Reykjanesbær: Ágreiningur um uppgjör endurgreiðslu vegna lóðarskila. Mál nr. 85/2008
Ár 2009, 13. nóvember er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 85/2008
A
gegn
Reykjanesbæ
I. Kröfur og aðild kærumáls
Með erindi til ráðuneytisins dags. 10. desember 2008 óskaði A í Reykjanesbæ, eftir áliti ráðuneytisins á lögmæti þeirrar ákvörðunar Reykjanesbæjar að hafna því að greiða honum verðbætur og vexti á fjárhæð staðfestingargjalds við endurgreiðslu gjaldsins þegar hann skilaði áður úthlutaðri lóð.
Ekki er vísað til kæruheimildar í erindi A en ráðuneytið telur ljóst að um stjórnsýslukæru sé að ræða er grundvallist á 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
Nr. 1 Erindi dags. 10. desember 2008 ásamt eftirfarandi fylgigagni:
a. Bréf Reykjanesbæjar til A dags. 17. nóvember 2008.
Nr. 2 Bréf ráðuneytisins til A dags. 10. desember 2008.
Nr. 3 Bréf A til ráðuneytisins dags. 30. desember 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Viðskm. – Hreyfingalisti. Reykjanesbær, tímabili 1.janúar 2008 til 31.
desember 2008.
b. Bréf A til Reykjanesbæjar dags. 10. nóvember 2009.
c. Samþykkt Umhverfis- og skipulagsráðs Reykjanesbæjar um úthlutun á lóð í Dalshverfi.
d. Viðskm. – Hreyfingalisti. Reykjanesbær, tímabili 1.janúar 2006 til 31.
desember 2008.
Nr. 4 Bréf ráðuneytisins til Reykjanesbæjar dags. 13. janúar 2009.
Nr. 5 Bréf Reykjanesbæjar til ráðuneytisins dags. 4. febrúar 2009 ásamt eftirfarandi
fylgigögnum:
a. Gjaldskrá Reykjanesbæjar 2005.
b. Gjaldskrá Reykjanesbæjar 2006.
c. Gjaldskrá um gatnagerðargjald í Reykjanesbæ, samþykkt 15. febrúar 2005.
d. Samþykkt um gatnagerðargjald í Reykjanesbæ, samþykkt 27. nóvember 2007.
e. Minnisblað Ásbjörns Jónssonar hdl. dags. 7. nóvember 2008.
f. Yfirlit yfir staðfestingargjöld fjögurra annarra sveitarfélaga.
g. Yfirlýsing A vegna lóðarskila dags. 7. janúar 2009.
h. Viðskm. – Hreyfingalisti – Reykjanesbær – dags. 3. febrúar 2009.
i. Fundargerð Umhverfis- og skipulagsráðs Reykjanesbæjar dags. 15. nóvember 2006.
j. Fundargerð Umhverfis- og skipulagsráðs Reykjanesbæjar dags. 10. maí 2006.
Nr. 6 Bréf ráðuneytisins til A dags. 17. febrúar 2009.
Nr. 7 Bréf ráðuneytisins til Reykjanesbæjar dags. 11. mars 2009.
Nr. 8 Bréf ráðuneytisins til A dags. 11. mars 2009.
Nr. 9 Minnisblað ráðuneytisins dags. 30. mars 2009.
Nr. 10 Bréf ráðuneytisins til A dags. 22. maí 2009.
Nr. 11 Bréf ráðuneytisins til Reykjanesbæjar dags. 22. maí 2009.
Nr. 12 Bréf Lögfræðistofu Suðurnesja til ráðuneytisins dags. 6. júlí 2009.
Nr. 13 Bréf ráðuneytisins til Lögfræðistofu Suðurnesja dags. 15.júlí 2009.
Nr. 14 Þrjú tölvuskeyti framkvæmdastjóra Umhverfis- og skipulagssviðs Reykjanesbæjar til ráðuneytisins dags. 7. sept. 2009.
Nr. 15 Tölvuskeyti ráðuneytisins til framkvæmdastjóra Umhverfis- og skipulagssviðs Reykjanesbæjar dags. 7. sept. 2009.
Nr. 16. Athugasemd ráðuneytisins dags. 7. september 2009.
Nr. 17. Tölvuskeyti framkvæmdastjóra Umhverfis- og skipulagssviðs Reykjanesbæjar til ráðuneytisins dags. 8. september 2009 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Gjaldskrá.
b. Ódags. bréf Umhverfis- og skipulagsráðs til A.
Nr. 18 Tölvuskeyti frá framkvæmdastjóra Umhverfis- og skipulagssviðs Reykjanesbæjar dags. 10. sept. 2009 ásamt eftirfarandi fylgigagni:
a. Tveir reikningar vegna greiðslu staðfestingargjalds lóðar dags. 1. mars og 10. maí 2006.
Nr. 19 Tölvuskeyti frá ráðuneytinu til framkvæmdastjóra Umhverfis- og skipulagssviðs Reykjanesbæjar dags. 10. september 2009.
