Reykjavíkurborg - Veiting ábyrgða til Landsvirkjunar vegna Kárahnjúkavirkjunar
Tómas Gunnarsson 7. apríl 2003 FEL03010096/1001
Bleikjukvísl 1
110 REYKJAVÍK
Hinn 7. apríl 2003 er kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi
úrskurður:
Með erindi, dags. 29. janúar 2003, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Tómasar Gunnarssonar varðandi þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkurborgar frá 16. janúar 2003, að ábyrgjast lán Landsvirkjunar vegna Kárahnjúkavirkjunar. Þótt það komi ekki með ótvíræðum hætti fram í erindi kæranda til ráðuneytisins telur ráðuneytið að túlka verði erindið svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun, að staðfesta ábyrgð Reykjavíkurborgar á lántökum Landsvirkjunar vegna virkjanaframkvæmda við Kárahnjúka, verði úrskurðuð ógild.
Með bréfi, dags. 3. mars 2003, var kæranda tilkynnt að ekki væri unnt að fallast á sjónarmið sem rakin eru í erindi kæranda til ráðuneytisins, að félagsmálaráðherra væri vanhæfur til að fjalla um málið. Um þetta segir í bréfi ráðuneytisins til kæranda:
„Í kærunni er þeirri skoðun lýst að félagsmálaráðherra sé vanhæfur til að fjalla hlutdrægnislaust um kæruna. Til stuðnings þeirri skoðun eru tilgreind þau rök að Kárahnjúkavirkjun sé eitt af stefnumálum ríkisstjórnarinnar, sem félagsmálaráðherra á sæti í. Einnig er vísað til þess að félagsmálaráðuneytið hafi nýlega gefið það álit á rétthæð ákvæða laga um Landsvirkjun, nr. 42/1983, gagnvart 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga. Umrætt álit var gefið að beiðni yðar áður en umfjöllun fór fram í borgarstjórn Reykjavíkurborgar um þá ákvörðun sem nú er kærð. Ráðuneytið telur ekki að unnt sé að fallast á að félagsmálaráðherra geti verið vanhæfur af þeim ástæðum sem tilgreindar eru í erindi yðar og er því ekki tilefni til að ráðherra víki sæti við meðferð þessa máls.“
Með bréfi, dags. 3. mars 2003, gaf ráðuneytið Reykjavíkurborg kost á að veita umsögn um kæruna og barst umsögnin með bréfi borgarlögmanns, dags. 21. mars 2003. Þar sem ráðuneytið taldi bersýnilega óþarft að leita frekari gagna eða umsagna um málið var málið þá þegar tekið til úrskurðar.
I. Málavextir.
Málavöxtum er lýst með svofelldum hætti í umsögn Reykjavíkurborgar:
„Með bréfi til Reykjavíkurborgar, dags. 10. september 2002, greindi Landsvirkjun frá því að viðræður við bandaríska fyrirtækið Alcoa Inc. um orkusölu til fyrirhugaðs álvers fyrirtækisins í Reyðarfirði væru vel á veg komnar og því liði að því að fyrirtækið þyrfti að taka ákvörðun um byggingu Kárahnjúkavirkjunar. Með þeim framkvæmdum myndu eigendur Landsvirkjunar takast á hendur verulegar viðbótarábyrgðir þar sem eigendur bæru einfalda ábyrgð á öllum skuldbindingum fyrirtækisins. Í bréfinu er bent á að Landsvirkjun hafi leitast að vinna arðsemismat vegna framkvæmdanna eins vel og kostur er og leitað í því sambandi til fremstu sérfræðinga um flestar forsendur verkefnisins og látið reikna útkomu þess bæði innan húss og utan til að koma í veg fyrir mistök. Í ljósi stærðar verkefnisins fór Landsvirkjun fram á að eigendur skipuðu sérstaka nefnd til þess að fara yfir allar forsendur fyrirtækisins við arðsemismat Kárahnjúkavirkjunar svo eigendur gætu sjálfir metið arðbærni framkvæmdanna áður en þeir tækju afstöðu til ábyrgðatöku á lánum vegna fyrirhugaðra framkvæmda. Með bréfi þann 10. október s.l. óskaði Landsvirkjun svo formlega eftir því að Reykjavíkurborg staðfesti að eigendaábyrgð yrði veitt vegna fjármögnunar fyrirhugaðra virkjunarframkvæmda.
