Reykjavíkurborg: Ágreiningur um skil á lóð. Mál nr. 22/2009

Ár 2010, 10. febrúar er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 22/2009

Róbert Jack

gegn

Reykjavíkurborg

I.         Kröfur, aðild og kærufrestir

Með erindi til ráðuneytisins dags. 16. mars 2009, kærði Sigríður Rut Júlíusdóttir hrl. f.h. Róberts Jack, kt. 080871-4579 (hér eftir nefndur R) til heimils að Goðatúni 30, Garðabæ, þá ákvörðun Reykjavíkurborgar að synja honum um skil á byggingarrétti að lóðinni nr. 14 við Iðunnarbrunn í Úlfarsárdal í Reykjavík. Krefst hann þess aðallega að;

• ákvörðunin verði úrskurðuð ógild,
• lagt verði fyrir Reykjavíkurborg að heimila honum að skila lóðinni/byggingarréttinum og
• að lagt verði fyrir borgina að endurgreiða honum kaupverðið.

Til vara krefst hann þess að sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að lengja frest samkvæmt útboðsskilmálum Úlfarsárdals verði úrskurðuð ógild.

Í báðum tilvikum er krafist kærumálskostnaðar.

Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru, en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Reykjavíkurborg krefst þess aðallega að kærunni verði vísað frá en til vara að ráðuneytið úrskurði að borginni hafi verið heimilt að synja kröfu R um skil á byggingarrétti á lóð nr. 14 við Iðunnarbrunn í Reykjavík og kröfu hans um endurgreiðslu kaupverðs byggingarréttarins, þ.m.t. gatnagerðargjalds og fráveitugjalds.

Óumdeilt er að R er aðili málsins.

Hin kærða ákvörðun var tekin þann 23. febrúar 2009 og barst kæran ráðuneytinu þann 27. mars  2009. Kæran barst því innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

II.          Málsatvik og  málsmeðferð

Reykjavíkurborg seldi byggingarrétt að íbúðarhúsalóðum í Úlfarsárdal með útboði á grundvelli útboðsskilmála sem borgin gaf út í janúar 2006 vegna byggingarréttar fyrir íbúðarhús í 1. áfanga í Úlfarsárdal (hér eftir nefnt útboðsskilmálarnir). Þeir sem áttu hæsta boð fengu að kaupa byggingarrétt af borginni á viðkomandi lóð. Iðunnarbrunnur 14 var ein af þeim lóðum sem boðnar voru upp á grundvelli þessara útboðsskilmála.

Í grein 4.3 í útboðsskilmálunum kemur fram að bjóðandi hafi val um tvenns konar greiðslumáta, þ.e. að staðgreiða kaupverðið og fá þá 3% lækkun á heildarkaupverði byggingarréttarins eða greiða 10% af kaupverðinu og gefa jafnframt út skuldabréf, tryggt með 1. veðrétti í viðkomandi lóð og mannvirkjum á henni.

Í skilmálunum kemur jafnframt fram að um sölu á byggingarrétti sé að ræða en ekki á lóðunum sjálfum, en um þær muni verða gerður leigusamningur að ákveðnum skilyrðum fullnægðum.

Samkvæmt grein 4.6 í skilmálunum hafði kaupandi byggingarréttarins heimild til þess að framselja byggingarrétt sinn á lóðinni, en borgin átti forkaupsrétt að byggingarréttinum allt þar til lóðarleigusamningur hafði verið gefinn út.

Í fylgiskjali III með útboðsskilmálunum er fjallað um framkvæmdafresti en þar er heimild borgarinnar til að afturkalla lóðaúthlutun væru ákveðin tímamörk varðandi framkvæmdir ekki virt.

Í 5. kafla útboðsskilmálanna er m.a. fjallað um vanefndir og riftun. Þar segir m.a. að frestur til greiðslu kaupverðs byggingarréttarins sé einn mánuður frá samþykkt borgarráðs á kauptilboði.  Sé greiðslan ekki innt af hendi innan þess frests er litið svo á að tilboðsgjafinn hafi fallið frá tilboði sínu. Ef síðan ekki er staðið við greiðslur samkvæmt skuldabréfi þá áskilur borgin sér rétt til að rifta samningi um sölu byggingarréttarins. Það sem þá kann að hafa verið greitt af kaupverðinu verður endurgreitt lóðarhafa að frádreginni tilboðstryggingunni kr. 250.000.

Í útboðsskilmálunum er ekki fjallað um heimild byggingarréttarhafa til þess að skila byggingarrétti.

Á fundi borgarráðs þann 6. apríl 2006 var samþykkt að selja R byggingarrétt að einbýlishúsi á lóð nr. 14 við Iðunnarbrunn. Þann 12. maí 2006 hafði R greitt borginni kr. 11.395.420 vegna byggingarréttarins.

Þann 15. maí 2007 samþykkti borgarstjórn Reykjavíkur fundargerð borgarráðs frá 10. maí sama ár þar sem samþykktar höfðu verið ,,Almennar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík.” (Hér eftir nefndar úthlutunarreglurnar). Í reglunum fólst að fallið var frá því að selja hæstbjóðanda byggingarrétt og horfið til þess að úthluta lóðum á föstu verði.

Í 6. grein úthlutunarreglnanna sagði: ,,Ef lóðarhafi hverfur af einhverjum ástæðum frá því að byggja á lóð sem hann hefur fengið úthlutað, skal hann skila henni aftur til Reykjavíkurborgar gegn endurgreiðslu þess sem greitt hefur verið fyrir lóðina...”

Með bréfi dags. 23. júlí 2008 tilkynnti R Framkvæmda- og eignasviði Reykjavíkurborgar um skil sín á lóðinni en hann hafði ekki hafið neinar framkvæmdir á lóðinni. Óskaði hann eftir fullri endurgreiðslu á verði byggingarréttarins ásamt verðbótum. Reykjavíkurborg hafnaði beiðninni með bréfi dags. 23. febrúar 2009 á þeim grundvelli að í útboðsskilmálum vegna lóða í Úlfarsárdal sé hvergi að finna heimild til handa lóðarhafa til að ákveða einhliða að skila lóð sem hann hefur keypt byggingarrétt á auk þess sem slík heimild sé ekki í lögum. Þá var í bréfinu einnig vísað til samþykktar borgarráðs Reykjavíkur þann 20. nóvember 2008 en þar segir: ,,Lóðarhafi sem fékk lóð á grundvelli útboðs getur ekki skilað lóðinni til Reykjavíkurborgar enda var slíkt ekki í upphaflegum skilmálum.”

Borgarráð samþykkti eftirfarandi á fyrrgreindum fundi þann 20. nóvember 2008 með 5 atkvæðum:

,,1. Íbúðarhúsalóðir sem úthlutað var á föstu verði á árinu 2007 eða 2008.
a) Lóðarhafa, sem úthlutað var lóð á föstu verði á árinu 2007 eða 2008, verður áfram heimilt að skila lóðinni og fá endurgreiðslu samkvæmt upphaflegum skilmálum, enda séu framkvæmdir ekki hafnar á lóðinni.
b) Hafi lóð verið greidd með skuldabréfi til Reykjavíkurborgar heimilar borgarráð lengingu á lánstíma í allt að 8 ár talið frá útgáfudegi skuldabréfs og heimilar jafnframt að leggja gjaldfallnar afborganir og áfallna vexti við höfuðstól. Þá heimilar borgarráð skuldurum að breyta óverðtryggðum lánum í verðtryggð lán ef lagaskilyrði eru uppfyllt, en lán til 5 ára eða lengri tíma skulu verðtryggð. Skuldir samkvæmt skuldabréfi vegna lóðakaupa víki fyrir lánum Íbúðalánasjóðs og lífeyrissjóðs vegna húsbyggingar viðkomandi. Vextir á verðtryggðum skuldabréfum skulu vera 4#PR. Uppgreiðsla skuldabréfs er heimil án uppgreiðslugjalds.
2. Útboðslóðir 2006
a) Lóðarhafi sem fékk lóð á grundvelli útboðs getur ekki skilað lóðinni til Reykjavíkurborgar enda var slíkt ekki í upphaflegum skilmálum.
b) Hafi lóð verið greidd með skuldabréfi til Reykjavíkurborgar á lóðarhafi rétt á sömu skilmálabreytingum og koma fram í lið 1. b)
3. Lóðir fyrir atvinnuhúsnæði
Ekki verði heimilt að skila lóðum sem úthlutað hefur verið undir atvinnuhúsnæði nema sérstök heimild borgarráðs komi til hverju sinni. Lóðarhöfum þessara lóða verður tryggður réttur til framsals á lóðarréttindunum.
4. Framkvæmdafrestir
Allir framkvæmdafrestir eru framlengdir um tvö ár frá því sem fram kemur í úthlutunarskilmálum. Óski lóðarhafi eftir framlengingu á framkvæmdafresti að þeim tíma liðnum, skal sækja um hann sérstaklega til skrifstofu framkvæmda- og eignasviðs Reykjavíkurborgar.”

Þá er rétt að taka fram að þann 14. maí 2009 samþykkti borgarráð beiðni skrifstofustjóra Framkvæmda- og eignasviðs sem kom fram í bréfi hans til borgarráðs þar sem sagði m.a.: ,,Óskað er heimildar borgarráðs til að bjóða þeim lóðarhöfum, sem gefið hafa út skuldabréf til Reykjavíkurborgar vegna kaupa á byggingarrétti á svokölluðum útboðslóðum og eru í vanskilum með þau, að skila byggingaréttinum / lóðunum gegn niðurfellingu allra ógreiddra krafna samkvæmt veðskuldabréfinu, en án þess að fá endurgreitt nokkuð af því, sem þeir kunna að hafa greitt fyrir byggingarréttinn að öðru leyti.”

R er ósáttur við afstöðu Reykjavíkurborgar og telur sig eiga skýlausan rétt til þess að skila lóðinni og fá byggingarréttargjaldið endurgreitt.

Í útboðsskilmálunum kemur fram að um sé að ræða sölu á byggingarrétti en ekki á lóðunum sjálfum, um þær verði gerður leigusamningur síðar. Þrátt fyrir þetta ákvæði er ljóst að eigandi byggingarréttar tiltekinnar lóðar yrði handhafi viðkomandi lóðar þó svo að samningur um lóðina hefði ekki verið gerður. Ráðuneytinu þykir rétt að taka þetta fram þar sem í bréfum beggja aðila er talað jöfnum höndum um skil á lóð og skil á byggingarrétti.

Þann 16. mars 2009 kærði R fyrrgreinda ákvörðun til ráðuneytisins.

Með bréfi dags. 27. mars 2009 tilkynnti ráðuneytið lögmanni R að það hefði móttekið erindi hans.

Með bréfi 27. mars 2009 var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust sjónarmið borgarinnar þann 6. maí 2009. 

Lögmanni R var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Reykjavíkurborgar með bréfi dags. 12. maí 2009 og bárust athugasemdir þann 8. júní 2009, en auk þess höfðu einnig borist athugasemdir frá lögmanninum dags. 17. maí 2009.

Þann 8. júní 2009 ritaði ráðuneytið bréf til Reykjavíkurborgar þar sem borginni var gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum vegna athugasemda lögmanns R og bárust sjónarmið borgarinnar þann 23. júní 2009.

Lögmanni R var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart hinum síðari sjónarmiðum borgarinnar með bréfi dags. 1. júlí 2009 og bárust athugasemdir þann 22. júlí 2009.

Þann 5. nóvember 2009 ritaði ráðuneytið bréf til aðila þar sem tilkynnt var að uppkvaðning úrskurðar myndi dragast og var bréf sama efnis einnig sent aðilum þann 23. desember 2009.

Þann 3. desember 2009 hafði ráðuneytið símasamband við Reykjavíkurborg og óskaði eftir almennum skilmálum fyrir úthlutun lóða og sölu byggingarréttar útg. 2006, og bárust þeir þann sama dag.

Þann 29. desember 2009, barst ráðuneytinu vegna annars máls, upplýsingablað um lóðaskil í Reykjavík dags. 23. júní 2008.

Þann 13. janúar 2010 ritaði ráðuneytið aðilum bréf þar sem þeim var gefinn kostur á að koma að athugsemdum vegna upplýsingablaðsins auk þess sem óskað var eftir ákveðnum upplýsingum frá borginni en svar barst frá henni þann 18. janúar 2010.

Þann 4. febrúar 2010 tilkynnti ráðuneytið aðilum að uppkvaðning úrskurðar hefði dregist en hans væri að vænta innan fárra daga.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.       Málsástæður og rök R

I.  Brot á jafnræði. R byggir á því að Reykjavíkurborg brjóti gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 65. gr. stjórnarskrárinnar og 14. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu með því að synja honum um lóðaskil þar sem byggingarréttarhöfum úthlutaðra lóða eru heimiluð slík skil.

Telur R að borgarráð hafi á fundi sínum þann 20. nóvember 2008 tekið einhliða ákvarðanir um ýmis atriði er varða útboðsskilmála útboðslóða, m.a. lóðar hans að Iðunnarbrunni 14, en í samþykkt borgarráðs segir m.a.: ,,Lóðarhafi sem fékk lóð á grundvelli útboðs getur ekki skilað lóðinni til Reykjavíkurborgar enda var slíkt ekki í upphaflegum skilmálum.” Jafnframt segir í samþykktinni: ,,Allir framkvæmdafrestir eru framlengdir um tvö ár frá því sem fram kemur í úthlutunarskilmálum.” Þá segir loks: ,,Ekki verði heimilt að skila lóðum sem úthlutað hefur verið undir atvinnuhúsnæði nema sérstök heimild borgarráðs komi til hverju sinni. Lóðarhöfum þessara lóða verður tryggður réttur til framsals á lóðarréttindunum.”