Nr. 20 Bréf ráðuneytisins til Reykjanesbæjar dags. 10. sept. 2009.
Nr. 21 Bréf Reykjanesbæjar til ráðuneytisins dags. 18. sept. 2009 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Umsókn A um lóð dags. 27. janúar 2006.
b. Lóðaskilmálar.
c. Gjaldskrá um gatnagerðargjald í Reykjanesbæ nr. 412/2005.
Nr. 22 Bréf ráðuneytisins til A dags. 21. sept. 2009.
Nr. 23 Bréf Lögmanna Hafnarfirði til A dags. 5. október 2009 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Tölvupóstsamskipti Inga H. Sigurðssonar og fjárreiðudeildar Hafnarfjarðar, dags. 30. sept. og 1. og 2. okt. 2009.
b. Viðskm. – Hreyfingalisti Hafnarfjarðarbæjar.
Óumdeilt er að A sé aðili máls.
II. Kærufrestur
Erindi A barst ráðuneytinu þann 10. desember 2008 og var þá sett fram þannig að óskað var álits á þeirri afstöðu Reykjanesbæjar að greiða honum, þ.e. A, hvorki vexti né verðbætur á gjald það sem hann hafði greitt inn á gatnagerðargjald vegna lóðar sem hann hafði fengið úthlutað en hyggðist skila. Þann sama dag óskaði ráðuneytið frekari gagna og skýringa er bárust þann 30. desember 2008. A skilaði síðan ekki lóð sinni fyrr en þann 8. janúar 2009 og þann 20. janúar 2009 var honum endurgreitt staðfestingargjaldið án vaxta og verðbóta.
Ágreiningsefni máls þessa snýst um fyrrgreinda ákvörðun sveitarfélagsins, þ.e. að hafna að endurgreiða staðfestingargjaldið með vöxtum og verðbótum, en segja má að ákvörðunin hafi í raun ekki átt sér stað fyrr en rúmum mánuði eftir að erindið barst ráðuneytinu. Sú afstaða sveitarfélagsins að um endurgreiðslu staðfestingargjaldsins fari samkvæmt samningi aðila og gjaldskrá, kom hins vegar fram í bréfi sveitarfélagsins til A dags. 17. nóvember 2008. Ráðuneytið lítur svo á að miða beri upphaf kærufrests við þann dag og kæra hafi því borist innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
III. Málsatvik og málsmeðferð
Í stuttu máli eru málavextir þeir að þann 27. janúar 2006 sótti A ásamt eiginkonu sinni um lóð undir einbýlishús í Reykjanesbæ. Á umsóknareyðublaðinu er staðlaður texti þar sem segir: ,,Greiða þarf gjald til staðfestingar á úthlutun lóðar.” Þá segir einnig: ,,Umsækjendum er bent á að kynna sér skipulagsskilmála á upplýsingavef Reykjanesbæjar reykjanesbaer.is.”
Þann 10. maí 2006 fékk A úthlutað einbýlishúsalóð að Einidal 7 í Reykjanesbæ. Þann 15. júní 2006 greiddi A kr. 700.000 vegna lóðarinnar, sem hann telur að hafi verið greiðsla inn á gatnagerðargjald. A skilaði síðan lóðinni og fékk úthlutaðri annarri lóð að Seljudal 1 í nóvember 2006 og fluttist það gjald sem A hafði greitt yfir á hina nýju lóð.
A tók síðan þá ákvörðun að skila sveitarfélaginu lóðinni og krafðist hann endurgreiðslu þess gjalds sem hann hafði greitt þ.e. staðfestingargjaldsins ásamt verðbótum. Útfyllti hann sérstakt eyðublað vegna skila á lóð þann 7. janúar 2009 og er það móttekið af Reykjanesbæ þann 8. janúar 2009. Á eyðublaðinu er staðlaður texti þar sem segir: ,,Reykjanesbær endurgreiðir gatnagerðargjald innan 30 daga ef lóðarúthlutun er afturkölluð eða ógild eða ef lóð er skilað skv. 9. gr. laga nr. 153/2006.” Þann 8. janúar fékk A kr. 700.000.- þ.e. fjárhæð staðfestingargjaldsins, endurgreidda frá Reykjanesbæ en án vaxta og verðbóta.
Í málinu liggur fyrir að Reykjanesbær endurgreiddi fyrrgreinda fjárhæð, þ.e. kr. 700.000.- en án vaxta og verðbóta, á grundvelli þess að um væri að ræða staðfestingargjald en ekki hluta gatnagerðargjalds.
Þann 10. desember 2008 lagði A fram stjórnsýslukæru í ráðuneytinu vegna málsins.
Með bréfi dags. 10. desember 2008 tilkynnti ráðuneytið A að það hefði móttekið erindi hans og óskað var frekari gagna. Barst bréf frá A ásamt gögnum þann 8. janúar 2009.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 13. janúar 2009 var Reykjanesbæ gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust sjónarmið bæjarins þann 4. febrúar 2009.
