26. nóvember 2001 - Hafnarfjarðarkaupstaður - Tilgreining samninga um einkaframkvæmd í ársreikningi, samanburður lykiltalna, stofnun fyrirtækis um rekstur vatnsveitu
Samfylkingin í Hafnarfirði 26. nóvember 2001 FEL01040035/1001
Tryggvi Harðarson o.fl.
Alþýðuhúsinu, Strandgötu 32
220 HAFNARFJÖRÐUR
Vísað er til erindis yðar, dags. 10. apríl 2001, varðandi fjármál Hafnarfjarðarkaupstaðar. Með bréfi, dags. 15. maí 2001, óskaði ráðuneytið álits reikningsskila- og upplýsinganefndar um erindi yðar. Nefndin hefur nú veitt álit sitt, dags. 13. nóvember 2001, og fylgir það hjálagt.
Í bréfi ráðuneytisins var óskað svara við eftirtöldum spurningum. Úrdráttur úr svari nefndarinnar er rakið við hverja spurningu en um nánari rökstuðning og forsendur vísast til álits nefndarinnar.
1. Telur nefndin nægilegt að langtímaskuldbindingar vegna samninga um einkaframkvæmd á lögboðnum skyldum sveitarfélagsins skuli einungis færðar sem skýringar með ársreikningi?
Svar: Miðað við fyrirliggjandi lög, reglur og góðar bókhalds- og reikningsskilavenjur telur nefndin að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi meðhöndlað umrædda einkaframkvæmdasamninga á eðlilegan hátt í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélagsins.
2. Telur nefndin það gefa rétta mynd af stöðu bæjarsjóðs að færa skuldir að upphæð kr. 700 milljónir króna á hina nýstofnuðu Vatnsveitu Hafnarfjarðar?
Svar: Fjárhagsstaða bæjarsjóðs er ekki samanburðarhæf við fyrri ár eftir breytinguna. Aðgerðin hefur hins vegar ekki áhrif á fjárhagsstöðu sveitarfélagsins í heild, þ.e. samstæðureikning. Nefndin telur að tilfærslan verði ekki til þess að gefa óeðlilega mynd af fjárhagsstöðu bæjarsjóðs og telur hún ekki athugavert að stofnað hafi verið sérstakt fyrirtæki um rekstur vatnsveitu. Jafnframt telur nefndin að tilfærsla á 700 millj. kr. skuld úr bæjarsjóði til hins nýstofnaða fyrirtækis brjóti hvorki í bága við lög um ársreikninga, nr. 144/1994, né lög um bókhald, nr. 145/1994.
3. Hafa ofangreindar ákvarðanir um framsetningu ársreikninga Hafnarfjarðarkaupstaðar það í för með sér að lykiltölur verði marklausar?
Svar: Framangreindar ráðstafanir hafa það ekki í för með sér að lykiltölur verði marklausar. Samanburður við lykiltölur annarra sveitarfélaga verður engu að síður ekki fyllilega marktækur, einkum að því er varðar samninga um einkaframkvæmd.
4. Með hvaða hætti telur nefndin rétt að meðhöndla skuldbindingar vegna samninga um einkaframkvæmd í bókhaldi og ársreikningi sveitarfélags? Óskað er eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort samningsfjárhæðir og markaðsverð rekstrarfjármuna hafi áhrif á hvort færa ber slíkar skuldbindingar í efnahagsreikning.
Svar: Nefndin telur mikilvægt að setja sérstakar reglur um meðhöndlun einkaframkvæmdasamninga í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga. Þar til slíkar reglur hafa verið settar telur nefndin eðlilegt að farið verði eftir lögum um bókhald og ársreikninga og góðum reikningsskilavenjum um meðhöndlun einkaframkvæmdasamninga í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga.
5. Þar sem erindi bæjarfulltrúa Samfylkingarinnar fjallar um atburði sem verða fyrir gildistöku reglugerðar nr. 944/2000 er þess sérstaklega óskað að nefndin fjalli um áhrif lagaskila varðandi spurningu nr. 4.
Svar: Nefndin telur að gildistaka reglugerðar nr. 944/2000 hafi engin áhrif á álit nefndarinnar varðandi 4. lið. Reglugerðin veitir hins vegar grundvöll til að setja skýrari reglur um meðferð fjárhagslegra upplýsinga í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga.
