Siglingastofnun: Endurnýjun atvinnuréttinda til skipstjórnar. Mál nr. 32/2009

Ár 2009, 20. október er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 32/2009

A

gegn

Siglingastofnun Íslands

I. Aðild, kröfur, kærufrestur og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru dags. 6. maí 2009 kærði Jónas A. Aðalsteinsson hrl. f.h. A höfnun Siglingastofnunar Íslands á umsókn hans um endurnýjun atvinnuskírteinis til skipstjórnar, dags. 24. febrúar 2009.

Gerð er sú krafa af hálfu A að hinni kærðu ákvörðun verði hrundið og staðfestur verði réttur A til endurnýjunar á atvinnuskírteini sem skipstjóri á 30 brl. skipi og minni í innanlandssiglingum (A.1) á skip minni en 80 brl. í innanlandssiglingum (A.2) og sem yfirstýrimaður á fiskiskipum og öðrum skipum 200 rúmlesta og minna (A.3), er rann út þann 2. október 2007.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

nr. 1. Stjórnsýslukæra dags. 6. maí 2009 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:

a) Bréf Siglingastofnunar til A dags. 24. feb. 2009.

b) Bréf Siglingastofnunar til A dags. 27. jan. 2009.

c) Bréf A til Siglingastofnunar dags. 9. febr. 2009.

d) Lögskráningarskírteini fyrir A.

nr. 2. Bréf ráðuneytisins til A, dags. 7. maí 2009.

nr. 3. Bréf ráðuneytisins til Siglingastofnunar, dags. 13. maí 2009.

nr. 4. Umsögn Siglingastofnunar dags. 26. maí 2009, ásamt eftirfarandi

fylgigögnum:

a) Atvinnuskírteini A, útg. 24. febr. 2009.

b) Atvinnuskírteini A, útg. 2. okt. 2002.

c) Samant bókana fundarg. Siglingaráðs um útgáfu 80 brl.skipstjórnarskírteina.

d) Bréf Siglingastofnunar til sýslumanns Snæfellinga, dags. 31. ág. 2005.

nr. 5. Bréf ráðuneytisins til A, dags. 12. júní 2009, veittur andmælaréttur.

nr. 6. Andmæli A, dags. 3. júlí 2009, ásamt eftirfarandi fylgigögnum:

a) Bréf sýslum. Snæfellinga til Siglingastofnunar, dags. 16. febr. 2009.

b) Bréf Siglingastofnunar til Sýslum. Snæfellinga, dags. 31. ág. 2005.

nr. 7. Bréf ráðuneytisins dags. 20. júlí 2009, til A og til Siglingastofnunar.

Ákvörðun Siglingastofnunar Íslands hvað varðar endurnýjun réttinda var kynnt A með bréfi þann 24. febrúar 2009. Kæra barst því innan þriggja mánaða kærufrests 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 17. gr. laga nr. 30/2007 um áhafnir íslenskra fiskiskipa, skemmtibáta og annarra skipa. Ekki er ágreiningur um aðild.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

A sótti um og fékk útgefin atvinnuskírteini til skipstjórnarréttinda þann 12. ágúst 1987, með réttindum A.1 og A.3. Það skírteini var endurnýjað 9. september 1992, með óbreyttum réttindum. Við endurnýjun atvinnuskírteinisins þann 16. september 1997 bættist við réttindaflokkur A.2 og hafði A eftir það réttindi A.1, A.2. og A.3. Það skírteini var endurnýjað fimm árum síðan, þann 2. október 2002, með þessum sömu þremur réttindaflokkum, A.1, A.2 og A.3, til næstu fimm ára.

Á fundi siglingaráðs þann 20. febrúar 2003 er bókuð athugasemd um útgáfu atvinnuskírteina til 80 tonna atvinnuréttinda. Þá voru á fundi siglingaráðs 6. maí 2003 lögð fram drög að leiðbeiningarreglum til sýslumanna við útgáfu atvinnuskírteina skipstjóra, stýrimanna og vélstjóra. Þann 19. ágúst 2005 var bókað á fundi siglingaráðs að brýnt sé að ganga úr skugga um hverjir hafi 80 brl. skipstjórnarréttindi og taka skírteinin af þeim sem ekki eigi rétt á þeim en nokkur sýslumannsembætti væru að gefa þessi skírteini út. Var bókað að senda skyldi lista til sýslumanna og óska leiðréttinga.

Með bréfi Siglingastofnunar dags. 31. ágúst 2005 til sýslumanns Snæfellinga var athygli vakin á því að svo virtist sem gefin hafi verið út atvinnuskírteini til 80 brl. skipstjórnarréttinda til manna sem hefðu ekki tilskilda menntun og þjálfun til að hljóta slík réttindi. Var embættinu sendur listi yfir þá einstaklinga sem höfðu fengið þessi réttindi (A.2) útgefið án þess að uppfylla til þess skilyrði og þess farið á leit að útgáfan yrði þegar í stað leiðrétt og viðkomandi skírteini innkölluð og endurútgefin miðað við menntun og þjálfum þeirra.

Á fundi siglingaráðs þann 26. október 2005 voru lögð fram drög að reglugerð um breytingu á reglugerð um atvinnuskírteini skipstjórnar- og vélstjórnarmanna nr. 118/1996 (80 brl.). Í ljós hafi komið að skírteini til 80 brl. réttinda hafi verið gefin út til 27 einstaklinga án þess að þeir hafi sótt tilskilin námskeið á árunum 1985-1987. Spurst hafi verið fyrir um þessi réttindi hjá viðkomandi sýslumannsembættum en nokkur hefðu ekki enn gert neitt í málinu. Var bókað að mögulegt væri að innkalla slík skírteini þar sem um stjórnvaldsákvörðun væri að ræða.

A sótti um endurnýjun atvinnuskírteinis þann 22. janúar 2009 en um var að ræða skírteini útgefið 2. október 2002, með réttindum A.1, A.2 og A.3, sem rann út þann 2. október 2007.

Með bréfi Siglingastofnunar þann 27. janúar 2009 til A var upplýst að stofnunin teldi A ekki uppfylla skilyrði laga og reglna til að hafa atvinnuréttindi A.2 og var honum gefinn kostur á að færa sönnur á hið gagnstæða en áformað væri að endurnýja önnur réttindi hans. Þessum skilningi Siglingastofnunar var mótmælt af hálfu A með bréfi 9. febrúar 2009 og þess farið á leit að stofnunin endurskoðaði afstöðu sína. Af hálfu Siglingastofnunar var því hafnað með bréfi dags. 24. febrúar 2009 og talið að ekkert hefði komið fram í málinu sem breytti fyrri afstöðu. A var jafnframt leiðbeint um kæruleið til samgönguráðuneytisins.

Með kæru dags. 6. maí 2009 kærði A höfnun Siglingastofnunar á útgáfu atvinnuskírteinis til ráðuneytisins. Móttaka kærunnar var staðfest með bréfi þann 7. maí 2009 og send til umsagnar Siglingastofnunar þann 13. maí 2009. Umsögn barst þann 11. júní 2009 og var send A til andmæla þann 12. júní. Andæli A bárust síðan ráðuneytinu þann 3. júlí 2009.

Ráðuneytið tilkynnti bæði A og Siglingastofnun, með bréfum dags. 20. júlí 2009, að fyrirhugað væri að ljúka afgreiðslu þess í september 2009. Þá var lögmanni A með tölvupósti þann 28. september 2009 tilkynnt um frekari tafir á afgreiðslu en leitast yrði við að ljúka málinu um miðjan október.