Ráðuneytið gaf A kost á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Reykjanesbæjar með bréfi dags. 17. febrúar 2009.
Með bréfum dags. 11. mars og 22. maí 2009 tilkynnti ráðuneytið málsaðilum að vegna anna í ráðuneytinu myndi uppkvaðning úrskurðar tefjast.
Þann 7. september 2009 óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum frá Reykjanesbæ og barst hluti þeirra þann 8. og 10. september 2009. Þann 10. september óskaði ráðuneytið enn eftir frekari gögnum frá Reykjanesbæ og bárust þau með bréfi þann 18. september 2009.
Ráðuneytið gaf A kost á að kynna sér hin nýju gögn með bréfi þann. 21. september 2009 og þann 5. október barst ráðuneytinu gögn frá A vegna málsins.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
IV. Málsástæður og rök A
A telur að hið svokallaða staðfestingargjald sé í raun ekkert annað en gatnagerðargjald, enda fari staðfestingagjaldið upp í greiðslu gatnagerðargjaldsins.
Í símtali A við starfsmann ráðuneytisins benti hann á að á hreyfingalista viðskiptamanna (skjali 3d) komi fram að hann hafi greitt kr. 700.000 þann 10. maí 2006 vegna Einidals 7 og sú fjárhæð hafi færst yfir á Seljudal 1. Þar standi skammstöfunin GATN sem ekki sé unnt að skilja á annan hátt en sem gatnagerðargjöld.
Þá hefur A lagt fram gögn er sýna að Hafnarfjarðarbær endurgreiði svokallað staðfestingargjald, sé lóð skilað, með vöxtum og verðbótum.
V. Málsástæður og rök Reykjanesbæjar
Í greinargerð Reykjanesbæjar kemur fram að í nokkur ár hafi sveitarfélagið innheimt staðfestingargjöld vegna úthlutaðra lóða. Hafi gjaldið verið tilkomið vegna þess að nauðsynlegt var að láta lóðarhafa greiða fyrir úthlutun og umsýslu bæjarins en gjaldið hafi verið ótengt gatnagerðargjaldi bæjarins. Bærinn hafi hins vegar heimilað að í stað þess að endurgreiða staðfestingargjaldið þá væri heimilt að láta gjaldið án verðbóta ganga upp í gatnagerðargjöld lóðarhafa. Árið 2008 var gjaldið aflagt.
Í greinargerðinni kemur jafnframt fram að sveitarfélagið byggi heimild sína til þess að innheimta staðfestingargjaldið m.a. á staðfestri gjaldskrá sinni og þeim samningum sem það gerir við lóðarhafa sína. Þá bendir sveitarfélagið á að A hafi greitt staðfestingargjaldið strax og hann fékk lóðina afhenta, þegar hann hins vegar skilaði þeirri lóð og fékk aðra í staðinn færðist staðfestingargjaldið yfir á hina nýju lóð. Þegar kærandi skilaði síðan þeirri lóð fékk hann loks staðfestingargjaldið endurgreitt, allt án athugasemda af hans hálfu.
Sveitarfélagið byggir á því að engin fyrirmæli séu í lögum um endurgreiðslu á því staðfestingargjaldi lóða sem sveitarfélagið hefur áskilið sér rétt á við úthlutun lóðanna. Hins vegar sé það skýrt í lögum hvernig endurgreiðslu gatnagerðargjalda skuli háttað þegar lóð er skilað, sbr. 9. gr. laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006. Telur sveitarfélagið að lóðarhafar geti ekki byggt kröfu sína á að fá endurgreidda vexti og verðbætur á staðfestingargjaldið á fyrrgreindu ákvæði er tekur til endurgreiðslu á gatnagerðargjaldi þegar lóð er skilað. Í 9. gr. laganna séu tilvik tæmandi talin og því beri að skýra ákvæði fyrrgreindrar 9. gr. þröngt.
Þá bendir sveitarfélagið á að hvorki í gjaldskrá þess né í samningum við lóðarhafa hafi verið gefið í skyn að staðfestingargjald hafi verið eða sé hluti af gatnagerðargjaldi bæjarins.
Sveitarfélagið bendir jafnframt á framkvæmd í öðrum sveitarfélögum t.d. Árborg, Grindavík og Rangárþingi ytra, en þar er skýrt kveðið á um að staðfestingargjöld séu annað hvort hluti gatnagerðargjalda eða gangi sjálfkrafa upp í gatnagerðargjöld. Í þeim tilvikum megi ætla að 9. gr. laga um gatnagerðargjöld eigi að öllu leyti við um endurgreiðslu staðfestingargjaldanna.
