Reykjavíkurborg: Ágreiningur um skil á lóð. Mál nr. 23/2009

Ár 2010, 17. febrúar er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 23/2009

Þórarinn Arnar Sævarsson

gegn

Reykjavíkurborg

I.         Kröfur, aðild og kærufrestir

Með erindi til ráðuneytisins dags. 26. mars 2009, kærði Þórarinn Arnar Sævarsson, kt. 180769-5799, (hér eftir nefndur Þ) Rafstöðvarvegi 25, Reykjavík, þá ákvörðun Reykjavíkurborgar að synja honum um skil á byggingarrétti að lóðinni nr. 74 við Úlfarsbraut í Úlfarsárdal í Reykjavík. Þó svo að í kæru sé þess ekki beinlínis krafist að ákvörðunin verði úrskurðuð ógild, né að borgin endurgreiði Þ kaupverð byggingarréttarins, þá telur ráðuneytið að ekki sé unnt að skilja erindi Þ á annan veg en þann, að slík kröfugerð felist í kæru hans.

Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru, en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Reykjavíkurborg krefst þess aðallega að kærunni verði vísað frá, en til vara, að ráðuneytið úrskurði að borginni hafi verið heimilt að synja kröfu Þ um skil á byggingarrétti á lóð nr. 74 við Úlfarsbraut í Reykjavík og kröfu hans um endurgreiðslu kaupverðs byggingarréttarins.

Óumdeilt er að Þ er aðili málsins.

Hin kærða ákvörðun var tekin þann 13. mars 2009 og barst kæran ráðuneytinu þann 27. maí 2009. Kæran barst því innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

II.          Málsatvik og  málsmeðferð

Reykjavíkurborg seldi byggingarrétt að íbúðarhúsalóðum í Úlfarsárdal með útboði á grundvelli útboðsskilmála sem borgin gaf út í janúar 2006 vegna byggingarréttar fyrir íbúðarhús í 1. áfanga í Úlfarsárdal (hér eftir nefnt útboðsskilmálarnir). Þeir sem áttu hæsta boð fengu að kaupa byggingarrétt af borginni á viðkomandi lóð. Úlfarsbraut 74 var ein af þeim lóðum sem boðnar voru upp á grundvelli þessara útboðsskilmála.

Í grein 4.3 í útboðsskilmálunum kemur fram að bjóðandi hafi val um tvenns konar greiðslumáta, þ.e. að staðgreiða kaupverðið og fá þá 3% lækkun á heildarkaupverði byggingarréttarins eða greiða 10% af kaupverðinu og gefa jafnframt út skuldabréf, tryggt með 1. veðrétti í viðkomandi lóð og mannvirkjum á henni.

Í skilmálunum kemur jafnframt fram að um sölu á byggingarrétti sé að ræða en ekki á lóðunum sjálfum, en um þær muni verða gerður leigusamningur að ákveðnum skilyrðum fullnægðum.

Samkvæmt grein 4.6 í skilmálunum hafði kaupandi byggingarréttarins heimild til þess að framselja byggingarrétt sinn á lóðinni, en borgin átti forkaupsrétt að byggingarréttinum allt þar til lóðarleigusamningur hafði verið gefinn út.

Í fylgiskjali III með útboðsskilmálunum er fjallað um framkvæmdafresti, en þar er heimild borgarinnar til að afturkalla lóðaúthlutun, væru ákveðin tímamörk varðandi framkvæmdir ekki virt.

Í 5. kafla útboðsskilmálanna er m.a. fjallað um vanefndir og riftun. Þar segir m.a. að frestur til greiðslu kaupverðs byggingarréttarins sé einn mánuður frá samþykkt borgarráðs á kauptilboði.  Sé greiðslan ekki innt af hendi innan þess frests er litið svo á að tilboðsgjafinn hafi fallið frá tilboði sínu. Ef síðan ekki er staðið við greiðslur samkvæmt skuldabréfi þá áskilur borgin sér rétt til að rifta samningi um sölu byggingarréttarins. Það sem þá kann að hafa verið greitt af kaupverðinu verður endurgreitt lóðarhafa að frádreginni tilboðstryggingunni kr. 250.000.

Í útboðsskilmálunum er ekki fjallað um heimild byggingarréttarhafa til þess að skila byggingarrétti.

Á fundi borgarráðs þann 6. apríl 2006 var samþykkt að selja Þ byggingarrétt að húsi á lóð nr. 74 við Úlfarsbraut. Þann 11. maí 2006 innti Þ af hendi greiðslu vegna byggingarréttarins.

Þann 15. maí 2007 samþykkti borgarstjórn Reykjavíkur fundargerð borgarráðs frá 10. maí sama ár þar sem samþykktar höfðu verið ,,Almennar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík.” (Hér eftir nefndar úthlutunarreglurnar). Í reglunum fólst að fallið var frá því að selja hæstbjóðanda byggingarrétt og horfið til þess að úthluta lóðum á föstu verði.

Í 6. grein úthlutunarreglnanna sagði: ,,Ef lóðarhafi hverfur af einhverjum ástæðum frá því að byggja á lóð sem hann hefur fengið úthlutað, skal hann skila henni aftur til Reykjavíkurborgar gegn endurgreiðslu þess sem greitt hefur verið fyrir lóðina...”

Þ óskaði eftir því við Reykjavíkurborg að fá að skila byggingarréttinum að Úlfarsbraut 74, en með bréfi Reykjavíkurborgar dags. 13. mars 2009 var honum synjað um skilin. Í bréfi borgarinnar var vísað til röksemda skrifstofustjóra Framkvæmda- og eignasviðs borgarinnar þar sem m.a. sagði að í útboðsskilmálum vegna lóða í Úlfarsárdal sé hvergi að finna heimild til handa lóðarhafa til að ákveða einhliða að skila lóð sem hann hefur keypt byggingarrétt á auk þess sem slík heimild sé ekki í lögum.