Mál þetta hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er það tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök A

Af hálfu A er gerð sú krafa að ákvörðun Siglingastofnunar um að hafna umsókn hans um endurnýjun atvinnuskírteinis til skipstjórnar verði hrundið og staðfestur réttur hans til endurnýjunar á atvinnuskírteini sem skipstjóri á 30 brl. skipi og minni í innanlandssiglingum (A.1), á skip minni en 80 brl. í innanlandssiglingum (A.2) og sem yfirstýrimaður á fiskiskipum og öðrum skipum 200 rúmlesta og minni (A.3). Telur A að Siglingastofnun sé skylt að veita sér þau réttindi sem um ræðir.

A kveðst hafa nýtt sér þau réttindi sem hann fékk fyrst útgefið 1987 (A.3) og 1997 (A.2) án athugasemda af hálfu yfirvalda. Hann hafi byggt fjárhagslega afkomu sína og fjölskyldu sinnar á þessum réttindum enda ávallt í góðri trú um lögmæti leyfisveitingarinnar og forsendna sem lágu að baki hennar. Engar athugasemdir hafi verið gerðar af hálfu stjórnvalds við réttindi A sem auk þess voru endurnýjuð óbreytt árið 2002.

Vísar A til þess að sá sem byggir fjárhagslega afkomu sína á atvinnustarfsemi samkvæmt opinberu leyfi hafi réttmætar væntingar til að hann haldi leyfinu áfram. Hann hafi enda ekki haft neina ástæðu til að ætla annað en ákvörðun sýslumannsins í Stykkishólmi hafi verið fullkomlega innan valdheimilda sýslumanns á þeim tíma. Byggir A einnig á að atvinnuréttindi hans séu fjárhagsleg gæði sem falli undir vernd 1. mgr. 72. gr. auk 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.

Að mati A gefa dæmi Siglingastofnunar í bréfi dags. 24. febrúar sl. um ranglega útgefin skírteini til kynna að ákveðin stjórnsýsluframkvæmd hafi myndast, a.m.k. hjá sýslumanni Snæfellinga, þess efnis að miða útgáfu skipstjórnarréttinda við reynslu.

Talið sé að tilvist ákveðinnar stjórnsýsluframkvæmdar sem viðhöfð er á því tímamarki þegar aðili fær tiltekna afgreiðslu máls síns, kunni að skapa eðlilegar og réttmætar væntingar um hvernig leyst verði úr málinu. Hafi fræðimenn bæði hérlendis og í Danmörku lagt til grundvallar að sjónarmið um réttmætar væntingar hafi sérstaka þýðingu þegar ákveðið er að stjórnsýsluframkvæmd skuli breytt og beri stjórnvöldum skylda til að taka afstöðu til þess hvort og þá með hvaða hætti slík sjónarmið hafa þýðingu, vísar A um þetta til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3307/2001. Það hafi a.m.k. átt að kynna þeim sem málið kynni að varða breytta stjórnsýsluframkvæmd en slíkt var ekki gert af hálfu Siglingastofnunar.

A telur sig ekki eiga að bera hallann af því að ekki séu til nánari skýringar í gögnum Siglingastofnunar varðandi leyfisveitinguna en bendir á að frekar ólíklegt verði að teljast að atvinnuskírteini hafi verið gefin út og endurnýjuð eingöngu á grundvelli misskilnings. Þá gerir A athugasemdir við að Siglingastofnun hafi ekki gert neitt frekar í því að afla upplýsinga um ástæður leyfisveitingarinnar eins og var þó skylt í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og góða stjórnsýsluhætti.

A bendir á að hann hafi á löngum og flekklausum ferli sínum sem skipstjóri aflað sér mikillar reynslu m.a. í þeim réttindaflokkum sem um ræðir án nokkurra athugasemda af hálfu yfirvalda fyrr en nú. Við mat á því hvort um réttmætar væntingar sé að ræða verði að horfa til þess að A hafði enga vitneskju um annað en réttindin væru réttilega útgefin m.a. með hliðsjón af nefndri stjórnsýsluframkvæmd. Þá verði einnig að horfa til þess fjárhagstjóns sem hann verður fyrir standi ákvörðun Siglingastofnunar óbreytt.

Í andmælum A segir að Siglingastofnun virðist sem fyrr byggja á þeirri málsástæðu að skírteinið hafi verið gefið út fyrir mistök. Til að öðlast þau hafi viðkomandi þurft að sitja tiltekin námskeið á árunum 1985-1987 en það hafi A ekki gert og ekki sýnt fram á að hann uppfylli skilyrði laga til að geta talist löglegur handhafi réttindanna. A tekur fram að hann hafi vissulega ekki setið umrædd námskeið frekar en aðrir sem fengu réttindin útgefin á sama grundvelli og hann, um það sé ekki efnislegur ágreiningur í málinu. Líta verði til þess að réttindin voru gefin út á grundvelli þágildandi reglugerðar nr. 118/1996 um atvinnuskírteini skipstjórnar- og vélstjórnarmanna og leiði af því að veitingarvaldið hefur þá metið það sem svo að A hafi uppfyllt skilyrði laganna til réttindanna, eftir atvikum á grundvelli reynslu. Engar grundvallarbreytinar hafi verið gerðar á lagaskilyrðum skipstjórnarskírteina frá því sem var á þeim tíma.

Þá telur A allar skýringar Siglingastofnunar um mistök við útgáfu afar einkennilegar og algjörlega órökstuddar enda fráleitt að 27 einstaklingar hafi fengið skírteini útgefin fyrir mistök. Siglingastofnun hafi heldur ekki leitast við að afla upplýsinga um grundvöll útgáfunnar og virðist kunna betur við skýringuna um mistök heldur en að það hafi verið mat sýslumanns að A og aðrir hafi uppfyllt skilyrði laganna á grundvelli reynslu sinnar. Þetta leysi Siglingastofnun þó ekki undan rannsóknarskyldu stjórnsýslulaganna og því alfarið hafnað að sönnunarbyrðin sé lögð á A heldur verði Siglingastofnun að bera hallann af því að gögnum hefur ekki verið haldið til haga hjá fyrri veitingarvaldshafa.

Vegna þeirrar málsástæðu Siglingastofnunar að uppfylla þurfi tiltekin skilyrði til að fá réttindin útgefin og krafa sé gerð um að þekkingu sé viðhaldið með tilteknum hætti og viðkomandi geti átt von á að synjun uppfylli hann ekki skilyrði laganna, tekur A fram að því hafi ekki verið haldið fram af hálfu Siglingastofnunar að A uppfylli ekki önnur skilyrði til réttindanna en þau sem gera kröfu til tiltekins námskeiðs. A byggir á því að veitingarvaldshafinn hafi á sínum tíma metið það sem svo að hann hafi uppfyllt skilyrði til að fá útgefin A.2 og A.3 réttindi og síðan endurnýjað þau án athugasemda. Sýslumaður hafi þannig metið það sem svo að A uppfyllti skilyrðin á grundvelli reynslu og sæti það mat ekki endurskoðun Siglingastofnunar. Þar sem önnur skilyrði til útgáfu skipstjórnarskírteina hafi ekki tekið grundvallarbreytingum frá því A fékk þau fyrst útgefin mátti hann vissulega hafa réttmætar væntingar til að halda þeim.

