Sveitarfélagið Hornafjörður: Ágreiningur um skráningu í fasteignaskrá. Mál nr. 10/2009
Ár 2010, 6. apríl er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 10/2009
Sigurgeir Jónsson
gegn
sveitarfélaginu Hornafirði
I. Kröfur og kærufrestur
Þann 18. febrúar 2009 barst samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu erindi frá Sigurgeiri Jónssyni, (hér eftir nefndur SJ) kt. 070545-2099, Uppsalavegi 8, Sandgerði, fyrir hönd móður hans Pálínu Gísladóttur, þar sem kærð er sú ákvörðun bæjarstjóra sveitarfélagsins Hornafjarðar að hafna beiðni hans um að breytingu á skráningu í fasteignaskrá á þann veg að skrá þvaggryfju og tún á jörðina Uppsalir 2 í Suðursveit í Austur Skaftafellssýslu.
Krefst SJ þess að sveitarfélagið skrái túnið og þvaggryfju á fyrrgreinda jörð í fasteignaskrá.
Kært er á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Framangreind kæra barst ráðuneytinu þann 18. febrúar 2009. Hin kærða ákvörðun var kynnt SJ með tölvuskeyti dags. 13. febrúar 2009. Kæran barst því innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Málavextir eru í stuttu máli þeir að engin tún/ræktað land eru skráð á jörðina Uppsalir 2 í Suðursveit, en hins vegar eru samkvæmt núgildandi fasteignamati skráð tún/ræktað land á jörðina Uppsalir 1. SJ telur að jörðinni Uppsölum 2 eigi að fylgja tún/ræktað land, auk þvaggryfju þar sem hvort tveggja tilheyri þeirri jörð og hafi svo ávallt verið. Máli sínu til stuðnings hefur hann lagt fram ljósrit úr fasteignaskrá frá því um 1940. Með bréfi til bæjarstjóra Hornafjarðar dags. 8. janúar 2009 óskaði SJ eftir því að sveitarfélagið myndi skrá tún og fyrrgreinda þvaggryfju á Uppsali 2 eins og verið hafði í hinu gamla fasteignamati. Bæjarstjóri hafnaði beiðni SJ í tölvupósti þann 13. febrúar 2008 með eftirfarandi rökstuðningi:
,,Eftir að hafa farið yfir málið og hugleitt það finnst mér skynsamlegast að láta ákvörðun bæjarráðs frá 29. desember gilda þar til skipting á jörðinni hefur farið fram.”
Rétt þykir að geta þess strax að sá bæjarstjórnarfundur sem bæjarstjóri vísar til í bréfi sínu var haldinn þann 23. desember 2008, en ekki þann 29. desember, en í bókun bæjarráðs frá fundinum segir:
,,Hjalti gerði grein fyrir innsendum erindum, samtölum við aðila og fundum sem átt hafa sér stað um skráningu jarðarinnar Uppsala í Fasteignamati Ríkisins. Bæjarráð Hornafjarðar telur að fyrirliggjandi gögn um upphaflega skiptingu Uppsalajarðarinnar og landamerki við skipti jarðarinnar séu óljós og ekki óumdeild. Bæjarráð mun því ekki beita sér fyrir breytingu á Fasteignamati ríkisins fyrr en að liggi fyrir skipting á Uppsalajörðinni. Verður það gert annað hvort með samkomulagi á milli allra landeigenda eða niðurstöðu skiptanefndar sem Sýslumaðurinn á Höfn hefur skipað.”
Samkvæmt gögnum málsins þá virðist sem beiðni SJ um skráningu á þvaggryfjunni og túninu hafi ekki legið fyrir, þegar bæjarráð tók framangreinda ákvörðun. Beiðni hans þá laut að því að breytt yrði skráningu á tveimur matshlutum á jörðinni Uppsölum 1, matshlutum 04 (fjárhús) og 06 (hlaða). Þeirri beiðni hafnaði bæjarráð á fyrrgreindum fundi sínum og er sú ákvörðun ekki til umfjöllunar hér.