Borgarráð samþykkti eftirfarandi á fundi þann 20. nóvember 2008 með 5 atkvæðum:

,,1. Íbúðarhúsalóðir sem úthlutað var á föstu verði á árinu 2007 eða 2008.
a) Lóðarhafa, sem úthlutað var lóð á föstu verði á árinu 2007 eða 2008, verður áfram heimilt að skila lóðinni og fá endurgreiðslu samkvæmt upphaflegum skilmálum, enda séu framkvæmdir ekki hafnar á lóðinni.
b) Hafi lóð verið greidd með skuldabréfi til Reykjavíkurborgar heimilar borgarráð lengingu á lánstíma í allt að 8 ár talið frá útgáfudegi skuldabréfs og heimilar jafnframt að leggja gjaldfallnar afborganir og áfallna vexti við höfuðstól. Þá heimilar borgarráð skuldurum að breyta óverðtryggðum lánum í verðtryggð lán ef lagaskilyrði eru uppfyllt, en lán til 5 ára eða lengri tíma skulu verðtryggð. Skuldir samkvæmt skuldabréfi vegna lóðakaupa víki fyrir lánum Íbúðalánasjóðs og lífeyrissjóðs vegna húsbyggingar viðkomandi. Vextir á verðtryggðum skuldabréfum skulu vera 4#PR. Uppgreiðsla skuldabréfs er heimil án uppgreiðslugjalds.
2. Útboðslóðir 2006
a) Lóðarhafi sem fékk lóð á grundvelli útboðs getur ekki skilað lóðinni til Reykjavíkurborgar enda var slíkt ekki í upphaflegum skilmálum.
b) Hafi lóð verið greidd með skuldabréfi til Reykjavíkurborgar á lóðarhafi rétt á sömu skilmálabreytingum og koma fram í lið 1. b)
3. Lóðir fyrir atvinnuhúsnæði
Ekki verði heimilt að skila lóðum sem úthlutað hefur verið undir atvinnuhúsnæði nema sérstök heimild borgarráðs komi til hverju sinni. Lóðarhöfum þessara lóða verður tryggður réttur til framsals á lóðarréttindunum.
4. Framkvæmdafrestir
Allir framkvæmdafrestir eru framlengdir um tvö ár frá því sem fram kemur í úthlutunarskilmálum. Óski lóðarhafi eftir framlengingu á framkvæmdafresti að þeim tíma liðnum, skal sækja um hann sérstaklega til skrifstofu framkvæmda- og eignasviðs Reykjavíkurborgar.”

Þá er rétt að taka fram að þann 14. maí 2009 samþykkti borgarráð beiðni skrifstofustjóra Framkvæmda- og eignasviðs sem kom fram í bréfi hans til borgarráðs þar sem sagði m.a.: ,,Óskað er heimildar borgarráðs til að bjóða þeim lóðarhöfum, sem gefið hafa út skuldabréf til Reykjavíkurborgar vegna kaupa á byggingarrétti á svokölluðum útboðslóðum og eru í vanskilum með þau, að skila byggingaréttinum / lóðunum gegn niðurfellingu allra ógreiddra krafna samkvæmt veðskuldabréfinu, en án þess að fá endurgreitt nokkuð af því, sem þeir kunna að hafa greitt fyrir byggingarréttinn að öðru leyti.”

Þ er ósáttur við afstöðu Reykjavíkurborgar og telur sig eiga skýlausan rétt til þess að skila lóðinni og fá byggingarréttargjaldið endurgreitt.

Í útboðsskilmálunum kemur fram að um sé að ræða sölu á byggingarrétti en ekki á lóðunum sjálfum, um þær verði gerður leigusamningur síðar. Þrátt fyrir þetta ákvæði er ljóst að eigandi byggingarréttar tiltekinnar lóðar yrði handhafi viðkomandi lóðar þó svo að samningur um lóðina hefði ekki verið gerður. Ráðuneytinu þykir rétt að taka þetta fram þar sem í bréfum beggja aðila er talað jöfnum höndum um skil á lóð og skil á byggingarrétti.

Þann 26. mars 2009 kærði Þ fyrrgreinda ákvörðun til ráðuneytisins.

Með bréfi dags. 27. mars 2009 tilkynnti ráðuneytið Þ að það hefði móttekið erindi hans.

Með bréfi dags. 1. apríl 2009 til Þ gerði ráðuneytið honum grein fyrir skilningi þess á efni kærunnar auk þess sem óskað var eftir frekari gögnum og bárust þau þann 22. apríl 2009.

Með bréfi 27. apríl 2009 var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust sjónarmið borgarinnar þann 6. maí 2009. 

Þ var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Reykjavíkurborgar með bréfi dags. 27. maí 2009 og bárust athugasemdir hans þann 29. júní 2009.

Þann 5. nóvember 2009 ritaði ráðuneytið bréf til aðila þar sem tilkynnt var að uppkvaðning úrskurðar myndi dragast og var bréf sama efnis einnig sent aðilum þann 23. desember 2009.

Þann 29. desember 2009, barst ráðuneytinu vegna annars máls, upplýsingablað um lóðaskil í Reykjavík dags. 23. júní 2008.

Þann 13. janúar 2010 ritaði ráðuneytið aðilum bréf þar sem þeim var gefinn kostur á að koma að athugsemdum vegna upplýsingablaðsins auk þess sem óskað var eftir ákveðnum upplýsingum frá borginni en svar barst frá henni þann 14.  janúar 2010.

Þann 4. febrúar 2010 tilkynnti ráðuneytið aðilum að uppkvaðning úrskurðar hefði dregist en hennar væri að vænta innan fárra daga.

Þann 5. febrúar 2010 barst ráðuneytinu tölvubréf frá Þ þar sem bent var á upplýsingar á heimasíðu Reykjavíkurborgar.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.       Málsástæður og rök Þ

Þ telur að lög nr. 153/1996 um gatnagerðargjald eigi að ná yfir viðskipti hans og borgarinnar um byggingarréttinn að Úlfarsbraut 74 en hann telur að það sé skýrt samkvæmt þeim lögum að Reykjavíkurborg beri að taka við lóð og endurgreiða gatnagerðargjald. Þá telur Þ einnig að um skýrt brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga sé að ræða af hálfu borgarinnar auk þess sem borgin hafi ekki sinnt leiðbeiningarhlutverki sínu skv. 7. gr. stjórnsýslulaga sem skyldi. 

Þ bendir á að hann hafi ekki verið meðal hæstbjóðenda vegna lóðarinnar að Úlfarsbraut 74 en ákveðið hafi verið að breyta skilmálum útboðsins eftir að niðurstaða útboðsins lá fyrir en það hafði í för með sér að hann fékk úthlutað lóð sem hann greiddi fyrir í maí 2006.