Í kjölfar beiðni Landsvirkjunar um að eigendur færu sjálfir yfir aðsemismat og útreikninga Landsvirkjunar vegna fyrirhugaðra framkvæmda, skipuðu eigendur fyrirtækisins sérstaka nefnd þriggja sérfræðinga, einn frá hverjum eigenda, til þess að fara sérstaklega yfir og meta sjálfstætt arðsemismat Landsvirkjunar. Í greinargerð eigendanefndarinnar um mat á arðsemi og áhættu Landsvirkjunar vegna Kárahnjúkavirkjunar og sölu raforku til Fjarðaráls, dags. 7. janúar s.l., sem lögð var fram í borgarráði s.d., er niðurstaða arðsemismats Landsvirkjunar staðfest í öllum grundvallaratriðum. Á fundi borgarráðs þann 7. janúar s.l. lagði Ólafur F. Magnússon, borgarfulltrúi, fram ýmsar spurningar varðandi arðsemi verkefnisins, ábyrgðir og fjárhagslega áhættu en minnisblað borgarhagfræðings vegna þessara spurninga var lagt fram á fundi ráðsins þann 14. janúar s.l. Þá liggja fyrir tvö önnur minnisblöð borgarhagfræðings til borgarstjóra, dags. 14. janúar s.l., annars vegar vegna ýmissa spurninga borgarfulltrúa varðandi ábyrgðir eigenda Landsvirkjunar, arðsemi og fjárhagslega áhættu fyrirhugaðs verkefnis og hins vegar um efnahagsleg áhrif virkjunar við Kárahnjúka og áhrif á Reykjavíkurborg.
Þá gafst borgarfulltrúum kostur á sérstökum fundi þann 15. janúar s.l. með fulltrúum Landsvirkjunar og hagfræðingunum Þorsteini Siglaugssyni og Þórólfi Matthíassyni, sem hafa opinberlega véfengt mat Landsvirkjunar á arðsemi framkvæmdanna, til þess að fara yfir arðsemismatið, fjárhagslega áhættu verkefnisins og önnur þau atriði sem tengdust mögulegri ábyrgðarveitingu Reykjavíkurborgar vegna framkvæmdanna. [....]
Í samræmi við áskilnað um afstöðu eignaraðila, sbr. 1. og 14. gr. laga um Landsvirkjun nr. 42/1983, staðfesti borgarstjórn Reykjavíkur ábyrgð Reykjavíkurborgar á lántökum sameignafyrirtækisins Landsvirkjunar vegna fyrirhugaðra virkjunarframkvæmda við Kárahnjúka. Tillaga um ábyrgðartökuna var samþykkt með 10 atkvæðum gegn 5 en tillagan sem samþykkt var er svohljóðandi:
"Með tilvísun í arðsemismat Landsvirkjunar og niðurstöðu nefndar, sem eigendur Landsvirkjunar skipuðu til að fara yfir mat á arðsemi og fjárhagslegri áhættu vegna Kárahnjúkavirkjunar og sölu raforku til álvers á Reyðarfirði, staðfestir borgarstjórn að Reykjavíkurborg ábyrgist lántökur sameignarfyrirtækisins Landsvirkjunar á grundvelli 1. gr. laga um Landsvirkjun nr. 42/1983 vegna virkjunarframkvæmda við Kárahnjúka. Lánasamningar skulu lagðir fyrir borgarstjórn til samþykktar."“
II. Frávísunarkrafa Reykjavíkurborgar
Í umsögn Reykjavíkurborgar er gerð krafa um frávísun málsins með svohljóðandi rökum:
„Í bréfi félagsmálaráðuneytisins kemur fram að það telji kæruheimild málsins byggjast á 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga skal félagsmálaráðuneytið úrskurða um vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Þannig nær úrskurðarvaldið til formlegra atriða við töku ákvörðunar en ekki þeirra atriða ákvörðunar sem byggja á frjálsu mati sveitarstjórnar. Af þessu má draga þá ályktun að snerti framkvæmd sveitarstjórnarmálefna lögvarða hagsmuni tiltekins kæranda geti hann átt aðild að kæru til félagsmálaráðuneytisins. Við mat á aðild verður að kanna hvort aðilinn eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins og hversu náið þeir hagsmunir tengjast úrlausn þess. Má hér benda á að í skýringarriti Páls Hreinssonar við stjórnsýslulög nr. 37/1993 kemur fram á bls. 47, að meðal skilyrða þess að teljast aðili máls er að viðkomandi eigi einstaklegra hagsmuna að gæta umfram aðra.
