétti, nær til búseturéttar í fyrstu 2 íbúðum sem Búmenn kaupa eða byggja á Egilsstöðum árið 2001. Ákvæði um ábyrgð á kaupum  búseturéttar í þessum íbúðum fellur sjálfkrafa niður að liðnum fimm árum frá undirskrift samkomulags þessa ef ákvæði 6. greinar um varasjóð Búmanna er uppfyllt.

Aðilar eru sammála um að vinna saman að því að ná fram samþykki Íbúðalánasjóðs fyrir því að allt að 6 íbúðir verði byggðar á Egilsstöðum á næstu 3 árum þar af a.m.k. 2 þær fyrstu með 90% lánshlutfalli.....

....Áður en reynir á ábyrgð bæjarfélagsins um kaup á búseturétti, þarf að hafa verið kannað hvort varasjóður Búmanna hsf. geti leyst til sín þann búseturétt sem ekki finnst kaupandi að, en skv. samþykktum Búmanna hsf. hvílir kaupskylda á félaginu ef búseturéttur selst ekki. Austur-Hérað getur frestað því í allt að 12 mánuði frá því að íbúð losnar að gangast við ábyrgð sinni, áður en kaupskyldu Búmanna hsf. telst aflétt."

Fram kemur í erindi yðar að efasemdir hefðu strax vaknað hjá fulltrúum sveitarfélagsins um hvort það fyrirkomulag sem lýst var í samningsdrögum væri í samræmi við lög um húsnæðissamvinnufélög nr. 161/1998 og 73. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Er því óskað álits ráðuneytisins á því hvort rétt hafi verið að hafna umræddu samkomulagi á grundvelli þess að bæjarstjórn væri óheimilt að gangast í ábyrgð fyrir skuldbindingar Búmanna hsf.

Helstu lagaákvæði

Við úrlausn þessa álitaefnis verður einkum horft til ákvæða þrennra laga sem sett voru árið 1998, laga um húsnæðismál nr. 44/1998, sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, og laga um húsnæðissamvinnufélög nr. 161/1998.

Við setningu laga um húsnæðismál nr. 44/1998 var horfið frá eldra fyrirkomulagi um kaupskyldu sveitarfélaga á félagslegum íbúðum.  Í greinargerð með frumvarpi til laganna er hlutverk sveitarfélaga á sviði húsnæðismála skilgreint á eftirfarandi hátt:

"2.5. Lokun eldra kerfis.

    Núverandi félagslegt eignaríbúðakerfi er lagt niður og upp tekin viðbótarlán til þeirra sem búa við erfiðar aðstæður. Í því felst að kaupskylda og forkaupsréttur sveitarfélaga líður undir lok og enn fremur núverandi kaupleigukerfi. Í þess stað er lagt til að núverandi leiguíbúðakerfi verði styrkt, sem er í samræmi við nýsamþykkt lög um húsaleigubætur. Til þess að ekki verði röskun á högum þeirra sem búa í félagslegum íbúðum og til þess að koma í veg fyrir óæskileg áhrif, sem kunna að fylgja breytingunni, er gert ráð fyrir nokkuð löngum aðlögunartíma. Búast má við því að kostnaður sveitarfélaganna af rekstri félagslegra eignaríbúða minnki þegar fram líða stundir." .....

"2.7. Breytt þátttaka, áhrif og ábyrgð sveitarfélaga.

    Sveitarfélög hafa áfram það meginhlutverk að kanna þörf fyrir íbúðarhúsnæði í sveitarfélaginu og eiga frumkvæði, og eftir atvikum, milligöngu um að aðstoða einstaklinga við öflun eigin húsnæðis. Lögð er sérstök áhersla á það hlutverk húsnæðisnefnda að aðstoða aldraða og samtök þeirra við öflun húsnæðis með ýmiss konar ráðgjöf, en reynslan hefur sýnt að þörf er fyrir slíkt. Við það að taka upp viðbótarlán til þeirra sem eru tekjulágir og búa við erfiðar aðstæður, ásamt því að leggja af byggingu og úthlutun félagslegra eignaríbúða, er ljóst að umtalsverðar breytingar munu verða á umfangi þess starfs sem húsnæðisnefndir hafa haft með höndum. Er því aukin áhersla lögð á þau verkefni húsnæðisnefnda að gera áætlanir fyrir sveitarfélagið um þörf á húsnæði. Þá verður það í verkahring húsnæðisnefnda að leggja mat á aðstæður umsækjenda og fjalla um umsóknir þeirra um viðbótarlán. Til þess að mæta kostnaði vegna hugsanlegs taps við veitingu viðbótarlána er gert ráð fyrir því að sveitarfélag greiði framlag í varasjóð og standi þar með undir hugsanlegu tjóni Íbúðalánasjóðs vegna tapaðra útlána. Með þessu er stefnt að því að gera sveitarfélögin ábyrgari og meðvitaðri um framangreint hlutverk sitt, jafnframt að veita sveitarfélögum hverju um sig svigrúm til þess að skipuleggja og móta eigin stefnu í húsnæðismálum."