Þ segir að nokkru eftir úthlutunina hafi hann tekið ákvörðun um byggja ekki á lóðinni. Á þessum tíma var mikil eftirspurn eftir lóðum og taldi Þ því ekki vandamál að selja lóðina. Þá brá hins vegar svo við að borgin ákvað að hverfa frá því að bjóða út lóðir og fara í staðinn að selja þær á föstu verði en þessi ákvörðun borgarinnar hafði þau áhrif að eftirmarkaður með lóðir hrundi. 

Þ bendir á að borgin hafni lóðaskilum þeirra sem keyptu lóð samkvæmt útboði, en heimili þeim skil sem fengu úthlutað lóð, en slíkt sé brot á þeirri jafnræðisreglu sem stjórnvöldum beri að starfa eftir.

Þ hafnar því sem borgin heldur fram þ.e. að um viðskiptin gildi lög um fasteignakaup, nr. 40/2002. Styður hann það mörgum rökum, m.a. að ekki hafi verið gerður kaupsamningur um viðskiptin og lóðarhafi hafi engin þinglýst réttindi. Þá hafi lóðarhafi þrátt fyrir að hafa greitt kaupverðið að fullu hvorki fengið lóðarsamning né afsal. Þá sé lóðarhafanum óheimilt að selja lóðina án samþykkis borgarinnar og borgin geti tekið lóðina til baka séu framkvæmdir ekki hafnar innan ákveðins tímaramma.

Þá styður Þ mál sitt með vísan til 2. gr. laga nr. 40/2002 um fasteignakaup þar sem hugtakið fasteign er skilgreint, en hann telur ljóst að lóðaúthlutun sveitarfélags falli ekki undir það hugtak. Það sé ekki fyrr en sveitarfélagið hafi gefið út lóðarleigusamning og aflétt sérkröfum um eignarhald að lóðarúthlutunin falli undir fyrrgreind lög.

Bendir Þ á að sömu kvaðir séu á útboðslóðum og þeim lóðum sem sveitarfélagið úthlutar og það að selja lóðir hæstbjóðanda ætti í raun að leggja meiri skyldur á sveitarfélagið og leggja á það þá skyldu að fylgja þeim reglum sem bjóðendunum var kynnt í upphafi. Kaupendur lóðanna höfðu engar forsendur til að reikna með því að úthlutunarreglunum yrði breytt fyrirvaralaust.

Í kæru sinni telur Þ upp hverjar séu ástæður þess að hann kjósi að skila lóð sinni, en þær eru m.a. að markaðsaðstæður séu gjörbreyttar, skilmálar borgarinnar séu verulega íþyngjandi og borgin hafi hægt á allri uppbyggingu í hverfinu. 

Þ bendir á að í útboðsskilmálunum sé hvergi minnst á það hvað lög gildi um viðskiptin.

IV.                   Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar

1.  Frávísunarkrafan.  Reykjavíkurborg byggir frávísunarkröfu sína á því að samningar um sölu byggingarréttar séu gerðir á einkaréttarlegum grunni og sæti því ekki kæru til ráðuneytisins skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Vísar borgin í því sambandi til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 2. september 2003. Borgin telur ljóst að um kaup á fasteignatengdum réttum hafi verið að ræða.

2.  Efnisumfjöllun.      Reykjavíkurborg bendir á að hluti byggingarréttargjaldsins sé gatnagerðargjald eða u.þ.b. 22% af heildarkaupverði hans en vekur athygli á því að Þ geri engan mun á gatnagerðargjaldinu annars vegar og kaupverði byggingarréttarins hins vegar. Borgin fellst ekki á þann málflutning Þ að ef til endurgreiðslu kæmi þá bæri að fara með heildarfjárhæðina á grundvelli 9. gr. laga um gatnagerðargjald. Þá hafnar borgin því að lög um gatnagerðargjald gildi um ráðstöfun byggingarréttar, afturköllun hans, ógildingu lóðaúthlutunar eða skil á lóðum.

Þá telur borgin að þegar borgarráð samþykkti kauptilboð Þ í byggingarréttinn þá hafi komist á kaupsamningur milli aðila, þrátt fyrir að Þ haldi öðru fram.

Þá bendir borgin á að við ráðstöfun hennar á byggingarrétti, hvort sem það er að undangengnu útboði eða kauptilboðum væntanlegra lóðarhafa, þá færist tiltekin fasteignatengd réttindi frá borginni til lóðarhafans. Um sé að ræða eignarrétt að þessum gæðum sem borgin geti ekki svipt lóðarhafann nema að fullnægðum skilyrðum riftunar.

Reykjavíkurborg hafnar þeirri fullyrðingu Þ að borginni hafi verið óheimilt að hverfa frá útboði á byggingarrétti til úthlutunar hans eins og gert var en í útboðsskilmálunum var sérstaklega tekið fram að til þess gæti komið að lóðum yrði úthlutað með öðrum hætti en útboði byggingarréttar, sbr. gr. 6.3.

Borgin tekur fram í greinargerð sinni að sú fullyrðing Þ að borgin hafi frestað uppbyggingu í hverfinu sé röng. Hið rétta sé að í samráði við íbúana hafi ýmsar framkvæmdir verið ákveðnar og áhersla verið lögð á leikskóla og grunnskóla fyrir yngstu börnin.

Þá sé þess að geta að vegna hins efnahagslega hruns sem varð haustið 2008 hafi forsendur margra lóðarhafa breyst að því er varðar uppbyggingu á lóðum í Úlfarsárdal. Hvorki Reykjavíkurborg né lóðarhöfum verði kennt um hið alvarlega ástand í efnahagsmálum en það ástand sem efnahagskreppan hefur í för með sér sé ekki þess eðlis að það veiti Þ rétt til að rifta kaupum sínum á byggingarrétti að Úlfarsbraut 74.

Borgin segir þá fullyrðingu Þ rétta, að hann hafi ekki fengið leiðbeiningar um kæruleiðir vegna synjunar borgarinnar á lóðaskilunum og endurgreiðslunni, en ástæða þess hafi verið sú að Reykjavíkurborg taldi að ágreiningurinn um skil eða riftun kaupa á byggingarrétti ætti ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins, sbr. aðalkröfu borgarinnar í málinu.

V.        Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1.  Um frávísunarkröfuna.

Í máli þessu tekur ágreiningur aðila til þess hvort heimilt sé að skila aftur þeim byggingarrétti sem keyptur hafði verið af borginni í kjölfar útboðs.