Þá bendir A á að leyfisveitingar stjórnvalda geta notið réttar skv. 1. gr. samningsviðauka nr. 1 við mannréttindasáttmála Evrópu um friðhelgi eignarréttar en samningurinn hefur lagagildi hér á landi sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994. Skilyrði þess séu að atvik málsins séu með þeim hætti að þau gefi leyfishafa tilefni til lögmætra væntinga um að leyfið muni gilda áfram í ákveðinn tíma og hann geti vænst að njóta arðs af hinni leyfisskyldu starfsemi. Leyfi geti því talist eign í skilningi 1. gr. laganna, njóti leyfishafi fjárhagslegs ávinnings af því. Slík leyfi geti vissulega sætt afturköllun en hún verði að vera í samræmi við þau skilyrði sem lögð eru til grundvallar að innanlandsrétti og verða yfirvöld að taka tillit til lögmætra væntinga aðila um að leyfið muni gilda um ákveðinn tíma ásamt réttinum til að njóta arðs af hinni leyfisskyldu starfsemi. A bendir á að hann hafi notið fjárhagslegra réttinda af leyfinu og ekki haft ástæðu til að ætla að mat sýslumanns á að hann uppfyllti skilyrðin yrði véfengt. Siglingastofnun verði að taka þessi sjónarmið til skoðunar við mat sitt.

Hvað varðar tilvísun Siglingastofnunar til 11. gr. laga nr. 30/2007 og 3. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 175/2008 varðandi heimild til synjunar útgáfu leyfis og afturköllun vekur A athygli á að hér sé um að ræða réttindi sem hann hefur nýtt annars vegar í meira en áratug (A.2) og hins vegar í meira en tvo áratugi (A.3). Lagaákvæðið hljóti fyrst og fremst að lúta að þeim tilvikum þar sem skírteini eru afturkölluð innan tiltölulega skamms tíma auk þess sem horfa verði til grandsemi skírteinishafa. Telur A að afturköllun réttinda sem nýtt hafa verið athugasemdalaust í góðri trú þetta langan tíma verði ekki reist á umræddu lagaákvæði án bótaskyldu, sbr. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Þá bendir A á að hann hafi á löngum og flekklausum ferli sínum sem skipstjóri verið afar farsæll og aflað sér mikillar reynslu. Það sé því einkennilegt að Siglingastofnun réttlæti ákvörðun sína með því að verið sé að vernda heilbrigði og velferð manna.

Þá ítrekar A að útgáfa slíkra réttinda og mál þetta varðar til 27 manna bendi til að stjórnsýsluframkvæmd hafi myndast í þá átt að miða við reynslu. Hvað varði fræðilega tilvísun Siglingastofnunar til þess að líta svo á að aðili eigi ekki rétt á að stjórnvöld haldi áfram að sýna af sér athafnaleysi, hafi þau látið hjá líða að beita tiltekinni réttarreglu fyrir mistök, bendir A á að í sömu tilvitnun fræðimannsins segi að slíkt athafnaleysi kunni þó undir vissum kringumstæðum að hafa aðrar afleiðingar í för með sér sökum réttmætra væntinga málsaðila.

IV. Málsástæður og rök Siglingastofnunar

Í skýringum Siglingastofnar kemur fram að þann 2. október 2007 hafi atvinnuskírteini A til skipstjórnarréttinda runnið út en hann hafi haft atvinnuréttindi sem skipstjóri á skip minni en 30 brl. í innanlandssiglingum (A.1), 80 brl. í innanlandssiglingum (A.2) og sem yfirstýrimaður á fiskiskipum og öðrum skipum 200 rúmlesta og minni (A.3). Upphaflega hafi A sótt um atvinnuskírteini til skipstjórnarréttinda 12. ágúst 1987 og fengið þá réttindi A.1 og A.3. Við endurnýjun 9. september 1992 hafi það haldist óbreytt en við endurnýjun 16. september 1997 hafi réttindaflokkur A.2 bæst við. Ekki séu til skýringar á því hjá veitingarvaldshafa þess tíma af hverju þessum flokki var bætt við. Við endurnýjun 2. október 2002 hafi skírteinið verið endurnýjað með þessum þremur réttindaflokkum. Skírteinið hafi runnið út 2. október 2007.

A hafi síðan sótt um endurnýjun skipstjórnarréttinda þann 22. janúar 2009 en þá verið hafnað og gefinn kostur á að sýna fram á að hann uppfyllti kröfur laga og reglugerðar til að vera löglegur handhafi atvinnuskírteinis til 80 brl. skipstjórnarréttinda. Engum gögnum hafi hins vegar verið framvísað um það og skírteinið því endurnýjað fyrir réttindi A.1, þ.e. sem skipstjóri á 30 brl. skipum og minni þann 24. febrúar 2009.

Hvað varði þá málsástæðu A að hann hafi fengið réttindi A.2 á grundvelli reynslu sinnar bendir Siglingastofnun á að hvergi í lögum eða reglugerð sé að finna heimild til slíks heldur hafi viðkomandi þurft að hafa setið tilskilið námskeið á árunum 1985-1987 á vegum Stýrimannaskólans í Reykjavík, sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 118/1996 með síðari breytingum en sú reglugerð var felld úr gildi með reglugerð nr. 175/2008. A virðist ekki uppfylla þetta skilyrði.

Áður hafi sýslumaðurinn í Stykkishólmi séð um útgáfu og endurnýjun atvinnuskírteina en nú sé það á hendi Siglingastofnunar Íslands.

Til að fá atvinnuskírteini endurnýjað þurfi umsækjandi að uppfylla tiltekin skilyrði m.a. um heilbrigði auk þess sem gerð er krafa um að hann hafi viðhaldið þekkingu sinni með ákveðnum siglingatíma eða sambærilegu starfi, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 30/2007 og 23. gr. reglugerðar nr. 175/2008. Uppfylli hann ekki skilyrði er ljóst að hafna verður endurnýjun. Sá sem einu sinni fékk útgefin atvinnuskírteini til skipstjórnarréttinda geti því ekki gengið út frá því sem vísu að hann fái þau ávallt endurnýjuð í framtíðinni enda litið svo á að menn hafi einungis lögmætar væntingar til að halda leyfum, uppfylli þeir öll skilyrði sem fyrir því eru sett.

Siglingastofnun vísar til 3. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 175/2008 sem kveður á um heimild stofnunarinnar til að hafna skírteinum og gögnum umsækjenda um endurnýjun og um leið synja um endurnýjun ef vafi leikur á gildi þeirra eða þegar í ljós kemur að skírteini hafa verið gefin út fyrir mistök eða á röngum forsendum. Einnig er vísað til 11. gr. laga nr. 30/2007 um heimild fyrir afturköllun skírteina hafi þau verið gefin út á röngum forsendum eða fyrir mistök. Telur Siglingastofnun þessi ákvæði eiga við þótt ekki sé hér um eiginlega afturköllun skírteinis að ræða. Enda enginn tilgangur með því að gefa út skírteinið til þess eins að beita lagaheimildinni um afturköllun þess strax í kjölfarið.

Þá bendir Siglingastofnun á ástæður þess að gerðar eru strangar kröfur til skipstjórnarréttinda, þ.e. öryggi íslenskra skipa og áhafna sem og efling varna gegn mengun sjávar. Viðurkennt sé að setja megi atvinnufrelsi því sem kveðið er á um í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar skorður þegar skilyrði um skýra lagasetningu og almannaheill eru uppfyllt.