Þá bendir R á að í fyrrgreindri fundargerð borgaráðs sé sérstaklega tekið fram að þeim sem hafa fengið úthlutað lóðum sé heimiluð skil en í bókuninni segir: ,,Lóðarhafa, sem úthlutað var lóð á föstu verði á árinu 2007 eða 2008, verður áfram heimilt að skila lóðinni og fá endurgreiðslu samkvæmt upphaflegum skilmálum, enda séu framkvæmdir ekki hafnar á lóðinni”.

Telur R að hann sé í nákvæmlega sömu stöðu og þeir sem hafi fengið lóð úthlutað enda séu framkvæmdir ekki hafnar á lóð hans. Því ætti honum með vísan til fyrrnefndrar jafnræðisreglu að vera heimilt að skila lóð sinni á nákvæmlega sama máta og þeir sem keyptu byggingarrétt á úthlutunarlóðum.

R bendir á að í útboðsskilmálunum sé ekki heldur tekið fram að slík lóðarskil séu ekki heimil.

Jafnframt telur R að Reykjavíkurborg hafi vanrækt leiðbeiningarskyldu sína skv. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en við kaupin var hann ekki upplýstur um það að mismunandi reglur giltu eftir því hvort um væri að ræða kaup á úthlutunarlóð eða útboðslóð en slíka vanrækslu eigi að skoðast borginni í óhag. 

Þann 15. maí 2007 samþykkti borgarstjórn ákvörðun borgarráðs um nýjar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík. Í þeim fólst sú breyting að fallið var frá því að selja hæstbjóðanda byggingarrétt á lóðunum en þess í stað var lóðum úthlutað samkvæmt samþykktum reglum og í úthlutuninni fólst jafnframt sala á byggingarrétti. Í reglunum er ákvæði þess efnis að ef lóðarhafi kjósi að hverfa frá því að byggja á lóðinni þá skuli hann skila lóðinni til borgarinnar gegn endurgreiðslu þess gjalds sem greitt hafði verið. 

Telur R að með þessari samþykkt þá hafi borgin heimilað eftir á skil útboðslóða. Með því að láta ekki það sama ganga yfir útboðslóðir, sér í lagi ef sömu reglur giltu upphaflega fyrir bæði útboðs- og úthlutunarlóðir, sé um að klárt brot á jafnræðisreglu að ræða.

Telur R að Reykjavíkurborg hafi ekki fært fram fullnægjandi rök fyrir því af hverju mismunandi reglur eigi að gilda um skil á lóðum eftir því hvort lóð var úthlutað eða hvort um útboðslóð hafi verið að ræða. Bendir hann á að í  sumum tilvikum kunni jafnvel að vera um að ræða lóðir í sama hverfinu. Fyrir slíkri augljósri mismunun verði að færa fullkomin rök en slíkt hefur ekki verið gert.

R telur að það sé ekki nægjanlegt fyrir borgina að vísa til þess að verð úthlutunarlóða sé að jafnaði lægra en útboðslóða og sú staðreynd réttlæti það að mismunandi reglur gildi um lóðarskil annars vegar fyrir úthlutunarlóðir og hins vegar fyrir útboðslóðir. Alls ekki sé ljóst að útboðslóðir séu ávallt seldar hærra verði heldur en úthlutunarlóðir og engar reglur kveði á um slíka niðurstöðu. Verð útboðslóða hljóti að ráðast af frumkvæði þeirra sem bjóða í lóðirnar, þ.e. hver eigi hæsta boðið. Verð á þessum lóðum hljóti þannig eins og annað t.d. að taka mið af efnahagsástandi í landinu sem og af framboði og eftirspurn eftir lóðum. Sömu sjónarmið hljóti að liggja að baki verðákvörðunum úthlutunarlóða.

R bendir á að svo virðist sem sú stjórnvaldsákvörðun Reykjavíkurborgar er tók til atvinnuhúsnæðis sem einnig var bókuð í fyrrgreinda fundargerð borgarráðs geri fyrirfram ráð fyrir mismunun og brotum á jafnræði. Þar kemur sérstaklega fram hvað atvinnuhúsnæði varðar að gert er ráð fyrir þeim möguleika að atvinnuhúsalóð megi skila, þ.e. ef borgin gefi til þess sérstakt samþykki. Að þessu leyti séu eigendur atvinnulóða klárlega settir í betri stöðu en R og aðrir útboðslóðaeigendur þar sem hann geta ekki vænst sérstaks samþykkis borgarinnar sem heimili þeim skil á lóðinni.

Þá byggir R einnig á því að um brot á jafnræðisreglunni sé að ræða þegar horft er til stöðu í öðrum sveitarfélögum þar sem önnur sveitarfélög heimili skil á útboðslóðum sem og úthlutunarlóðum og þar með sé byggingarréttar- eða lóðarhöfum mismunað eftir því hvar lóðir þeirra eru staðsettar á landinu.

Telur R að á grundvelli rannsóknarskyldu stjórnsýslulaga beri ráðuneytinu við úrlausn málsins að rannsaka það hvernig reglur um lóðarskil eru í öðrum sveitarfélögum. Telur hann að útboðslóðarhöfum annarra sveitarfélaga hafi verið heimiluð skil á lóðum sínum og því sé um ólögmæta mismunum að ræða ef sveitarfélögum væri heimilað að beita mismunandi reglum um skil byggingarréttar eftir búsetu á landinu.

2. Fordæmi.    R byggir mál sitt jafnframt á því að Reykjavíkurborg hafi nú þegar mótað fordæmi fyrir því að heimila byggingarréttarhöfum útboðslóða í Úlfarsárdal að skila lóðum sínum. Er þar um að ræða lóðirnar að Iðunnarbrunni 10, 11 og 15 sem boðnar voru út á grundvelli útboðsskilmálanna.

Í kæru R kemur fram að honum sé kunnugt um að lóðarhafar lóðanna að Iðunnarbrunni 10 og 11 hafi skilað lóðunum áður en til greiðslu kaupverðsins hafi komið og að borgin hafi ákveðið að ,,knýja bjóðendur ekki til efnda á tilboðum sínum með málssókn” þar sem eftirspurn eftir lóðunum hafi verið mikil.

R bendir á það að sem stjórnvald þá verði Reykjavíkurborg að lúta reglum stjórnsýsluréttar en með því að heimila sumum byggingarréttarhöfum útboðslóða að skila lóðum þá móti borgin ákveðna framkvæmd og verði hún að fylgja sömu framkvæmd gagnvart öllum öðrum borgurum í sömu stöðu. Geri hún það ekki sé um mismunun að ræða.

Telur R með vísan til þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar að lóðarhöfum lóðanna að Iðunnarbrunni 10 og 11 hafi verið heimiluð skil á útboðslóðum þá sé Reykjavíkurborg ekki stætt á að mismuna þeim á þann veg að heimila þeim ekki einnig skil á lóð sinni, enda séu engar framkvæmdir hafnar á lóðinni.

Þá segir R jafnframt að honum sé kunnugt um að borgin haldi því fram að vegna langvarandi og alvarlegra vanskila lóðarhafans að Iðunnarbrunni 15 hafi borgin beitt riftunarrétti sínum sem tilgreindur er í útboðsskilmálunum. Í þessu sambandi bendir R á að með því að heimila byggingarréttarhafa að Iðunnarbrunni 15 að skila lóðinni de facto og fá útlagðan kostnað endurgreiddan losni hann undan því að greiða áhvílandi skuldir vegna kaupanna á lóðinni. Með því að hafna skilum hans á lóð sinni sé borgin í raun að umbuna vanskilamanninum en hegna sér sem staðið hafi við skuldbindingar sínar að fullu og öllu.

Þá bendir R á þá staðreynd að borgin hafi heimilað tilteknum útboðslóðarhöfum skil á lóðum eftir að mál þetta hófst en þann 14. maí 2009 samþykkti borgarráð tillögu skrifstofustjóra Framkvæmda- og eignasviðs borgarinnar þar sem óskað var eftir heimild ,,...borgarráðs til að bjóða þeim lóðarhöfum sem gefið höfðu út skuldabréf til Reykjavíkurborgar vegna kaupa á byggingarrétti á svokölluðum útboðslóðum og eru í vanskilum með þau að skila byggingarréttinum/ lóðunum gegn niðurfellingu allra ógreiddra krafna samkvæmt veðskuldabréfinu....” Mótmælir R þeim rökum borgarinnar að í þeim tilvikum hafi verið um túlkun á einstökum einkaréttarlegum samningum að ræða varðandi það hvernig beita eigi samningsbundnum vanefndaúrræðum þar sem í fyrrgreindu bréfi sem liggur til grundvallar bókun borgarráðs var sérstaklega tekið fram að verið væri að heimila skil á lóðum. Í bréfi skrifstofustjórans sé ekki verið að óska eftir að borgarráð taki afstöðu til þess hvernig túlka eigi einkaréttarleg samningsákvæði um vanefndaúrræði heldur sé verið að óska eftir stjórnvaldsákvörðun Reykjavíkurborgar um að heimila tilteknum lóðarhöfum að skila lóðum sínum. Með stjórnvaldsákvörðun borgarráðs voru slík skil heimiluð. Telur R ljóst að sú ákvörðun hafi brotið gegn stjórnarskrá og stjórnsýslulögum þar sem hún feli í sér ólögmæta mismunum aðila í sambærilegri stöðu sbr. það sem kemur fram í kaflanum um einkaréttarlega samninga hér á eftir.

R bendir á það að borgin hafi með ákvörðun sinni gagnvart byggingarréttarhöfum að Iðunnarbrunni 15 mótað framkvæmdavenju sem hann muni ekki njóta góðs af þar sem borgin hafi nú framlengt framkvæmdafrestinn um 2 ár og þannig fest hann í klafa fjármagnskostnaðar sem byggingarréttarhafinn að Iðunnarbrunni 15 þurfti ekki að þola. Þannig mismuni borgin byggingarréttarhöfum þar sem hann fái ekki að njóta þeirrar framkvæmdavenju sem borgin hafði mótað og byggingarréttarhafinn að Iðunnarbrunni 15 naut og með ákvörðun borgarinnar frá 14. maí 2009 hafi ákveðnum lóðarhöfum einnig verið gert kleift að njóta þeirrar venju.

3.  Breyting á útboðsskilmálum.        Á borgarráðsfundinum þann 20. nóvember 2008 ákvað Reykjavíkurborg jafnframt einhliða að lengja alla framkvæmdafresti útboðsskilmálanna um tvö ár frá því sem var. Telur R að í þessu felist stjórnvaldsákvörðun þar sem einhliða sé tekin ákvörðun um að breyta þeim útboðsskilmálum sem kaup hans og annarra  byggðust á.

Þá bendir R á að í grein 4 í útboðsskilmálunum komi fram að litið sé á undirritun bjóðanda undir kauptilboð sem viðurkenningu hans á því að hann hafi kynnt sér alla þessa skilmála og samþykkt að hlíta þeim. Reykjavíkurborg geri skilmálana því að hluta kaupsamningsins þó að orðalag ákvæðisins sé reyndar á þann veg að skilja mætti það sem svo að það eigi aðeins við um skyldur kaupanda. Slíkur samningur væri að sjálfsögðu rangur og hið sama gildi einnig um Reykjavíkurborg sem samningsaðila. 

R telur að það að breyta útboðsskilmálunum einhliða þannig að varði alla kaupsamninga sem gerðir hafi verið um byggingarrétti og lóðir á grundvelli útboðsins hafi Reykjavíkurborg tekið stjórnvaldsákvörðun og beri borginni því að fylgja öllum reglum stjórnsýsluréttar sem um stjórnvaldsákvarðanir gilda. Hafi henni þannig borið að gæta þess að allir lóðar- og/eða byggingarréttarhafar útboðslóða í Úlfarsárdal gætu notið andmælaréttar síns, s.s. að þeim yrði ekki mismunað o.s.frv. R bendir á að hvorki hann né aðrir byggingarréttarhafar í Úlfarsárdal hafi fengið að nýta andmælarétt sinn eða koma að nokkru öðru leyti að þessari stjórnvaldsákvörðun.

Bendir R á að sú stjórnvaldsákvörðun að lengja framkvæmdafrestinn einhliða, jafnvel í óþökk byggingarréttarhafa og/eða lóðarhafa, stangist á við þá stjórnsýsluframkvæmd sem Reykjavíkurborg mótaði þegar borgin tók aftur lóðina að Iðunnarbrunni 15, endurgreiddi kostnað og felldi niður áhvílandi lán gagnvart lóðarhafa þeirrar lóðar og skipti þá ekki máli hvort um var að ræða heimiluð skil á lóð eða riftun.