Í máli þessu er kærð staðfesting borgarstjórnar Reykjavíkur um einfalda ábyrgð Reykjavíkurborgar á lántökum Landsvirkjunar vegna virkjunarframkvæmda við Kárahnjúka. Í sveitarstjórnarlögum eru ekki nein sérákvæði um aðild að kæru á grundvelli 103. sveitarstjórnarlaga og gildir þá sú almenna regla stjórnsýsluréttar að sá einn geti átt aðild að máli að hann eigi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta. [Kærandi rökstyður ekki í kæru sinni hverjir séu einstaklegu, beinu og lögvörðu hagsmunir hennar] af því að fá úrlausn félagsmálaráðuneytisins um ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur. Þá verður ekki séð að umrædd ákvörðun þar sem Reykjavíkurborg, sem einn af eigendum Landsvirkjunar, staðfesti einfalda ábyrgð sína vegna Kárahnjúkavirkjunar varði framkvæmd sveitarstjórnarmála og falli þar af leiðandi undir ákvæði 103. gr. sveitarstjórnarlaga enda er ákvörðunin tekin á grundvelli sérstakrar lagaheimildar í lögum um Landsvirkjun.
Í stjórnsýslurétti ber æðra stjórnvaldi að gæta að aðild kæranda máls að eigin frumkvæði en með hliðsjón af framangreindu krefst Reykjavíkurborg þess að félagsmálaráðuneytið vísi frá kæru Tómasar Gunnarssonar þar sem kærandi á ekki beina, einstaklega og lögvarða hagsmuni af úrlausn félagsmálaráðuneytisins um það hvort ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 16. janúar s.l., sem varðar Landsvirkjun og tekin er á grundvelli sérlaga um það fyrirtæki, fari í bága við ákvæði sveitarstjórnarlaga. Þá telur Reykjavíkurborg að ákvörðunin varði ekki framkvæmd sveitarstjórnarmála eins og áskilið er í kæruheimild 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.“
III. Málsrök aðila
Í stjórnsýslukæru, dags. 29. janúar 2003, tilgreinir kærandi eftirfarandi málsástæður sem grundvöll kærunnar:
Í fyrsta lagi telur kærandi að þrír borgarfulltrúar hafi verið vanhæfir til að taka þátt í afgreiðslu málsins í borgarstjórn, af eftirfarandi ástæðum. Þáverandi borgarstjóri, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, sem jafnframt var borgarfulltrúi og átti sæti í borgarráði á þeim tíma sem hin kærða ákvörðun var afgreidd í borgarstjórn, hafi nokkru áður tekið að sér að verða forsætisráðherraefni Samfylkingarinnar, næststærsta stjórnmálaflokks landsins, sem stutt hefur gerð Kárahnjúkavirkjunar. Björn Bjarnason, borgarráðsmaður og borgarfulltrúi, hafi stutt stefnu ríkisstjórnarinnar í að reisa Kárahnjúkavirkjun sem alþingismaður Sjálfstæðisflokksins. Loks hafi Vilhjálmur Þ. Vilhjálmsson, borgarráðsmaður og borgarfulltrúi, verið vanhæfur vegna setu sinnar í stjórn Landsvirkjunar, sem veita á ábyrgð samkvæmt hinni kærðu ákvörðun.
Í öðru lagi telur kærandi að borgarfulltrúar hafi ekki lagt sig fram um að kynna sér rækilega arðsemi og lögmæti undirbúnings að Kárahnjúkavirkjun, sem er risaverkefni með um 100 milljarða króna stofnkostnaði sem jafnframt á að tryggja álveri á Reyðarfirði, sem einnig er talið kosta um 100 milljarða krónur, raforku. Þar sem framkvæmdin er öll á ábyrgð Reykjavíkurborgar sem og hinna tveggja eigenda Landsvirkjunar skv. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 42/1983 sé ljóst að borgarstjórn hafi ríkar skyldur til að staðreyna að virkjunarframkvæmdin sé byggð á „löglegum og varkárum og traustum ákvörðunum“. Í kærunni tilgreinir kærandi atriði sem hann telur staðfesta að þessa hafi ekki verið gætt:
A. Mat á arðsemi virkjunarinnar virðist hafa verið byggt á skýrslu svokallaðrar eigendanefndar frá 7. janúar 2003, en ekki á mötum sjálfstæðra og óhlutdrægra mats- eða álitsgjafa. Arðseminni hafi að auki verið leynt fyrir Reykvíkingum og öðrum fram til 7. janúar 2003 og þannig hafi matsferli umhverfismats Kárahnjúkavirkjunar sem var á skýrslu frá maí 2001 verið gert marklaust, því meginatriði í umhverfismati hljóti að vera að meta náttúruspjöll með hliðsjón af ráðgerðri arðsemi.