Með vísan til framangreindra svara reikningsskila- og upplýsinganefndar telur ráðuneytið ekki þörf á að fjalla frekar um erindi yðar en tekur undir þau sjónarmið sem lýst er í áliti nefndarinnar, að eðlilegt sé að settar verði reglur um meðhöndlun eignaleigusamninga og rekstrarleigusamninga í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga. Mun ráðuneytið beita sér fyrir því að skoðað verði á næstunni hvort og með hvaða hætti unnt sé að setja slíkar reglur, í samráði við reikningsskila- og upplýsinganefnd.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)
Afrit:
Hafnarfjarðarkaupstaður
Sjá fylgiskjal, álit reikningsskila- og upplýsinganefndar, dags. 13. nóvember 2001
Álit
reikningsskila- og upplýsinganefndar um framsetningu fjárhagslegra upplýsinga í reikningsskilum Hafnarfjarðarkaupstaðar.
Almennt
Samkvæmt 58. og 67. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, gilda um reikningsskil sveitarfélaga, eftir því sem við á, ákvæði laga um bókhald, nr. 145/1994, laga um ársreikninga, nr. 144/1994, svo og góðar bókhalds- og reikningsskilavenjur. Um nánari ákvæði um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga setur ráðherra með reglugerð að höfðu samráði við Hagstofu Íslands og Samband ísl. sveitarfélaga, sbr. 4. mgr. 67. gr. sveitarstjórnarlaganna.
Fram að gildistöku nýrrar reglugerðar um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga, nr. 944/2000, hafa sveitarfélög farið eftir eldri reglugerð um sama efni nr. 280/1989. Hin nýja reglugerð öðlaðist gildi 1. janúar 2001 en í ákvæði til bráðabirgða er sveitarfélögum heimilt að fara að ákvæðum hinnar eldri reglugerðar við gerð fjárhagsáætlunar og ársreiknings fyrir árið 2001. Fyrirspurn félagsmálaráðuneytisins varðar því reikningsskil Hafnarfjarðarkaupstaðar er byggja á sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998, og reglugerð um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga, nr. 280/1989.
Á það skal bent sérstaklega að í handbók um bókhald og reikningsskil sveitarfélaga, sem bókhaldsnefnd Sambands ísl. sveitarfélaga gaf út 1991 og byggir á reglugerð nr. 280/1989, kemur fram að þrátt fyrir að sveitarfélög skuli beita sértækri reikningsskilaaðferð fyrir sveitarsjóð og stofnanir þeirra sem reknar eru á sambærilegum grunni, skulu almenn rekstrargjöld og tekjur sveitarsjóða færð samkvæmt almennum reikningsskilaaðferðum. Í þeim tilvikum sem bókhaldsnefnd hefur ekki fjallað um meðhöndlun upplýsinga í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga og um það hafa ekki verið settar skýrar reglur hlýtur því góð reikningsskilavenja að hafa ráðið því hvernig slíkum færslum í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga hafi verið hagað.
Greinargerð og álit nefndarinnar um einstök atriði
1. Telur nefndin nægilegt að langtímaskuldbindingar vegna samninga um einkaframkvæmd á lögboðnum skyldum sveitarfélagsins skuli einungis færðar sem skýringar með ársreikningi?
Engar sérstakar reglur hafa verið settar hérlendis um meðferð svokallaðra einkaframkvæmdasamninga í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga. Því verður að líta svo á að slíka samninga eigi sveitarfélög að meðhöndla í reikningsskilum sínum á grundvelli góðrar reikningsskilavenju.