Staðfestingargjald lóða var að finna í gjaldskrá Reykjanesbæjar á þeim tíma sem lóðarúthlutun fór fram. Sú staðreynd að lóðarhafar samþykktu þá gjaldtöku leiði til þess að samningur var kominn á um greiðslu gjaldsins á milli sveitarfélagsins og A. Um endurgreiðslu gjaldsins fari því eftir samningi aðila og gjaldskrá, enda gjaldið innheimt á einkaréttarlegum grunni. Engum ákvæðum er til að dreifa um hvernig staðið skuli að endurgreiðslunni, þ.e. hvort staðfestingargjaldið skuli endurgreitt með verðbótum eða eftir atvikum vöxtum. Reykjanesbær telur að sveitarfélaginu beri engin skylda til þess að endurgreiða staðfestingargjaldið með verðbótum þar sem hvorki samningar bæjarins við lóðarhafa né lög og reglur geri ráð fyrir slíku.
Þá mótmælir sveitarfélagið þeirri staðhæfingu A sem kemur fram í bréfi hans til ráðuneytisins dags. 10. desember 2008 þar sem segir að hann, þ.e. A, hafi greitt kr. 700.000 inn á gatnagerðargjald vegna lóðarinnar. Þetta sé rangt þar sem greiðslan var staðfestingargjald en ekki innborgun inn á gatnagerðargjald.
Loks bendir sveitarfélagið á að A hélt einbýlishúsalóð frátekinni í meira en tvö ár. Á þeim tíma hefði bærinn getað úthlutað lóðinni til annarra aðila og þar með fengið tekjur af henni, en gífurleg eftirspurn var eftir byggingarlóðum í Reykjanesbæ á þessum tíma.
VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Ágreiningsefni máls þessa snýst um það hvort sú ákvörðun Reykjanesbæjar að hafna að greiða verðbætur og vexti á fjárhæð staðfestingargjalds við endurgreiðslu þess til A þegar hann skilaði áður úthlutaðri lóð hafi verið lögmæt.
Telur A að Reykjanesbæ hafi borið við endurgreiðsluna að greiða honum verðbætur og vexti en því er Reykjanesbær ósammála og telur að endurgreiðslan eigi hvorki að vera bundin verðbótum né að bera vexti.
Helsta málsástæða A er sú að gjald það, sem greitt var við úthlutun lóðarinnar, sé í raun gatnagerðargjald enda fari það til greiðslu þess. Þessu er Reykjanesbær ósammála og telur gjaldið ótengt gatnagerðargjaldi bæjarins, en hins vegar hafi verið heimilað að í stað þess að sveitarfélagið endurgreiddi staðfestingargjaldið þá hafi það verið látið ganga upp í gatnagerðargjöld viðkomandi lóðarhafa en án verðbóta.
Athugun ráðuneytisins hér á eftir mun miða að því að leiða í ljós hvort hið umrædda staðfestingargjald uppfylli skilyrði þess að teljast gatnagerðargjald og lúti þar af leiðandi þeim reglum sem um slíkt gjald gildir.
2. Í upphafi telur ráðuneytið rétt að gera örstutta grein fyrir þeim ákvæðum sem gilda um
endurgreiðslu gatnagerðargjalds.
Þann 15. desember 2006 voru samþykkt lög nr. 153 um gatnagerðargjald er tóku gildi þann 1. júlí 2007. Markmið þeirra er að lögbinda gjaldstofn fyrir sveitarfélög til töku sérstaks skatts, gatnagerðargjalds, af fasteignum og rétt sveitarfélaga til að ákveða innan marka laganna hvernig sá gjaldstofn sé nýttur.
Kærendur fengu úthlutað lóð á árinu 2006 og því ljóst að lög nr. 153/2006 voru ekki í gildi þegar úthlutunin átti sér stað heldur eldri lög um gatnagerðargjald nr. 17/1996. Í 2. mgr. 1. gr. þeirra laga sagði:
,,Nú er lóðarúthlutun afturkölluð, lóð skilað, byggingarleyfi afturkallað eða ekki nýtt af lóðarhafa og ber sveitarfélagi að endurgreiða gatnagerðargjald af viðkomandi lóð.”
Í 6. gr. laganna sagði síðan að félagsmálaráðherra skyldi setja reglugerð um nánari framkvæmd laganna og skyldi í henni m.a. kveðið nánar á um álagningu gatnagerðargjalds og endurgreiðslu þess, að öðru leyti var ekki fjallað um endurgreiðslu gjaldsins í lögunum. Á grundvelli þessa ákvæðis var sett reglugerð nr. 543/1996. Í 9. gr. hennar er fjallað um endurgreiðslu gatnagerðargjalds en þar segir:
,,Gatnagerðargjald skal endurgreitt og verðbætt miðað við vístölu byggingarkostnaðar eftir þvísem kveðið er á um í gjaldskrá skv. 11. gr. reglugerðar þessarar.”
Það nýmæli er í lögum nr. 153/2006 að í 9. gr. þeirra er kveðið á um það hvernig beri að verðbæta þá fjárhæð sem greidd hafði verið vegna gatnagerðargjalds og skal samkvæmt ákvæðinu miðað við vísitölu neysluverðs frá greiðsludegi til endurgreiðsludags. Þá segir jafnframt að við drátt á endurgreiðslu sveitarfélags skuli reikna dráttarvexti frá gjalddaga samkvæmt ákvæðum laga nr. 38/2001, um vexti og verðbætur.