B. Engin lögfræðiálit vegna Kárahnjúkavirkjunar hafi verið kynnt borgarstjórn.
C. Ljóst sé af „risaflóðum í Lagarfljóti“ 13. október og 30. nóvember 2002, að grunnrannsóknir tengdar Kárahnjúkavirkjun og vatnsvegum hennar hafi verið mjög ófullkomnar.
D. Á síðasta hausti hafi komið fram í fjölmiðlum ásakanir vísindamanna, sem starfað höfðu fyrir Landsvirkjun, um að niðurstöðum þeirra hefði verið breytt í matsskýrslum vegna umhverfismats á vegum Landsvirkjunar. Telur kærandi ástæðu til að ætla að það kunni einnig að hafa gerst í matsskýrslu vegna Kárahnjúkavirkjunar frá maí 2001.
E. Rökstuddar ástæður séu til að ætla að skipulagsstjóri hafi verið vanhæfur til að kveða upp úrskurð frá 1. ágúst 2001 um Kárahnjúkavirkjun.
Í þriðja lagi telur kærandi að form hinnar kærðu ákvörðunar sé ótækt og ógilt. Ekki séu nefndar þar fjárhæðir lána, í hvaða gjaldmiðlum þau eigi að vera, lánstími, vextir og önnur lánskjör eða lánveitendur.
Í erindi sínu til ráðuneytisins gerir kærandi einnig að umtalsefni álit félagsmálaráðuneytisins frá 14. apríl 2003, þar sem ráðuneytið komst að þeirri niðurstöðu að takmörkun á heimildum sveitarfélaga til að veita ábyrgðir, sbr. 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, ætti ekki við um ábyrgðir eigenda Landsvirkjunar á skuldbindingum fyrirtækisins. Ekki verður þó ráðið af erindi kæranda að hann byggi á því sem málsástæðu í stjórnsýslukæru sinni að bann 6. mgr. 73. gr. eigi við um hina kærðu ákvörðun.
Málsrök Reykjavíkurborgar eru í aðalatriðum svohljóðandi samkvæmt umsögn borgarlögmanns, dags. 21. mars 2003, og með vísan til málavaxtalýsingar sem þar kemur fram og rakin hefur verið framar í úrskurði þessum:
„Kærandi byggir á því að Ingibjörg Sólrún Gísladóttir hafi verið vanhæf í máli þessu að því er virðist vegna náinna tengsla hennar við Samfylkinguna sem hafi stutt gerð Kárahnjúkavirkjunar. Á sama hátt hafi Björn Bjarnason, borgarráðsmaður, borgarfulltrúi og alþingismaður Sjálfstæðisflokksins verið vanhæfur þar sem hann hafi stutt stefnu ríkisstjórnarinnar í að reisa virkjunina. Með engu móti verður séð hvernig störf þessara einstaklinga sem stjórnmálamanna geti leitt til vanhæfis þeirra við umrædda ákvörðunartöku. Ingibjörg Sólrún Gísladóttir og Björn Bjarnason eru kjörnir borgarfulltrúar og ber þeim skylda til að mæta á sveitarstjórnarfundi, þau hafa málfrelsi á þeim fundum í samræmi við fundarsköp og eru einungis bundin af lögum og sannfæringu sinni um afstöðu til einstakra mála, sbr. 27.-29. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Þá geta fyrrnefndir borgarfulltrúar með engu móti talist vanhæfir samkvæmt vanhæfisákvæðum 19. gr. sveitarstjórnarlaga og við umfjöllun um vanhæfisreglur stjórnsýsluréttarins er almennt litið svo á að meira þurfi til að koma svo stjórnmálamenn teljist vanhæfir við afgreiðslu einstakra mála einfaldlega vegna eðlis starfs þeirra og stöðu á opinberum vettvangi.