Algengt er að sveitarfélög afli sér lands með kaupum eða eignarnámi til þess að skipuleggja þar byggð og úthluta síðan sem byggingarlóðum til leigu fyrir einstaklinga eða lögaðila. Þetta heyrir þó ekki til verkefna sem sveitarfélögum er skylt að sinna, skv. 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, og í reynd eru engin lagaákvæði fyrir hendi sem með beinum hætti fjalla um framkvæmd lóðaúthlutunar sveitarfélaga. Verður þó að telja að með vísan til venju og eðlis máls, að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum og selja byggingarrétt líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína, sbr. einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998 enda ekki um það deilt.

Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum um úthlutun lóða og byggingarréttar komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sveitarfélags um slíkt efni sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Hins vegar eru þeir samningar sem gerðir eru á grundvelli slíkrar úthlutunar einkaréttarlegs eðlis og verður ágreiningi er varðar þá efnislega almennt ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins. Ráðuneytið telur að það sama gildi um útboð byggingarréttar og sé samningur sem gerður er á grundvelli slíks útboðs einkaréttarlegs eðlis í ofangreindu tilliti en ákvörðun um það, til hvaða einstaklings eða lögaðila lóð sé úthlutað á grundvelli útboðs sé stjórnvaldsákvörðun sem lúti reglum stjórnsýslulaga. Í báðum tilvikum er, enda um það að ræða að val á þeim sem byggingarréttinn hlýtur byggist á ákveðnum fyrirfram tilgreindum sjónarmiðum, þó ólík séu eftir því hvor aðferðin er valin.  

Í máli þessu var ekki um úthlutun byggingarréttar að ræða heldur var byggingarrétturinn keyptur samkvæmt útboði og um það giltu ákveðnir útboðsskilmálar. Fól ákvörðun um úthlutun lóðarinnar engu að síður í sér stjórnvaldsákvörðun, sbr. framangreint. Fyrir liggur að lóðarleigusamningur milli byggingarréttarhafa og borgarinnar hefur ekki verið gerður. Engu að síður verður að telja að samningur hafi komist á milli aðila um tiltekin kaup þegar borgin samþykkti tilboð í byggingarréttinn að Úlfarsbraut 74, og tekur deila aðila til ákvörðunar er grundvallast á einkaréttarlegum samningi, en ekki til efnis samningsins sem slíks.

Ráðuneytið telur að eftirlitsheimild þess taki til ákvarðana af því tagi sem hér um ræðir. Er í því sambandi ekki bein þörf á að leysa úr því álitaefni hvort ákvörðun Reykjavíkurborgar um að hafna skilum á lóð, sem áður hafði verið úthlutað á grundvelli stjórnvaldsákvörðunar, sé í sjálfu sér stjórnvaldsákvörðun, eða hvort hér reynir einvörðungu á framkvæmd samnings sem leiddi af úthlutuninni. Ljóst er að stjórnvöld, eins og Reykjavíkurborg, eru bundin af almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar í fleiri tilvikum en þegar um beinar stjórnvaldsákvarðanir er að ræða. Við gerð, framkvæmd og slit einkaréttarlegra samninga verður því almennt að ganga út frá að stjórnvöld þurfi að byggja athafnir sínar og ákvarðanir á óskráðum grundvallarreglum, s.s. um undirbúning og rannsókn máls og skyldu stjórnvalds til að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og gæta jafnræðis milli borgaranna. Til að mynda hefur umboðsmaður Alþingis ítrekað bent á, að sú meginregla stjórnsýsluréttar að störf stjórnvalda grundvallist á málefnalegum sjónarmiðum, hafi víðtækara gildissvið en svo að hún taki einungis til stjórnvaldsákvarðana, sbr. álit umboðsmanns í málum nr. 1489/1995, 2264/1997 og 4478/2005. Ljóst er að í máli þessu reynir fyrst og fremst á það álitaefni hvort Reykjavíkurborg hafi með athöfnum sínum og ákvörðunum brotið gegn jafnræðisreglu þegar Þ var synjað um skil á lóð sem hann hafði keypt á grundvelli útboðs.

Ráðuneytið telur einnig að hér verði til þess að líta hversu ríka aðkomu sveitarfélögin almennt hafa að meðferð og úthlutun lóða. Á það ekki síður við í Reykjavík en mörgum öðrum sveitarfélögum landsins. Reykjavíkurborg er í reynd að mjög stórum hluta ráðandi innan borgarinnar um framboð lóða og þá skilmála sem lóðaúthlutunum eru settir hverju sinni. Í þessu tilliti má segja að hér standi borgararnir höllum fæti gagnvart hinu opinbera valdi þar sem samningsstaða þeirra er veik.

Ljóst er að í því máli sem hér um ræðir er ekki um að ræða einokunarstöðu hins opinbera samkvæmt lögum. Engu að síður hefur borgin mjög sterka stöðu á þessu sviði. Því telur ráðuneytið ekki varhugavert að leggja til grundvallar framangreindan skilning og telur það að við mál eins og það sem hér um ræðir hafi almenningur ríka þörf fyrir það að almennar reglur stjórnsýsluréttar, eins og jafnræðisreglan og réttmætisreglan, gildi um ákvarðanir er taki til skila á lóðum sveitarfélaga.

Reykjavíkurborg byggir frávísunarkröfu sína m.a á úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 2. september 2003. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að í því máli snérist deila aðila í raun um ágreining um söluverð byggingarréttar. Var slíkur ágreiningur talinn varða túlkun einkaréttarlegs samnings og ætti því ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins. Ráðuneytið telur það mál ekki sambærilegt við það sem hér um ræðir.

Með hliðsjón af framangreindu er kröfu borgarinnar um frávísun málsins hafnað og á grundvelli  þeirra sjónarmiða sem rakin eru hér að framan mun athugun ráðuneytisins fyrst og fremst lúta að lögmæti þeirrar ákvörðunar Reykjavíkurborgar að synja Þ um að skila borginni aftur byggingarrétti sem hann hafði keypt og hafna kröfu hans um endurgreiðslu kaupverðsins.