Að mati Siglingastofnunar var ekki um ákveðna stjórnsýsluframkvæmd að ræða þótt einhver sýslumannsembætti hafi gefið út slík skírteini fyrir mistök til aðila sem ekki höfðu tilskilda menntun og þjálfun til að öðlast slík réttindi. Telur stofnunin að stjórnsýsluframkvæmd sé venja sem skapast í stjórnsýslunni sem verður að bera með sér ákveðin einkenni til að teljast slík. Meðal þess sem nefnt hefur verið er að framkvæmdin verður að liggja nokkuð ljós fyrir og vera markviss og reglubundin auk þess sem framkvæmdin verður að rúmast innan efnisreglu þess ákvæðis sem stjórnvöld sækja heimild sína til að framkvæma tiltekið verk.

Siglingastofnun tekur ekki undir með A að ákvörðun stjórnvalds að gefa út opinbert leyfi sem ekki er í samræmi við kröfur sem gerðar eru í lögum og reglugerðum geti skapað slíka stjórnsýsluframkvæmd sem réttur verður byggður á. Þegar látið sé hjá líða að beita tiltekinni réttarreglu fyrir mistök geti aðili ekki átt rétt á að stjórnvöld haldi áfram að sýna af sér slíkt athafnaleysi. Stofnunin telur þessi sjónarmið eiga við í máli þessu. Stjórnvaldsákvörðun sem tekin er í villu um lög eða staðreyndir teljist auk þess ólögmæt að efni til og er í flestum tilvikum ógildanleg og lítur Siglingastofnun svo á að ekki sé hægt að vinna rétt sér til handa á grundvelli slíkrar ákvörðunar stjórnvalds.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Af gögnum málsins telur ráðuneytið að sú ákvörðun sem kærð er og krafist er úrskurðar um sé ákvörðun Siglingastofnunar að hafna því að endurnýja réttindi A sem hann hafði í gildistíð eldra skírteinis og töldust sem réttindi A.2, þ.e. sem skipstjóri á skipum 80 brl. og minni í innanlandssiglingum. Málið varði ekki önnur réttindi sem A hafði (A.1 og A.3) enda bera gögn málsins með sér að A hafi fengið þau endurnýjuð með útgáfu atvinnuskírteinis þann 24. febrúar 2009.

Nánar er álitaefnið það hvort A hafi fengið umrædd réttindi (A.2) útgefin með lögformlega réttum hætti á sínum tíma eða hvort það hafi verið fyrir mistök. Hafi verði um mistök að ræða þá snúist málið annars vegar um hvort hann hafi engu að síður átt rétt á að fá þau endurnýjun á grundvelli sjónarmiða um réttmætar væntingar og að um stjórnarskrárvarin réttindi hans sé að ræða og hins vegar hvort hann geti byggt rétt á slíkri ólögmætri útgáfu þar sem leyfi sem gefin eru út í andstöðu við lög og reglur séu ólögmæt og þar með ógildanleg.

Hér kemur fyrst til skoðunar hvaða reglur giltu um útgáfu réttindanna þegar A fékk þau og síðari endurnýjun, hvaða reglur gildi nú og hvernig lagaskilum var háttað.

2. Reglur sem giltu um útgáfu atvinnuréttinda til skipstjórnar 1997 þegar réttindi A.2 voru útgefin og við endurnýjun þeirra árið 2002

Við útgáfu atvinnuskírteinis A árið 1987 voru í gildi lög nr. 112/1984 um atvinnuréttindi skipstjórnarmanna á íslenskum skipum. Sömu lög giltu þegar atvinnuskírteinið var endurnýjað árið 1997 og hafði þá reglugerð nr. 118/1996 um atvinnuskírteini skipstjórnar- og vélstjórnarmanna verið sett. Á þessum tíma voru réttindi A A.1 og A.3. Ekki er ágreiningur um rétt hans til að hafa þessi atvinnuréttindi til skipstjórnar og því ekki frekar um þau fjallað í máli þessu.

Eins og fram hefur komið fékk A, við endurnýjun atvinnuskírteinis 16. september 1997, einnig réttindi samkvæmt réttindaflokki A.2. Á þeim tíma giltu lög nr. 112/1984 og reglugerð nr. 118/1996 með síðari breytingum og var þar kveðið á um skilyrði sem þurfti að uppfylla til að fá atvinnuréttindi til skipstjórnar á íslenskum skipum, s.s. menntun, siglingatíma og heilsufar. Er í 8. gr. laganna fjallað um rétt til að vera skipstjóri á skipi sem er meira en 30 rúmlestir og þarf viðkomandi að hafa öðlast rétt til að gegna starfi yfirstýrimanns á tilgreindum skipum sbr. 5. og 6. gr. laganna. Þá eru nánar tilgreind skilyrði fyrir tegundir skipa:

Fiskiskip

1. stig

a) Skipstjórnarréttindi á 200 rúmlesta skipum og minni í innanlandssiglingum: 12 mánuðir á skipi yfir 30 rúmlestum.

2. stig

b) Skipstjórnarréttindi á skipum af ótakmarkaða stærð: 24 mánuði á skipi stærra en 30 rúmlestir, þar af a.m.k. 6 mánuði yfirstýrimaður/1. stýrimaður á skipum yfir 100 rúmlestum.

Kaupskip

2. stig

a) Skipstjórnarréttindi á 200 rúmlesta skipum og minni í strandsiglingum (STCW II/3, nr. 2): 24 mánuði á skipi yfir 100 rúmlestum, þar af a.m.k. 6 mánuði sem yfirstýrimaður.

3. stig

a) Skipstjórnarréttindi á skipum af ótakmarkaðri stærð í strandsiglingum (STCW II/2): 24 mánuði á skipi yfir 100 rúmlestum, þar af a.m.k. 6 mánuði yfirstýrimaður.

b) Skipstjórnarréttindi á skipum af ótakmarkaða stærð og farsviði (STCW II/2): 24 mánuði á skipi yfir 100 rúmlestum, þar af a.m.k. 6 mánuði yfirstýrimaður á skipi í utanlandssiglingum.

Um atvinnuskírteini var síðan fjallað í reglugerð nr. 118/1996 með síðari breytingum. Þar voru nánar skilgreind skilyrði og flokkar atvinnuréttinda. Þau atvinnuréttindi sem mál þetta fjallar um eru réttindi sem skilgreind voru sem A.2. Um þau réttindi var fjallað í 5. gr. reglugerðarinnar og er um svokölluð 80 rúmlesta réttindi að ræða og hljóðaði ákvæðið nánar eftirfarandi:

„Skipstjóri á fiskiskipum og öðrum skipum, allt að 80 rúmlestir, í innanlandssiglingum.

Siglingatími: 24 mánuðir, þar af a.m.k. 12 mánuðir háseti á skipum stærri en 30 rúmlestir. Heimilt er að 6 mánuðir séu á 12 rúmlesta skipum og minni. Til að öðlast skipstjórnarréttindi þarf 12 mánaða stýrimannstíma á skipi yfir 30 rúmlestir.

(Skírteini A-2).“

Samkvæmt þessu þurfti viðkomandi að hafa lokið námi sem veitti ákveðin réttindi sem skipstjóri og hafa ákveðinn siglingatíma. Ekki er nánar kveðið á um hvernig afla skuli réttindanna.