Þegar kannað er hvað telst til góðrar reikningsskilavenju í þessu sambandi og hvenær ársreikningur telst gefa glögga mynd af rekstrarafkomu og efnahag er rétt að vísa til krafna Alþjóðlega reikningsskilaráðsins (International Accounting Standards Board). Í þessu sambandi telur nefndin eðlilegt að vitna orðrétt í álit Félag löggiltra endurskoðenda (FLE), dags. 17. október 2001, sem nefndin óskaði sérstaklega eftir vegna þessa máls, en þar segir m.a.:
„Í Alþjóðlegum reikningsskilastaðli nr. 17. er leigusamningum skipt í eignaleigusamninga, sem færðir eru í efnahagsreikning og rekstrarleigusamninga þar sem leigugreiðslurnar eru gjaldfærðar. Flokkun leigusamninga ræðst af því hvernig áhættu og ágóða sem fylgir eignarhaldi er skipt á milli aðila samningsins. Með áhættu í þessu sambandi er m.a. átt við hættuna á tapi vegna þess að eignin nýtist ekki sem skyldi, eignin úreldist áður en leigutíma lýkur og vegna breytinga á efnahagsaðstæðum. Með ágóða er m.a. átt við hagnað af rekstri eignarinnar út líftíma hennar, ágóða vegna verðhækkunar eignarinnar eða innlausn lokaverðs/upplausnarverðs.
Að jafnaði er litið á samning sem eignaleigusamning ef einu eða fleiri af eftirfarandi skilyrðum er fullnægt:
1. Ef ákvæði í samningi kveður sérstaklega á um að eignarréttur flytjist til leigutaka í lok leigutímans.
2. Ef leigutaki á í lok leigutímans rétt á að kaupa hina leigðu fjármuni fyrir fjárhæð sem kenna má við vildarkjör.
3. Ef leigutími svarar til meginhluta af áætluðum endingartíma hinna leigðu fjármuna.
4. Ef núvirði lágmarksleigugreiðslu svarar svo gott sem til markaðsvirðis hinna leigðu fjármuna.
5. Ef hin leigða eign er sérhæfð þannig að aðeins leigutakinn geti notað hana án meiriháttar breytinga.
Sá hluti leigugreiðslunnar sem gengur til að mæta kostnaði við rekstur hinna leigðu eigna, s.s. viðhald og ræsting telst í þessu sambandi ekki til lágmarksleigugreiðslu og skal sérgreindur og færður á viðkomandi rekstrarliði hjá leigutakanum. Sama á við um þann hluta leigugreiðslunnar sem nær til faglegrar starfsemi sem fram fer í eigninni. Að öðru leyti færast leigugreiðslurnar annarsvegar til lækkunar á leiguskuldinni og hinsvegar á vexti.
Sé engu ofangreindra skilyrða fullnægt er að jafnaði litið svo á að leigusamningurinn sé svonefndur rekstrarleigusamningur. Leigugreiðslurnar eru þ.a.l. færðar til gjalda á viðkomandi lið í ársreikningi sveitarfélagsins, t.d. á fræðslumál ef um leigu og rekstur á skóla er að ræða.“
Til að kanna hvort þeir einkaframkvæmdasamningar, sem Hafnarfjarðarkaupstaður hefur undirritað, fullnægi einu eða fleiri af ofangreindum skilyrðum og þar með geti talist til eignaleigusamninga hefur nefndin rætt við endurskoðanda sveitarfélagsins og skoðað sérstaklega þá þrjá samninga sem hér um ræðir. Jafnframt hefur nefndin athugað núvirðisútreikninga þessara samninga m.t.t. 4. töluliðar framangreinds reikningsskilastaðals nr. 17. Eftirfarandi yfirlit sýnir forsendur og niðurstöður þeirra útreikninga en við gerð þeirra var stuðst við 7,5% vaxtafót:
Álit
Að mati nefndarinnar uppfylla umræddir einkaframkvæmdasamningar engin þau skilyrði sem fram koma í framangreindum fimm liðum. Því lítur nefndin svo á að umræddir samningar séu svonefndir rekstrarleigusamningar sem ekki þurfi að færa í efnahagsreikning Hafnarfjarðarkaupstaðar. Eftirfarandi er rökstuðningur þeirrar niðurstöðu með tilvísun í framangreinda fimm töluliði í reikningsskilastaðli 17:
1. Engin ákvæði er að finna í umræddum samningum um flutning á eignarrétti frá verksala til verkkaupa.
2. Í samningunum er hvergi að finna ákvæði er gefur verkkaupa rétt til að kaupa hinar leigðu eignir.
3. Leigutími samninganna er eftirfarandi:
Háholt 17. 300,00 mán. eða 25 ár.