Þá bendir R á það að með því að borgin tók aftur lóðina að Iðunnarbrunni 15 þá hafi byggingarréttarhafi lóðarinnar sparað umtalsverða fjármuni í fjármagnskostnað auk þess sem borgin endurgreiddi honum þá fjárhæð sem hann hafi staðgreitt. Telur R að Reykjavíkurborg hafi með þessu mótað framkvæmdareglu sem gilda eigi jafnt gagnvart öllum lóðar- og/eða byggingarréttarhöfum. Við vanefndir skuli lóðunum því skilað eða lóðarkaupsamningum rift af Reykjavíkurborg og fari þá fram uppgjör, rétt eins og í tilviki Iðunnarbrunns 15. Borginni sé því skylt með vísan til stjórnsýslulaga að fylgja sömu framkvæmdareglu í sambærilegum tilvikum, þ.e. þegar vanefndir verða hjá byggingarréttarhöfum skuli borgin taka lóðir aftur eða rifta samningunum við þá og í kjölfarið fari fram uppgjör.

R bendir jafnframt á það að sú ákvörðun borgarinnar að lengja alla framkvæmdafresti gangi gegn þeirri framkvæmdareglu sem borgin sjálf mótaði. Það leiði til þess að aðrir byggingarréttarhafar geti ekki vænst þess að njóta sömu meðferðar og lóðarhafar Iðunnarbrunns 15, þ.e. þeir geta ekki látið lóðina aftur af hendi til Reykjavíkurborgar gegn endurgreiðslu kaupverðs ef framkvæmdir eru ekki hafnar innan upphaflegu framkvæmdafrestanna heldur verða þeir að bíða í tvö ár í viðbót með tilheyrandi aukningu á fjármagnskostnaði. R áskilur sér allan rétt gagnvart Reykjavíkurborg vegna alls þess kostnaðar sem á hann kann að falla vegna þeirrar óheimilu og ólögmætu stjórnvaldsákvörðunar að lengja framkvæmdafrestinn og áréttar að borgin hafi tekið ákvörðunina einhliða og án þess að gæta að formreglum stjórnsýslulaga.

Þá bendir R á það að við meðferð mála gagnvart lóðarhöfum að Iðunnarbrunni 10, 11 og 15 þá hafi borgin í raun fylgt þeirri stjórnsýsluframkvæmd sem kveðið var sérstaklega á um í bókun borgarráðs frá því í nóvember 2008, þ.e. ef ekki er framkvæmt á lóðunum þá beri að skila þeim gegn endurgreiðslu. R krefst þess að hljóta sömu meðferð en engu máli skipti hvort rift sé vegna brota á framkvæmdafrestum eða vegna vanskila.

R segir í kæru sinni að Reykjavíkurborg geti ekki haldið því fram að þess lenging framkvæmdafresta hafi verið gerð til ívilnunar fyrir lóðarhafa í Úlfarsárdal. Hann hafi rökstutt það hvernig þessi einhliða lenging fresta gerði það að verkum að þeim útboðslóðarhöfum sem eftir eru í Úlfarsárdal sé mismunað og virðist ekki vera látnir sæta sömu framkvæmd og borgin sjálf mótaði þegar lóðarhöfum að Iðunnarbrunni 10, 11 og 15 voru heimiluð skil eða eftir atvikum látnir sæta riftun og gert upp við þá.

Um íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun er að ræða þar sem stjórnvaldsákvörðunin komi í veg fyrir að borgin beiti sömu framkvæmd á lóðarhafa og hún hefur hingað til gert hvað varðar lóðarskil og/eða riftun og uppgjör. Um verulega íþyngjandi ákvörðun sé að ræða þar sem lenging á framkvæmdafrestum kemur í veg fyrir skil og fjárhagslegt uppgjör næstu 2 árin fyrir þá sem eftir sitja. Mun þetta hafa í för með sér verulega aukinn fjármagnskostnað fyrir þá sem tóku lán fyrir kaupunum á byggingarréttinum og verulegt ávöxtunartap fyrir þá sem staðgreiddu. Telur R ljóst að þegar um slíkar verulega íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir sé að ræða verði að gera enn strangari kröfur til þess að fylgt sé lögum og reglum stjórnsýsluréttar.

Þá bendir R á það að enginn markaður sé nú fyrir lóðir eða byggingarrétt í Úlfarsárdal auk þess sem það sé algjörlega í höndum borgarinnar, skv. útboðsskilmálum, hvort framsal byggingarréttar eða lóða í Úlfarsárdal sé heimilt, þar sem borgin þurfi að samþykkja sérstaklega alla nýja kaupendur fram að því tímamarki að lóðarleigusamningur sé gerður.

Telur R að Reykjavíkurborg hafi með einhliða ákvörðun sinni dæmt byggingarrétthafa til lóðanna með verulega auknum tilkostnaði fyrir þá, án þess að þeir eigi þess nokkurn kost að losna undan skuldbindingum sínum næstu tvö árin, þrátt fyrir að borgin hafi áður mótað venju sem gengur út á að heimila skil annars vegar, eða rifta við vanefndir hins vegar, og uppgjör greiðslu í kjölfarið.

4.  Einkaréttarlegur samningur.        R mótmælir því að útboðsskilmálarnir teljist til einkaréttarlegs samnings og ágreiningurinn varði þ.a.l. ekki reglur stjórnsýsluréttarins. Í því sambandi bendir hann á að kaupsamningar byggingarréttarhafa við borgina byggjast á útboðsskilmálunum sbr. 4. gr. þeirra. Útboðsskilmálarnir séu einhliða samdir af Reykjavíkurborg og hvorki hann né aðrir lóðarhafar hafi komið að samningu þeirra.

Þá sé bersýnilegt að borgin telji sjálf að útboðsskilmálarnir séu gerningar á sviði stjórnsýsluréttar.  Hefði borgin talið að um einkaréttarlega samninga væri að ræða hefði hún að sjálfsögðu áttað sig á því að annar samningsaðili einkaréttarlegs samnings getur ekki undir nokkrum kringumstæðum einhliða breytt samningsskilmálum.

Því sé ljóst að þessi einhliða ákvörðun borgarinnar um lengingu framkvæmdafrests sé annað hvort ólögmæt og óheimil sem stjórnvaldsákvörðun þar sem hún mismuni aðilum auk þess sem ekki hafi verið gætt formreglna eins og t.d. andmælaréttar eða að hún sé dauð og ómerk og hafi ekkert gildi þar sem einkaréttarlegum samningi verður ekki einhliða breytt eftir á af öðrum samningsaðilanum án samþykkis hins.

Þá bendir R á að jafnvel þó að niðurstaðan verði sú að útboðsskilmálarnir séu einkaréttarlegs eðlis þá sé framkvæmd borgarinnar gagnvart aðilum á grundvelli útboðsskilmálanna, háð reglum stjórnsýsluréttarins og borginni þ.a.l. óheimilt að láta mismunandi reglur gilda um lóðaskil gagnvart byggingarréttarhöfum.

R telur að ef niðurstaðan verði sú að heimilt sé að skila lóðunum þá hljóti Reykjavíkurborg að verða að rifta samingunum um lóðirnar við þá aðila sem þess óska þar sem sú framkvæmdavenja hafi verið mótuð af borginni í samskiptum við aðra lóðareigendur. Gildi það bæði um þá sem séu í vanskilum með greiðslur sem og þá sem ekki hafa hlítt framkvæmdafrestum. Þá eigi að miða við upphaflegu framkvæmdafrestina en ekki þá nýju þar sem sú stjórnvaldsákvörðun þar sem hinir nýju framkvæmdafrestir voru ákveðnir sé ólögmæt og því ógild.

R telur að úrskurður í máli Farmaco sem vísað er til í greinargerð borgarinnar eigi ekki við í máli þessu. Þar hafi verið um að ræða söluverð á lóð eða nánar tiltekið söluverð byggingarréttar á lóð. Byggt var því að óheimilt væri að ákvarða söluverðið hærra en sem næmi fjárhæð gatnagerðargjaldsins. Var málinu vísað frá þar sem ágreiningur um söluverð byggingarréttarins varðaði túlkun einkaréttarlegra samninga sem ættu ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins. Ágreiningur sá sem hér um ræðir varði ekki á sama hátt túlkun á ákvæðum kaupsamnings þess sem liggur til grundvallar kaupum hans á byggingarrétti á lóðinni heldur varði málið brot borgarinnar m.a. á jafnræðisreglu stjórnarskrár og stjórnsýslulaga s.s. við mismunandi meðferð á aðilum í sömu stöðu og einhliða ákvörðunum um að breyta samningsskilmálum og framkvæmdavenjum sem borgin hafði sjálf mótað. Mál Farmaco varðaði túlkun á tilteknu samningsákvæði um söluverð en málið hér snúist um stjórnvaldsákvarðanir sem borgin hefur tekið, er hafi áhrif á réttarstöðu lóðarhafa og mismuni þeim bæði innbyrðis og gagnvart úthlutunarlóðarhöfum.

Ágreiningur máls þessa stafar m.a. af þeirri stjórnvaldsákvörðun sem tekin hafi verið af borginni á fundi borgarráðs og var bókuð í gerðarbók þann 20. nóvember 2008. Sú ákvörðun varðaði ekki einstök samningsákvæði eða einstaka samninga heldur varðaði ákvörðunin alla byggingarréttarhafa í Úlfarsárdal og réttarstöðu þeirra. Ef um einkaréttarlegt samningsatriði hefði verið að ræða þá sé augljóst að slíkum samningi sé ekki unnt að breyta einhliða án samþykkis gagnaðila eins og gert var með ákvörðun borgarinnar. 

Þá hafi stjórnvaldsákvörðun borgarinnar brotið gegn fyrri stjórnarframkvæmd sem borgin sjálf hafði mótað varðandi skil á lóðum. Mótuð stjórnvaldsframkvæmd teljist ekki til einkaréttarlegs ágreinings jafnvel þó svo að framkvæmdin varði hátterni og athafnir borgarinnar gagnvart viðsemjendum sínum í einkaréttarlegum samningum.

Bendir R á að borgin verði að gera upp við sig hvort hún ætli að hegða sér eins og einkaréttarlegur samningsaðili, en sem slíkur þá geti hún ekki einhliða breytt samningi án samþykkis gagnaðila líkt og gert var á fundi borgarráðs þann 20. nóvember 2008, eða hvort hún ætli að hegða sér eins og stjórnvald og hlíta ákvæðum stjórnsýslulaga.

R vísar þeirri fullyrðingu borgarinnar á bug að bókun borgarráðs frá 14. maí 2009, snúi einvörðungu að því að innheimta kaupverð byggingarréttar. Slík fullyrðing sé í raun þvert á orðalag bréfs skrifstofustjóra Framkvæmda– og eignasviðs sem bókunin sé grundvölluð á og lýtur að heimild til að ,,heimila skil á byggingarrétti/lóðum” og það hafi einmitt verið það sem borgarráð samþykkti. Hafi borgin ætlað að innheimta kaupverð byggingarréttar þá séu nægar heimildir fyrir borgina til slíkrar innheimtu og sérstök bókun borgaráðs þyrfti alls ekki að koma til. Í þessu sambandi vísar R til 7. tölul. veðskuldabréfs sem borgin lagði fram, en þar kemur fram að gera megi fjárnám í lóðinni og selja á nauðungarsölu án undangengins dóms eða sáttar.

R telur að jafnvel þó að svo ólíklega fari að ákvarðanir um skil á lóðum séu einkaréttarlegs eðlis, þá sé fráleitt að halda því fram að ákvörðun borgarráðs um einhliða frestun á framkvæmdatíma sé einkaréttarlegs eðlis. Sú ákvörðun brjóti í bága við stjórnsýsluframkvæmd um lóðarskil. Með ákvörðuninni um lengingu á framkvæmdafrestinum þá sé lóðarhöfum mismunað, þ.e. þeim sem staðið höfðu í skilum við borgina sé íþyngt, en hinum sem síst höfðu staðið við skuldbindingar sínar hyglt og þeim heimilað að skila lóðum sínum.

Bendir R á að jafnvel þótt fallist yrði á það að samningur um sölu á lóð væri einkaréttarlegur samningur þá geti borgin, sem stjórnvald ekki mismunað samningshöfum í sambærilegri stöðu á þann máta sem hún hafi gert. Ákvarðanir borgarinnar um að heimila sumum lóðarhöfum lóðarskil en öðrum ekki, séu ekki byggðar á túlkun á samningum hvers og eins lóðarhafa heldur séu þetta stjórnvaldsákvarðanir sem borgin tekur. Áréttað er að allir samningshafar borgarinnar eigi að  lúta sömu meðferð. 

Þá bendir hann einnig á það að ef mismunandi meðferð samningshafa sé ekki byggð á lögmætum sjónarmiðum sé hún ólögmæt. Sú mismunun sem borgin hafi beitt sé í raun margþætt og felist í fyrsta lagi í því að mismunandi reglur um skil gildi fyrir úthutunarlóðarhafa og útboðslóðarhafa. Í öðru lagi í  því að leyfa sumum útboðslóðarhöfum að skila lóðunum en öðrum ekki og í þriðja og síðasta lagi að lengja einhliða alla framkvæmdafresti.