2.  Lögmæti og málsmeðferð.

a.         Ráðuneytið telur rétt í upphafi að geta þess að sveitarfélög hafa um árabil gegnt mikilvægu hlutverki við skipulag þéttbýlissvæða hér á landi og öflun lands undir byggð í þéttbýli. Sveitarfélög hafa flest öll, eins og áður er komið fram, tekið að sér það hlutverk að sýsla með lóðir. Því verður að telja með vísan til venju og eðlis máls, að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum og selja byggingarrétt, enda ekki um það deilt. Hins vegar verða sveitarfélög í þessu efni sem öðru að vera meðvituð um að þrátt fyrir að hér sé ekki um lögbundið verkefni sveitarfélaga að ræða, þá lýtur framkvæmd þess engu að síður ákveðnum almennum takmörkunum sem m.a. leiða af almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar, sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti, og svo þeim almennu viðmiðum um hlutverk sveitarfélaga sem m.a. leiðir af  2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í málinu liggur fyrir að á árinu 2006 fór Reykjavíkurborg að selja byggingarrétt að íbúðarhúsalóðum í Úlfarsárdal með útboði á grundvelli útgefinna útboðsskilmála en fram að þeim tíma hafði byggingarrétti verið úthlutað eftir ákveðnum reglum. Vorið 2007 féll borgin hins vegar frá því að selja hæstbjóðanda byggingarrétt og var horfið til þess að úthluta lóðum á föstu verði á nýjan leik.

Ráðuneytið telur að Reykjavíkurborg hafi á grundvelli sjálfstjórnarréttar síns haft rétt til þess ákveða á hvaða hátt hún kaus að selja og/eða úthluta þeim gæðum er fólust í lóðum og/eða byggingarrétti svo framarlega sem það bryti ekki í bága við reglur stjórnsýslunnar. Henni var því einnig heimilt að breyta því fyrirkomulagi og reglum sem áður höfðu gilt um þetta verkefni.

Reykjavíkurborg tók þá ákvörðun að bjóða út byggingarrétt á lóðum í Úlfarsárdal. Ekkert er komið fram í málinu sem bendir til þess að sú ákvörðun hafi verið ólögmæt og grundvallaðist hún eins og áður segir á sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélagsins. Settar voru reglur (útboðsskilmálar) sem giltu um söluna og undirgekkst sá sem bauð í byggingarréttinn þær reglur.

b.         Þ byggir á því í málflutningi sínum að borginni hafi borið samkvæmt lögum um gatnagerðargjald að taka við áður úthlutaðri lóð og hafi borginni þ.a.l. borið skylda til að endurgreiða honum það gjald sem það hafði innt af hendi vegna kaupanna. Þessu hafnar borgin.

Ráðuneytið hefur yfirfarið lög um gatnagerðargjald, reglugerðir og samþykktir sem borgin hefur sett á grundvelli þeirra og skoðað athugasemdir með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 153/2006 og einnig athugasemdir með því frumvarpi sem varð að eldri lögum um gatnagerðargjald nr. 17/1996.

Ráðuneytið telur ljóst að markmið laga um gatnagerðargjald sé fyrst og fremst að lögbinda annars vegar gjaldstofn fyrir sveitarfélög til töku sérstaks gjalds af fasteignum og hins vegar rétt þeirra til að ákveða innan marka laganna hvernig sá gjaldstofn skuli nýttur. Í lögum nr. 153/2006 og reglugerð nr. 543/1996 sem sett var með stoð í lögum nr. 17/1996 eru ákvæði um það hvenær heimilt sé og skylt að endurgreiða gatnagerðargjaldið og hvernig þeirri endurgreiðslu skuli háttað. Samkvæmt skýru ákvæði 9. gr. laga nr. 153/2006 og 2. mgr. 1. gr. laga nr. 17/1996 skal endurgreiða gatnagerðargjald þegar lóð er skilað. Hins vegar eru engin ákvæði um lóðarskilin sem slík enda er markmið laganna eins og fyrr segir fyrst og fremst að heimila álagningu gjaldsins og kveða á um nýtingu þess. 

Með vísan til framangreinds getur ráðuneytið ekki fallist á þau rök Þ að af lögum um gatnagerðargjald eða reglugerðum settum samkvæmt þeim megi draga þá ályktun að einhliða skil úthlutunarlóða séu heimil.

c.         Næsta skref er því að leiða í ljós hvaða reglur og/eða framkvæmd voru í gildi hjá Reykjavíkurborg um skil á byggingarrétti útboðslóða og hvort að þær reglur eða sú framkvæmd hafi verið lögmæt.

Reykjavíkurborg hefur heimilað einstaklingum sem fengið hafa úthlutað lóðum í borginni að skila þeim aftur, hafi framkvæmdir ekki verið hafnar á lóðunum, en hafnað því að þeir aðilar sem keyptu byggingarrétt að íbúðarhúsalóðum með útboði geti skilað sínum lóðum.

Deila aðilar um það hvort þessi framkvæmd borgarinnar sé lögmæt og mun athugun ráðuneytisins beinast að því hvort svo sé. Mun umfjöllunin fyrst og fremst taka mið af eftirfarandi:

• Hvort ólögmæt mismunum geti falist í því að mismunandi reglur gildi varðandi einhliða skil byggingarréttarhafa eftir því hvort um úthlutun eða útboð byggingarréttarins var að ræða.
• Hvort samþykkt borgarráðs frá 14. maí 2009 leiði til þess að um ólögmæta mismunun sé að ræða milli byggingarréttarhafa útboðslóða.

d.         Ráðuneytið telur ljóstað sú almenna regla hafi verið við líði í borginni að lóðarhöfum úthlutaðra lóða hafi verið heimiluð lóðaskil að ósk þeirra, hafi framkvæmdir ekki verið hafnar á lóðunum. Borgin heldur því fram að sú regla hafi ekki náð til útboðslóða. Ljóst er að þessi afstaða borgarinnar leiðir til þess að byggingarréttarhafar útboðslóða annars vegar og úthlutunarlóða hins vegar eru misjafnlega settir varðandi lóðaskil.

Ráðuneytið hefur yfirfarið útboðsskilmála þá sem úthlutun þeirrar lóðar sem hér um ræðir byggðist á. Ljóst er að í þeim eru engin ákvæði um skil á hinum keypta byggingarrétti ,hvorki að slík skil séu heimil né óheimil. Í grein 4.1 í útboðsskilmálunum segir m.a. að um lóðirnar í Úlfarsárdal gildi almennir skilmálar um úthlutun lóða og sölu byggingarréttar. Ákvæði þeirra skilmála víki fyrir ákvæðum sérskilmála að svo miklu leyti sem þau eru ósamrýmanleg.