Kríuás 2. 300,50 mán. eða u.þ.b. 25 ár.
Kríuás 1. 293,25 mán. að meðaltali eða u.þ.b. 25 ár. 1)
1) Samningur kveður á um afhendingu 1. áfanga þann 1. ágúst 2001 og 2. áfanga ári seinna eða 1. ágúst 2002. Samningur rennur út í mars árið 2027. Greiðslur hefjast frá afhendingu 1. áfanga sem reiknast í hlutfalli við fermetrafjölda hins yfirtekna húsnæðis.
Í ljósi þess að almennt er miðað við að endingartími húseigna sem hér um ræðir sé 50 ár telst framangreindur leigutími ekki svo langur, að mati nefndarinnar, að hann svari til meginhluta endingartímans eða meira.
4. Nefndin skoðaði sérstaklega núvirðisútreikninga samninganna m.t.t. 4. töluliðar í reikningsskilastaðli 17. Nefndin telur ekki ástæðu til að vefengja forsendur sem núvirðisútreikningar lágmarksleigugreiðslnanna byggjast á. Sá vaxtafótur sem stuðst hefur verið við í þessum útreikningum, þ.e. 7,5% raunvextir, er eðlilegur að mati nefndarinnar í ljósi þeirra vaxtakjara sem í boði eru á innlendum peningamarkaði í dag. Erfiðara er að meta vaxtakjör á erlendum lánum vegna veikrar stöðu íslensku krónunnar og þeirrar gengisáhættu sem slíkri lántöku fylgir.
Nefndin athugaði einnig hvaða áhrif breytingar á vaxtafót hafði á núvirðisútreikninga með hliðsjón af skilyrði í tölulið 4. Miðað við 6,5% og 8,5% vaxtafót eru niðurstöður útreikninganna eftirfarandi:
Á ofangreindri töflu sést að núvirði lágmarksleigugreiðslnanna uppfylla ekki skilyrðið í 4. tölulið þrátt fyrir að stuðst hefði verið við 6,5% vaxtafót. Hinsvegar er ljóst að niðurstaða núvirðisútreikninganna í Háholti 17 kemst næst því að uppfylla skilyrðið.
5. Það er mat nefndarinnar að sú tegund húsnæðis sem hér um ræðir sé ekki svo sérhæft að leigutaki (verktaki) einn geti notað það án meiriháttar breytinga. Mörg dæmi eru um að grunnskólahúsnæði er notað að sumarlagi fyrir hótelstarfsemi án teljandi breytinga. Einnig eru dæmi um að grunnskólahúsnæði hafi verið tekið undir starfsemi framhaldsskóla án verulegra breytinga. Á hinn bóginn þykir rétt að benda á að staðsetning húsnæðis í íbúðahverfi setur ákveðnar skorður við notagildi hússins.
Í skýringum með ársreikningi Hafnarfjarðarkaupstaðar fyrir árið 2000 er getið um þá einkaframkvæmdasamninga sem sveitarfélagið hefur undirritað. Með því telur nefndin að sveitarfélagið hafi farið eftir ákvæðum 9. gr. laga um ársreikninga, nr. 144/1994, en þar segir m.a.:
„Ársreikningur og samstæðureikningar skulu gerðir í samræmi við lög og góða reikningsskilavenju og gefa glögga mynd af rekstrarafkomu á reikningsárinu og efnahag í lok þess. Ef ákvæði laga eða góð reikningsskilavenja nægja ekki til að gefa glögga mynd af rekstrarafkomu og efnahag skal veita frekari upplýsingar í skýringum.“
Með þessu telur nefndin að sveitarfélagið hafi einnig uppfyllt ákvæði 42. gr. áðurnefndra laga þar sem kveðið er m.a. á um að veita skuli upplýsingar í skýringum um skuldbindingar, hafi verið gerðir leigusamningar sem nema verulegum fjárhæðum.
Miðað við fyrirliggjandi lög, reglur og góðar bókhalds- og reikningsskilavenjur telur nefndin að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi meðhöndlað umrædda einkaframkvæmdasamninga á eðlilegan hátt í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélagsins.