Varðandi meint vanhæfi Vilhjálms Þ. Vilhjálmssonar, borgarfulltrúa, skal til viðbótar bent á að umræddur aðili situr í stjórn Landsvirkjunar sem fulltrúi Reykjavíkurborgar og í krafti eignarhalds sveitarfélagsins í Landsvirkjun. Stjórnarseta hans kemur því til vegna starfa hans sem borgarfulltrúi í Reykjavík. Hagsmunir hans sem stjórnarmanns eru því ekki aðrir en hagsmunir Reykjavíkurborgar enda er hann fulltrúi sveitarfélagsins í stjórn Landsvirkjunar. Það að Vilhjálmur Þ. Vilhjálmsson sitji í stjórn Landsvirkjunar fyrir hönd Reykjavíkurborgar getur ekki leitt til vanhæfis hans sem borgarfulltrúa við töku ákvörðunar um það hvort veita eigi Landsvirkjun einfalda ábyrgð fyrir nýjum skuldbindingum Landsvirkjunar. Í skýringarriti Sambands íslenskra sveitarfélaga með sveitarstjórnarlögum er í umfjöllun um vanhæfisákvæði 19. gr. sveitarstjórnarlaga tekið fram að seta sveitarstjórnarmanns í stjórn fyrirtækis geti leitt til vanhæfis hans þegar fjallað er um málefni fyrirtækisins í sveitarstjórn. Þetta eigi þó ekki við ef viðkomandi sveitarstjórnarmaður situr í stjórn fyrirtækis eða félags sem fulltrúi sveitarfélagsins, þ.e. hefur verið kjörinn til þess af sveitarstjórninni eins og í þessu tilviki og má benda á úrskurði ráðuneytisins um þetta efni.
Með hliðsjón af ofangreindu er ekki fallist á að fyrrnefndir borgarfulltrúar geti verið vanhæfir af þeim ástæðum sem tilgreindir eru í kæru Tómasar Gunnarssonar. Þá er rétt að benda á, telji félagmálaráðuneytið að með einhverju móti megi draga hæfi fyrrnefndra borgarfulltrúa í efa, að tillaga um ábyrgðartöku var samþykkt í borgarstjórn Reykjavíkur með 10 atkvæðum gegn 5. Atkvæði þessara borgarfulltrúa höfðu því sýnilega ekki áhrif á niðurstöðu málsins. Mögulegt vanhæfi þeirra getur því ekki leitt til þess að fyrirliggjandi ákvörðun teljist ólögmæt og að fella beri hana úr gildi.
Kærandi byggir kæru sína ennfremur á því að borgarfulltrúar hafi ekki lagt sig fram um að kynna sér rækilega arðsemi og lögmæti undirbúnings að Kárahnjúkavirkjun. Ekki kemur fram í kæru á hvaða rökum kærandi byggir þessa fullyrðingu sína en vegna þessarar málsástæðu þykir rétt að greina frá þeirri vönduðu málsmeðferð sem mál þetta fékk af hálfu Reykjavíkurborgar.
Beiðni Landsvirkjunar um staðfestingu á eigendaábyrgð Reykjavíkurborgar vegna fyrirhugaðra framkvæmda fékk afar vandaðan undirbúning þar sem aflað var allra þeirra upplýsinga sem borgarfulltrúar óskuðu eftir og var leitast við að tryggja að borgarfulltrúar væru upplýstir um forsendur, útreikninga og aðra þá þætti sem tengdust beint og óbeint mögulegri ábyrgðarveitingu. Það var svo borgarfulltrúa að taka ákvörðun í málinu og meta hvort samþykkja bæri fyrirliggjandi ábyrgðarbeiðni en í þeim efnum eru þeir einungis bundnir af lögum og sannfæringu sinni, sbr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga. Af hálfu Reykjavíkurborgar er hins vegar á því byggt að öll málsmeðferð vegna umræddrar ábyrgðarveitingar hafi verið vönduð og þeir þættir sem lúta að formhlið hinnar kærðu ákvörðunar séu lögmætir.
Reykjavíkurborg sér ekki að tengsl séu á milli þeirrar ákvörðunar að samþykkja beiðni um einfalda ábyrgð sem aflað er á grundvelli lagaáskilnaðar þar um og þess að skortur sé á sérstökum ótilgreindum lögfræðiálitum vegna málsins. Því síður verður séð hvernig skortur á lögfræðiáliti/lögfræðiálitum geti leitt til ógildingar á ákvörðun borgarstjórnar frá 16. janúar s.l. Kærandi gerir engar tilraunir til að skýra þá málsástæðu sína með rökum að skortur á lögfræðiálitum leiði til ógildingar ákvörðunarinnar, enginn lögfræðileg álitaefni eru tilgreind í þessari málsástæðu kæranda og málsástæða þessi er því stórlega vanreifuð.