Í athugasemdum við frumvarpið, sem varð að lögum nr. 153/2006 segir um 9. gr.:
,,Samkvæmt greininni ber sveitarfélagi að endurgreiða áður innheimt gatnagerðargjald ef lóðarúthlutun er afturkölluð eða ógilt eða lóð skilað. Gjalddagi endurgreiðslunnar er 30 dögum síðar. Í ákvæðinu er jafnframt tekið á því hvernig beri að verðbæta þá fjárhæð sem greidd var vegna gatnagerðargjalds og skal miðað við vísitölu neysluverðs frá greiðsludegi til endurgreiðsludags. Loks skal við drátt á endurgreiðslu sveitarfélags reikna dráttarvexti frá gjalddaga samkvæmt ákvæðum laga nr. 38/2001, um vexti og verðbætur.”
Fyrrgreind reglugerð hefur ekki verið felld úr gildi en ljóst er að 9. gr. hennar er í andstöðu við lög nr. 153/2006, sbr. lög nr. 6/2009, þar sem í reglugerðinni er kveðið á um að miða skuli við vísitölu byggingarkostnaðar, en í lögunum við vísitölu neysluverðs.
Sú meginregla er óumdeild í íslenskum rétti að ef saman lýstur reglugerðarákvæði og lagareglu að reglugerðarákvæðið víkur fyrir lagaákvæðinu.
Rétt er að taka fram að með lögum nr. 6/2009 er samþykkt voru á Alþingi þann 2. mars 2009 var verðtryggingarákvæði framangreindrar 9. gr. fellt niður. Í 4. gr. laganna segir þó að sveitarfélag skuli við endurgreiðslu gatnagerðargjalds, vegna lóða sem úthlutað var eða byggingarleyfi var veitt á fyrir gildistöku laganna, verðbæta endurgreiðsluna miðað við vísitölu neysluverðs. Ljóst er að fyrrgreind lagabreyting hefur ekki þýðingu í máli þessu, en ráðuneytið telur þrátt fyrir það rétt að geta þessa.
Í 2. mgr. 6. gr. eldri laga um gatnagerðargjald nr. 17/1996, sem í gildi voru þegar lóðaúthlutunin til A fór fram, sagði að sveitarstjórn skyldi setja sér samþykkt um gatnagerðargjald þar sem eftir atvikum skyldi kveðið á um álagningu gjaldsins, innheimtu þess og hvað væri innifalið í gjaldinu skv. lögum og reglugerðum.
Bæjarstjórn Reykjanesbæjar samþykkti gjaldskrá um gatnagerðargjald er birt var í B-deild Stjórnartíðinda þann 28. apríl 2005, nr. 412/2005 og öðlaðist gildi 1. maí 2005. Sú gjaldskrá er nú úr gildi fallin, sbr. gjaldskrá nr. 120/2008, en ljóst er að eldri gjaldskráin var í gildi þegar A fékk úthlutað lóð sinni.
Í 8. gr. hinnar eldri gjaldskrárinnar segir að Reykjanesbær endurgreiði gatnagerðargjald innan 30 daga ef lóðarúthlutun er afturkölluð eða lóð skilað og skuli fjárhæð gatnagerðargjalds sem greitt var verðbætt miðað við vísitölu byggingarkostnaðar frá því lóðarhafi greiddi gatnagerðargjaldið til endurgreiðsludags.
Samkvæmt framangreindu er ljós sú lagaskylda er hvílt hefur á sveitarfélögum landsins að endurgreiða lóðarhöfum áður greitt gatnagerðargjald sé lóð skilað.
Á grundvelli þess sem að framan er rakið mun könnun ráðuneytisins nú beinast að því, hvort staðfestingargjald það sem lóðarhöfum var gert að greiða við úthlutun lóða í Reykjanesbæ geti talist gatnagerðargjald á grundvelli laga um gatnagerðargjald.
3. Samkvæmt upplýsingum, sem ráðuneytið hefur aflað frá Reykjanesbæ, þá greiddu lóðarhafar ekkert annað gjald, svo sem eins og sérstakt byggingarréttargjald fyrir lóðirnar. Fengi aðili úthlutað lóð bar honum hins vegar að greiða svokallað staðfestingargjald innan ákveðins tíma. Væri það ekki gert féll úthlutunin niður. Gatnagerðargjald var síðan lagt á lóðirnar og fór staðfestingargjaldið þá upp í greiðslu þess.
Um gatnagerðargjald er fjallað í dómi Hæstaréttar frá 9. mars 2006 í máli nr. 415/2005 en þar segir með skýrum hætti að;
,,...ákvörðun um fjárhæð gatnagerðargjalds lúti hefðbundnum skattalegum sjónarmiðum og skuli byggjast á almennum efnislegum mælikvarða.”