Í þessu sambandi vill nefndin benda á mikilvægi þess að kanna möguleika á setningu reglna um meðhöndlun eignaleigusamninga og rekstrarleigusamninga í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga. Gerð slíkra reglna er m.a. í hlutverki nefndarinnar, sbr. reglugerð um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga, nr. 944/2000. Með slíkum reglum telur nefndin að hægt verði að ná enn frekari samræmingu í reikningsskilum sveitarfélaga og þannig fengist betri og eðlilegri samanburður á rekstri og fjárhagsstöðu þeirra.
2. Telur nefndin það gefa rétta mynd af stöðu bæjarsjóðs að færa skuldir að upphæð kr. 700 milljónir króna á hina nýstofnuðu Vatnsveitu Hafnarfjarðar?
Í 60. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er fjallað um skiptingu starfsemi sveitarfélaga í reikningsskilum þeirra en þar segir orðrétt:
„Í reikningsskilum sveitarfélaga skal skipta starfsemi þeirra þannig:
a. sveitarsjóður, sem í lögum þessi merkir aðalsjóð sveitarfélags auk annarra sjóða og stofnana er sinna starfsemi sem að hluta eða öllu leyti er fjármögnuð af skatttekjum,
b. stofnanir sveitarfélaga, fyrirtæki og aðrar rekstrareiningar sem að hálfu eða meiri hluta eru í eigu sveitarfélaga og eru reknar sem fjárhagslega sjálfstæðar einingar.“
Í þessu sambandi er einnig rétt að vitna í skýringar með lögunum er Sesselja Árnadóttir, lögfræðingur, tók saman fyrir Samband ísl. sveitarfélaga en þar segir um grein þessa m.a.:
„Í a-liðnum er lögð áhersla á að fá fram niðurstöðu um rekstur aðalsjóðs sveitarfélagins og er þar átt við þá starfsemi sveitarfélagsins sem að hluta eða öllu leyti er fjármögnuð með skatttekjum þess, svo sem útsvari og fasteignasköttum. Undir a-lið falla því ýmsir „sjóðir“ hjá sveitarfélögum, sem í sumum tilvikum hafa haft sérstök reikningsskil og hafa því oft fallið utan hins hefðbundna reksturs sveitarsjóðs. Þessi framsetning hefur valdið misræmi við samantekt á rekstri sveitarsjóða í landinu. Nú er því felld undir a-lið öll slík starfsemi þannig að fram komi heildarniðurstaða um ráðstöfun skatttekna viðkomandi sveitarfélags.
Undir b-lið falla aðrar rekstrareiningar sveitarfélaga sem að hálfu eða meirihluta eru í eigu þeirra og eru reknar sem fjárhagslega sjálfstæðar einingar. Sem dæmi um slíkar rekstrareiningar má nefnda hitaveitur, rafveitur og flestar vatnsveitur sveitarfélaga.“
Þrátt fyrir að nánari útfærsla á 60. gr. sveitarstjórnarlaganna hafi ekki komið fram fyrr en við setningu reglugerðar um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga, nr. 944/2000, er ljóst að löggjafinn telur eðlilegt að í a-hluta flokkist sú starfsemi sveitarfélaga sem leggur grunn að ráðstöfun skatttekna en í b-hluta flokkist fjárhagslega sjálfstæðar einingar sem byggja fjármögnun sína að mestu leyti á innheimtu þjónustugjalda.
Eins og áður hefur verið vikið að er eðlilegt að fram að setningu framangreindrar reglugerðar hafi sveitarfélög, sem það hafa kosið, farið eftir ákvæðum eldri reglugerðar um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga og leiðbeininga er fram koma í handbók um bókhald og reikningsskil þeirra. Í því sambandi er eðlilegt að benda á kafla 5.2 í handbókinni þar sem gert er ráð fyrir þeirri aðalreglu að rekstur vatnsveitna sé færður meðal annarra málaflokka í sveitarsjóði. Á hinn bóginn er í kaflanum ekki talið óeðlilegt að rekstur vatnsveitu verði í höndum sérstaks fyrirtækis.
Til fróðleiks má benda á að árið 2000 voru starfræktar samtals 34 vatnveitur á vegum sveitarfélaga með 1.000 íbúa og fleiri, þar af voru samtals 14 þeirra taldar meðal annarra fyrirtækja og stofnana sveitarfélaga í b-hluta þeirra.