Samkvæmt þeim upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað þá hefur sveitarfélagið orðið við beiðni SJ hvað þvaggryfjuna varðar og hefur hún nú verið skráð á jörðina Uppsalir 2. Ráðuneytið telur því ekki tilefni til frekari umfjöllunar varðandi þá kröfu.
Deila aðila snýst um það að bæjarstjóri varð ekki við kröfu SJ um að breyta skráningu í fasteignamati á þann veg að tún sem nú eru skráð á jörðina Uppsali 1 verði skráð á jörðina Uppsali 2. SJ er ósáttur við þá ákvörðun bæjarstjóra og er það hin kærða ákvörðun.
Þann 16. febrúar 2009 sendi SJ erindi til ráðuneytisins.
Með bréfi dags.18. febrúar 2009, tilkynnti ráðuneytið kæranda að það hefði móttekið erindi hans.
Með bréfi dags. 3. mars 2009 tilkynnt ráðuneytið SJ um skilning þess á kæruefninu og óskaði eftir frekari rökstuðningi frá SJ vegna kærunnar. Þann 6. mars 2009 barst ráðuneytinu bréf frá SJ og gerði hann ekki efnislega athugasemd við skilning ráðuneytisins.
Nokkur bréfaskipti urðu á milli ráðuneytisins og SJ en þann 11. ágúst 2009 ritaði ráðuneytið sveitarfélaginu Hornafirði bréf þar sem því var gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið þann 1. september 2009.
Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins með bréfi dags. 7. september 2009 og bárust athugasemdirnar þann 21. september 2009.
Þann 10. október 2009 barst ráðuneytinu bréf frá Bjarna Sævari Geirssyni, umboðsmanni Uppsala 1 (hér eftir nefndur BSG), og þann 26. október 2009 tilkynnti ráðuneytið honum að það hefði móttekið bréf hans auk þess að árétta hvert efni kæru SJ væri.
Þann 26. október 2009, ritaði ráðuneytið báðum aðilum bréf og tilkynnti að fyrirsjáanlegt væri að uppkvaðning úrskurðarins myndi dragast.
Þann 26. nóvember 2009 barst ráðuneytinu bréf frá sveitarfélaginu ásamt afriti þriggja bréfa sem BSG hafði sent til Fasteignaskrár Íslands.
Þann 29. nóvember 2009 sendi ráðuneytið SJ afrit af bréfi sveitarfélagsins dags. 24. nóvember 2009 ásamt þeim gögnum sem því fylgdu auk afrits af bréfi BSG, dags. 10. október 2009 ásamt fylgigögnum og svarbréfi ráðuneytisins.
Þann 30. desember 2009 barst ráðuneytinu bréf og gögn frá SJ. Um var að ræða gögn sem þegar lágu fyrir í málinu.
Þann 26. febrúar 2010, ritaði ráðuneytið báðum aðilum bréf og tilkynnti að fyrirsjáanlegt væri að uppkvaðning úrskurðarins myndi enn dragast.
Ráðuneytið hefur að eigin frumkvæði aflað einkaskiptagerðar vegna skipta á dánarbúi Pálínu Gísladóttur og Jóns Gíslasonar, sem staðfest var af sýslumanninum á Höfn þann 11. júní 2009, auk þess sem það hefur aflað upplýsinga frá Fasteignaskrá Íslands, dags. 17. nóvember 2009, er varðar jörðina Uppsali 2.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök SJ
SJ segir að sú matsnefnd sem verið hafi starfandi í sveitarfélaginu í kringum 1970 hafi fellt út skráningar á túni og þvaggryfju á jörðina Uppsölum 2, en bæði túnið og þvaggryfjan hafði verið skráð á jörðina samkvæmt fasteignamati árið 1940. Hafi þessi breyting verið gerð algjörlega án vitundar og vilja eigenda Uppsala 2.