5.  Réttmætar væntingar.      Hvað lengingu á tímafrestum varðar, þá byggir R á því að hann hafi haft réttmætar væntingar til þess að meðhöndlun mála væri með sama hætti. Í því sambandi er einkum vísað til skila á lóðunum að Iðunnarbrunni 10 og 11 og til riftunar/skila á lóðinni að Iðunnarbrunni 15. Telur hann að byggingarréttarhafar útboðslóða hafi mátt hafa réttmætar væntingar til þess að úthlutunarskilmálum þeirra yrði ekki einhliða breytt eftir á af hálfu borgarinnar og tímafrestir framkvæmda lengdir einhliða um tvö ár og þannig komið í veg fyrir að mál þeirra hlytu sömu meðhöndlun og mál lóðarhafa að lóðinni Iðunnarbrunni 15. Fellst R ekki á það að lenging tímafrests sé til ívilnunar fyrir byggingarréttarhafa, um íþyngjandi ákvörðun sé fyrst og fremst að ræða eins og áður hefur verið rakið.

Þá bendir R á að réttmætar væntingar þeirra og annarra byggingarrétthafa styrkist enn frekar þegar horft sé til þess, að þegar hafi a.m.k. þrír byggingarrétthafar útboðslóða í Úlfarsárdal látið lóðir sínar af hendi aftur til Reykjavíkurborgar, hvort sem það var fyrir riftun eða skil, þar sem m.a. byggingarréttarhafi uppfyllti ekki þá skilmála sem um útboð giltu.

Jafnframt bendir R á það að í því árferði sem nú ríkir teljist riftun af hálfu borgarinnar til ívilnunar fyrir byggingarréttarhafa sem að öðrum kosti eru fastir í klafa fjármagnskostnaðar og þess að fá ekki aukið fjármagn til að byggja á lóðum sínum.  Þá sé eins og áður hafi verið bent á að hvorki í dag né í fyrirsjáanlegri framtíð sé nokkur markaður fyrir lóðir í Úlfarsárdal.

R bendir loks á að Reykjavíkurborg sé nú í raun í samkeppni við lóðarhafa í Úlfarsárdal um sölu lóða í dalnum og bjóði borgin lóðirnar nú á mun lægra verði en hann og aðrir lóðarhafar keyptu lóðirnar á, auk þess sem borgin bjóði afar þægilega greiðsluskilmála sem öðrum lóðarhöfum gafst ekki kostur á.

6.  Meðalhóf.          R bendir á að við töku þeirrar stjórnvaldsákvörðunar sem fól í sér að framlengja alla framkvæmdafresti um tvö ár hafi reglna stjórnsýslulaga um meðalhóf ekki verið gætt.

Um íþyngjandi ákvörðun hafi verið að ræða þar sem ákvörðunin komi í veg fyrir að aðrir geti notið sömu framkvæmdar og áður hafi verið fylgt af hálfu borgarinnar svo sem í málum lóðareigenda Iðunnarbrunns 10, 11 og 15.

Telur R ljóst að það sé skýrt að það markmið sem stefnt var að með þeirri ákvörðun að framlengja frestinn hafi fyrst og fremst verið það að gæta fjárhagslegra hagsmuna borgarinnar. Í ljósi þess verði borgin að sýna fram á það að ekki hafi verið unnt að ná fram sömu markmiðum með öðru og vægara móti. Bendir R á að orðalagið bendi einmitt til þess að borgin hagi ákvörðunum sínum að eigin geðþótta og á skjön við reglur stjórnsýsluréttar.

7.  Lenging á framkvæmdafresti.      R hafnar þeim rökum borgarinnar að beiting riftunarheimildarinnar þegar tímafrestir útboðsskilmála eru ekki virtir af byggingarréttarhöfum sé einungis heimildarákvæði og því geti borgin ákveðið samkvæmt eigin geðþótta hvort og hvenær slíkum ákvæðum sé beitt. Telur hann að um leið og borgin beiti þessari heimild þá myndist stjórnsýsluvenja eða a.m.k. framkvæmdavenja sem borgin sem stjórnvald verði að hlíta í sambærilegum málum annarra aðila í sambærilegri stöðu. Sú röksemd borgarinnar að byggingarréttarhafinn að Iðunnarbrunni 15 hafi fengið að skila lóð sinni á grundvelli riftunarreglna eins og þær voru áður en borgin breytti þeim þann 20. nóvember 2008 leiði til þess að borgin verði að viðhafa sömu meðferð fyrir aðra byggingarhafa lóða. Að öðum kosti mismuni borgin aðilum á ólögmætan hátt.

R hafnar því að það sé honum til hagsbóta að borgin hafi einhliða framlengt framkvæmdafresti, það sé augljóst að sú aðgerð borgarinnar eins ólögmæt eins og hún sé, sé verulega íþyngjandi fyrir byggingarréttarhafa. Ef þessi lenging hefði ekki komið til væru flest allir búnir að skila lóðum sínum á grundvelli riftunarvenjunnar sem Reykjavíkurborg heimilaði byggingarréttarhafanum að Iðunnarbrunni 15 að nýta sér.

R bendir á að með ákvörðun borgarráðs þann 14. maí 2009, þar sem sumum útboðslóðarhöfum voru heimiluð skil byggingarréttar, sé staðfest að ákvarðanatökur borgarinnar séu háðar geðþótta. Það sé fyrst og fremst geðþótti og fjárhagslegir hagsmunir borgarinnar sjálfrar sem hafi ráðið ákvörðun borgarráðs þann 14. maí 2009, en þar er þeim heimiluð skil sem skulda borginni kaupverð byggingarréttarins, en slíkt sé að sjálfsögðu ólögmæt mismunun. Borgin mismuni annars vegar þeim sem tóku lán hjá Reykjavíkurborg fyrir kaupverði lóða sinna, og hins vegar þeim sem tóku lán hjá öðrum fjármálastofnunum eða greiddu útí hönd. Engar málefnalegar ástæður séu fyrir þessari mismunun heldur fyrst og fremst ástæður er varða fjárhag borgarinnar á kostnað hagsmuna borgaranna. Reykjavíkurborg vilji ekki eða geti ekki reitt fram fé til endurgreiðslu byggingarréttarins. Borgin þurfi nefnilega ekki að reiða fram fé við endurgreiðslu ef kaupverð lóðanna var greitt með skuldabréfi sem borgin sjálf er kröfuhafi að. Ef kaupverðið var hins vegar greitt á annan hátt, t.d. úr eigin vasa byggingarréttarhafans eða frá fjármálastofnun, hafi viðkomandi kosið að leita þangað um lán, þá þyrfti borgin að reiða fram fjármuni við endurgreiðslu kaupverðsins. Slíkar ástæður sem byggist á  fjárhag eða sparnaði stjórnvalds séu ómálefnalegar og mismunun sem af slíkum ástæðum og ákvörðunum leiðir sé ólögmæt og ógild. Ákvarðanir sem grundvallast á slíkum forsendum eru brot á jafnræði og því ógildar. Máli sínu til stuðnings vísar R til Hæstaréttar Noregs í máli RT 1990, bls. 874 þar sem sérstaklega er tekið fram að ákvörðun verði ekki réttlætt með hagræðingarsjónarmiðum um sparnað í rekstri sveitarfélaga. Slíkar ákvarðanir séu ógildar.

Telur R að borgin geti ekki vísað til þess að hún hefði getað leyst til sín eignirnar með nauðungarsölu á lóðunum. Það atriði sé nú þýðingarlaust þegar lóðarhöfum hafa verið heimiluð skil vegna þess að slík heimild til lóðaskila mismuni lóðarhöfum á ólögmætan máta. Til að forðast ólögmæta mismunun og brot á jafnræðisreglu hefði borgin þurft að grípa til nauðungarsöluheimildarinnar án þess að heimila skil á þann hátt sem gert var.

R bendir á það að í umsögn borgarinnar komi það beinlínis fram að lenging framkvæmdafrestsins komi ekki öllum lóðarhöfum til góða. Þetta sé grundvallaratriði og fullkomlega ljóst að lenging framkvæmdafrestanna sé íþyngjandi fyrir flesta byggingarréttarhafa sem þar með fái ekki notið sömu meðferðar og aðrir sem hafa getað skilað lóðum sínum. Þá telur hann þetta viðurkenningu á því sem hann hafi haldið fram þ.e. að borgin hafi ekki hagsmuni byggingarréttarhafa í huga.

8.  Annað.       R telur að samkvæmt veðskuldabréfum þeim sem borgin gaf út vegna byggingarréttarkaupanna, þá sé óyggjandi að borgin hafði fullkomnar heimildir til að ganga að veðum í lóðunum. Þessar heimildir til aðfarar og nauðungarsölu þurfti borgarráð ekkert að samþykkja sérstaklega. Engin lagaskylda sé til þess að borgarráð samþykki allar samningsbundnar innheimtuaðgerðir áður en til þeirra er gripið og eftir á skýringar borgarinnar á bókuninni þann 14. maí 2009 séu því ekki trúverðugar, hvað þá þegar haft er í huga að þessi eftir á skýring stangast á við orðalag bréfs skrifstofustjórans sem bað um leyfi hjá borgarráði til að heimila sumum lóðarhöfum að skila lóðum sínum.

R telur því að Reykjavíkurborg sé komin í þá stöðu að bera óyggjandi sönnunarbyrði fyrir því að þurfa að afsanna þvert á eigin gögn og eigin yfirlýsingar að ekki sé um að ræða skilaheimild sumra lóðarhafa. Með vísan til þeirra gagna sem fyrir liggja sé ljóst að sú sönnun sé borginni klárlega ómöguleg. Þá þurfi borgin einnig að sanna að sú mismunun sem átt hafi sér stað, m.a. en þó ekki eingöngu með vísan til skilaheimildarinnar frá 14. maí 2009, sé ekki ólögmæt, heldur hafi hún byggst á málefnalegum ástæðum. Sú sönnun muni ekki heldur takast hjá borginni, enda sé mismunun sem byggist á því hver sé lánadrottinn borgarans ólögmæt og ómálefnaleg.

Hvað málefni Iðunnarbrunns 15 varðar, þá bendir R á að ekkert liggi fyrir í gögnum málsins annað en að byggingarréttarhafanum að Iðunnarbrunni 15 hafi verið heimilað að skila lóðinni. Þá skipti ekki máli hvaða nafni borgin kjósi að kalla ráðstöfun þá sem gripið var til vegna Iðunnarbrunns 15, allt að einu er þar um að ræða de facto heimild til að skila útboðslóð.

IV.                   Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar

1.  Frávísunarkrafan.  Reykjavíkurborg byggir frávísunarkröfu sína á því að samningar um sölu byggingarréttar séu gerðir á einkaréttarlegum grunni og sæti því ekki kæru til ráðuneytisins skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Vísar borgin í því sambandi til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 2. september 2003.

2.  Efnisumfjöllun.     

a. Sala byggingarréttar.         Reykjavíkurborg bendir á að R hafi gert kauptilboð í byggingarréttinn að Iðunnarbrunni 14. Tilboð hans var samþykkt í borgarráði þann 6. apríl 2006 og innti hann greiðslu af hendi í samræmi við það. Um sölu á byggingarrétti hafi verið að ræða en ekki sölu á lóðinni sjálfri og var það sérstaklega tekið fram.

Reykjavíkurborg bendir á að í þeim skilmálum sem varða ráðstöfun lóðarinnar að Iðunnarbrunni 14 sé hvergi að finna ákvæði sem heimili lóðarhafa að ákveða einhliða að skila lóð til Reykjavíkurborgar og krefjast endurgreiðslu á kaupverði byggingarréttarins. Byggingarréttur séu fasteignatengd réttindi sem getur gengið kaupum og sölum og verið sérstakt veðandlag. Útboðsskilmálarnir taki til sölu á fasteignatengdum réttindum sem lúti öllum meginreglum fasteignaréttar. Því sé alls ekki unnt að draga þá ályktun að kaupandi byggingarréttar geti ákveðið einhliða að skila þeim réttindum og krafist endurgreiðslu kaupverðsins á þeim grundvelli að ekki sé sérstaklega tekið fram í skilmálunum að slíkt sé óheimilt. Þeim rökum R er alfarið hafnað.

Í greinargerð sinni vísar Reykjavíkurborg til þess að í fasteignaviðskiptum gildi tilteknar reglur um riftunarheimildir, sbr. lög um fasteignakaup nr. 40/2002, en þær reglur eigi einmitt við um sölu á byggingarrétti.

Í útboðsskilmálunum vegna lóða í Úlfarsárdal var til áhersluauka tekið fram að borgin gæti undir tilteknum kringumstæðum rift sölu byggingarréttar, þ.e. ef ekki væri staðið í skilum með greiðslur af skuldabréfum sem gefin voru út til borgarinnar í tengslum við kaup á byggingarrétti, sbr. 2. mgr. greinar 5.1 í útboðsskilmálunum eða ef ekki væri staðið við framkvæmdafresti sem um lóðirnar gilda, sbr. 2. mgr. greinar 5.2 sbr. einnig ákvæði almennra skilmála um úthlutun og sölu byggingarréttar, sbr. greinar 1.5 og 1.6 í útboðsskilmálunum.

b. Um Iðunnarbrunn 10, 11 og 15.                 Reykjavíkurborg bendir á að í samningarétti gildi sú grunnregla að með samþykkt kauptilboðs komist á bindandi kaupsamningur ef ekki er á annan veg samið. Af þessum sökum hafi þótt rétt við gerð útboðsskilmála fyrir Úlfarsárdal að taka sérstaklega fram að litið yrði svo á að þeir bjóðendur sem ekki greiddu kaupverð byggingarréttar innan tilskilins frests, hefðu fallið frá tilboðum sínum. Viðurlög við því var missir tilboðstryggingar en ekki var gert ráð fyrir að tilboðsgjafar yrðu knúnir til efnda samkvæmt tilboðum sínum þegar þannig stæði á, sbr. 1. mgr. greinar 5.1 í útboðsskilmálunum.