Í kjölfar þessa dóms var lagt fram frumvarp til nýrra laga um gatnagerðargjald og í athugasemdum með því frumvarpi kemur fram að markmið laganna sé að lögbinda gjaldstofn fyrir sveitarfélög til töku sérstaks skatts, gatnagerðargjalds, af fasteignum og rétt sveitarfélaga til að ákveða innan marka laganna hvernig sá gjaldstofn sé nýttur, sbr. lög nr. 153/2006.
Í 1. gr. laga nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga, segir að tekjustofnar sveitarfélaga séu fasteignaskattur, framlög úr Jöfnunarsjóði og útsvör, en síðan segir í 2. gr. laganna að auk þessara tekna hafi sveitarfélög tekjur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum sem reknar eru í almenningsþágu, svo sem vatnsveitum, rafmagnsveitum, hitaveitum o. fl., enn fremur ýmsar aðrar tekjur, svo sem af holræsagjaldi, lóðarleigu, leyfisgjöldum o. fl. allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um.
Þá hefur umboðsmaður Alþingis bent á, sbr. álit í máli nr. 3221/2001, þá meginreglu að tekjuöflun sveitarfélaga eins og annarra opinberra aðila verði að byggjast á heimild í lögum óháð því hvort um sé að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu sem látin er í té.
Í máli þessu liggur fyrir að á umsóknareyðublaði því er A útfyllti þegar hann sótti um lóð kom fram að greiða bæri staðfestingargjald til staðfestingar á úthlutun lóðar. Á eyðublaðinu er engin frekari skýring á tilurð gjaldsins. Þá liggur fyrir að í ódags. bréfi Reykjanesbæjar til A þar sem honum var tilkynnt að umsókn hans um úthlutun lóðar hafði verið móttekin sagði:
,,Staðfestingargjald kr. 700.00.- skal greiðast fyrir 31. mars 2006 að öðrum kosti fellur lóðarúthlutin úr gildi án frekari viðvörunnar.”
Með vísan til þess gagnsæis er kemur fram í hugtakinu staðfestingargjald telur ráðuneytið að í gjaldinu felist það að með greiðslu þess staðfesti viðkomandi lóðarhafi vilja sinn til þess að hann taki við þeirri lóð sem honum hefur verið úthlutað, enda hafa að mati ráðuneytisins engin gögn eða upplýsingar verið lögð fram sem leiða til annars skilnings.
Ráðuneytið telur að þó svo að það liggi fyrir að staðfestingargjaldið hafi gengið upp í gatnagerðargjöld lóðarhafa, væri lóð ekki skilað, þá sé ljóst að staðfestingargjaldið styðst ekki við beinar lagaheimildir hvorki um skatta né þjónustugjöld.
Með vísan til alls framangreinds getur ráðuneytið ekki fallist á það með A að staðfestingargjald það, sem lóðarhöfum var gert að greiða við úthlutun lóða í Reykjanesbæ, uppfylli þau skattalegu sjónarmið að geta talist gatnagerðargjald á grundvelli laga um gatnagerðargjald.
4. Ljóst er að það verkefni sveitarfélaga að úthluta lóðum er ekki eitt af hinum lögbundu hlutverkum þess og ekki er fyrir hendi lagaákvæði sem með beinum hætti fjallar um framkvæmd lóðaúthlutunar sveitarfélaga. Verður þó að telja að með vísan til venju og eðlis máls sé ekki vafi á því að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum, líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína, sbr. einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, enda ekki um það deilt. Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum um úthlutun lóða og byggingarréttar komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sveitarfélags um slíkt efni sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Hins vegar eru þeir samingar sem gerðir eru á grundvelli slíkrar úthlutunar samningar einkaréttarlegs eðlis og verður ágreiningi er varðar þá efnislega almennt ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins.
Ráðuneytið tekur ekki afstöðu til staðfestingargjaldsins sem slíks, enda ekki um það deilt í málinu, heldur er einungis deilt um það hvort höfnun Reykjanesbæjar á því að endurgreiða staðfestingargjaldið með vísitölu og án vaxta hafi verið lögmæt.
Með vísan til álita umboðsmanns í málum nr. 4478/2005 og 1489/1995 telur ráðuneytið hins vegar rétt að kanna það hvort höfnun Reykjanesbæjar hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum, hvort jafnræðis hafi verið gætt og hvort einhver þau atvik hafi verið fyrir hendi sem hafi gefið A tilefni til þess að hafa réttmætar væntingar til þess að endurgreiðsla staðfestingargjaldsins yrði verðbætt.
5. Í greinargerð sveitarfélagsins kemur fram að heimilt hafi verið að láta staðfestingargjaldið ganga óverðbætt upp í gatnagerðargjald viðkomandi lóðarhafa. A hefur ekki mótmælt þessari fullyrðingu Reykjanesbæjar eða lagt fram gögn er bera annað með sér. Ráðuneytið telur því ekki varhugavert að ganga út frá því að framkvæmdin hafi verið sú sem Reykjanesbær heldur fram.