SJ segir í kæru sinni að allt frá því að Uppsalajörðinni var skipt eftir túnum og engjum árið 1930 í Uppsali 1 og 2 og hundraðshluti hvorrar jarðar var ákveðinn, hafi verið mörk milli jarðanna og eru mörkin sögð ágreiningslaus af báðum eigendum jarðanna í fasteignamatsgjörðinni sem gerð var árið 1940. Telur hann að landamerki milli jarðanna hafi ekki verið og séu ekki umdeild. Þeim mörkum sem afmörkuðu tún jarðanna, engjum og húseignum, hafi að vísu aldrei verið þinglýst en þessi merki hafi hins vegar verið notuð til dagsins í dag og koma fram í fasteignaskrám um tún jarðanna árin 1932 og 1942, þar sem segir að hvort tún sé 1,5 ha að stærð.
Bendir SJ á að skv. 19. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna þá sé viðkomandi sveitarstjórn ábyrg fyrir því að Fasteignaskrá Íslands berist upplýsingar um lönd og lóðir og breytingar á þeim svo og um öll mannvirki sem gerð eru í umdæminu og breytingu á þeim. Bæði túnið og þvaggryfjuna beri að skrá og því sinni sveitarfélagið ekki skyldum sínum með því að neita að verða við beiðni hans um skráningu.
Þá telur SJ einnig að sveitarfélagið brjóti gegn 2. og 3. gr. laga nr. 6/2001 og 7. gr. sveitarstjórnarlaga auk þess sem hann telur að sveitarfélagið eigi ekki að hafa afskipti af því hvort eigendur lands skipti því eða ekki.
IV. Málsástæður og rök sveitarfélagsins Hornafjarðar
Í umsögn sveitarfélagsins kemur fram að því hafi ítrekað borist beiðnir frá SJ um að endurskrá fasteignir á jörðinni Uppsölum í Fasteignaskrá Íslands. Auk óska SJ hafa komið fram sjónarmið frá BSG f.h. foreldra hans sem hafa búið á Uppsalajörðinni samfleytt frá árinu 1965, sem samrýmast ekki sjónarmiðum SJ. Þá segir að sveitarfélagið hafi fjallað um málið, farið yfir gögn sem borist hafi bæði frá SJ og BSG og átt óformleg samtöl og fundi við þinglýsta eigendur jarðarinnar. Telur sveitarfélagið að frá upphafi hafi verið ljóst að margt orki tvímælis, sérstaklega þar sem lítið er til skjalfest um samskipti og samninga á milli ábúenda og eigenda Uppsalajarðarinnar frá því að bræðurnir Jón og Gísli Bjarnasynir hófu búskap á sitt hvorum jarðarpartinum um aldamótin 1900, enda liggi ekki fyrir skjalfest skipting á landamerkjum á milli eystri og vestri hluta.
Þá bendir sveitarfélagið á að sá málarekstur sem nú standi yfir um skráningu fasteignanna hljóti að þurfa að byggja á sátt eða dómsúrskurði um eignarhlutdeild og skiptingu jarðarinnar. Slíkt sé augljóslega ekki á starfssviði sveitarfélagsins og því hafi bæjarráð bókað á fundi sínum þann 23. desember 2008 þær ábendingar og leiðbeiningar að engin niðurstaða fáist um ósk um endurskráningu fyrr en skipting liggi fyrir af hálfu skiptanefndar eða í sátt á milli aðila.
Ákvörðun bæjarráðs frá 23. desember 2008 var látin gilda eftir að SJ óskaði eftir því með bréfi dags. 8. janúar 2009 að tún og þvaggryfja á Uppsölum yrðu skráð, enda voru ekki lögð fram ný gögn eða sjónarmið í málinu sem breyttu þeirri grundvallarafstöðu, að skipting og eignarhald á Uppsalajörðinni í heild væri um margt óljós og aðilar túlki gögn og málið allt með ólíkum hætti. Bæjarstjóri segir að það hafi því verið mat hans að eftir sem áður þyrfti að skipta jörðinni með sátt, af skiptanefnd eða eftir atvikum með dómi, áður en breytingar yrðu gerðar hjá Fasteignaskrá Íslands.