Reykjavíkurborg tekur fram að varðandi lóðirnar að Iðunnarbrunni 10 og 11 þá hafi atvik verið með þeim hætti að eftir að borgarráð hafði samþykkt kauptilboð í byggingarrétt á þeim lóðum þá hafi kaupendurnir horfið frá kaupunum. Það var þeim heimilt skv. útboðsskilmálunum, enda var þeim ekki endurgreidd sú fjárhæð sem þeir höfuð greitt vegna tilboðstryggingarinnar. Var þessum lóðum ráðstafað á ný á árinu 2007 samkvæmt breyttum reglum.

Varðandi lóðina að Iðunnarbrunni 15, tekur borgin fram að byggingarréttur að þeirri lóð hafi verið seldur á árinu 2006, eins og á lóð R. Í því tilviki kaus kaupandinn að greiða 90% hluta kaupverðsins með því að gefa út veðskuldabréf til Reykjavíkurborgar sbr. b. lið greinar 4.3 í útboðsskilmálunum. Skuldin samkvæmt skuldabréfinu hafi hins vegar farið í vanskil og eftir ítrekuð árangurslaus greiðslutilmæli samþykkti borgarráð þann 18. september 2008 að rifta sölu byggingarréttarins. Heimild borgarinnar til riftunar kemur fram í 2. mgr. greinar 5.1 í útboðsskilmálunum.

Þá bendir Reykjavíkurborg á 51. gr. laga nr. 40/2002 þar sem segir að ef kaupandi fasteignar eða fasteignartengdra réttinda greiði ekki kaupverðið eða efni ekki aðrar skyldur sínar í tengslum við kaupin og vanefndin teljist veruleg geti seljandi rift kaupunum. Riftunarréttur borgarinnar þegar um verulegar vanefndir kaupanda á byggingarrétti er að ræða sé því óháður því hvort slíkrar heimildar var sérstaklega getið í útboðsskilmálum eða ekki. Ákvæðið um riftun kaupsamninga um byggingarrétt voru hins vegar sett í skilmálana væntanlegum kaupendum til frekari glöggvunar.

Þá tekur borgin fram að atvik sem varðar lóðir nr. 10, 11 og 15 við Iðunnarbrunn séu með allt öðrum hætti en varðar lóð R. Ítrekað er að þau atvik sem leiddu til þess að byggingarréttur á lóðunum nr. 10, 11 og 15 við Iðunnarbrunn féll á ný til Reykjavíkurborgar, hafi verið með allt örðum hætti en í tilfelli R. Sé því ekki um að ræða neitt fordæmi fyrir skilum á lóðum sem kærendur geti vísað til.

c. Framkvæmdafrestir.          Reykjavíkurborg bendir á að í útboðsskilmálunum sé m.a. tilgreint að um lóðirnar gildi svokallaðir almennir skilmálar um úthlutun og sölu byggingarréttar og sé hluti þeirra þ.e. greinar 1.5 og 1.6 tekinn upp í útboðsskilmálana. Í þeim skilmálum eru tilgreindir nokkrir frestir varðandi framkvæmdir á lóðunum. Þá er í útboðsskilmálunum kveðið á um heimild borgarinnar til að rifta sölu byggingarréttar ef þessir frestir eru ekki virtir, sbr. 2. mgr. greinar 5.2.

Reykjavíkurborg hafnar því að brotið hafi verið á lóðarhöfum, þ.e. eigendum byggingarréttar þó svo að borgarráð hafi samþykkt þann 20. nóvember 2008 að framlengja framkvæmdafrest um tvö ár frá því sem fram kom í úthlutunarskilmálunum. 

Reykjavíkurborg bendir á að við efnahagshrunið haustið 2008 hafi allar aðstæður á byggingarmarkaði gjörbreyst. Eftirspurn eftir lóðum dróst saman, lánsfé til húsbygginga varð ófáanlegt og fasteignamarkaðurinn hrundi. Margir lóðareigendur hvort sem þeir höfðu hafið framkvæmdir á lóðum sínum eða ekki, lentu í óvæntum og mjög miklum erfiðleikum. Hvorki borgin né lóðarhafarnir áttu sök á því hvernig komið var eða fengu við það ráðið. Með samþykkt borgarráðs þann 20. nóvember 2008 um framlengingu framkvæmdafresta var hvorki hótað né lofað að ganga til riftunar allra kaupsamninga um byggingarrétt þar sem framkvæmdafrestir, með tveggja ára framlengingu, voru ekki virtir. 

Þá tekur borgin fram að um heimild er að ræða þ.e. heimild til að rifta kaupunum ef frestirnir eru ekki virtir. Í samþykktinni fólst fyrst og fremst yfirlýsing um að hvað sem öðru liði yrði riftunarréttur Reykjavíkurborgar ekki virkur fyrr en tveimur árum seinna en ella. Þeir lóðarhafar sem þrátt fyrir erfiðar aðstæður hefðu hug á að byggja á lóðum ættu þannig ekki á hættu að til riftunar kæmi vegna drátta á framkvæmdum um tvö ár umfram upphaflega tímafresti. Þá ítrekar borgin að samþykktin feli ekki í sér yfirlýsingu um að riftunarréttinum muni verða beitt strax að frestinum liðnum, heldur hljóti borgaryfirvöld að meta aðstæður þegar þar að kemur. Það hafi því verið lóðarhöfum ótvírætt til hagsbóta að borgarráð framlengdi framkvæmdafrestina, þó að framlengingin komi e.t.v ekki öllum jafnt til góða, enda framkvæmdageta lóðarhafa misjöfn.

d.  Riftunarréttur Reykjavíkurborgar.          Reykjavíkurborg segir að svo virðist sem R gangi út frá því að borgin myndi beita riftunarheimild sinni um leið og upphaflegir framkvæmdafrestir rynnu út. Lítur hann svo á að það sé hagur hans að borgin rifti samningum um sölu byggingarréttarins um leið og tilefni gefst. Reykjavíkurborg bendir hins vegar á, að  borgaryfirvöldum beri að meta í hverju tilfelli hvaða ráðstafanir séu hagkvæmar fyrir sveitarfélagið í þessum efnum sem öðrum. Þannig sé þeim ekki skylt að neyta riftunarréttar sem augljóslega myndi leiða til verulegra útgjalda fyrir borgina. Hvorki R né aðrir lóðarhafar hafi því getað bundið neinar væntingar við slíka ráðstöfun af hálfu borgarinnar. Þó svo að margir lóðarhafar séu í erfiðri stöðu vegna efnahagskreppunnar þá breyti það ekki stöðu þeirra gagnvart borginni hvað varðar réttindi og skyldur vegna kaupa þeirra á byggingarrétti. Reykjavíkurborg hafnar alfarið þeim sjónarmiðum R að hann hafi mátt treysta því að borgin beitti riftunarrétti ef framkvæmdafrestir yrðu ekki virtir. Þá hafnar borgin því einnig að meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin með samþykki borgarráðs þann 20. nóvember 2008 um framlengingu framkvæmdafresta.

e. Reglur um úthlutun lóða á föstu verði.        Reykjavíkurborg bendir á að óumdeilt sé að hún hafi selt R byggingarrétt á lóðinni Iðunnarbrunni 14 í apríl 2006 samkvæmt þeim útboðsskilmálum sem þegar hefur verið gerð grein fyrir.

Þá kemur fram í greinargerð borgarinnar að reglurnar um úthlutun lóða á föstu verði og R beri sífellt saman við útboðsskilmálana hafi upphaflega verið samþykktar í borgarstjórn Reykjavíkur 15. maí 2007, þ.e. nokkru eftir að hann keypti margnefndan byggingarrétt. Reglurnar voru einfaldalega ekki til þegar R keypti byggingarréttinn og því hafi verið ómögulegt bæði fyrir fyrri lóðarhafa  og borgina að gera honum grein fyrir þeim ákvæðum um lóðarskil sem í þeim reglum voru.

Í greinargerðinni segir enn fremur að reglurnar um úthlutun lóða á föstu verði hafi verið settar að undangengnum borgarstjórnarkosningum vorið 2006. Nýr meirihluti í borgarstjórn hafi ákveðið að í nýbyggingarhverfum í borginni, m.a. í Úlfarsárdal, skyldi byggingarrétturinn ekki lengur boðinn út heldur skyldi almenna reglan vera sú að bjóða íbúðarhúsalóðir á föstu verði. Þessar reglur sem nefndar eru Almennar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík, hafi verið samþykktar í maí 2007. Tilgangur þeirra var m.a. að gera borgurunum kleift að fá úthlutað lóð gegn greiðslu fjárhæðar, sem talin var lægri en markaðsverð á byggingarrétti og var þá verið að horfa til reynslu af undangengnum lóðaútboðum. Á lóðunum hafi hins vegar verið sú kvöð að ef lóðarhafi framseldi rétt sinn til lóðarinnar innan 6 ára frá gerð lóðarleigusamnings, bæri honum að greiða svokallað viðbótargjald. Með því var verið að jafna markaðsstöðu gagnvart þeim sem höfðu keypt byggingarrétt í útboði og stuðla að því að lóðarhafar byggðu sér til hús til eigin nota.  Vegna hins tiltölulega lága gjalds sem lóðarhafar greiddu fyrir lóðina samkvæmt reglunum þá var í þeim ákvæði þess efnis að ef lóðarhafar hættu af einhverjum ástæðum við að byggja á lóðinni þá beri þeim að skila lóðinni gegn endurgreiðslu. Byggingarrétt á þessum lóðum sé m.ö.o. almennt ekki heimilt að framselja fyrir gerð lóðarleigusamnings.

Reykjavíkurborg bendir á að þær reglur sem stuðst er við þegar lóðum er ráðstafað annað hvort með útboði byggingarréttar eða með úthlutun fyrirfram séu að mörgu leyti ólíkar. Sveitarstjórn sé heimilt að ráðstafa fasteignum og fasteignatengdum réttindum sveitarfélagsins með sölu. Það falli ótvírætt undir stjórnarskrárvarinn sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga að taka ákvarðanir um ráðstöfun eigna sveitarfélagsins, þ.á.m. hvernig byggingarrétti sé ráðstafað og sveitarstjórn geti ekki verið bundin til eilífðarnóns af einni tilhögun við sölu byggingarréttar. Með reglunum frá maí 2007 tók borgin upp nýja aðferð við ráðstöfun þessara verðmæta, aðferð sem gildir almennt um íbúðarhúsalóðir í nýbyggingarhverfum. Er þessari aðferð m.a. ætlað að tryggja að ekki sé ,,braskað” með óbyggðar lóðir, sem sveitarfélagið hefur látið fyrir lægra endurgjald en ætla má að fengist með frjálsri sölu á markaði. Ákvörðun borgarinnar um að taka upp nýja aðferð við ráðstöfun byggingarréttar stríði alls ekki gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og hafnar borgin sjónarmiðum R hvað þetta varðar. Jafnframt hafnar borgin því sjónarmiði hans að þar sem önnur sveitarfélög en Reykjavíkurborg hafi heimilað skil á lóðum þá hafi borgin með því að hafna kröfu þeirra um skil á lóð og endurgreiðslu kaupverðs byggingarréttar brotið gegn jafnræðisreglunni. Framkvæmd þessara mála í öðrum sveitarfélögum skapar ekki fordæmi sem Reykjavíkurborg þarf að hlíta.

Reykjavíkurborg tekur fram að samkvæmt útboðsskilmálunum þá áttu kaupendur byggingarréttarins kost á að greiða 10% verðsins innan eins mánaðar frá samþykkt borgarráðs á tilboðum þeirra og eftirstöðvarnar, 90%, með skuldabréfi. Skuldin samkvæmt skuldabréfunum var til fjögurra ára og tryggð með veði í viðkomandi lóð og væntanlegum mannvirkjum á henni.

Tiltölulega fáir kaupendur byggingarréttar í Úlfarsárdal kusu að greiða með skuldabréfi til Reykjavíkurborgar enda stóðu þeim þá til boða hagstæðari lánakjör hjá bönkum og öðrum fjármálastofnunum. Flestir kaupendurnir kusu að staðgreiða borginni lóðarverðið en fengu á hinn bóginn ef þeir óskuðu, heimild til að veðsetja lóðina (með væntanlegum mannvirkjum) fyrir sem svaraði allt að 90% af því sem þeir höfðu greitt til borgarinnar. Allir fengu þannig veðheimild fyrir því sem svaraði til allt að 90% af heildarverði byggingarréttarins. R keypti byggingarréttinn og staðgreiddi hann.

Allir kaupendur byggingarréttar gátu þannig fengið heimild til að setja lóð/byggingarrétt að veði fyrir láni að ákveðnu marki, hvort sem skuldin var við borgina eða annan lánveitanda. Í því fólst að lánveitandinn gat gengið að veðinu, þ.e. lóðinni/byggingarréttinum, ef skuldin fengist ekki greidd. Gerist slíkt að jafnaði með nauðungarsölu á grundvelli heimildar í viðkomandi skuldabréfi. Gildir hið sama um Reykjavíkurborg og bankastofnanir hvað þetta varðar.