Ráðuneytið hefur yfirfarið þá almennu skilmála sem hér er vísað til og voru í gildi þegar lóðirnar voru boðnar út. Þar er ekki að finna ákvæði um lóðaskil.

Í hinum nýju skilmálum sem settir voru þegar borgin fór á nýjan leik að úthluta lóðum á grundvelli fyrirfram ákveðins verðs í maí  2007 kemur hins vegar inn ákvæði um einhliða skil byggingarréttarhafa.

Á grundvelli þess sem að framan er rakið er því ljóst að þeir skilmálar um lóðaúthlutanir sem giltu þangað til settir voru nýjir skilmálar í maí 2007 innihéldu engin ákvæði um einhliða skil byggingarréttarhafa. Á það bæði við um þá almennu skilmála sem lutu að úthlutun lóða á grundvelli fasts verðs og þeirra sérstöku skilmála sem giltu um það útboð sem þeirri lóð sem hér er til umfjöllunar var úthlutað samkvæmt. Þrátt fyrir þetta var hin almenna framkvæmd Reykjavíkurborgar sú að lóðum sem var úthlutað var unnt að skila, en útboðslóðum ekki.

Sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að breyta framkvæmd varðandi lóðaumsýslu, er birtist í því að hverfa frá úthlutun og fara í útboð lóða á árinu 2006, hafði það í för með sér að borgin fékk hærra verð fyrir byggingarréttinn og þannig þjónaði þessi leið hagsmunum borgarinnar. Ekki er varhugavert að álykta sem svo að a.m.k. eitt af markmiðum borgarinnar með þessum breytingum hafi verið að auka verðgildi eigna sinna, þ.e. lóðanna. Hins vegar verður ekki hjá því komist að skoða hvernig breytingin hafi horft við byggingarréttarhöfum og haft áhrif á réttindi þeirra og skyldur eftir því hvort um úthlutaða lóð eða útboðslóð að ræða.

Frá sjónarhóli þeirra einstaklinga sem keyptu byggingarréttinn í útboði birtist afleiðing fyrirkomulagsins fyrst og fremst í því að borgin neitaði að viðurkenna rétt þeirra til einhliða skila á byggingarréttinum á meðan slíkur réttur var viðurkenndur af borgarinnar hálfu hjá þeim sem fengu úthlutað byggingarrétti, bæði á grundvelli almennu skilmálanna sem voru útgefnir árið 2006 og einnig hinna nýju skilmála er voru útgefnir árið 2007. 

Hér verður að vísu að gæta þess að  þeir sem fengið höfðu lóð á grundvelli útboðs höfðu rétt til framsals þeirra lóða sem um var að ræða. Þann rétt höfðu úthlutunarhafar lóða að jafnaði ekki. Þrátt fyrir þetta verður þó ekki annað séð en að skyldur beggja hópanna séu í meginatriðum þær sömu. Í báðum tilvikum var lóðum úthlutað til húsbygginga, framkvæmdir skyldu hefjast innan ákveðins tíma og greitt var gjald fyrir byggingarréttinn. Í báðum tilvikum var einnig farin sú leið að auglýsa fyrirhugaða úthlutun og gefa áhugasömum kost á að sækja um lóð. Þau sjónarmið sem val á lóðarhafa grundvallaðist á voru að vísu að nokkru marki misjöfn í þessum tilvikum, en að stærstum hluta verður að telja að þær úthlutanir sem hér um ræðir séu að öðru leyti sambærilegar.

Ráðuneytið fellst því ekki á að mismunandi úthlutunaraðferðir annars vegar og svo sú staðreynd að þeir sem keyptu byggingarrétt á grundvelli útboðs gátu framselt byggingarrétt sinn. en ekki þeir sem fengu lóðum úthlutað, leiði til þess að aðstaða þessara aðila gagnvart skilum á lóðum til borgarinnar sé ekki sambærileg. Kemur því næst til skoðunar af hálfu ráðuneytisins hvort sú mismunun sem hér um ræðir, og felst í möguleikum til að skila lóðum til borgarinnar gegn endurgreiðslu í heild eða að hluta, sé byggð á málefnalegum sjónarmiðum þannig að samræmist jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Óumdeilt er að innifalið í byggingarréttargjaldi því sem bæði útboðsréttar- og úthlutunarréttarhafar hafa greitt til borgarinnar er gatnagerðargjald vegna viðkomandi lóðar. Þegar úthlutun lóðarinnar að Úlfarsbraut 74 fór fram voru í gildi lög nr. 17/1996, um gatnagerðargjald. Um álagningu gatnagerðargjalds skv. þeim lögum er fjallað í dómi Hæstaréttar frá 9. mars 2006 í máli nr. 415/2005, en þar segir með skýrum hætti að:

 ,,...ákvörðun um fjárhæð gatnagerðargjalds lúti hefðbundnum skattalegum sjónarmiðum og skuli byggjast á almennum efnislegum mælikvarða.”

Þann 1. júlí 2007 tóku gildi ný lög um gatnagerðargjald, nr. 152/2006. Samkvæmt skýru ákvæði 9. gr. þeirra laga skal endurgreiða gatnagerðargjald þegar lóð er skilað. Tekur það ákvæði einnig til endurgreiðslu gatnagerðargjalda sem greidd voru á grundvelli eldri laga, sbr. nú ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 153/2006, 3. tölul., sbr. lög nr. 6/2009. Hins vegar eru engin ákvæði í þessum lögum um lóðarskilin sem slík, enda er markmið laganna fyrst og fremst að heimila álagningu gjaldsins og kveða á um nýtingu þess eins og áður hefur komið fram. Fjárhæð gjaldsins miðast við ákveðinn gjaldstofn og byggist gjaldskyldan á ótvíræðri lagaheimild, en ekki á því hvernig til eignarhaldsins á lóðinni var stofnað.

Telur ráðuneytið varhugavert að réttur aðila til þess að fá endurgreiddan þann skatt sem í gatnagerðargjaldinu felst, geti grundvallast á því hvernig Reykjavíkurborg hefur í framkvæmd tengt réttindi til einhliða skila byggingarréttarins við það, hvernig til eignarhalds viðkomandi fasteignar var stofnað, þ.e. með útboði eða úthlutun, nema þá að slíkt hafi verið aðilum fullkomlega ljóst þegar þeir gengu til samninga við borgina. Verður í því tilliti einnig að vísa til þess að fyrir gildistöku laga nr. 153/2006 verður ekki annað séð en Reykjavíkurborg hafi endurgreitt innheimt gatnagerðargjöld, ásamt öðrum gjöldum, í þeim tilvikum sem hún féllst á skil byggingarréttar.