Sveitarfélagið bendir á að það hafi engra hagsmuna að gæta í málinu annarra en að sátt geti tekist um skiptingu jarðarinnar þannig að samvinna og sátt geti þrifist áfram á milli þeirra aðila sem í hlut eiga. Sveitarfélagið hafi byggt afgreiðslu sína á beiðni um endurskráningu jarðarinnar á þeirri staðreynd að umræddar fasteignir hafi verið skráðar með sama hætti í áratugi og engar athugasemdir gerðar við það fyrr en á síðustu misserum. Þá skipti það einnig máli að bæði SJ og BSG færa fram sjónarmið og rök í málinu sem stangast á og ekki sé á færi sveitarfélagsins að skera úr um. Þá sé einnig rétt að hafa í huga að beiðni um endurskráningu fasteigna hafi einungis komið frá SJ en ekki öðrum þinglýstum eigendum Uppsala en í samtölum við þá hafi komið fram að þeir séu ekki allir á sama máli og SJ um eignarhald húsanna og er þá ekki átt við foreldra BSG.
Sveitarfélagið segir að eftir að starfsmenn þess hafi skoðað öll gögn málsins og rætt við nokkra eigendur umræddrar jarðar þá hafi þeir styrkst í þeirri skoðun að réttast væri að beita sér ekki fyrir breytingu hvað varðar skráningu umræddra eigna hjá Fasteignaskrá Íslands, fyrr en þar til bærir aðilar hafi úrskurðað um eignarhald. Því hafi það verið niðurstaða sveitarfélagsins að láta skráningu í fasteignamati vera óbreytta eins og hún hefur verið í áratugi.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
Móðir SJ, Pálína Gísladóttir var eigandi 50% eignarhluta jarðarinnar Uppsölum 2. SJ rak málið í umboði móður sinnar, en hún lést á síðasta ári. Þann 11. júní 2009 staðfesti sýslumaðurinn á Höfn einkaskiptagerð þar sem 20% eignarhlutur af Uppsölum 2 kom í hlut SJ. Ráðuneytið telur því ljóst að SJ sé aðili málsins enda ekki um það deilt.
Samkvæmt upplýsingum úr fasteignamatsskrá dags. 17. nóvember 2009 sem ráðuneytið hefur aflað þá hefur sveitarfélagið orðið við beiðni SJ hvað þvaggryfjuna varðar og hefur hún nú verið skráð á jörðina Uppsalir 2. Þegar af þeirri ástæðu er kröfu SJ hvað þá skráningu varðar vísað frá ráðuneytinu.
Með sérstökum lagaheimildum hefur verið komið á fót eftirliti ráðherra eða annarra stjórnvalda ríkisins með sveitarfélögum landsins. Slíkar eftirlitsheimildir eru m.a. í 102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Samkvæmt 1. mgr. 103. gr. laganna hefur ráðuneytið það lögbundna hlutverk að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum.
Í ákvörðun þeirri sem um er deilt segir að skynsamlegast sé að láta ákvörðun bæjarráðs gilda þar til skipting á jörðinni hefur farið fram. Ákvörðunin verður því ekki skilin á þann veg að hún kveði á bindandi hátt um skráningarbeiðnina heldur muni verða tekin endanleg afstaða til beiðninnar þegar skipting á jörðinni hafi farið fram. Ákvörðunin uppfyllir því ekki skilyrði þess að vera stjórnvaldsákvörðun, en í bók Páls Hreinssonar, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, (2005) bls. 169 er stjórnvaldsákvörðun skilgreind á eftirfarandi hátt: ,,Stjórnvaldsákvörðun er ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni er kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli.”