Þá sér Reykjavíkurborg engin tengsl milli hinnar kærðu ákvörðunar borgarstjórnar Reykjavíkur og þeirra röksemda/málsástæðna kæranda sem tilgreindar eru í C, D, og E lið kærunnar. Þar fjallar kærandi um þætti sem varða mat á umhverfisáhrifum vegna virkjunarinnar en ekki röksemdum sem lúta að ákvörðun um einfalda ábyrgð Reykjavíkurborgar sem eignaraðila að Landsvirkjun. Reykjavíkurborg hafnar alfarið þessum röksemdum enda eiga þær sýnilega ekki heima í máli þessu.
Þá telur kærandi að form ákvörðunarinnar um ábyrgðina hafi verið ótækt og ógilt og bendir á að hvergi séu nefndar fjárhæðir lána eða í hvaða gjaldmiðlum þau eigi að vera. Þá liggi ekki fyrir upplýsingar um lánakjör né lánveitendur. Í þessu sambandi bendir Reykjavíkurborg á bókun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 16. janúar s.l. en þar er gerður sérstakur áskilnaður um að lánasamningar Landsvirkjunar vegna fyrirhugaðra virkjunarframkvæmda skuli lagðir fyrir borgarstjórn Reykjavíkur til samþykktar. Reykjavíkurborg hefur því ekki enn tekið neina einfalda ábyrgð á skuldbindingum vegna Kárahnjúkavirkjunar en mun gera það ef borgarstjórn samþykkir þá lánasamninga sem lagðir verða fyrir borgarstjórn Reykjavíkur.
Í áskilnaði um að lánasamningar vegna virkjunarinnar verði lagðir fyrir borgarstjórn felst að borgastjórn Reykjavíkur tekur afstöðu til fjárhæða, lánskjara og annarra þeirra atriða við framlagningu lánasamninga en kærandi tilgreinir þessi atriði sem formgalla á ákvörðuninni frá 16. janúar s.l.
Hvergi í ákvæðum laga um Landsvirkjun nr. 42/1983 eru gerðar kröfur til þess að fjárhæðir séu tilgreindar eða hin einfalda ábyrgð eignaraðila sé afmörkuð með ákveðnum hætti. Umrædd ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur er að öllu leyti í samræmi við áskilnað laga um Landsvirkjun. Landsvirkjun er sameignarfyrirtæki á sviði einkarréttar og telst ekki til stofnana ríkisins eða sveitarfélaga sem að því standa. Með sameignarfélagsforminu ábyrgjast eigendur allar skuldbindingar félagsins. Í einfaldri ábyrgð eignaraðila felst að ekki verður gengið að ábyrgðaraðilunum, fyrr en ljóst er um þrot fyrirtækisins. Þegar það liggur fyrir geta lánveitendur gengið að hvaða eiganda Landsvirkjunar sem er og krafið hann um greiðslu á eftirstöðvum kröfu sinnar. Sá eigandi sem greitt hefur kröfu með þessum hætti á þá endurkröfurétt á meðeigendur sína en innbyrðis skiptist ábyrgðin eftir eignarhlutföllum.
Með hliðsjón af öllu framangreindu er það mat Reykjavíkurborgar að ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 16. janúar s.l. hafi verið lögmæt. Það er því krafa Reykjavíkurborgar að ráðneytið hafni öllum kröfum Tómasar Gunnarssonar, lögfræðings.“
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
A. Um aðild kæranda og mörk úrskurðarvalds ráðuneytisins
Eins og áður er rakið krefst Reykjavíkurborg þess í umsögn sinni að stjórnsýslukærunni verði vísað frá ráðuneytinu vegna aðildarskorts kæranda og einnig á grundvelli þess að kæruefnið falli utan úrskurðarvalds ráðuneytisins, þar sem ekki sé um að ræða „vafaatriði um framkvæmd sveitarstjórnarmála“, í skilningi 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, með síðari breytingum. Til stuðnings frávísunarkröfunni er vísað til þeirrar almennu reglu stjórnsýsluréttarins að sá einn geti átt aðild að stjórnsýslumáli sem á einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta. Jafnframt bendir Reykjavíkurborg á að kærandi hafi ekki rökstutt í stjórnsýslukæru sinni hverjir séu hagsmunir hans af því að fá úrlausn félagsmálaráðuneytisins um hina kærðu ákvörðun.