Þá er til þess að líta, að hvorki í hinum almennu skilmálum er gefnir voru út í janúar 2006 né í úthlutunarskilmálunum var nokkuð tekið fram um skil byggingarréttarhafa á lóðum. Í því máli sem hér um ræðir voru útboðsskilmálarnir og hinir almennu skilmálar samdir einhliða af öðrum samningsaðilunum, þ.e. borginni. Í ljósi þessa telur ráðuneytið að á borginni hafi m.a. hvílt sú skylda að vanda vel til vinnu við samningu skilmálanna og í ljósi þess að borgin hugðist víkja frá þeirri framkvæmd sem verið hafði við úthlutunarlóðir, þ.e. að heimila einhliða lóðaskil, þá verður að telja að betra hefði verið að borgin gerði grein fyrir því í útboðsskilmálum sínum eða á einhvern annan sannanlegan hátt að einhliða lóðarskil byggingarréttarhafa væru óheimil.

Rétt er að taka fram að Þ var frjálst að ákveða hvort hann byði í byggingarréttinn að Úlfarsbraut 74 en ágreiningslaust er að með kaupunum gekk hann að þeim úthlutunarskilmálum sem í gildi voru en leggja verður þá almennu skyldu á aðila sem eiga í viðskiptum að þeir kynni sér þá skilmála sem um viðskiptin gilda. Það skiptir hins vegar miklu í þessu tilliti að hvorki í útboðsskilmálunum né í hinum almennu skilmálum er voru í gildi þegar Þ keypti byggingarréttinn er sérstaklega fjallað um einhliða skil byggingarréttar. Skilmálarnir voru að því leyti sambærilegir skilmálum sem áður höfðu gilt um hefðbundna úthlutun lóða borgarinnar.  Þá verður ekki fallist á það sjónarmið Þ að honum hafi verið úthlutað lóð, enda bauð hann í byggingarrétt lóðarinna og gekk þannig að þeim útboðsskilmálum sem í gildu voru eins og fyrr segir.

Með vísun til framangreinds er það mat ráðuneytisins að sá skilningur borgarinnar að einungis byggingarréttarhöfum úthlutunarlóða séu heimil skil leiði til þess að þeim hópi sé fenginn meiri réttur heldur en byggingarréttarhöfum úthlutunarlóða án þess að slíkt sé stutt haldbærum rökum.  Það er mat ráðuneytisins að borgin hafi þurft að gæta jafnvægis í réttindum og skyldum hvað þessa tvo hópa varðar. Í framangreindu fólst mismunun sem brýtur gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Þá hefði mismunandi niðurstaða um réttindi þessara aðila til skila á lóðum þurft að koma fram með skýrum hætti í þeim reglum sem giltu þegar þeirri lóð sem hér um ræðir var úthlutað. Það hefði auk þess leitt til þess að stjórnsýsla borgarinnar yrði gagnsærri og í betra samræmi við sjónarmið um réttaröryggi borgaranna.

e.         Í málinu liggur fyrir að þann 14. maí 2009 samþykkti borgarráð ,,...að bjóða þeim lóðarhöfum sem gefið höfðu út skuldabréf til Reykjavíkurborgar vegna kaupa á byggingarrétti á svokölluðum útboðslóðum og voru í vanskilum með þau að skila byggingarréttinum/ lóðunum gegn niðurfellingu allra ógreiddra krafna samkvæmt veðskuldabréfinu.”

Ráðuneytið telur að skoða beri hvort fyrrgreind bókun sé í andstöðu við þá jafnræðisreglu sem stjórnvöldum ber að virða í störfum sínum þar sem ákvörðunin hefur það í för með sér að ákveðnum byggingarréttarhöfum útboðslóða, þ.e. þeir sem eru í vanskilum við borgina vegna viðskipta sinna á byggingarrétti og kusu að gefa út skuldabréf til borgarinnar til greiðslu á eftirstöðvum kaupverðs byggingarréttarins, stendur til boða að skila inn byggingarrétti sínum en öðum ekki.

Jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins felur almennt í sér að stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis milli borgaranna. Í hinni skráðu jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga er þetta orðað svo að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta jafnræðis og samræmis í lagalegu tilliti.

Í útboðsskilmálunum kom fram að bjóðandi hafi val um tvenns konar greiðslumáta, þ.e. að staðgreiða kaupverðið og fá þá 3% lækkun á heildarkaupverði byggingarréttarins eða greiða 10% af kaupverðinu og gefa jafnframt út skuldabréf, tryggt með 1. veðrétti í viðkomandi lóð og mannvirkjum á henni. Aðilum stóð til boða að gefa út skuldabréf til borgarinnar en einnig gátu þeir leitað til síns viðskiptabanka og gefið út skuldabréf til þeirra gegn veði hvort sem það var í lóðinni eða annarri eign aðila, s.s. íbúðarhúsnæði fjölskyldunnar. Í skilmálunum kom ekki fram að réttaráhrif væru mismunandi eftir því hvora leiðina aðilar veldu, enda var slíkt ekki ljóst fyrr en með fyrrgreindri bókun.

Ljóst er að í kjölfar hins breytta efnahagsástands og bankahrunsins haustið 2008 varð staða fjölda fólks sú að það hafði ekki burði til þess að greiða þau lán sem það hafi tekið til þess að kaupa fyrrgreindan byggingarrétt. Verður ekki annað séð en að staða þeirra innbyrðis sé sambærileg þó svo að kröfuhafinn sé e.t.v. ekki sá sami.

Ráðuneytið telur ljóst að fyrrgreind jafnræðisregla sé til lítils ef þeir aðilar sem eru í sambærilegri stöðu hafa ekki jafna möguleika á að koma til greina þegar stjórnvöld taka ívilnandi ákvarðanir en segja má að það sé í raun grundvallaratriði þessa máls.

Í öðrum sambærilegum málum er vörðuðu skil útboðslóða kom fram að tilgangurinn með samþykkt borgarráðs hafi verið að heimila það að unnt væri að ganga til samninga við aðila sem voru í vanskilum við borgina vegna kaupa á byggingarrétti í stað þess að óska nauðungarsölu á byggingarrétti þeirra. Líta verður til þess að með samþykktinni er sett almenn regla um framkvæmd sem jafnframt getur eftir atvikum verið verulega ívilnandi gagnstætt þeirri tilhögun að öðrum útboðslóðarhöfum væri ekki heimilt að skila byggingarrétti.