Ráðuneytið telur að þótt um sé að ræða ákvörðun sem uppfylli ekki þau skilyrði að teljast stjórnvaldsákvörðun þá hafi sú meginregla stjórnsýsluréttar að störf stjórnvalds skuli grundvallast á málefnalegum sjónarmiðum víðtækara gildi en svo að hún taki einungis til stjórnvaldsákvarðana. Styðst þessi afstaða ráðuneytisins t.d. við álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 4478/2005, 2264/1997 og 1489/1995.
Ráðuneytið telur því ljóst að varðandi málsmeðferð þeirrar ákvörðunar sem um er deilt gildi ákveðnar óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar. Þessar óskráðu meginreglur taka t.d. til undirbúnings og rannsóknar máls, þeirrar skyldu stjórnvalds að ákvarðanir þess séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum auk þess sem gæta þarf jafnræðis á milli borgaranna. Ber stjórnvaldi þannig að fara vel með það vald sem það hefur í krafti lögmætrar stöðu sinnar en það er grundvallaratriði að athafnir stjórnvalds séu ávallt lögmætar og málefnalegar.
Úrskurðarvald ráðuneytisins nær almennt yfir hina formlegu hlið, þ.e. hvort lögfestar sem ólögfestar reglur hafi verið virtar við afgreiðslu mála, en ekki efnisinnihald, þ.e. atriði sem byggjast á frjálsu mati sveitarstjórnar. Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga felst því heimild fyrir ráðuneytið að staðfesta eða ógilda ákvarðanir sveitarfélaga. Úrskurðir ráðuneytisins taka þar af leiðandi ávallt til lögmætis ákvarðana sveitarfélaganna en ekki efnis þeirra. Heimild ráðuneytisins nær því ekki til þess að gefa sveitarfélagi fyrirmæli um hvað því beri að gera í ákveðnu máli.
Í samræmi við framangreint mun athugun ráðuneytisins í þessu máli einungis taka til þess hvort málsmeðferð hinar umdeildu ákvörðunar bæjarstjóra hafi verið í samræmi við óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins og hvort ákvörðunin hafi þar af leiðandi byggst á lögmætum sjónarmiðum.
Í 1. gr. laga nr. 6/2001 segir að Fasteignaskrá Íslands fari með yfirstjórn fasteignaskráningar samkvæmt lögunum og að í fasteignaskrá skuli skrá allar fasteignir landsins.
Þá segir í 2. mgr. 14. gr. laganna að ef óskað sé eftir að breyta fyrirliggjandi upplýsingum um fasteign þá skuli eigandinn sækja um breytingu á skráningarupplýsingum um fasteign í fasteignaskrá hjá viðkomandi sveitarfélagi. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að beiðni SJ styðjist við fyrrgreint ákvæði. Viðkomandi sveitarstjórn er ábyrg fyrir því að Fasteignaskrá Íslands berist upplýsingar um lönd og lóðir og breytingar á þeim, svo og um öll mannvirki, sem gerð eru í umdæmum þeirra hvers um sig, og um breytingar á þeim og eyðingu þeirra, sbr. 1. mgr. 19. gr. laganna.
Beiðni SJ byggðist á því að um 1970 hefði skráningu eigna í fasteignamati á jörðinni Uppsölum 2 verið breytt og var krafa hans um að sveitarfélagið lagfærði skráninguna til samræmis við það sem verið hafði um 1940. Máli sínu til stuðnings lagði hann fram gögn frá því um 1940 er sýndu umræddar eignir skráðar á jörðina Uppsali 2.