Við stofnun Vatnsveitu Hafnarfjarðar var tekið tillit til eftirfarandi þátta.
a. Lagt var mat á endurstofnverð mannvirkja vatnsveitunnar. Niðurstaða matsins var samtals tæplega 2,5 milljarðar kr.
b. Endurstofnverð mannvirkjanna var afskrifað m.t.t. aldurs þeirra. Endurstofnverð eftir afskriftir nemur tæplega 950 millj. kr.
c. Stofnun vatnsveitunnar var færð með eftirfarandi hætti í bókhaldi:
i. Samtals 950 millj. kr. voru færðar á eiginfjárreikning til hækkunar eigin fjár.
ii. Í samræmi við ákvörðun um stofnfé bæjarsjóðs í vatnsveitunni voru 250 millj. kr. færðar á stofnfé til eignar.
iii. Samtals 700 millj. kr. voru færðar til lækkunar á skuldum bæjarsjóðs.
Lækkun skuldanna var gerð á grundvelli samnings milli hins nýja fyrirtækis og bæjarsjóðs. Í samningnum er kveðið á um að vatnsveitan beri ábyrgð á hluta af stærra láni sem bæjarsjóður hefur tekið hjá Union Bank of Norway International, Luxemburg. Bæjarsjóður er skuldari alls lánsins gagnvart kröfuhafa og ber að greiða allar afborganir og vexti af því. Á móti innheimtir bæjarsjóður greiðslur frá vatnsveitunni sem nemur ábyrgð hennar samkvæmt samningnum. Lánið er í heild fært til skuldar í efnahagsreikningi bæjarsjóðs að frádregnum 700 millj. kr. hluta vatnsveitunnar sem færður er þar til skuldar.
Álit
Nefndin telur eðlilegt að hjá sveitarfélögum verði stofnuð um rekstur vatnsveitu sérstök rekstrareining með sjálfstæðan fjárhag sem færð er meðal fyrirtækja og annarra rekstrareininga í b-hluta sveitarfélaga enda hafi hún lagaheimild til að innheimta þjónustugjöld til að standa undir útgjöldum sínum. Slíkt er í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga um flokkun starfsemi sveitarfélaga sem sveitarfélög hafa í æ ríkari mæli tileinkað sér.
Við stofnun Vatnsveitu Hafnarfjarðar er ljóst að fjárhagsstaða bæjarsjóðs batnar um 950 millj. kr. eða sem nemur 250 millj. kr. aukningu peningalegra eigna og 700 millj. kr. lægri skulda. Slíkt er eðlilegt í ljósi þess að mannvirki vatnsveitunnar hafa ekki verið eignfærð áður.
Fyrirspurn ráðuneytisins fjallar hinsvegar um hvort tilfærsla á 700 millj. kr. skuld gefi rétta mynd af fjárhagsstöðu bæjarsjóðs. Í því sambandi er mikilvægt að benda á að umrædd tilfærsla skulda hefur ekki áhrif á fjárhagsstöðu sveitarfélagsins í heild. Aðgerðin hefur því ekki nein áhrif á samanlagðan rekstur og efnahag rekstrareininga í a- og b-hluta sveitarfélagsins sem fram kemur í samstæðureikningi sem ber að semja og tilgreina í ársreikningi sveitarfélags, sbr. 67. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Eftir stofnun vatnsveitufyrirtækisins er á hinn bóginn ljóst að fjárhagsstaða bæjarsjóðs er ekki samanburðarhæf við fyrri ár.
Eins og áður hefur verið vikið að eru vatnsveitur sveitarfélaga hérlendis ýmist reknar af sérstökum fyrirtækjum í b-hluta sveitarfélaga eða af aðalsjóði undir a-hluta þeirra. Hvað varðar samanburð á fjárhagsstöðu bæjarsjóðs Hafnarfjarðarkaupstaðar við aðra sveitarsjóði virðist því ekki skipta máli hvort Vatnsveita Hafnarfjarðar flokkist undir a-hluta eða b-hluta sveitarfélagsins.