Ráðuneytið telur að fallast megi á það með Reykjavíkurborg að kærandi geti tæplega talist uppfylla skilyrði til að geta talist aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Að mati ráðuneytisins er það þó ekki í samræmi við langa venju sem myndast hefur um málskot á grundvelli sveitarstjórnarlaga, að túlka kæruheimild 103. gr. sveitarstjórnarlaga jafn þröngt og gengið er út frá í umsögn Reykjavíkurborgar. Verður meðal annars að hafa í huga að ákvarðanir sveitarstjórna geta haft margháttuð áhrif fyrir íbúa viðkomandi sveitarfélags án þess að ávallt sé unnt að benda á einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni einstaklinga af því að fá tiltekinni ákvörðun hnekkt. Þetta getur átt við um ýmsar meiriháttar ákvarðanir er varða fjárhag sveitarfélags, og er til dæmis ótvírætt að allir íbúar sveitarfélags hafi af því lögvarða hagsmuni að sveitarstjórn rýri ekki svo fjárhag sveitarsjóðs með ákvörðunum sínum að sveitarfélag geti ekki áfram rækt lögbundin verkefni sín.
Réttur íbúa til að leita til ráðuneytisins þegar þeir telja að ákvarðanir sveitarstjórnar fari í bága við ákvæði laga er einn af hornsteinum lýðræðis á sveitarstjórnarstigi. Varhugavert er að túlka þann rétt of þröngt því við það minnkar það aðhald sem íbúar geta veitt sveitarstjórn. Með vísan til þessa og þeirrar venju sem myndast hefur um málskotsrétt íbúa sveitarfélaga til ráðuneytisins eru ekki skilyrði til að fallast á kröfu Reykjavíkurborgar um að stjórnsýslukærunni verði í heild sinni vísað frá ráðuneytinu.
Eins og að rakið er í III. kafla byggist erindi kæranda á þremur málsástæðum. Í niðurstöðu ráðuneytisins verður í fyrsta lagi fjallað um meint vanhæfi þriggja borgarfulltrúa, í öðru lagi verður fjallað um þá málsástæðu kæranda að borgarfulltrúar hafi ekki kynnt sér málið nægilega áður en hin kærða ákvörðun var tekin, og í þriðja lagi verður fjallað stuttlega um það hvort slíkir ágallar hafi verið á formi ákvörðunarinnar að ógildingu varði.
B. Um meint vanhæfi þriggja borgarfulltrúa
Í 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um það að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Kærandi hefur ekki fært önnur rök fyrir meintu vanhæfi fyrrverandi borgarstjóra og borgarfulltrúa, Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur, og Björns Bjarnasonar, borgarfulltrúa og alþingismanns, en að þau hafi stutt stefnu ríkisstjórnarinnar í að reisa Kárahnjúkavirkjun eða tengist stjórnmálaflokkum sem styðji þá stefnu. Taka verður undir þau sjónarmið sem rakin eru í umsögn Reykjavíkurborgar, að afskipti kjörinna borgarfulltrúa af stjórnmálum geta almennt ekki ein og sér valdið vanhæfi þeirra við afgreiðslu einstakra mála. Er því ekki fallist á að umræddir borgarfulltrúar hafi verið vanhæfir við afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar.
Kærandi hefur einnig haldið því fram að seta Vilhjálms Þ. Vilhjálmssonar í stjórn Landsvirkjunar leiði til vanhæfis hans við afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar. Á þetta verður ekki fallist. Samkvæmt 8. gr. laga nr. 42/1983 skal stjórn Landsvirkjunar skipuð sjö mönnum. Ráðherra orkumála skipar þrjá stjórnarmenn, borgarstjórn Reykjavíkur kýs þrjá stjórnarmenn og bæjarstjórn Akureyrarkaupstaðar kýs einn. Eins og réttilega er bent á í umsögn Reykjavíkurborgar á umræddur borgarfulltrúi sæti í stjórn Landsvirkjunar í krafti eignarhluta borgarinnar í Landsvirkjun og eru hagsmunir hans sem stjórnarmanns ekki aðrir en hagsmunir Reykjavíkurborgar. Þegar af þeirri ástæðu verður ekki fallist á að þau atvik sem tilgreind eru í stjórnsýslukæru til ráðuneytisins geti leitt til vanhæfis Vilhjálmur Þ. Vilhjálmssonar borgarfulltrúa, skv. 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, við afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar.