Í greinargerð sveitarfélagsins kemur fram að þar sem ágreiningur sé á milli eigenda Uppsala 1 og 2 um eignarhald og landamerki þá hafi afstaða sveitarfélagsins verið sú að rétt væri að bíða eftir niðurstöðu varðandi það og myndi skráningu eignanna verða breytt í samræmi við niðurstöðuna, gæfi hún tilefni til breytinga. Verður ekki annað séð en að hin umdeilda ákvörðun bæjarstjóra að neita að verða við beiðni SJ um skráningu eignanna hafi stuðst við framangreind rök og hafi þar af leiðandi verið tekin á málefnalegan hátt. Verður ekki talið að ákvörðunin hafi brotið gegn hinum óskrifuðu reglum stjórnsýslunnar, t.d. um meðalhóf eða jafnræði, enda hefur ekkert komið fram í gögnum málsins sem bendi til slíks.
Ítrekað er að úrskurðarheimld ráðuneytisins tekur ekki til efnis ákvörðunarinnar né til þess að skera úr um eignarhald eða landamerki jarðanna Uppsala 1 og 2.
Ráðuneytið telur rétt að vekja athygli SJ á eftirfarandi ákvæðum laga nr. 6/2001.
21. gr. Fasteignaskrá Íslands getur, hvenær sem hún telur þörf á, látið endurskoða upplýsingar sem fyrir liggja um einstakar fasteignir, einstakar tegundir fasteigna eða fasteignir á tilteknum svæðum.
Slík endurskoðun skal jafnan fara fram ef sýnt er að upplýsingar í fasteignaskrá gefa ekki rétta lýsingu á fasteign eða fasteignum sem um ræðir.
Eigandi fasteignar eða annar aðili, sem telur sig eiga hagsmuna að gæta í lýsingu fasteignar eða mati, getur krafist endurskoðunar skv. 1. mgr. Séu þessir hagsmunir að mati stofnunarinnar svo miklir að réttlæti endurskoðun skal sú endurskoðun fara fram svo fljótt sem við verður komið.
Breyting á fasteignaskrá, hvernig sem til hennar er stofnað, skal tilkynnt skráðum eiganda fasteignar bréflega strax og slík breyting hefur verið gerð.
31. gr. Aðili, sem verulega hagsmuni getur átt í matsverði eignar og sættir sig ekki við skráð mat skv. 29. og 30. gr., getur krafist nýs úrskurðar Fasteignaskrár Íslands um matið. Krafa um endurmat skal vera skrifleg og studd rökum og nauðsynlegum gögnum.
Fasteignaskrá Íslands getur að eigin frumkvæði endurmetið einstakar eignir í því skyni að tryggja samræmt mat hliðstæðra eigna.
Ákvæði 13., 14. og 18. gr. stjórnsýslulaga gilda ekki við meðferð mála samkvæmt þessari grein og 30. gr. laga þessara. Eiganda skal tilkynnt um nýtt eða breytt fasteignamat. Sætti eigandi sig ekki við ákvörðun fasteignamats getur hann gert skriflega og rökstudda kröfu um endurupptöku málsins innan eins mánaðar frá tilkynningu ákvörðunar.
Nýtt matsverð skal þegar skráð í fasteignaskrá) og gildir með þeim almennu breytingum sem á því geta orðið, sbr. 32. gr., þar til því er hrundið með nýju mati eða yfirmati.
Ráðherra getur með reglugerð ákveðið að sá sem krefst endurmats beri kostnað af því mati ef krafan er bersýnilega tilefnislaus.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Staðfest er sú ákvörðun bæjarstjóra sveitarfélagsins Hornafjarðar að hafna beiðni Sigurgeirs Jónssonar, kt. 070545-2099, um að skrá tún á jörðinni Uppsölum 2 í Suðursveit í Austur Skaftafellssýslu í fasteignaskrá.
Kröfu Sigurgeirs Jónssonar, um að ákvörðun bæjarstjóra sveitarfélagsins Hornafjarðar að hafna beiðni hans um að skrá þvaggryfju á jörðinni Uppsölum 2 í Suðursveit í Austur Skaftafellssýslu í fasteignaskrá hafi verið ólögmæt er vísað frá ráðuneytinu.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Hjördís Stefánsdóttir