Við setningu nýrra sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 var sett það nýmæli að í 6. mgr. 73. gr. var lagt bann við því að sveitarfélög veittu ábyrgðir vegna annarra aðila en stofnana sveitarfélagsins. Ákvæði þetta var m.a. sett vegna óska frá sveitarfélögunum sjálfum þar sem þess voru mörg dæmi að lánastofnanir settu það sem skilyrði fyrirgreiðslu til fyrirtækja á landsbyggðinni að viðkomandi sveitarfélag gengi í einfalda ábyrgð fyrir lánveitingum. Í ályktun fulltrúaráðs Sambands íslenskra sveitarfélaga sagði um þetta atriði: „Nútíma bankastarfsemi á að vera í stakk búin til að sinna þeirri lánastarfsemi sem reksturinn þarfnast.“ Þau ummæli endurspegla sömu viðhorf og lágu til grundvallar setningu laga nr. 44/1998, þ.e. að ekki sé nauðsynlegt, m.a. í ljósi aukinnar samkeppni á fjármagnsmarkaði, að sveitarfélög komi að fjármögnun verkefna sem framkvæmd eru af öðrum en sveitarfélögunum sjálfum.

Loks voru sett ný lög um húsnæðissamvinnufélög nr. 161/1998 þar sem eftirfarandi ákvæði er að finna í 3. mgr. 6. gr.:

        "Nú óskar ríki, sveitarfélag eða almannasamtök eftir að fá að ráðstafa búseturétti yfir einni eða fleiri íbúðum húsnæðissamvinnufélags og skal þá erindi um slíka ráðstöfun koma frá félagsmálaráðuneytinu og þess gætt að með þeim hætti verði ekki ráðstafað meira en 20% íbúða félagsins."

Ákvæði þetta er samhljóða 3. mgr. 105. gr. laga um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 97/1993. Í ákvæðinu felst heimild fyrir sveitarfélögin til að taka þátt í undirbúningi og rekstri húsnæðissamvinnufélaga. Í því felst hins vegar hvorki heimild né skylda fyrir viðkomandi sveitarfélag til að ganga í ábyrgð fyrir skuldbindingum slíkra félaga.

Álit ráðuneytisins

Með hliðsjón af framangreindum lagaákvæðum telur ráðuneytið að það hafi verið skýr vilji löggjafans að sveitarfélög gengjust ekki í ábyrgðir fyrir skuldbindingum frjálsra félagasamtaka. Engin undantekning er gerð í 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga varðandi húsnæðissamvinnufélög og verður ekki annað séð en að ákvæðið sé í fullu samræmi við þær breytingar sem urðu á skipulagi húsnæðismála með lögum um húsnæðismál 44/1998. Þá telur ráðuneytið að 3. mgr. 6. gr. laga um húsnæðissamvinnufélög nr. 161/1998 leiði ekki til annarrar niðurstöðu en þeirrar að sveitarfélögum sé heimilt að taka þátt í húsnæðissamvinnufélögum en þeim sé eftir sem áður óheimilt að veita ábyrgðir fyrir skuldbindingum slíkra félaga.

Með vísan til alls sem að framan er rakið telur ráðuneytið að bæjarstjórn Austur-Héraðs hafi verið skylt að hafna þeim drögum að samkomulagi sem lögð hafa verið fram í málinu, enda telur ráðuneytið að ákvörðun um annað hefði farið í bága við ákvæði 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

F. h. r.

Húnbogi Þorsteinsson (sign.)

Guðjón Bragason (sign.)