Um endurnýjun atvinnuskírteina giltu á þessum tíma eftirfarandi reglur samkvæmt lögum nr. 112/1984 og reglugerð nr. 118/1996.

Í 2. mgr. 13. gr. laganna var kveðið á um að samgönguráðherra skyldi setja reglur um skilyrði til endurnýjunar atvinnuskírteina, svo sem um viðhald réttinda og heilsufar, þar sem taka skyldi mið af alþjóðasamþykkt um þjálfun, skírteini og vaktstöðu sjómanna frá 1978, eftir því sem við ætti. Þær reglur er að finna í reglugerð nr. 118/1996 og var í 7. gr. þeirra fjallað um endurnýjun atvinnuskírteina.

Upphaflega var ákvæðið eftirfarandi:

„Við endurnýjun atvinnuskírteina til skipstjórnar á skipum stærri en 30 rúmlestir skal siglingatími umsækjenda vera að minnsta kosti 1 ár á næstliðnum 3 árum. Að öðrum kosti verður umsækjandi að gangast undir hæfnispróf eða námskeið sem skipulögð verða af Stýrimannaskólanum í Reykjavík.

Enginn getur fengið endurnýjun atvinnuskírteinis til skipstjórnar nema sá sem er fær um að gegna starfinu af heilsufarsástæðum samkvæmt læknisvottorði, sbr. reglugerð nr. 304/1993.“

Ákvæðinu var breytt með reglugerð nr. 207/1998 og var því við endurnýjun atvinnuskírteinis A árið 2002 svofellt:

„Atvinnuskírteini til skipstjórnar á skipum stærri en 30 rúmlestir skulu endurnýjuð til 5 ára í senn, ef umsækjandi uppfyllir skilyrði 1. gr. til að öðlast slíkt skírteini.

Jafnframt skal umsækjandi sýna fram á siglingatíma að minnsta kosti í 1 ár á síðastliðnum 5 árum eða að hafa innt af hendi störf sem teljast sambærileg að mati ráðuneytisins eða hafa staðist viðurkennt próf eða lokið með fullnægjandi hætti viðurkenndu námskeiði eða hafa lokið viðurkenndum siglingatíma þar sem sinnt var starfi í lægri stöðu en upprunalegt skírteini segir til um, eigi skemur en 3 mánuði.“

Þau skilyrði 1. gr. sem vísað er til eru að viðkomandi fullnægi skilyrðum reglugerðarinnar um menntun, siglingatíma og aldur og sé fær um að gegna starfinu af heilsufarsástæðum samkvæmt læknisvottorði.

Ákvæði 7. gr. var síðan aftur breytt með reglugerð nr. 416/2004 á þann veg að í stað ráðuneytisins var það Siglingastofnun sem skyldi meta sambærileg störf. Sú breyting skiptir ekki máli hér.

Samkvæmt þessu var gert ráð fyrir að viðkomandi sýndi fram á að hafa nýtt sér atvinnuréttindin sín við endurnýjun. Ekki er sérstaklega vikið að menntun, að öðru leyti en því sem nefnt er í 1. gr. enda má ganga út frá því að gert sé ráð fyrir að hafi viðkomandi fengið útgefin tiltekin atvinnuréttindi þá hafi hann uppfyllt þær menntunarkröfur sem gerðar voru sem og önnur skilyrði.

Ljóst er því að árið 1997, við endurnýju atvinnuskírteinis síns, fékk A aukin réttindi til skipstjórnar á fiskiskipum og öðrum skipum í innanlandssiglingum, þ.e. allt að 80 rúmlestum (A.2) en áður hafði hann haft réttindi að 30 rúmlestum (A.1).

Sömu lög og reglur giltu við endurnýjun atvinnuskírteinisins árið 2002 þar sem m.a. réttindi A.2 voru endurnýjuð athugasemdalaust.

Með reglugerð nr. 518/2006 var 5. gr. reglugerðar nr. 118/1996 breytt á þá leið að sem skilyrði fyrir þessum réttindum var að hafa sótt tiltekin námskeið á árunum 1985-1987. Ástæða þessara breytinga er rakin í kafla um málsatvik, eftir að í ljós kom, að mati Siglingastofnunar, að ýmsir höfðu fengið þessi réttindi útgefin fyrir mistök.

3. Reglur gildandi laga og reglugerðar um atvinnuréttindi til skipstjórnar

Með lögum nr. 30/2007 um réttindi áhafna íslenskra fiskiskipa, varðskipa, skemmtibáta og annarra skipa voru lög nr. 112/1984 felld úr gildi. Þá var sett ný reglugerð nr. 175/2008 um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum, sbr. reglugerð nr. 535/2008 um breytingu á þeirri reglugerð.

Var með þeim lögum verið að færa gildandi rétt á þessu sviði til samræmis við alþjóðasamþykkt um menntun, þjálfun, skírteinisútgáfu til handa þeim sem gegna störfum skipstjóra, stýrimanna, vélstjóra og fjarskiptamanna um borð í fiskiskipum sem eru 24 metrar að skráningarlengd og lengri, svokölluð STCW-F samþykkt sem afgreidd var og samþykkt á fundi IMO árið 1995. Ísland hefur fullgilt samþykktina og þar með skuldbundið sig til að fara að ákvæðum hennar að því er varðar þá sem starfa á slíkum skipum og er með samþykktinni stuðlað að samræmingu bindandi lágmarksviðmiða um menntun og þjálfun áhafna. Með lögunum voru tekin í íslenska löggjöf ákvæði samþykktarinnar um menntun og þjálfun, skírteini og vaktstöður áhafna fiskiskipa (STCW-F) frá 1995.

Meðal breytinga sem kveðið var á um í lögunum var breytt stærðarviðmiðun skipa, þ.e. nú er miðað við skráða lengd skipa í stað brúttórúmlesta í eldri lögum. Þá er í viðauka við lögin gerð grein fyrir hvernig yfirfærslu réttinda skyldu háttað. Réttindi A samkvæmt skírteini hans, sem endurnýjað var árið 2002, voru því skilgreind með eftirfarandi hætti eftir gildistöku laga nr. 30/2007:

A.1 – verður skipstjóri/stýrimaður á fiskiskipum og öðrum skipum < 12 metrar eða minna að skráningarlengd.

A.2 - verður skipstjóri/stýrimaður á fiskiskipi og öðrum skipum < 24 metrar að skráningarlengd í innanlandssiglingu (Ac og Ad)

A.3 - verður yfirstýrimaður á fiskiskipi og öðrum skipum < 45 metrar að skráningarlengd í innanlandssiglingu (Ba)

Í reglugerð nr. 175/2008 um skipstjórnar- og vélstjórnarréttindi á fiskiskipum, varðskipum og öðrum skipum eru þessi réttindi skýrð nánar. Er í 7. gr. kveðið á um skipstjórnarnám A og segir þar að sá sem lokið hefur skipstjórnarnámi A hafi öðlast rétt til að fá útgefið skírteini sem:

„ ?]

c. Stýrimaður á skipum styttri en 24 metrar að skráningarlengd í innanlandsiglingum eftir 18 mánaða siglingatíma (Skírteini: Ac).

d. Skipstjóri á skipum styttri en 24 metrar að skráningarlengd í innanlandssiglingum eftir 12 mánaða siglingatíma sem stýrimaður eða a.m.k. 12 mánaða siglingatíma sem skipstjóri á skipum styttri en 12 metrar að skráningarlengd (Skírteini: Ad).“

Í viðauka II með reglugerðinni var síðan nánar kveðið á um útgáfu skírteina samkvæmt eldri lögum og heimild til að gefa út ný skírteini til skipstjórnarstarfa á íslenskum skipum í stað skírteina sem gefin voru út á grundvelli brottfallinna laga. Þar á meðal segir að réttindi A.2 (80 brl.) veiti réttindi sem skipstjóri (Ad) á skipum minni en 24 m í innanlandssiglingum.