Ráðuneytið telur því að það liggi fyrir að þeir lóðarhafar, sem hófu framkvæmdir á lóðum sínum og kusu að láta staðfestingargjaldið ganga upp í greiðslu gatnagerðargjalds, fengu ekki verðbætur og vexti á staðfestingargjaldið á þeim tímapunkti þegar gjaldið var látið ganga upp í greiðslu gatnagerðargjaldsins.
Ráðuneytið bendir á að ef Reykjanesbær hefði greitt verðbætur ofan á fjárhæð staðfestingargjaldsins við endurgreiðslu þess, þ.e. til þeirra sem skiluðu inn lóðum, hefði ákveðið ójafnræði skapast milli þeirra og hinna sem kusu að hefja framkvæmdir og skila ekki lóðum sínum. Slíkt myndi hafa í för með sér að þeir sem skiluðu inn lóðum væru betur settir en þeir sem gerðu það ekki.
Ráðuneytið telur ekkert það fram komið í málinu sem réttlætt geti það að einn hópur lóðarhafa fái greiddar verðbætur og vexti en annar hópur ekki. Slíkt skapi ójafnræði en sveitarfélagi, sem handhafi opinbers valds, beri við málsmeðferð sína ávallt að gæta að reglum um jafnræði.
6. Þá telur ráðuneytið rétt að kanna hvort A geti hafa haft réttmætar væntingar til þess að endurgreiðsla staðfestingargjaldsins yrði verðbætt en það er almennt viðurkennt í lögfræði að réttmætar væntingar aðila um tiltekin atriði geti skapað þeim rétt sem þeir hefðu annars ekki notið. Ekki hefur mikið verið fjallað um hugtakið „réttmætar væntingar“ á sviði lögfræðinnar en bæði umboðsmaður Alþingis og Hæstiréttur Íslands hafa tekið mið af slíku við úrlausn mála. Þá kemur sú skoðun umboðsmanns fram í áliti hans í máli nr. 3307/2001 að sjónarmið um réttmætar væntingar sé meðal óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttarins. Aðili geti þannig haft málefnalegar og eðlilegar væntingar til að úr máli hans verði leyst með ákveðnum hætti.
Af álitum umboðsmanns Alþingis, einkum í málum nr. 2763/1999 og nr. 3307/2001 og dómi Hæstaréttar frá 5. febrúar 2006 í máli nr. 239/2003, er ljóst að sjónarmið um réttmætar væntingar koma fyrst og fremst til álita og skoðunar þegar um er að ræða tiltekna stjórnsýsluframkvæmd sem síðan er breytt. Geta þessi sjónarmið leitt til þess að sé ákveðin framkvæmd viðhöfð megi aðili hafa réttmætar væntingar til að hann geti byggt rétt sinn á þeirri framkvæmd og geti það vikið til hliðar síðar tilkomnum breytingum á framkvæmdinni.
Í máli þessu hefur ekkert komið fram er sýni að sú ákvörðun Reykjanesbæjar að hafna því að greiða verðbætur og vexti ofan á fjárhæð staðfestingargjalds við endurgreiðslu gjaldsins sé lóð skilað hafi verið breyting á fyrri framkvæmd. Því er ljóst að A getur ekki byggt kröfu sína á því að um breytingu á framkvæmd sé að ræða og hann hafi þar af leiðandi mátt ætla að úr máli hans yrði leyst í samræmi við eldri reglur.
A heldur því hins vegar fram að á hreyfingalista viðskiptamanna (skjali 3d) komi fram að hann hafi greitt kr. 700.000 í staðfestingargjald en þar stendur skammstöfunin GATN sem ekki sé unnt að skilja á annan hátt en sem gatnagerðargjöld. Má skilja málatilbúnað A svo að á grundvelli þess telji hann sig hafa haft réttmætar væntingar til þess að hið margnefnda staðfestingargjald væri í raun gatnagerðargjald og lyti þeim reglum sem um slíkt gjald giltu.
Þá hefur umboðsmaður talið, sbr. áliti í máli nr. 2763/1999, að við mat á réttmætum væntingum þá verði að líta til þess, hvort þær aðstæður hafi verið fyrir hendi að athafnir stjórnvalds hafi vakið upp hjá aðila réttmætar væntingar um ákveðna afgreiðslu á máli hans. Bendir umboðsmaður m.a. á að samskipti stjórnvalds við þann sem ber fram erindi geti leitt til að þess að eðlilegar og málefnalegar væntingar skapist hjá þeim sem bar upp erindið.
Ekki verður séð að Reykjanesbær hafi með einhverjum hætti vakið með A réttmætar væntingar um að ef um endurgreiðslu staðfestingargjalds yrði að ræða þá yrði gjaldið verðbætt. Sveitarfélagið hefur hins vegar bent á að hvorki í gjaldskrá né í samningum við lóðarhafa, hafi verið gefið í skyn að staðfestingargjaldið hafi verið eða sé hluti af gatnagerðargjaldi bæjarins.