Þegar borgarráð samþykkti tillögu skrifstofustjóra Framkvæmda- og eignasviðs stóð þannig á að af þeim lóðarhöfum útboðslóða, sem greitt höfðu hluta kaupverðs byggingarréttarins með skuldabréfi útgefnu til Reykjavíkurborgar, höfðu sex enn ekki hafið byggingarframkvæmdir og þar af voru fjórir með eina eða fleiri afborganir í vanskilum. Til tryggingar kröfu borgarinnar samkvæmt skuldabréfunum hafi því ekki verið annað en byggingarrétturinn á viðkomandi lóð.

Alkunna er að eftirspurn og verð á byggingarrétti hafi fallið mjög mikið að undanförnu vegna erfiðs efnahagsástands. Af því leiði að ef borgin neytti réttar síns til að krefjast nauðungarsölu á byggingarrétti á lóð á grundvelli verðskuldabréfs þegar vanskil verða, þá sé alls óvíst að nægjanlega há boð fengjust til þess að einhver hluti uppboðsandvirðisins kæmi í hlut gerðarþolans, þ.e. lóðarhafans. Borgarráð samþykkti því að heimilt væri undir slíkum kringumstæðum að semja við lóðarhafa um að hann afsali lóðinni/byggingarréttinum til borgarinnar án endurgreiðslu þess sem hafði áður greitt.

Um er að ræða ákveðið innheimtuúrræði, sem einungis yrði beitt í tilteknum tilvikum, þ.e. þegar um er að ræða vanskil samkvæmt skuldabréfi í eigu borgarinnar og þegar byggingarframkvæmdir á lóð væru ekki hafnar. Í þeim tilvikum aftur á móti þegar byggingarframkvæmdir eru hafnar hefur verðmætið á lóðinni aukist og því er líklegra að þá fengjust hærri boð við nauðungarsölu, jafnvel umfram kröfu borgarinnar. Af þeim sökum er eðlilegt að fram fari nauðungarsala þegar við á, þ.e. ef  byggingarframkvæmdir eru hafnar. Komi þrátt fyrir það ekki nægilega há boð, yrði niðurstaðan sú að Reykjavíkurborg yrði lögð út viðkomandi lóð sem ófullnægðum verðhafa. Er hér um að ræða fyllilega málefnalegar ástæður, sú fullyrðing sem fram kemur hjá R að um sé að ræða ástæður sem varða ,,fjárhag og sparnað stjórnvalds” sé bæði röng og óviðeigandi.

Reykjavíkurborg mótmælir því að í samþykkt borgarráðs hinn 14. maí 2009 felist einhver mismunun gagnvart lóðarhöfum. Hins vegar sé ljóst að borgin hafi ekkert að segja um það með hvaða hætti bankar og aðrar lánastofnanir standa að innheimtu ef til vanskila kemur samkvæmt veðskuldabréfum í þeirra eigu. Þessir kröfuhafar geti krafist nauðungarsölu á veðinu, þ.e. byggingarréttinum og eftir atvikum mannvirkjum á viðkomandi lóð. Þá geti þeir líka, kjósi þeir svo og um semst við viðkomandi skuldara/lóðarhafa, leyst til sín byggingarréttinn með samningum á sama hátt og borgarráð heimilaði að gert yrði. Reykjavíkurborg ítrekar að með samþykkt borgarráðs sé ekki verið að mismuna lóðarhöfum. Sú ályktun sem fram komi í greinargerð R um að svo sé hljóti að skýrast af þeirri ruglingslegu og röngu frétt Morgunblaðsins sem varð tilefni bréfs hans til ráðuneytisins.

Þá er það ítrekað að mál er varðar innheimtu kaupverðs byggingarréttar sé einkaréttarlegs eðlis.  Sala á byggingarrétti er einkaréttarlegur gerningur eins og áður hefur verið rakið og greiðsla kaupverðs sem á rætur að rekja til slíks einkaréttarlegs samnings sé því einnig einkaréttarlegs eðlis. Þótt borgarráð sé stjórnvald í merkingu stjórnsýslulaga sé ekki þar með sagt að allar ráðstafanir þess séu stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 1. gr. laganna. Ákvörðun um að ganga til samninga um lausn á skuldamáli vegna kaupa á byggingarrétti í stað þess að óska nauðungarsölu á byggingarréttinum sé einkaréttarleg ákvörðun og eigi ekki undir stjórnsýslulög.

V.        Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1.  Um frávísunarkröfuna.

Í máli þessu tekur ágreiningur aðila til þess hvort heimilt sé að skila aftur þeim byggingarrétti sem keyptur hafði verið af borginni í kjölfar útboðs.

Algengt er að sveitarfélög afli sér lands með kaupum eða eignarnámi til þess að skipuleggja þar byggð og úthluta síðan sem byggingarlóðum til leigu fyrir einstaklinga eða lögaðila. Þetta heyrir þó ekki til verkefna sem sveitarfélögum er skylt að sinna skv. 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, og í reynd eru engin lagaákvæði fyrir hendi sem með beinum hætti fjalla um framkvæmd lóðaúthlutunar sveitarfélaga. Verður þó að telja að með vísan til venju og eðlis máls, að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum og selja byggingarrétt líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína, sbr. einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998 enda ekki um það deilt.

Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum um úthlutun lóða og byggingarréttar komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sveitarfélags um slíkt efni sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Hins vegar eru þeir samningar sem gerðir eru á grundvelli slíkrar úthlutunar einkaréttarlegs eðlis og verður ágreiningi er varðar þá efnislega almennt ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins. Ráðuneytið telur að það sama gildi um útboð byggingarréttar og sé samningur sem gerður er á grundvelli slíks útboðs einkaréttarlegs eðlis í ofangreindu tilliti en ákvörðun um það til hvaða einstaklings eða lögaðila lóð sé úthlutað á grundvelli útboðs sé stjórnvaldsákvörðun sem lúti reglum stjórnsýslulaga. Í báðum tilvikum er enda um það að ræða að val á þeim sem byggingarréttinn hlýtur byggir á ákveðnum fyrirfram tilgreindum sjónarmiðum, þó ólík séu eftir því hvor aðferðin er valin.  

Í máli þessu var ekki um úthlutun byggingarréttar að ræða heldur var byggingarrétturinn keyptur samkvæmt útboði og um það giltu ákveðnir útboðsskilmálar. Fól ákvörðun um úthlutun lóðarinnar engu að síður í sér stjórnvaldsákvörðun, sbr. framangreint. Fyrir liggur að lóðarleigusamningur milli byggingarréttarhafa og borgarinnar hefur ekki verið gerður. Engu að síður verður að telja að samningur hafi komist á milli aðila um tiltekin kaup þegar borgin samþykkti tilboð í byggingarréttinn að Iðunnarbrunni 14 og tekur deila aðila til ákvörðunar er grundvallast á einkaréttarlegum samningi, en ekki til efnis samningsins sem slíks.

Ráðuneytið telur að eftirlitsheimild þess taki til ákvarðana af því tagi sem hér um ræðir. Er í því sambandi ekki bein þörf á að leysa úr því álitaefni hvort ákvörðun Reykjavíkurborgar um að hafna skilum á lóð, sem áður hafði verið úthlutað á grundvelli stjórnvaldsákvörðunar, sé í sjálfu sér stjórnvaldsákvörðun, eða hvort hér reynir einvörðungu á framkvæmd samnings sem leiddi af úthlutuninni. Ljóst er að stjórnvöld, eins og Reykjavíkurborg, eru bundin af almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar í fleiri tilvikum en þegar um beinar stjórnvaldsákvarðanir er að ræða. Við gerð, framkvæmd og slit einkaréttarlegra samninga verður því almennt að ganga út frá að stjórnvöld þurfi að byggja athafnir sínar og ákvarðanir á óskráðum grundvallarreglum, s.s. um undirbúning og rannsókn máls og skyldu stjórnvalds til að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og gæta jafnræðis milli borgaranna. Til að mynda hefur umboðsmaður Alþingis ítrekað bent á að sú meginregla stjórnsýsluréttar að störf stjórnvalda grundvallist á málefnalegum sjónarmiðum hafi víðtækara gildissvið en svo að hún taki einungis til stjórnvaldsákvarðana, sbr. álit umboðsmanns í málum nr. 1489/1995, 2264/1997 og 4478/2005. Ljóst er að í máli þessu reynir fyrst og fremst á það álitaefni hvort Reykjavíkurborg hafi með athöfnum sínum og ákvörðunum brotið gegn jafnræðisreglu þegar R var synjað um skil á lóð sem hann hafði keypt á grundvelli útboðs.

Ráðuneytið telur einnig að hér verði til þess að líta hversu ríka aðkomu sveitarfélögin almennt hafa að meðferð og úthlutun lóða. Á það ekki síður við í Reykjavík en mörgum öðrum sveitarfélögum landsins. Reykjavíkurborg er í reynd að mjög stórum hluta ráðandi innan borgarinnar um framboð lóða og þá skilmála sem lóðaúthlutunum eru settir hverju sinni. Í þessu tilliti má segja að hér  standi borgararnir höllum fæti gagnvart hinu opinbera valdi þar sem samningsstaða þeirra er veik.

Ljóst er að í því máli sem hér um ræðir er ekki um að ræða einokunarstöðu hins opinbera samkvæmt lögum. Engu að síður hefur  borgin mjög sterka stöðu á þessu sviði. Því telur ráðuneytið ekki varhugavert að leggja til grundvallar framangreindan skilning og telur það að við mál eins og það sem hér um ræðir hafi almenningur ríka þörf fyrir það að almennar reglur stjórnsýsluréttar, eins og jafnræðisreglan og réttmætisreglan, gildi um ákvarðanir er taki til skila á lóðum sveitarfélaga.

Reykjavíkurborg byggir frávísunarkröfu sína m.a á úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 2. september 2003. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að í því máli snérist deila aðila í raun um ágreining um söluverð byggingarréttar. Var slíkur ágreiningur talinn varða túlkun einkaréttarlegs samnings og ætti því ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins. Ráðuneytið telur það mál ekki sambærilegt við það sem hér um ræðir.

Með hliðsjón af framangreindu er kröfu borgarinnar um frávísun málsins hafnað og á grundvelli  þeirra sjónarmiða sem rakin eru hér að framan mun athugun ráðuneytisins fyrst og fremst lúta að lögmæti þeirrar ákvörðunar Reykjavíkurborgar að synja R um að skila borginni aftur byggingarrétti sem hann hafði keypt og hafna kröfu hans um endurgreiðslu kaupverðsins.

2.  Lögmæti og málsmeðferð.

a.         Ráðuneytið telur rétt í upphafi að geta þess að sveitarfélög hafa um árabil gegnt mikilvægu hlutverki við skipulag þéttbýlissvæða hér á landi og öflun lands undir byggð í þéttbýli. Sveitarfélög hafa flest öll, eins og áður er komið fram tekið að sér það hlutverk að sýsla með lóðir Því verður að telja með vísan til venju og eðlis máls, að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum og selja byggingarrétt, enda ekki um það deilt. Hins vegar verða sveitarfélög í þessu efni sem öðru að vera meðvituð um  að þrátt fyrir að hér sé ekki um lögbundið verkefni sveitarfélaga að ræða, þá lýtur framkvæmd þess engu að síður ákveðnum almennum takmörkunum sem m.a. leiða af almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar, sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti, og svo þeim almennu viðmiðum um hlutverk sveitarfélaga sem m.a. leiðir af  2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í málinu liggur fyrir að á árinu 2006 fór Reykjavíkurborg að selja byggingarrétt að íbúðarhúsalóðum í Úlfarsárdal með útboði á grundvelli útgefinna útboðsskilmála en fram að þeim tíma hafði byggingarrétti verið úthlutað eftir ákveðnum reglum. Vorið 2007 féll borgin hins vegar frá því að selja hæstbjóðanda byggingarrétt og var horfið til þess að úthluta lóðum á föstu verði á nýjan leik.

Ráðuneytið telur að Reykjavíkurborg hafi á grundvelli sjálfstjórnarréttar síns haft rétt til þess ákveða á hvaða hátt hún kaus að selja og/eða úthluta þeim gæðum er fólust í lóðum og/eða byggingarrétti svo framarlega sem það bryti ekki í bága við reglur stjórnsýslunnar. Henni var því einnig heimilt að breyta því fyrirkomulagi og reglum sem áður höfðu gilt um þetta verkefni.

Reykjavíkurborg tók þá ákvörðun að bjóða út byggingarrétt á lóðum í Úlfarsárdal. Ekkert er komið fram í málinu sem bendir til þess að sú ákvörðun hafi verið ólögmæt og grundvallaðist hún eins og áður segir á sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélagsins. Settar voru reglur (útboðsskilmálar) sem giltu um söluna og undirgekkst sá sem bauð í byggingarréttinn þær reglur.

b.         Næsta skref er því að leiða í ljós hvaða reglur og/eða framkvæmd voru í gildi hjá Reykjavíkurborg um skil á byggingarrétti útboðslóða og hvort að þær reglur eða sú framkvæmd hafi verið lögmæt.

Í málinu liggur fyrir að Reykjavíkurborg hefur heimilað einstaklingum sem fengið hafa úthlutað lóðum í borginni að skila þeim aftur, hafi framkvæmdir ekki verið hafnar á lóðunum, en hafnað því að þeir aðilar sem keyptu byggingarrétt að íbúðarhúsalóðum með útboði geti skilað sínum lóðum, þó með ákveðnum undantekningum sem R hefur bent á í málflutningi sínum.