Þá segir í 4. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í reglugerðinni að þeir sem séu lögmætir handhafar 80 brúttórúmlesta skipstjórnarréttinda hafi rétt til að fá útgefið skírteini samkvæmt reglugerðinni til að vera skipstjórar á skipum allt að 24 metrum í innanlandssiglingum enda fullnægi þeir skilyrðum 22. gr. reglugerðarinnar.

Í 22. gr. er kveðið á um að við frumútgáfu skírteinis samkvæmt reglugerðinni skuli ganga úr skugga um að umsækjandi fullnægi skilyrðum um skírteini og að lögð skuli fram gögn sem sýni fram á að öllum skilyrðum sé fullnægt. Þá segir að Siglingastofnun sé heimilt að hafna skírteinum og gögnum ef vafi leiki á um gildi þeirra.

Greininni var breytt með reglugerð nr. 535/2008 sem og viðauka II en þær breytingar skipta ekki máli hér.

Um endurnýjun skírteina gilda nú eftirfarandi reglur. Í 9. gr. laganna er fjallað um gildistíma og endurnýjun skírteina og segir þar m.a. í 3. mgr. að umsækjandi skuli við endurnýju skírteina:

„ [?]

a. fullnægja þeim heilbrigðiskröfum sem gerðar eru á hverjum tíma til að öðlast skírteini, þ.m.t. varðandi sjón og heyrn, sbr. b-lið 4. mgr. 8. gr. og

b. hafa að baki siglingatíma í stöðu sem skírteini veitir honum rétt til í a.m.k. eitt ár á síðustu fimm árum, sbr. c-lið 4. mgr. 8. gr. eða

c. hafa verið í starfi sem samsvarar viðkomandi skírteini og telst a.m.k. sambærilegt við siglingatíma sem krafist er skv. b-lið þessarar málsgreinar eða með því að:

1. hafa staðist viðurkennd próf eða lokið á fullnægjandi hátt viðurkenndu námskeiði/endurmenntunarnámskeiði eða

2. hafa a.m.k. þriggja mánaða siglingatíma á næstu lægri stöðu sem hann á tilkall til samkvæmt skírteini sínu, eftir því sem nánar er kveðið á um í reglugerð.“

Í 23. gr. reglugerðarinnar segir um endurnýjun í 1. mgr. að skírteini skuli gilda í allt að 5 ár þegar skírteini til tiltekinna réttinda sé gefið út í fyrsta sinn. Þá segir að skírteini til skipstjórnar og vélstjórnar á skipum öðrum en skemmtibátum skuli endurnýjuð til 5 ára í senn. Ennfremur að lögð skuli fram gögn sem sýni fram á að skilyrðum laganna og reglugerðarinnar um útgáfu skírteina sé fullnægt og að Siglingastofnun sé heimilt að hafna skírteinum og gögnum ef vafi leiki á gildi þeirra eða í ljós kemur að skírteini hafi verið gefið út fyrir mistök eða á röngum forsendum. Í 1. mgr. segir að skilyrði þess að heimilt sé að endurnýja skírteini sé að umsækjandi hafi ekki verið sviptur réttindum sínum auk þess tilgreind eru atriði sem eru samhljóða því sem koma fram í b og c-liðum 9. gr. sbr. framangreint.

Þær reglur sem hér hafa verið raktar, skv. lögum nr. 30/2007 og reglugerð nr. 175/2008, giltu á þeim tíma sem A sótti um endurnýjun þeirra réttinda sem hér eru til umfjöllunar, í janúar 2009.

4. Uppfyllti A skilyrði til að fá réttindi A.2 (nú Ad) útgefið árið 1997 og síðan endurnýjuð árið 2002? Á A rétt á að fá réttindin endurnýjuð núna?

Það sýnist ágreiningslaust í málinu að A uppfyllti ekki skilyrði menntunar, heldur einungis skilyrði hvað siglingatíma varðar, þegar hann fékk hin umdeildu réttindi, A.2, árið 1997. Verður málatilbúnaðir A ekki skilinn á annan veg þar sem hann byggir á því að hafa fengið réttindin á grundvelli reynslu. Fær þetta t.d. stoð í andmælum A þar sem hann vísar til þess að hafa ekki verið einn um að hafa fengið útgefin réttindi án þess að hafa sótt tilskilin námskeið heldur hafi verið um að ræða a.m.k. 27 einstaklinga sem fengu réttindin (A.2) útefin án þess að uppfylla kröfur.

Siglingastofnun byggir á því að ekki hafi verið lagaheimild til að úthluta réttindum sem þessum eingöngu á grundvelli reynslu heldur hafi tiltekið nám einnig þurft að vera fyrir hendi.

Samkvæmt því sem að framan er rakið um skilyrði laga og reglugerðar sem í gildi voru á þeim tíma sem A fékk réttindin (1997) verður ekki annað séð en rétt sé með farið af hálfu Siglingastofnunar. Engar heimildir er að sjá í þágildandi lögum og reglum um að siglingatími einn og sér nægi til að aðili geti fengið slík réttindi (A.2).

Þrátt fyrir það fékk A þessi réttindi án þess, að því er virðist, að hafa verið beðinn um að sýna fram á að hafa lokið því námi sem krafist var. Snýr álitaefni málsins að því hvort það eitt og sér leiði til að hann eigi rétt á að fá þessi réttindi endurnýjuð, á meðan hann uppfyllir önnur skilyrði fyrir þeim, þ.e. heilbrigðisskilyrði sem gerð eru og skilyrði um notkun réttindanna á gildistíma skírteinis (a.m.k. eitt ár á fimm ára tímabili).

Þá er einnig álitaefni, ef mistök leiddu til útgáfu réttindanna, hvort Siglingastofnun er heimilt að afturkalla þau á grundvelli 11. gr. laga nr. 30/2007 og/eða 3. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 175/2008.

4.1. Var heimilt að afturkalla réttindin á grundvelli gildandi laga og reglugerðar?

Í 11. gr. laga nr. 30/2007 er að finna tvenns konar heimildir til handa Siglingastofnun. Annars vegar til að afturkalla skírteini ef lögmætur handhafi þess fullnægir ekki lengur skilyrðum laga eða reglna til að vera skírteinishafi. Hins vegar til að afturkalla skírteini hafi það verið gefið út á röngum forsendum eða fyrir mistök. Þá segir að málsmeðferð afturköllunar skuli vera samkvæmt stjórnsýslulögum. Í greinargerð með ákvæðinu í frumvarpi segir að hér sé um að ræða sviptingu lögvarinna atvinnuréttinda fullnægi lögmætur handhafi þeirra ekki lengur skilyrðum laganna.