C. Niðurstaða um form og efni hinnar kærðu ákvörðunar
Kærandi virðist byggja á því í stjórnsýslukæru sinni að gögn sem lágu til grundvallar umhverfismati Kárahnjúkavirkjunar hafi ekki verið nægilega traust, hvorki vísindalega né lögfræðilega, og hafi borgarstjórn af þeirri ástæðu brugðist skyldum sínum með því að samþykkja hina kærðu ákvörðun. Þessari málsástæðu hefur Reykjavíkurborg mótmælt sem órökstuddri.
Ásamt umsögn Reykjavíkurborgar liggja frammi í málinu ýmis gögn sem lögð voru fyrir borgarfulltrúa við meðferð hinnar kærðu ákvörðunar. Þar má meðal annars nefna skýrslu svokallaðrar „eigendanefndar“ til eignaraðila Landsvirkjunar um mat á arðsemi og fjárhagslegri áhættu Kárahnjúkavirkjunar og sölu raforku til Fjarðaráls, bréf og minnisblöð borgarhagfræðings til borgarráðs og svör borgarhagfræðings við spurningum borgarfulltrúa. Þá kemur fram í umsögninni að borgarfulltrúum hafi gefist færi á að funda með sérfræðingum og fara yfir arðsemi og fjárhagslega áhættu og önnur þau atriði sem tengdust mögulegri ábyrgðarveitingu Reykjavíkurborgar vegna framkvæmdanna.
Eftir að hafa skoðað þau gögn sem lögð hafa verið fram í málinu er ráðuneytið þeirrar skoðunar að málsmeðferð og undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið vönduð og gafst bæði fulltrúum meirihluta og minnihluta borgarstjórnar færi á að kynna sér gögn og leggja spurningar, munnlegar og skriflegar, fyrir sérfræðinga. Þennan rétt nýttu borgarfulltrúar sér og verður ekki annað séð en að borgarfulltrúar hafi verið vel upplýstir um helstu áhættuþætti varðandi virkjunarframkvæmdina og mögulegar afleiðingar fyrir Reykjavíkurborg. Verður því að hafna þeirri málsástæðu kæranda að borgarfulltrúar hafi ekki lagt sig fram um að kynna sér arðsemi og áhættu Kárahnjúkavirkjunar áður en hin kærða ákvörðun var afgreidd í borgarstjórn.
Að því er varðar form hinnar kærðu ákvörðunar kemur fram í bókun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 16. janúar 2003 að gerður er áskilnaður um að lánasamningar Landsvirkjunar vegna fyrirhugaðra virkjunarframkvæmda verði sérstaklega lagðir fyrir borgarstjórn Reykjavíkur til samþykktar. Af því verður ráðið að Reykjavíkurborg hefur ekki enn tekið ábyrgð á skuldbindingum vegna Kárahnjúkavirkjunar þótt fyrir liggi vilyrði um slíkt. Eins og fram kemur í umsögn Reykjavíkurborgar felst í þessum áskilnaði að borgarstjórn Reykjavíkur tekur afstöðu til fjárhæða, lánskjara og annarra slíkra atriða við framlagningu lánasamninga. Þá verður að fallast á það sem fram kemur í umsögn Reykjavíkurborgar, að hvergi í ákvæðum laga um Landsvirkjun, nr. 42/1983, eru gerðar kröfur til þess að fjárhæðir séu tilgreindar eða hin einfalda ábyrgð eignaraðila sé afmörkuð með ákveðnum hætti.
Af framangreindum ástæðum er ekki unnt að fallast á þá málsástæðu kæranda, að form hinnar kærðu ákvörðunar sé „ótækt og ógilt“.
Loks telur ráðuneytið rétt að geta þess að í fjórum úrskurðum sem ráðuneytið hefur kveðið upp í dag er staðfest sú niðurstaða sem fram kemur í áliti ráðuneytisins frá 14. janúar 2003, að hin kærða ákvörðun fari ekki í bága við 6. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga.
Með vísan til alls sem að framan hefur verið rakið verður að hafna kröfu kæranda um að ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 16. janúar 2003, að staðfesta ábyrgð Reykjavíkurborgar á lántökum Landsvirkjunar vegna virkjanaframkvæmda við Kárahnjúka, verði úrskurðuð ógild.
ÚRSKURÐARORÐ
Ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkurborgar frá 16. janúar 2003, að ábyrgjast lántökur Landsvirkjunar vegna Kárahnjúkavirkjunar, skal standa óhögguð.
F. h. r.
Garðar Jónsson (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)