Deila aðilar um það hvort þessi framkvæmd borgarinnar sé lögmæt og mun athugun ráðuneytisins beinast að því hvort svo sé. Mun umfjöllunin fyrst og fremst taka mið af eftirfarandi:

• Hvort ólögmæt mismunum geti falist í því að mismunandi reglur gildi varðandi einhliða skil byggingarréttarhafa eftir því hvort um úthlutun eða útboð byggingarréttarins var að ræða.
• Hvort R eigi rétt til þess að skila byggingarrétti sínum á grundvelli fordæmis.
• Hvort samþykkt borgarráðs frá 14. maí 2009 leiði til þess að um ólögmæta mismunun sé að ræða milli byggingarréttarhafa útboðslóða.

Áður en lengra er haldið telur ráðuneytið rétt að taka fram að það er mat þess að framkvæmd í öðrum sveitarfélögum geti ekki skapað rétt R til handa í þessu efni.

c.         Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að sú almenna regla hafa verið við líði í borginni að lóðarhöfum úthlutaðra lóða hafi verið heimiluð lóðaskil að ósk þeirra, hafi framkvæmdir ekki verið hafnar á lóðunum. Borgin heldur því fram að sú regla hafi ekki náð til útboðslóða. Ljóst er að þessi afstaða borgarinnar leiðir til þess að byggingarréttarhafar útboðslóða annars vegar og úthlutunarlóða hins vegar eru misjafnlega settir varðandi lóðarskil.

Ráðuneytið hefur yfirfarið útboðsskilmála þá sem úthlutun þeirrar lóðar sem hér um ræðir byggði á. Ljóst er að í þeim eru engin ákvæði um skil á hinum keypta byggingarrétti hvorki að slík skil séu heimil eða óheimil. Í grein 4.1 í útboðsskilmálunum segir m.a. að um lóðirnar í Úlfarsárdal gildi almennir skilmálar um úthlutun lóða og sölu byggingarréttar. Ákvæði þeirra skilmála víki fyrir ákvæðum sérskilmála að svo miklu leyti sem þau eru ósamrýmanleg.

Ráðuneytið hefur yfirfarið þá almennu skilmála sem hér er vísað til og voru í gildi þegar lóðirnar voru boðnar út. Þar er ekki að finna ákvæði um lóðaskil.

Í hinum nýju skilmálum sem settir voru þegar borgin fór á nýjan leik að úthluta lóðum á grundvelli fyrirfram ákveðins verðs í maí  2007 kemur hins vegar inn ákvæði um einhliða skil byggingarréttarhafa.

Á grundvelli þess sem að framan er rakið er því ljóst að þeir skilmálar um lóðaúthlutanir sem giltu þangað til settir voru nýjir skilmálar í maí 2007 innihéldu engin ákvæði um einhliða skil byggingarréttarhafa. Á það bæði við um þá almennu skilmála sem lutu að úthlutun lóða á grundvelli fasts verðs og þeirra sérstöku skilmála sem giltu um það útboð sem þeirri lóð sem hér er til umfjöllunar var úthlutað samkvæmt. Þrátt fyrir þetta var hin almenna framkvæmd Reykjavíkurborgar sú að lóðum sem var úthlutað var unnt að skila en útboðslóðum ekki.

Sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að breyta framkvæmd varðandi lóðaumsýslu, er birtist í því að hverfa frá úthlutun og fara í útboð lóða á árinu 2006 hafði það í för með sér að borgin fékk hærra verð fyrir byggingarréttinn og þannig þjónaði þessi leið hagsmunum borgarinnar. Ekki er varhugavert að álykta sem svo að a.m.k. eitt af markmiðum borgarinnar með þessum breytingum hafi verið að auka verðgildi eigna sinna, þ.e. lóðanna. Hins vegar verður ekki hjá því komist að skoða hvernig breytingin hafi horft við byggingarréttarhöfum og haft áhrif á réttindi þeirra og skyldur eftir því hvort um úthlutaða lóð eða útboðslóð að ræða.

Frá sjónarhóli þeirra einstaklinga sem keyptu byggingarréttinn í útboði, birtist afleiðing fyrirkomulagsins fyrst og fremst í því að borgin neitaði að viðurkenna rétt þeirra til einhliða skila á byggingarréttinum á meðan slíkur réttur var viðurkenndur af borgarinnar hálfu hjá þeim sem fengu úthlutað byggingarrétti, bæði á grundvelli almennu skilmálanna sem voru útgefnir árið 2006 og einnig hinn nýju skilmála er voru útgefnir árið 2007. 

Hér verður að vísu að gæta þess að  þeir sem fengið höfðu lóð á grundvelli útboðs höfðu rétt til framsals þeirra lóða sem um var að ræða. Þann rétt höfðu úthlutunarhafar lóða að jafnaði ekki. Þrátt fyrir þetta verður þó ekki annað séð en að skyldur beggja hópanna séu í meginatriðum þær sömu. Í báðum tilvikum var lóðum úthlutað til húsbygginga, framkvæmdir skyldu hefjast innan ákveðins tímaramma og greitt var gjald fyrir byggingarréttinn. Í báðum tilvikum var einnig farin sú leið að auglýsa fyrirhugaða úthlutun og gefa áhugasömum kost á að sækja um lóð. Þau sjónarmið sem val á lóðarhafa grundvallaðist á voru að vísu að nokkru marki misjöfn í þessum tilvikum, en að stærstum hluta verður að telja að þær úthlutanir sem hér um ræðir séu að öðru leyti sambærilegar.

Ráðuneytið fellst því ekki á að mismunandi úthlutunaraðferðir annars vegar og svo sú staðreynd að þeir sem keyptu byggingarrétt á grundvelli útboðs gátu framselt byggingarrétt sinn en ekki þeir sem fengu lóðum úthlutað leiði til þess að aðstaða þessara aðila gagnvart skilum á lóðum til borgarinnar sé ekki sambærileg. Kemur því næst til skoðunar af hálfu ráðuneytisins hvort sú mismunum sem hér um ræðir, og felst í möguleikum til að skila lóðum til borgarinnar gegn endurgreiðslu í heild eða að hluta, sé byggð á málefnalegum sjónarmiðum þannig að samræmist jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Óumdeilt er að innifalið í byggingarréttargjaldi því sem bæði útboðsréttar- og úthlutunarréttarhafar hafa greitt til borgarinnar er gatnagerðargjald vegna viðkomandi lóðar. Þegar úthlutun lóðarinnar að Iðunnarbrunni 14 fór fram voru í gildi lög nr. 17/1996, um gatnagerðargjald. Um álagningu gatnagerðargjalds skv. þeim lögum er fjallað í dómi Hæstaréttar frá 9. mars 2006 í máli nr. 415/2005 en þar segir með skýrum hætti að;

 ,,...ákvörðun um fjárhæð gatnagerðargjalds lúti hefðbundnum skattalegum sjónarmiðum og skuli byggjast á almennum efnislegum mælikvarða.”

Þann 1. júlí 2007 tóku gildi ný lög um gatnagerðargjald, nr. 152/2006. Samkvæmt skýru ákvæði 9. gr. þeirra laga skal endurgreiða gatnagerðargjald þegar lóð er skilað. Tekur það ákvæði einnig til endurgreiðslu gatnagerðargjalda sem greidd voru á grundvelli eldri laga, sbr. nú ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 153/2006, 3. tölul., sbr. lög nr. 6/2009. Hins vegar eru engin ákvæði í þessum lögum um lóðarskilin sem slík enda er markmið laganna fyrst og fremst að heimila álagningu gjaldsins og kveða á um nýtingu þess. Fjárhæð gjaldsins miðast við ákveðinn gjaldstofn og byggist gjaldskyldan á ótvíræðri lagaheimild en ekki á því hvernig til eignarhaldsins á lóðinni var stofnað.

Telur ráðuneytið varhugavert að réttur aðila til þess að fá þann skatt sem í gatnagerðargjaldinu felst endurgreiddan geti grundvallast á því hvernig Reykjavíkurborg hefur í framkvæmd tengt réttindi til einhliða skila byggingarréttarins við það hvernig til eignarhalds viðkomandi fasteignar var stofnað þ.e. með útboði eða úthlutun nema þá að slíkt hafi verið aðilum fullkomlega ljóst þegar þeir gengu til samninga við borgina. Verður í því tilliti einnig að vísa til þess að fyrir gildistöku laga nr. 153/2006 verður ekki annað séð en Reykjavíkurborg hafi endurgreitt innheimt gatnagerðargjöld, ásamt öðrum gjöldum, í þeim tilvikum sem hún féllst á skil byggingarréttar.

Þá er til þess að líta að hvorki í hinum almennu skilmálum er gefnir voru út í janúar 2006 né í úthlutunarskilmálunum var nokkuð tekið fram um skil byggingarréttarhafa á lóðum. Í því máli sem hér um ræðir voru útboðsskilmálarnir og hinir almennu skilmálar samdir einhliða af öðrum samningsaðilunum, þ.e. borginni. Í ljósi þessa telur ráðuneytið að á borginni hafi m.a. hvílt sú skylda að vanda vel til vinnu við samningu skilmálanna og í ljós þess að borgin hugðist víkja frá þeirri framkvæmd sem verið hafði við úthlutunarlóðir, þ.e. að heimila einhliða lóðaskil, þá verður að telja að betra hefði verið að borgin gerði grein fyrir því í útboðsskilmálum sínum eða á einhvern annan sannanlegan hátt að einhliða lóðarskil byggingarréttarhafa væru óheimil.

Rétt er að taka fram að R var frjálst að ákveða hvort hann byði í byggingarréttinn að Iðunnarbrunni 14, en ágreiningslaust er að með kaupunum gekk hann að þeim úthlutunarskilmálum sem í gildi voru en leggja verður þá almennu skyldu á aðila sem eiga í viðskiptum að þeir kynni sér þá skilmála sem um viðskiptin gilda. Það skiptir hins vegar miklu í þessu tilliti að hvorki í útboðsskilmálunum né í hinum almennu skilmálum er voru í gildi þegar R keypti byggingarréttinn er sérstaklega fjallað um einhliða skil byggingarréttar. Skilmálarnir voru að því leyti sambærilegir skilmálum sem áður höfðu gilt um hefðbundna úthlutun lóða borgarinnar.

Með vísun til framangreinds er það mat ráðuneytisins að sá skilningur borgarinnar að einungis byggingarréttarhöfum úthlutunarlóða séu heimil skil leiði til þess  að þeim hópi sé fenginn meiri réttur heldur en byggingarréttarhöfum úthlutunarlóða án þess að slíkt sé stutt haldbærum rökum.  Það er mat ráðuneytisins að borgin hafi þurft að gæta jafnvægis í réttindum og skyldum hvað þessa tvo hópa varðar. Í framangreindu fólst mismunun sem brýtur gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Þá hefði mismunandi niðurstaða um réttindi þessara aðila til skila á lóðum þurft að koma fram, með skýrum hætti, í þeim reglum sem giltu þegar þeirri lóð sem hér um ræðir var úthlutað. Það hefði auk þess leitt til þess að stjórnsýsla borgarinnar yrði gagnsærri og í betra samræmi við sjónarmið um réttaröryggi borgaranna.

d.         Í málinu liggur fyrir að Reykjavíkurborg heimilaði byggingarréttarhöfum útboðslóðanna að Iðunnarbrunni 10, 11 og 15 skil lóða sinna. Með því er ljóst að borgin hefur heimilað ákveðnum aðilum skil útboðslóða. Til skoðunar kemur hvort borgin hafi með því brotið þá reglu jafnræðis sem stjórnvaldi ber að fara eftir í störfum sínum.

Í stjórnsýslurétti er það almennt viðurkennt að þegar stjórnvald hefur byggt ákvörðun á tilteknum sjónarmiðum og lagt áherslu á ákveðið sjónarmið þá leiði jafnræðisreglan almennt til þess að þegar sambærilegt mál kemur til úrlausnar þá beri almennt að leysa úr því á grundvelli sömu sjónarmiða og með sömu áherslu og gert var við úrlausn hinna eldri mála. Þannig fæst sambærileg niðurstaða og samræmis í stjórnsýslunni er gætt. Við þessi tilvik reynir mest á sjálft matið þ.e.a.s. hvaða sjónarmið skuli lögð til grundvallar og hvaða sjónarmið skuli hafa þar aukið vægi. Kemur þá til skoðunar hvenær um frambærileg og málefnaleg sjónarmið er að ræða sem réttlætt geta aðra niðurstöðu en sambærileg eldri mál hafa fengið. (sbr. Páll Hreinsson, (1994), Skýringarrit við stjórnsýslulögin, bls. 119)

Reykjavíkurborg hefur í greinargerð sinni gert grein fyrir þeim ástæðum sem lágu til grundvallar því að borgin heimilaði fyrrgreindum byggingarréttarhöfum að Iðunnarbrunni 10, 11 og 15 skil en ekki R og heldur borgin því fram að atvik varðandi þær lóðir hafi ekki verið sambærileg við málsatvik í máli hans. Kemur þar fram að eftir að borgarráð samþykkti kauptilboðið vegna lóðanna að Iðunnarbrunni 10 og 11 hafi kaupendurnir horfið frá kaupunum en það var þeim heimilt skv. útboðsskilmálunum. Þeir fengu hins vegar ekki endurgreidda tilboðstryggingu þá sem þeir höfðu innt af hendi. Lóðunum var ráðstafað á nýjan leik vorið 2007 og þá samkvæmt breyttum reglum.