Það liggur fyrir að hreyfingarlisti sá sem lagður hefur verið fram í málinu er prentaður út úr bókhaldi Reykjanesbæjar 28. desember 2008, en A greiddi staðfestingargjaldið á vormánuðum ársins 2006. Ráðuneytið getur ekki fallist á það með A, að þótt á hinum svokallaða hreyfingalista standi sammstöfunni GATN, þá leiði það ekki til þess að hann geti byggt rétt á því, enda einungis um að ræða hreyfingalista viðskiptamanna sem er gagn úr bókhaldi sveitarfélagins, en því er ekki ætlað að hafa þýðingu í viðskiptalegu tilliti milli sveitarfélagsins og viðskiptamannsins. Fyrir liggur að A fékk þann 10. maí 2006 útgefna greiðslukvittun af Reykjanesbæ vegna greiðslu hans á staðfestingargjaldinu þar sem kemur fram að greitt hafi verið staðfestingargjald lóðar.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að ekkiverður séð að Reykjanesbær hafi með einhverjum hætti vakið með A réttmætar væntingar til þess að ef til endurgreiðslu staðfestingargjaldsins kæmi þá yrði greiðslan verðbætt og reiknað á hana vexti.
7. Í 3. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu segir, að almenna vexti skal því aðeins greiða af peningakröfu að það leiði af samningi, venju eða lögum. Vexti skal greiða frá og með stofndegi peningakröfu og fram að gjalddaga. Í málinu hafa engin þau gögn verið lögð fram sem styðja það aðendurgreiðsla staðfestingargjaldsins skuli bera vexti auk þess sem ekki hefur verið sýnt fram á neinn greiðsludrátt af hendi Reykjanesbæjar.
8. Ekki verður önnur ályktun dregin af umfjöllun sveitarfélagsins í greinargerð þess en að það leitast við að sýna fram á að staðfestingargjaldið sé í raun þjónustustugjald. Þar segir að nauðsynlegt hafi verið að lóðarhafar greiddu fyrir úthlutun og umsýslu bæjarins og staðfestingargjaldið sé til komið vegna þess en að öðru leyti hefur sveitarfélagið ekki röskstutt gjaldið. Af því tilefni vill ráðuneytið taka fram, að þó svo að úthlutun lóðanna hafi óumflýjanlega haft í för með sér kostnað fyrir sveitarfélagið og ekki sé óeðlilegt að kostnaður við slíka umsýslu lendi á þeim sem hennar njóta þá verði að líta til þess að sú fjárhæð sem greidd var sem staðfestingargjald þ.e. kr. 700.000 er há fjárhæð og afar ósennilegt að umsýsla sveitarfélagins við úthlutun hverrar lóðar hafi haft slíkan kostnað í för með sér.
Í úrskurði þessum er hvorki fjallað um heimild til töku gjaldsins, enda ekki um það deilt, né tekur umfjöllun ráðuneytisins í máli þessu til þess hvort umrætt staðfestingargjald flokkist sem þjónustugjald, heldur hefur einunigs verið útilokað að gjaldið geti flokkast sem gatnagerðargjald..
Ráðuneytið telur engu að síður tilefni til þess að vekja athygli sveitarfélagsins á því að sé um þjónustugjald að ræða þarf stjórnvaldið ávallt að geta gert grein fyrir því hvernig gjaldið er samansett og hver grundvöllur þess er. Reykjanesbær hefur hins vegar ekki þrátt fyrir þá málsástæðu að um þjónustugjald sé að ræða, upplýst á hvaða reikningslega grundvelli umrætt staðfestingargjald var ákveðið.
Í greinargerð sveitarfélagsins er jafnframt vísað til þess að heimild til töku staðfestingargjalds hafi stuðst við þágildandi gjaldskrá sveitarfélagsins. Ráðuneytið hefur yfirfarið þá gjaldskrá sem í gildi var þegar úthlutunin fór fram en þar er ekki að finna neitt ákvæði um staðfestingargjald. Fullyrðing sveitarfélagins hvað þetta varðar er því röng.
Þá er einnig rétt að geta þess að um í þeim skilmálum sem Reykjanesbær hefur lagt fram varðandi lóðaúthlutanir í sveitarfélaginu kemur hvergi neitt fram um greiðslu staðfestingargjalds né endurgreiðslu þess.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið rétt að vekja athygli Reykjanesbæjar á því að skýringar og gögn sem ráðuneytinu voru látin í té af hálfu sveitarfélagsins hefðu þurft að vera vandaðri.
Ráðuneytið telur með vísan til gagna málsins, atvika allra og þess sem að framan er rakið, að sú ákvörðun Reykjanesbæjar að hafna því að greiða verðbætur og vexti á fjárhæð staðfestingargjalds við endurgreiðslu gjaldsins til A þegar hann skilaði áður úthlutaðri lóð hafi verið lögmæt.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Staðfest er sú ákvörðun Reykjanesbæjar að hafna að greiða verðbætur og vexti á fjárhæð staðfestingargjalds við endurgreiðslu þess til A, þegar hann skilaði áður úthlutaðri lóð.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Hjördís Stefánsdóttir