Afskipti Hafnarfjarðarkaupstaðar af rekstri Vatnsveitu Hafnarfjarðar er hægt að rekja til ársins 1909 er sveitarfélagið keypti eignir „Vatnsveitufélags Hafnarfjarðar“, er nokkrir Hafnfirðingar höfðu stofnað fimm árum áður. Ljóst er að frá árinu 1909 til ársins 2000 hefur bæjarsjóður fjármagnað fjárfestingar og rekstur vatnsveitunnar ýmist með skatttekjum, lántökum eða með innheimtu þjónustugjalds. Nefndin telur því að raunhæft mat á þeim skuldum bæjarsjóðs sem tengjast vatnsveitunni sé í raun óframkvæmanlegt enda hafi lántökur ekki verið merktar ákveðnum framkvæmdum eða rekstri.
Að framansögðu telur nefndin ljóst að tilfærsla á 700 millj. kr. skuld úr bæjarsjóði Hafnarfjarðarkaupstaðar yfir í hið nýja fyrirtæki um rekstur vatnsveitunnar gefur ekki óeðlilega mynd af fjárhagsstöðu bæjarsjóðs. Því telur nefndin ekki athugavert að í Hafnarfjarðarkaupstað hafi verið stofnað um rekstur vatnsveitu, sérstakt fyrirtæki með sjálfstæðan fjárhag sem fært er undir b-hluta í reikningsskilum sveitarfélagsins og er slíkt í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Það er einnig mat nefndarinnar að tilfærsla á 700 millj. kr. skuld úr bæjarsjóði til hins nýstofnaða fyrirtækis brjóti hvorki í bága við lög um ársreikninga, nr. 144/1994, né lög um bókhald, nr. 145/1994, enda er hvergi að finna reikningsskilastaðla eða sérreglur um málefni sem þessi.
Nefndin telur þó mikilvægt að benda á að sú bókhaldslega leið sem farin var við stofnun hins nýja fyrirtækis um rekstur Vatnsveitu Hafnarfjarðar og lýtur að tilfærslu skuldanna er nokkuð sérstæð að mati nefndarinnar. Eins og lýst hefur verið hér að framan er bæjarsjóður skuldari alls lánsins gagnvart lánveitanda og hefur fært alla skuldina í efnahagsreikningi en á móti hefur bæjarsjóðurinn fært til lækkunar þann hluta sem vatnsveitan ábyrgist samkvæmt ákvæðum samnings milli þessara tveggja aðila.
Í tilvikum sem þessum telur nefndin eðlilegra að samþykkt verði skuldaviðurkenning milli rekstrareininga í stað þess að færa skuldir yfir með þeim hætti sem gert hefur verið í Hafnarfjarðarkaupstað. Slík meðhöndlun er í takt við ákvæði reglugerðar nr. 944/2000 og auglýsingar nr. 414/2001 og 790/2001 sem birtar hafa verið á grundvelli hennar. Þar sem reikningsskil sveitarfélaga árið 2000 byggjast ekki á hinni nýju reglugerð telur nefndin að meðhöndlun Hafnarfjarðarkaupstaðar brjóti ekki í bága við reglur sem þá giltu eins og áður hefur verið vikið að.
3. Hafa ofangreindar ákvarðanir um framsetningu ársreikninga Hafnarfjarðarkaupstaðar það í för með sér að lykiltölur verði marklausar?
Einkaframkvæmdasamningar
Eins og áður hefur verið vikið að telur nefndin að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi meðhöndlað einkaframkvæmdasamninga sína í samræmi við fyrirliggjandi lög, reglur og góðar bókhalds- og reikningsskilavenjur. Nefndin telur því ekki að meðhöndlun einkaframkvæmdasamninganna í reikningsskilum sveitarfélagsins hafi haft í för með sér að lykiltölur séu marklausar.
Á hinn bóginn telur nefndin að sú leið sem Hafnarfjarðarkaupstaður hefur farið við lausn sinna lögbundnu verkefna með gerð einkaframkvæmdasamninga hafi í för með sér að samanburður á lykiltölum milli sveitarfélagsins og annarra sveitarfélaga sem leysa verkefni sín á hefðbundinn máta sé ekki fyllilega marktækur. Lítur nefndin svo á að það sé í hlutverki hennar að fjalla um það hvort og þá með hvaða hætti eðlilegt væri að setja sérstakar reglur um meðhöndlun slíkra samninga í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga þannig að samanburður á lykiltölum milli sveitarfélaga verði marktækari.
Tilfærsla á 700 millj. kr. skuld
Eins og vikið hefur verið að í 2. lið hér að framan er ljóst að samanburður á lykiltölum bæjarsjóðs verður ómarktækur við fyrri ár strax eftir tilfærsluna. Samanburður á lykiltölum samstæðunnar við fyrri ár er á hinn bóginn áfram að fullu marktækur þrátt fyrir tilfærsluna.
Í ljósi þess að tilfærsla á 700 millj. kr. skuld úr bæjarsjóði Hafnarfjarðarkaupstaðar yfir í hið nýja fyrirtæki um rekstur vatnsveitunnar gefi ekki óeðlilega mynd af fjárhagsstöðu bæjarsjóðs, eins og getið er um í 2. lið, er samanburður á lykiltölum bæjarsjóðs Hafnarfjarðarkaupstaðar við lykiltölur annarra sveitarsjóða eftir tilfærslu skuldanna ekki ómarktækur. Í því sambandi er eðlilegt að benda á mismunandi rekstrarform vatnsveitna sveitarfélaga sem getið er nánar um í 2. lið hér að framan. Á hinn bóginn er ljóst að við tilfærslu skuldanna sýna lykiltölur bæjarsjóðs betri fjárhagsstöðu en ella. Því má velta fyrir sér hvort samanburður á lykiltölum bæjarsjóðs Hafnarfjarðarkaupstaðar við lykiltölur annarra sveitarfélaga hafi verið marktækur fyrir tilfærsluna.
Eins og áður hefur verið vikið að telur nefndin ekki óeðlilegt að sveitarfélög stofni um rekstur vatnsveitu sérstakt fyrirtæki og flokki það meðal fyrirtækja og annarra rekstrareininga í b-hluta sveitarfélagsins. Slíkt hafa sveitarfélög gert í æ ríkari mæli undanfarin ár og hefur nú í raun verið gert að skyldu, sbr. hina nýju reglugerð um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga, nr. 944/2000.
4. Með hvaða hætti telur nefndin rétt að meðhöndla skuldbindingar vegna samninga um einkaframkvæmd í bókhaldi og ársreikningi sveitarfélags? Óskað er eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort samningsfjárhæðir og markaðsverð rekstrarfjármuna hafi áhrif á hvort færa ber slíkar skuldbindingar í efnahagsreikning.
Nefndin telur mikilvægt að setja sérstakar reglur um meðhöndlun einkaframkvæmdasamninga í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga. Slíkar reglur hafa ekki verið settar en gert er ráð fyrir að nefndin fjalli sérstaklega um möguleika á setningu þeirra um þetta málefni þeirra á næstunni. Þar til að nefndin hefur lokið umfjöllun sinni telur hún eðlilegt að farið verði eftir lögum um bókhald og ársreikninga og góðum reikningsskilavenjum um meðhöndlun einkaframkvæmdasamninga í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga eins og sérstaklega hefur verið greint frá hér að framan.
5. Þar sem erindi bæjarfulltrúa Samfylkingarinnar fjallar um atburði sem verða fyrir gildistöku reglugerðar nr. 944/2000 er þess sérstaklega óskað að nefndin fjalli um áhrif lagaskila varðandi spurningu nr. 4.
Nefndin telur að gildistaka hinnar nýju reglugerðar um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga, nr. 944/2000, hafi engin áhrif á álit nefndarinnar er fram kemur í tölulið 4 hér að framan.
Með hinni nýju reglugerð er hinsvegar skapaður grundvöllur til að setja skýrari reglur um meðferð fjárhagslegra upplýsinga í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga. Það er í hlutverki hinnar nýju reikningsskila- og upplýsinganefndar, sem skipuð hefur verið á grundvelli 18. gr., að semja slíkar reglur sem birta skal með auglýsingu í Stjórnartíðundum eftir staðfestingu ráðherra.
Reykjavík, 13. nóvember 2001
Gunnlaugur Júlíusson (sign.) Óskar G. Óskarsson (sign.) Sighvatur Halldórsson (sign.)
Garðar Jónsson (sign.)
formaður