Þá kemur jafnframt fram í greinargerðinni að byggingarrétthafi lóðarinnar að Iðunnarbrunni 15, hafi gefið út veðskuldabréf til Reykjavíkurborgar, sbr. b. lið greinar 4.3 í útboðsskilmálunum, fyrir 90 % af kaupverðinu. Skuldin samkvæmt því bréfi fór í vanskil og eftir ítrekuð árangurslaus greiðslutilmæli samþykkti borgarráð þann 18. september 2008 að rifta sölu byggingarréttarins og byggðist riftunarheimild borgarinnar á 2. mgr. grein 5.1 í útboðsskilmálunum.

Ráðuneytið telur að skoðun þess þurfi í fyrstu að leiða í ljós hvort um sambærileg tilvik sé að ræða. Sé niðurstaða þess sú, að svo sé þá komi til skoðunar hvort þau sjónarmið borgarinnar sem höfðu það í för með sér að R var synjað um lóðarskil hafi verið málefnaleg og þá frambærileg í því tilliti að mismunun yrði réttlætt með vísan til þeirra.

Ráðuneytið telur að mál R sé ekki sambærilegt við tilvik byggingarréttarhafa að Iðunnarbrunni 10 og 11. Í þeim tilvikum hafði eingöngu tilboðstryggingin verið innt af hendi en ekki önnur greiðsla. R hafi hins vegar greitt borginn umsamið gjaldi fyrir byggingarréttinn.

Í öðru lagi telur ráðuneytið einsýnt að það voru vanefndir byggingarréttarhafans að Iðunnarbrunni 15 sem leiddu til þess að borgin beitti riftunarrétti sínum gagnvart honum. Ráðuneytið telur almennt að það sé málefnalegt sjónarmið Reykjavíkurborgar sem kröfuhafa að leitast við að tryggja hagsmuni sína með úrræðum eins og beitt var í þessu máli. Það skiptir hér einnig máli hvort Reykjavíkurborg kemur að úrlausn máls sem kröfuhafi, og beitir í því sambandi vanefndaúrræðum á grundvelli almennra reglna kröfuréttar og réttarfars, eða hvort aðkoma hennar byggist á því stjórnsýslulega hlutverki sem borgin hefur tekið að sér og felst í úthlutun lóða og eftirfylgni með þeim skilmálum sem úthlutun eru settir. Ráðuneytið telur sér ekki fært að fullyrða í máli þessu að borgin hafi með aðgerðum sínum um málefni lóðarhafans að Iðunnarbrunni 15 gert annað en að tryggja hagsmuni sína sem kröfuhafi. Mál R og lóðarhafans að Iðunnarbrunni 15 eru því ekki sambærileg. Kemur því ekki til sérstakrar skoðunar hvort mismunandi niðurstaða um skil lóðanna í reynd hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

e.         Í málinu liggur fyrir að þann 14. maí 2009 samþykkti borgarráð ,,...að bjóða þeim lóðarhöfum sem gefið höfðu út skuldabréf til Reykjavíkurborgar vegna kaupa á byggingarrétti á svokölluðum útboðslóðum og voru í vanskilum með þau að skila byggingarréttinum/ lóðunum gegn niðurfellingu allra ógreiddra krafna samkvæmt veðskuldabréfinu.”

Ráðuneytið telur að skoða beri hvort fyrrgreind bókun sé í andstöðu við þá jafnræðisreglu sem stjórnvöldum ber að virða í störfum sínum þar sem ákvörðunin hefur það í för með sér að ákveðnum byggingarréttarhöfum útboðslóða, þ.e. þeir sem eru í vanskilum við borgina vegna viðskipta sinna á byggingarrétti og kusu að gefa út skuldabréf til borgarinnar til greiðslu á eftirstöðvum kaupverðs byggingarréttarins, stendur til boða að skila inn byggingarrétti sínum en öðum ekki.

Jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins felur almennt í sér að stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis milli borgaranna. Í hinni skráðu jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga er þetta orðað svo að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta jafnræðis og samræmis í lagalegu tilliti.

Í útboðsskilmálunum kom fram að bjóðandi hafi val um tvenns konar greiðslumáta, þ.e. að staðgreiða kaupverðið og fá þá 3% lækkun á heildarkaupverði byggingarréttarins eða greiða 10% af kaupverðinu og gefa jafnframt út skuldabréf, tryggt með 1. veðrétti í viðkomandi lóð og mannvirkjum á henni. Aðilum stóð til boða að gefa út skuldabréf til borgarinnar en einnig gátu þeir leitað til síns viðskiptabanka og gefið út skuldabréf til þeirra gegn veði hvort sem það var í lóðinni eða annarri eign aðila, s.s. íbúðarhúsnæði fjölskyldunnar. Í skilmálunum kom ekki fram að réttaráhrif væru mismunandi eftir því hvora leiðina aðilar veldu, enda var slíkt ekki ljóst fyrr en með fyrrgreindri bókun.

Ljóst er að í kjölfar hins breytta efnahagsástands og bankahrunsins haustið 2008 varð staða fjölda fólks sú að það hafði ekki burði til þess að greiða þau lán sem það hafi tekið til þess að kaupa fyrrgreindan byggingarrétt. Verður ekki annað sé en að staða þeirra innbyrðis sé sambærileg þó svo að kröfuhafinn sé e.t.v. ekki sá sami.

Ráðuneytið telur ljóst að fyrrgreind jafnræðisregla sé til lítils ef þeir aðilar sem eru í sambærilegri stöðu hafa ekki jafna möguleika á að koma til greina þegar stjórnvöld taka ívilnandi ákvarðanir en segja má að það sé í raun grundvallaratriði þessa máls.

Borgin hefur gert grein fyrir því að tilgangurinn með samþykkt borgarráðs hafi verið að heimila það að unnt væri að ganga til samninga við aðila sem voru í vanskilum við borgina vegna kaupa á byggingarrétti í stað þess að óska nauðungarsölu á byggingarrétti þeirra. Þrátt fyrir að þetta sjónarmið sé af sömu rót runnið og röksemdir borgarinnar sem lúta að þeim úrræðum sem borgin beitti gagnvart lóðinni að Ingunnarbrunni 15, og fjallað var um að framan, verður hér engu að síður að líta til þess að hér er sett almenn regla um framkvæmd þeirra málefna sem um ræðir, sem jafnframt getur eftir atvikum verið verulega ívilnandi gagnstætt þeirri tilhögun að þessum lóðarhöfum væri ekki heimilt að skila byggingarrétti.

Þó svo að fallist væri á að þau sjónarmið  sem Reykjavíkurborg hefur vísað til, séu almennt málefnaleg að teknu tilliti til hagsmuna borgarinnar sem kröfuhafa,  þá verður á hinn bóginn ekki séð að þau geti réttlætt þá mismunun sem felst í þeirri almennu reglu sem bókunin gerir ráð fyrir að sé milli þess hóps sem gaf út skuldabréf til borgarinnar og hinna sem eftir atvikum skulda sambærilegar fjárhæðir, vegna samskonar byggingarréttar öðrum kröfuhöfum. Þeir sem er í vanskilum með skuldabréf sín við borgina eru heimiluð skil en þeir sem eru í vanskilum við aðra lánardrottna eru ekki heimiluð skil á sömu fjárhagslegu forsendum.  Leiðir þetta einnig til þess að þeir aðilar sem leitast hafa við að standa við skuldbindingar sínar er synjað um skil. Að mati ráðuneytisins verður að líta svo á að umrædd bókun feli í sér almenna breytingu á þeim skilmálum sem úthlutanir umræddra lóða byggðu á. Af þeim sökum getur umrædd ákvörðun ekki einvörðungu falið í sér ákvörðun um það hvernig hagsmunum borgarinnar skuli gætt m.t.t. hefðbundinna vanskilaúrræða, heldur verður að líta svo á að hér sé um að ræða almenna ákvörðun um nánari útfærslu þeirrar stjórnsýslu sem borgin hefur tekið að sér að sinna á grundvelli heimilda til að úthluta lóðum til bygginga.

Ráðuneytið telur að slík niðurstaða sem felst í umræddri bókun hljóti að vera til þess fallin að mismuna aðilum og sé í andstöðu við það grundvallarsjónarmið sem felst í jafnræðisreglu stjórnsýslunnar, auk þess sem til þess er einnig að líta að jafnræðisreglan er sett til hagsbóta fyrir borgarana í samskiptum sínum við handhafa hins opinbera valds, en markmið stjórnsýslulaga er að tryggja réttaröryggi borgaranna í þeim samskiptum.  Er það mat ráðuneytisins að borginni hafi borið að miða athafnir sínar við það að öllum þeim aðilum sem voru í vanskilum vegna kaupa á byggingarrétti á grundvelli útboðs eða framsals stæði til boða sambærileg úrlausn.

Ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja R um skil á byggingarrétti kom fram í bréfi borgarinnar til hans dags. 23. febrúar 2009, þ.e. tæpum þremur mánuðum áður en borgarráð samþykkti að ákveðnum hópi byggingarréttarhafa útboðslóða væru heimilt að skila byggingarréttinum. Því er ljóst að ákvörðun borgarinnar byggðist ekki að neinu leyti á fyrrgreindri samþykkt borgarráðs.

Hins vegar telur ráðuneytið ekki unnt að líta fram hjá því að samþykkt borgarráðs frá 14. maí 2009 feli í sér brot gegn þeirri jafnræðisreglu sem stjórnvöldum ber að hafa í heiðri í störfum sínum, eins og rökstutt er hér að framan enda byggir R á því i málflutningi sínum að með fyrrgreindri bókun sé lóðarhöfum mismunað.

f.          Ráðuneytið telur í ljósi alls framangreinds og þegar atvik og aðstæður eru metin á heildstæðan og hlutlægan hátt að ákvörðun Reykjavíkurborgar um að heimila R ekki skil á byggingarrétti sínum sé haldin verulegum annmarka að lögum. Við úrlausn á máli R bar borginni að tryggja honum sömu réttindi til skila á byggingarrétti og öðrum sem líkt var ástatt um og fengið hafa úthlutað lóðum hjá borginni. Ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja R um skil byggingarréttar ber því, með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, að fella úr gildi.

3.         Valdheimildir ráðuneytisins.

Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 felst heimild fyrir ráðuneytið að staðfesta eða, að lagaskilyrðum fullnægðum, fella úr gildi ákvarðanir sveitarfélaga. Valdheimild ráðuneytisins samkvæmt því lagaákvæði felur ekki í sér að það geti lagt fyrir sveitarfélög landsins að gera eitthvað eða láta eitthvað ógert. 

Ráðuneytið getur því ekki á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga lagt fyrir Reykjavíkurborg að heimila R skil og endurgreiða áður greitt byggingarréttargjald. Á grundvelli þeirrar afstöðu ráðuneytisins að synjun borgarinnar á skilum byggingarréttarins sé ógild er þeim tilmælum hins vegar beint til borgarinnar að hún endurgreiði fyrrgreint gjald í samræmi við þá framkvæmd sem gilt hefur varðandi byggingarréttarhafa úthlutunarlóða og heimili fyrrgreind skil enda er annað ólögmætt. Valdheimild ráðuneytisins til framsetningar þessara tilmæla leiðir af 102. gr. sveitarstjórnarlaga.

Með vísan til framangreinds er þeim þætti kæru R sem felur í sér beina  kröfu um að heimila honum skil á lóðinni vísað frá. Einnig er vísað frá kröfu hans um endurgreiðslu byggingarréttargjaldsins. Tilmælum er hins vegar beint til borgarinnar að rétta stöðu R í samræmi við þau sjónarmið sem fram eru sett í úrskurði þessum, þannig að hann verði jafnsettur öðrum lóðarhöfum sem úthlutað hafa fengið lóðum hjá borginni.

4.         Kærumálskostnaður.

Í sveitarstjórnarlögum er ekki heimild til handa ráðuneytinu til að úrskurða um kærumálskostnað, þegar af þeirri ástæður er þeirri kröfu því vísað frá ráðuneytinu.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu Róberts Jack, kt. 080871-4579 um að synjun Reykjavíkurborgar á heimild hans til að skila byggingarrétti að lóðinni nr. 14 við Iðunnarbrunn í Úlfarsárdal í Reykjavík sé ógild.

Ráðuneytið hefur ekki á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga heimild að lögum til að úrskurða um þá kröfu Róberts að lagt verði fyrir Reykjavíkurborg að endurgreiða honum kaupverð lóðarinnar. Kæru hans er að því leyti vísað frá ráðuneytinu. Á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga beinir ráðuneytið hins vegar þeim tilmælum til Reykjavíkurborgar að rétta stöðu Róberts  þannig að hann verði jafnsettur öðrum lóðarhöfum sem úthlutað hafa fengið lóðum hjá borginni, í samræmi við þau sjónarmið sem fram eru sett í úrskurði þessum.

Kröfu Róberts um greiðslu kærumálskostnaðar úr hendi Reykjavíkurborgar er vísað frá ráðuneytinu.

Hermann Sæmundsson

Hjördís Stefánsdóttir