Hvaða fyrri heimildina varðar þá verður orðalag ákvæðisins ekki skilið á annan veg en handhafi skírteinis verði að hafa uppfyllt skilyrði laganna þegar hann fékk skírteinið útgefið. Um sé að ræða úrræði þegar skírteinishafi uppfyllir ekki lengur skilyrðin, t.d. heilbrigðiskröfur. Ráðuneytið telur því úrræði þetta ekki eiga við í máli þessu.

Hvað síðari heimildina varðar þá er gert ráð fyrir að skírteini hafi verið gefið út þegar mistökin eða röngu forsendurnar koma í ljós, þ.e. viðkomandi hefur þegar gilt skírteini í höndum. Ráðuneytið telur þetta úrræði heldur ekki geta komið til álita í máli þessu þar sem ekki sé hægt að afturkalla réttindi sem ekki eru fyrir hendi. Það liggi fyrir í málinu að skírteini A rann út árið 2007 og hann því ekki með gilt skírteini í höndum þegar hann sótti um endurnýjun í janúar 2009.

Í 3. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 175/2008 er kveðið á um að skírteini skuli endurnýjuð til fimm ára í senn. Lögð skuli fram gögn er sýna fram á að skilyrði séu uppfyllt. Þá segir að Siglingastofnun sé heimilt að hafna skírteinum og gögnum ef vafi leikur á um gildi þeirra eða þegar í ljós kemur að skírteini hafa verið gefin út fyrir mistök eða á röngum forsendum.

Hér er gert ráð fyrir að Siglingastofnun geti hafnað þeim gögnum umsækjanda sem hann leggur fram vegna endurnýjunar. Orðalag ákvæðisins verður ekki skilið á annan veg en að höfnunin varði einungis þau gögn sem lögð eru fram en ekki atvinnuskírteinið sjálft enda það væntanlega runnið út, eða því sem næst, þegar sótt er um endurnýjun. Átt sé við þau gögn og skírteini sem umsækjandi verður að leggja fram til að sýna fram á að hann uppfylli skilyrði fyrir atvinnuréttindum sem sótt er um endurnýjun vegna. Ráðuneytið telur því ákvæði þetta ekki eiga við í máli þessu.

4.2. Stofnast réttur til að fá atvinnuréttindi endurnýjuð vegna fyrri útgáfu og endurnýjun án þess að skilyrði væru uppfyllt?

Eins og nefnt er að framan snýr álitaefni máls þessa að því hvort að það að A fékk umrædd atvinnuréttindi (A.2) útgefin á árinu 1997, án þess að hafa til þess tilskilið nám, og síðan endurnýjuð árið 2002, án þess að þurfa þá að sýna fram á tilskilið nám, leiðir til að A á nú rétt á að fá atvinnuréttindin endurnýjuð, uppfylli hann önnur skilyrði laganna.

Ljóst má vera og er óumdeilt í málinu að þegar A fékk réttindin (A.2) útgefin árið 1997, hafði hann ekki farið á tilskilið námskeið eða aflað sér nauðsynlegrar menntunar með öðrum hætti. Ekki er ágreiningur um að hann hafi uppfyllt önnur skilyrði, hvað varðar heilbrigði og siglingatíma.

Þá liggja ekki fyrir í gögnum málsins upplýsingar um af hverju A fékk umrædd réttindi útgefin árið 1997 heldur upplýsir veitingarvaldshafinn á þeim tíma, sýslumaðurinn í Stykkishólmi, að ekki sé vitað hvernig á því stóð. Ráðuneytið tekur undir með A að ekki sé rétt að sönnunarbyrðin um mat sýslumanns á hæfi A til að fá þessi réttindi sé lögð á A heldur verði Siglingastofnun að bera hallann af skorti á sönnun og því að gögn hafa ekki verið varðveitt hjá fyrri veitingarvaldshafa.

Það er því óupplýst í málinu af hverju A fékk þessi réttindi útgefin árið 1997, hvort þáverandi veitingarvaldshafi leit svo á að reynsla A væri grundvöllur útgáfu réttindanna honum til handa eða hvort um mistök var að ræða. Hins vegar liggur fyrir, sbr. það sem að framan er rakið, að ekki var gert ráð fyrir að réttindi þessi væru gefin út á grundvelli reynslu og að A hafði ekki tilskilda menntun.

Ráðuneytið telur því að líta verði svo á að útgáfa réttindanna til handa A árið 1997 hafi verið fyrir mistök og/eða byggst á röngum forsendum hjá veitingarvaldshafanum. Sama hafi verið við endurnýjun réttindanna árið 2002. Hins vegar lítur ráðuneytið svo á að það eitt og sér leiði ekki til að réttlætanlegt sé að hafna nú endurnýjun réttindanna. Vegna forsögu málsins, þ.e. að A hefur notað réttindin án athugasemda af hálfu stjórnvalda síðan 1997 og fengið þau endurnýjuð athugasemdalaust, telur ráðuneytið að skoða verði önnur sjónarmið í því skyni að kanna hvort A hafi öðlast rétt til að fá þessi réttindi nú endurnýjuð.

Hér koma til skoðunar sjónarmið um réttmætar væntingar og vernd atvinnuréttinda en eins og A lýsir í málatilbúnaði sínum hefur hann byggt fjárhagslega afkomu sína og fjölskyldu sinnar á umræddum réttindum um árabil. Þá telur ráðuneytið einnig að hafa verði í huga að ekki hefur verið sýnt fram á annað í málinu en að A hafi fengið réttindin útgefin og síðan endurnýjuð, grandlaus um annað en það hefði verið gert á lögmætan hátt.

4.3. Stjórnsýsluframkvæmd

Af hálfu A er því haldið fram að ekki verði annað séð en ákveðin stjórnsýsluframkvæmd hafi myndast hjá sýslumanni Snæfellinga um að miða útgáfu skírteina til réttinda A.2 við reynslu. Fái það stoð í að hann hafi ekki verið sá eini sem fékk þessi réttindi, án tilskilinnar menntunar, heldur eigi það sama við um 26 aðra einstaklinga. Það hafi því myndast venjubundin framkvæmd um að reynsla sé lögð að jöfnu við menntun við veitingu réttindanna.

Ráðuneytið getur ekki fallist á þessa málsástæðu A, að hann hafi fengið réttindin fyrir venjuhelgaða stjórnsýsluframkvæmd. Er það einkum vegna þess að í lögum er kveðið á um skilyrði sem þarf að uppfylla til að hægt sé að fá þessi réttindi. Ef fallist er á að réttindin sé hægt að fá með öðrum hætti, s.s. reynslu, sé vikið frá skýrum skilyrðum laganna. Það getur að mati ráðuneytisins aldrei orðið venjuhelguð framkvæmd sem víkur settum lögum til hliðar enda ekki að sjá að skilyrði laganna séu á nokkurn hátt ósanngjörn eða óeðlileg. Þá verði einnig að horfa til þess að ekkert liggur fyrir í málinu um að þessi framkvæmd, að veita réttindi hugsanlega á grundvelli reynslu, hafi verið viðhöfð hjá öllum þeim sem fóru með veitingarvald þetta á þessum tíma.

4.4. Réttmætar væntingar

A byggir einnig á því að hann eigi rétt á að fá umrædd réttindi til skipstjórnar endurnýjuð á grundvelli sjónarmiða um réttmætar væntingar. Þar sem hann hafi fengið réttindi útgefin og síðan endurnýjuð, athugasemdalaust, hafi hann mátt gera ráð fyrir að fá þau endurnýjuð á ný enda hafi hann ekki haft vitneskju um annað en réttindin hefðu verið gefin út á lögformlegan hátt og hann enn uppfyllt nauðsynleg skilyrði. Vísar A m.a. til þess að fræðimenn hafi talið að sjónarmið um réttmætar væntingar hafi sérstaklega þýðingu þegar ákveðið er að breyta stjórnsýsluframkvæmd og vísar til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3307/2001 því til stuðnings.