Þó svo að fallist væri á að framgreind sjónarmið Reykjavíkurborgar séu almennt málefnaleg að teknu tilliti til hagsmuna borgarinnar sem kröfuhafa, þá verður á hinn bóginn ekki séð að þau geti réttlætt þá mismunun sem felst í þeirri almennu reglu sem bókunin gerir ráð fyrir að sé milli þess hóps sem gaf út skuldabréf til borgarinnar og hinna sem eftir atvikum skulda öðrum kröfuhöfum sambærilegar fjárhæðir vegna samskonar byggingarréttar. Þeim sem eru í vanskilum með skuldabréf sín við borgina eru heimiluð skil en þeir sem eru í vanskilum við aðra lánardrottna eru ekki heimiluð skil á sömu fjárhagslegu forsendum. Leiðir þetta einnig til þess að þeim aðilum sem leitast hafa við að standa við skuldbindingar sínar er synjað um skil. Að mati ráðuneytisins verður að líta svo á að umrædd bókun feli í sér almenna breytingu á þeim skilmálum sem úthlutanir umræddra lóða byggðust á. Af þeim sökum getur umrædd ákvörðun ekki einvörðungu falið í sér ákvörðun um það hvernig hagsmunum borgarinnar skuli gætt með tillit til hefðbundinna vanskilaúrræða heldur verður að líta svo á að hér sé um að ræða almenna ákvörðun um nánari útfærslu þeirrar stjórnsýslu sem borgin hefur tekið að sér að sinna á grundvelli heimilda til að úthluta lóðum til bygginga.

Ráðuneytið telur að slík niðurstaða sem felst í umræddri bókun hljóti að vera til þess fallin að mismuna aðilum og sé í andstöðu við það grundvallarsjónarmið sem felst í jafnræðisreglu stjórnsýslunnar, auk þess sem til þess er einnig að líta að jafnræðisreglan er sett til hagsbóta fyrir borgarana í samskiptum sínum við handhafa hins opinbera valds en markmið stjórnsýslulaga er að tryggja réttaröryggi borgaranna í þeim samskiptum. Er það mat ráðuneytisins að borginni hafi borið að miða athafnir sínar við það að öllum þeim aðilum sem voru í vanskilum vegna kaupa á byggingarrétti á grundvelli útboðs eða framsals stæði til boða sambærileg úrlausn.

Ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja Þ um skil á byggingarrétti kom fram í bréfi borgarinnar til hans dags. 13. mars 2009, þ.e. rétt um tveimur mánuðum áður en borgarráð samþykkti að ákveðnum hópi byggingarréttarhafa útboðslóða væri heimilt að skila byggingarréttinum. Því er ljóst að ákvörðun borgarinnar byggðist ekki að neinu leyti á fyrrgreindri samþykkt borgarráðs.

Hins vegar telur ráðuneytið ekki unnt að líta fram hjá því að samþykkt borgarráðs frá 14. maí 2009 feli í sér brot gegn þeirri jafnræðisreglu sem stjórnvöldum ber að hafa í heiðri í störfum sínum, eins og rökstutt er hér að framan.

f.          Ráðuneytið telur í ljósi alls framangreinds og þegar atvik og aðstæður eru metin á heildstæðan og hlutlægan hátt að ákvörðun Reykjavíkurborgar um að heimila Þ ekki skil á byggingarrétti sínum sé haldin verulegum annmarka að lögum. Við úrlausn á máli Þ bar borginni að tryggja honum sömu réttindi til skila á byggingarrétti og öðrum sem líkt var ástatt um og fengið hafa úthlutað lóðum hjá borginni. Ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja Þ um skil byggingarréttar ber því, með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, að fella úr gildi.

3.         Valdheimildir ráðuneytisins.

Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 felst heimild fyrir ráðuneytið að staðfesta eða að lagaskilyrðum fullnægðum fella úr gildi ákvarðanir sveitarfélaga. Valdheimild ráðuneytisins samkvæmt því lagaákvæði felur ekki í sér að það geti lagt fyrir sveitarfélög landsins að gera eitthvað eða láta eitthvað ógert. 

Ráðuneytið getur því ekki á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga lagt fyrir Reykjavíkurborg að heimila Þ skil og endurgreiða áður greitt byggingarréttargjald. Á grundvelli þeirrar afstöðu ráðuneytisins að synjun borgarinnar á skilum byggingarréttarins sé ógild er þeim tilmælum hins vegar beint til borgarinnar að hún endurgreiði fyrrgreint gjald í samræmi við þá framkvæmd sem gilt hefur varðandi byggingarréttarhafa úthlutunarlóða og heimili fyrrgreind skil enda er annað ólögmætt. Valdheimild ráðuneytisins til framsetningar þessara tilmæla leiðir af 102. gr. sveitarstjórnarlaga.

Með vísan til framangreinds er þeim þætti kæru Þ sem felur í sér  kröfu um að heimila honum skil á lóðinni vísað frá. Einnig er vísað frá kröfu hans um endurgreiðslu byggingarréttargjaldsins. Tilmælum er hins vegar beint til borgarinnar að rétta stöðu Þ í samræmi við þau sjónarmið sem fram eru sett í úrskurði þessum þannig að hann verði jafnsettur öðrum lóðarhöfum sem úthlutað hafa fengið lóðum hjá borginni.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu  Þórarins Arnars Sævarssonar, kt. 180769-5799 um að synjun Reykjavíkurborgar á heimild hans til að skila byggingarrétti að lóðinni nr. 74 við Úlfarsbraut í Úlfarsárdal í Reykjavík sé ógild.

Ráðuneytið hefur ekki á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga heimild að lögum til að úrskurða um þá kröfu Þórarins að lagt verði fyrir Reykjavíkurborg að endurgreiða honum kaupverð lóðarinnar. Kæru hans er að því leyti vísað frá ráðuneytinu. Á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga beinir ráðuneytið hins vegar þeim tilmælum til Reykjavíkurborgar að rétta stöðu Þórarins þannig að hann verði jafnsettur öðrum lóðarhöfum sem úthlutað hafa fengið lóðum hjá borginni, í samræmi við þau sjónarmið sem fram eru sett í úrskurði þessum.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Hjördís Stefánsdóttir