Þótt ráðuneytið fallist ekki á með A að um tiltekna stjórnsýsluframkvæmd hafi verið að ræða telur ráðuneytið að sjónarmið um réttmætar væntingar geti samt komið til skoðunar í máli þessu. Eins og fram kemur, bæði hjá A og Siglingastofnun, er viðurkennt í lögfræði að réttmætar væntingar aðila um tiltekin atriði geti skapað þeim rétt sem þeir hefðu annars ekki notið. Ekki hefur mikið verið fjallað um hugtakið „réttmætar væntingar“ á sviði lögfræðinnar en bæði umboðsmaður Alþingis og Hæstiréttur Íslands hafa tekið mið af við úrlausn mála.

Álit umboðsmanns í máli nr. 3307/2001, sem A vísar til, varðaði breytingar á stjórnsýsluframkvæmd og réttmætar væntingar aðila til að ganga út frá því að úr máli hans yrði leyst á grundvelli eldri reglna. Þótt þetta álit eigi ekki beinlínis við í máli þessu er þar að finna þá skoðun umboðsmanns að sjónarmið um réttmætar væntingar sé meðal óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttarins. Aðili geti þannig haft málefnalegar og eðlilegar væntingar til að úr máli hans verði leyst með ákveðnum hætti.

Umboðsmaður hefur einnig fjallað um réttmætar væntingar í áliti nr. 2763/1999 og þá hvort þær aðstæður hefðu komið upp að telja verði að athafnir stjórnvalds hefðu vakið upp hjá aðila réttmætar væntingar um ákveðna afgreiðslu á máli hans. Bendir umboðsmaður m.a. á að samskipti stjórnvalds við þann sem ber fram erindi geti leitt til að telja verði að skapast hafi málefnalegar og eðlilegar væntingar hjá þeim sem bar upp erindið. Til að meta hvort svo hafi verið verði að taka mið af vitneskju hans með tilliti til þeirra lagareglna, almennu stjórnvaldsfyrirmæla og þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem til staðar er á viðkomandi sviði á umræddum tíma. Ef talið er að slíkar væntingar hafi vaknað þá verði að meta hvort önnur lagasjónarmið, s.s. markmið og tilgangur stjórnsýsluframkvæmdar, eigi að leiða til að samt skuli horft framhjá væntingum aðilans. Ef niðurstaðan af því mati er að hagsmunir aðilans vegi þyngra verði að leggja til grundvallar að væntingar hans séu réttmætar og kann sú niðurstaða að hafa að lögum í för með sér ákveðin réttaráhrif. Það kunni jafnvel að stofnast skylda fyrir stjórnvöld að veita aðilanum beinlínis þann rétt eða þá hagsmuni sem um ræðir. Um þessi sjónarmið sín vísar umboðsmaður til dóms Hæstaréttar frá 11. nóvember 1993, þar sem m.a. segir að athafnir borgaryfirvalda hefðu vakið með áfrýjanda ástæðu til að ætla að fá mætti tiltekið leyfi.

Þá komu sjónarmið um réttmætar væntingar einnig til skoðunar í dómi Hæstaréttar frá 5. febrúar 2006 í máli nr. 239/2003. Þar var fjallað um rétt grunnskólakennara til launa í námsleyfis. Taldi Hæstiréttur að á grundvelli fyrri framkvæmdar og reglna sem giltu á þeim tíma sem námsleyfið var veitt og taka þess var hafin, hafi kennarinn haft réttmætar væntingar um að njóta fullra launa í námsleyfi. Ekki hafi því verið heimilt að láta nýjar reglur gilda gagnvart kennaranum.

Af framangreindu er ljóst að sjónarmið um réttmætar væntingar koma fyrst og fremst til álita og skoðunar þegar um er að ræða tiltekna stjórnsýsluframkvæmd sem síðan er breytt. Geta þessi sjónarmið leitt til þess að sé ákveðin framkvæmd viðhöfð megi aðili hafa réttmætar væntingar til að hann geti byggt rétt sinn á þeirri framkvæmd og geti það vikið til hliðar síðar tilkomnum breytingum á framkvæmdinni.

Eins og fram hefur komið telur ráðuneytið ekki efni til að fallast á að um tiltekna stjórnsýsluframkvæmd hafi verið að ræða þegar A fékk skipstjórnarréttindi sín árið 1997 og þau voru endurnýjuð 2002 en þeirri framkvæmd hafi síðan verið breytt þegar hann sótti um endurnýjun þá sem mál þetta fjallar um. Ráðuneytið telur þó að álit umboðsmanns og dómar Hæstaréttar útiloki ekki að sjónarmið um réttmætar væntingar geti átt við í öðrum tilvikum en þegar um stjórnsýsluframkvæmd er að ræða og breytingar á henni. Það komi því til skoðunar í máli þessu hvort A hafi mátt hafa eðlilegar og réttmætar væntingar til þess að fá skipstjórnarréttindin sem mál þetta fjallar um endurnýjuð.

Að virtu öllu framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að fallast beri á það með A að hann hafi verið í góðri trú um að hafa fengið umrædd skipstjórnarréttindi með lögformlega réttum hætti þegar hann fékk þau árið 1997. Ekkert komi fram í málinu sem gefi ástæðu til að ætla annað enda ekki sýnt fram á slíkt af hálfu Siglingastofnunar. Þá hefur ekki verið sýnt fram á að A hafi aflað sér réttindanna með ólögmætum hætti s.s. röngum skjölum og gögnum.

Ráðuneytið telur því að A hafi mátt hafa réttmætar væntingar til að fá umrædd skipstjórnarréttindi (áður A.2 en nú Ad) endurnýjuð þegar hann sótti um það með umsókn í janúar 2009, að því tilskildu að hann uppfyllti önnur skilyrði um heilbrigði og siglingatíma auk þess sem líta má til þess sem fram kemur í málatilbúnaði A, og er ómótmælt af hálfu Siglingastofnunar, að langur ferill hans hafi verið farsæll og flekklaus. Sú ákvörðun Siglingastofnunar að hafna útgáfu réttindanna með þeim hætti sem gert var hafi því ekki grundvallast á málefnalegum sjónarmiðum og leiði af því að ákvörðunin telst ólögmæt og þar með ógild.

Þar sem niðurstaða ráðuneytisins er að synjun Siglingastofnunar á endurnýjun réttindanna sé ólögmæt og þar með ógild, koma ekki til skoðunar þær málsástæður A að um eignarréttindi í skilningi eignarréttar og fjárhagsleg réttindi sem njóti verndar stjórnarskrárinnar og Mannréttindasáttmála Evrópu.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu Jónasar A. Aðalsteinssonar hrl., f.h. A, að ákvörðun Siglingastofnunar Íslands um að hafna því að endurnýja réttindi til skipstjórnar á skipum minni en 80 brl. í innanlandssiglingum (áður réttindi A.2 en nú réttindi Ad) sé ógild og staðfestur réttur hans til að fá atvinnuréttindin endurnýjuð.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir