Sveitarfélagið Vogar: Ágreiningur um gildi lóðarleigusamnings. Mál nr. 57/2009

Ár 2010, 21. maí er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 57/2009 (SAM09080056)

Icecode á Íslandi ehf.

gegn

sveitarfélaginu Vogum

I.      Kröfur, aðild, kærufrestir og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru dagsettri 24. ágúst 2009 kærði Guðmundur Ágústsson hrl. f.h. Icecode á Íslandi ehf. (hér eftir nefnt IC), kt. 641000-2720, ákvörðun sveitarfélagsins Voga um að fella úr gildi lóðarleigusamning dags. 28. janúar 2003 um lóðina Iðndal 4, Vogum, sbr. ákvörðun bæjarráðs 6. ágúst 2009. Krefst IC þess að ákvörðunin verði felld úr gildi og IC heimilað að byggja fyrirhugað hús á lóðinni. Þá er þess krafist að sveitarfélaginu verði gert skylt að  greiða allan þann kostnað sem af málinu hefur hlotist fyrir IC, þ.m.t. lögfræðikostnað.

Ákvörðun sveitarfélagsins Voga var kærð með bréfi dags. 24. ágúst 2009 og var móttekin hjá ráðuneytinu þann 26. ágúst 2009. Hin kærða ákvörðun var tekin þann 6. ágúst 2009 og barst kæran því ráðuneytinu innan þriggja mánaða kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Ekki er ágreiningur um aðild.

II.      Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

Með lóðarleigusamningi dags. þann 28. janúar 2003 fékk Nýtt hús ehf. úthlutað lóðinni Iðndal 4 í Vogum. Var lóðin leigð til 75 ára frá og með 24. júní 2002. Samkvæmt lóðarleigusamningnum skyldi Nýtt hús ehf. hafa byrjað byggingu húss á lóðinni eigi síðar en 12 mánuðum eftir upphaf leigutímans. Þá skyldi bygging vera fokheld innan tveggja ára frá upphafi leigutímans. Í lóðarleigusamningnum kom fram að yrði ekki staðið við þessi skilyrði væri samningurinn úr gildi fallinn. Engar framkvæmdir áttu sér stað á lóðinni innan tilskildra tímamarka. Að sögn IC var lóðin skráð á Byggt ehf. fyrir mistök í árslok 2007. Mistökin hafi verið leiðrétt í byrjun árs 2008 og IC þá eignast lóðina. Afsal lóðarinnar frá Byggt ehf. til IC er dagsett 22. maí 2008.

Þann 9. apríl 2008 var gefið út byggingarleyfi til handa Byggt ehf. á lóðinni. Í tengslum við umsókn um lóðina Jónsvör 1, Vogum, greinir IC frá því að Byggt ehf. hafi leitað eftir nýjum tímamörkum framkvæmda fyrir lóðina Iðndal 4. Með yfirlýsingu dags. þann 15. apríl 2008 voru tímamörk um upphaf framkvæmda samkvæmt lóðarleigusamningnum framlengd. Bar IC þannig að byrja byggingu húss á lóðinni eigi síðar en 12 mánuðum frá dagsetningu yfirlýsingarinnar og skyldi húsið verða fokhelt innan tveggja ára frá sama tíma. Að öðrum kosti félli lóðarleigusamningurinn ásamt yfirlýsingunni úr gildi. Að sögn sveitarfélagsins Voga voru þá ekkert nema sökklarnir á lóðinni, en þá hafi verið búið að byggja þegar lóðarhafinn tók við lóðinni.

Um það leyti sem yfirlýsingin frá 15. apríl 2008 var gefin kveðst IC hafa selt lóðina til SM Jónassonar ehf. Greinir IC svo frá að þegar ganga átti frá þeim kaupum hafi mistökin við skráningu lóðarinnar komið í ljós. Byggt ehf. hafi viðurkennt mistökin. Afsal lóðarinnar frá IC til SM Jónassonar ehf. er dags. 22. maí 2008, eða sama dag og afsal Byggt ehf. til IC. Með bréfi dags. 12. júní 2008 tilkynnti sveitarfélagið Byggt ehf. að það hygðist nýta sér forkaupsrétt að lóðinni, en skylt væri að bjóða leigusala slíkt í hvert sinn sem eigendaskipti færu fram sbr. 8. gr. lóðarleigusamningsins. Átti kaupverðið að vera 100 krónur en sú fjárhæð var handskrifuð inn á afsalið frá Byggt ehf. til IC. Að sögn IC var bæjarstjóri sveitarfélagsins Voga óeftirgefanlegur allt sumarið 2008 og fram á haust. Af þessum sökum hafi samningurinn við SM Jónasson fallið niður. Sá aðili hafi verið tilbúinn að byggja á lóðinni þá um sumarið og verið búinn að leggja inn öll tilskilin gögn. Hann hafi hins vegar hætt við þegar bæjarstjóri Voga hafi staðhæft að sveitarfélagið ætti lóðina. Greinir IC frá því að haustið 2008 hafi bæjarstjórinn loks gefið eftir.

Með bréfi skipulags- og byggingafulltrúa í Vogum dags. 25. september 2008 var IC tilkynnt að sveitarstjórn væri heimilt að afturkalla úthlutun lóðarinnar þar sem ekki hefði verið staðið við byggingaráform á henni samkvæmt framlagðri framkvæmdaáætlun. Var IC gefinn 14 daga frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Með bréfi IC dags. 3. október 2008 var fyrirhugaðri afturköllun mótmælt. Í kjölfar þess bréfs var ekki frekar aðhafst í málinu af hálfu sveitarfélagsins Voga.

IC greinir svo frá að í mars 2009 hafi sökkull sem er á lóðinni að innan verið einangraður. Grafið hafi verið innan úr sökklinum og hann einangraður með 75mm plasti. Þá hafi verið skafið ofan af fyllingarefni í sökkli vegna gróðurmyndunar. Þá hafi nýju efni verið komið fyrir og það jafnað. Úthringur í öllum sökklinum hafi verið einangraður með plasti og steypujárn fyrir plötu beygð fyrir til að fyrirbyggja slysahættu. Þessar framkvæmdir hafi bæjarstjóra og sveitarstjórn verið fullkunnugt um.

Með bréfi sveitarfélagsins Voga dags. 12. júní 2009 var IC tilkynnt að lóðarleigusamningurinn væri úr gildi fallinn þar sem liðnir væru meira en 12 mánuðir frá undirritun yfirlýsingarinnar frá 15. apríl 2008 og framkvæmdir væru ekki hafnar. Var þeirri ákvörðun mótmælt með bréfi IC dags. þann 23. júní 2009. Í kjölfar þess var málið endurupptekið hjá sveitarfélaginu og með bréfi þess dags. 20. júlí 2009 var IC gefinn 14 daga frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Bárust þau sjónarmið með bréfi IC dags. 27. júlí 2009. Með bréfi sveitarfélagsins dags. 6. ágúst 2009 var IC tilkynnt að bæjarráð hefði staðfest þá niðurstöðu að lóðarleigusamningurinn og yfirlýsingin frá 15. apríl 2008 væru fallin niður.  

Ákvörðun sveitarfélagsins Voga var kærð til ráðuneytisins með bréfi IC dags. þann 24. ágúst 2009.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 14. september 2009 var sveitarfélaginu Vogum gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi dags. 7. október 2009.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 9. október 2009 var IC gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins Voga. Bárust þau andmæli með bréfi dags. 29. október 2009.

Með bréfum til aðila dags. 3. nóvember 2009 tilkynnti ráðuneytið að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar. Með bréfum dags. 8. mars 2010 var aðilum tilkynnt að seinkun yrði á uppkvaðningu úrskurðar.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.    Málsástæður og rök IC

Varðandi formhlið málsins byggir IC á því að sveitarfélagið Vogar hafi um vorið/sumarið 2008 með tilkynningu um brottfall samningsins á grundvelli forkaupsréttar og síðan með bréfinu 12. júní 2009, komið í veg fyrir að IC gæti reist fyrirhugað hús á lóðinni innan þeirra tímamarka sem fram koma í skilmálum samningsins. Þessi meintu ólögmætu inngrip bæjarstjóra hafi gert IC ókleift um sumarið 2008 að ráðast í framkvæmdir, þar til um haustið þegar veður og ótíð hafi gert það að verkum að illmögulegt hafi verið að fara út í framkvæmdir. Þá byggir IC á því að sveitarfélagið hafi áður en til aðgerða kom í júní 2009, átt að gefa IC kost á að koma að sínum sjónarmiðum áður en ákvörðun var tekin um að fella niður samninginn og krefja sýslumanninn í Keflavík um að þinglýsa riftun á samningnum. Einnig byggir IC á því að starfshættir sveitarfélagsins feli í sér misbeitingu valds. Fyrir utan það að þjóðfélagið sé á hliðinni þá hafi sveitarfélagið Vogar með tilhæfulausum bréfaskrifum og hótunum um niðurfall samnings gert IC ómögulegt að reisa hús sitt. Hvorki hafi verið gætt reglunnar um meðalhóf né hafi verið tekið mið af aðstæðum í þjóðfélaginu. Þá sé rangt eftir haft í bréfi bæjarstjóra til IC frá 12. júní 2009 að framkvæmdir hafi ekki verið byrjaðar. Þvert á móti hafi verið hafist handa í mars 2009 við framkvæmdir á lóðinni.

Varðandi efnishlið málsins byggir IC á því að höfuðröksemdir sveitarfélagsins fyrir ákvörðun þess séu að framkvæmdir hafi ekki verið byrjaðar. Vísar sveitarfélagið til ákvæða skipulags- og byggingarlaga um hvað teljist byrjuð framkvæmd í skilningi þeirra laga. Séu engar lagalegar forsendur fyrir því að leggja að jöfnu skilyrði í byggingarleyfum og túlkun skilmála í lóðarleigusamningi. Um lóðarleigusamninga gildi almennar túlkunarreglur eins og um hvern annan samningsbundinn löggerning, sem þýði með öðrum orðum að skilmálarnir verði að túlkast eins og þeir séu fram settir í samningnum. Á það er bent að sveitarfélagið hafi sett þessa skilmála fram í lóðarleigusamningnum og borið að hafa þá skýra. Þá eigi ekki að þurfa að skýra með því að fá hlutdrægt lögfræðiálit. IC geti ekki skilið þá með öðrum hætti en á þann veg sem fram komi, að vera byrjaður á framkvæmdum. Óneitanlega hafi IC verið byrjað á framkvæmdum og sé það viðurkennt af hálfu sveitarfélagsins, sbr. bréfið frá 12. júní 2009. Telur IC því engar efnislegar forsendur fyrir því að fella samninginn niður.  

Í andmælum sínum vísar IC því á bug að sveitarfélagið hafi í einu og öllu farið að réttum stjórnsýslureglum og ákvarðanir þess hafi verið eðlilegar. Frá því um vorið 2008 hafi sveitarfélagið staðið í vegi fyrir því að byggt væri á lóðinni, fyrst með því að krefjast þess að fá að ganga inn í sölu á lóðinni. Þegar sú krafa hafi komið fram af hálfu sveitarfélagsins hafi aðili verið tilbúinn að kaupa lóðina á 14.000.000 króna. Með kröfu sveitarfélagsins að ganga inn í kaupin hafi sá aðili hætt við að kaupa lóðina enda séð fram á tóm leiðindi í framhaldinu. Bendir IC á að engin takmörk séu á framsali lóða samkvæmt lóðarleigusamningnum. Í 8. gr. samningsins sé hins vegar ákvæði um forkaupsrétt sveitarfélagsins af mannvirkjum. Túlkun sveitarfélagsins hafi verið að hugtakið mannvirki í samningnum innifæli lóðina. Næsta áhlaup sveitarfélagsins hafi verið bréf skipulags- og byggingarfulltrúa í júní 2008. Þar hafi verið hótað riftun lóðarleigusamnings á þeirri forsendu að IC hefði ekki staðið við framkvæmdaáætlun. Lokaatlagan hafi verið gerð með riftun á lóðarleigusamningnum 12. júní 2009.

Þá byggir IC á því að fyrirtækið hafi ætlað að byggja á lóðinni þegar sótt var um endurnýjað byggingarleyfi 9. apríl 2008 og lóðarleigusamningurinn var endurnýjaður sbr. yfirlýsingu dags. 15. apríl 2008. Frá þeim tíma að tilskilin leyfi fengust  hjá sveitarfélaginu sé ekki nóg með að ytri aðstæður hafi verið erfiðar, þ.m.t. með fjármögnun, heldur hafi sveitarfélagið verið IC afar fjandsamlegt. Telur IC að félagið sem og Hjalti Guðjónsson ehf. hafi verið einu félögin sem hafi verið meðhöndluð með þessum hætti. Telur IC leitun á sveitarfélagi á þessum erfiðu tímum sem reyni að notfæra sér neyð fólks til að svipta þeim lögmætum réttindum. Það viðhorf hafi frekar verið innan sveitarfélaga að aðstoða fólk í vandræðum og bíða átekta meðan óveðrið gangi yfir. Sú skoðun sem fram komi í greinargerð sveitarfélagsins að það séu miklir hagsmunir sveitarfélaga að framkvæmdir séu innan markaðra tímamarka eigi einfaldlega ekki við eins og sakir standa. Í raun sé nánast ómögulegt að ráðast í framkvæmdir í dag. Lánsfé sé ekki að fá og söluverð eigna sé langt undir byggingakostnaði, takist á annað borð að selja þær.

Þá byggir IC á því að sú staðhæfing sveitarfélagsins sé röng að það að byrja byggingu húss samkvæmt 2. gr. lóðarleigusamningsins eigi að túlka með sama hætti og gert sé í 45. gr. laga nr. 73/1997, sbr. 14. gr. byggingareglugerðar nr. 441/1998. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði teljist það byrjun framkvæmda að undirstöður hafi verið steyptar eða byggingafulltrúi lokið úttekt á einum eða fleiri úttektarskyldum verkþáttum. Að yfirfæra þessa túlkun í byggingarlögum yfir á ákvæði samnings milli sveitarfélagsins og IC fái engan veginn staðist, enda sé eðli byggingarleyfis allt annað en eðli leigusamninga. Þetta verði því ekki lagt að jöfnu og ákvæðin túlkuð með sama hætti. Lóðarleigusamninginn þurfi því ekki að túlka, orðalagið í samningnum gildi. Eina skilyrðið sem sveitarfélagið hafi sett var að leigutakinn skyldi byrja framkvæmdir innan árs og að húsið yrði fokhelt innan tveggja ára. IC hefði því verið nægjanlegt að taka fyrstu skóflustunguna fyrir 15. apríl 2009, svo fremi að byggingin yrði fokheld fyrir 15. apríl 2010. Ef skilningurinn hafi verið sá að miða eigi við skilgreiningu byggingarlaga á byrjun framkvæmda hafi sveitarfélaginu borið að geta þess með skýrum og ótvíræðum hætti í lóðarleigusamningnum. Skjalið sé staðlað, samið af sveitarfélaginu án þess að IC hafi haft nokkur tök á að hafa áhrif á efni eða orðalag þess.

IV.    Málsástæður og rök sveitarfélagsins Voga

Sveitarfélagið Vogar byggir í fyrsta lagi á því að það hafi ekki komið í veg fyrir að framkvæmdir gætu hafist. Sveitarfélagið hafnar því að með tilkynningu um brottfall samningsins á grundvelli forkaupsréttar hafi sveitarfélagið komið í veg fyrir að IC gæti reist hús á lóðinni innan þeirra tímamarka sem sett voru. Sé ekki í gögnum málsins að finna lýsingu á því hvernig sveitarfélagið eigi að hafa truflað framkvæmdir og sé sveitarfélaginu því ekki kleift að verjast þeim ásökunum og verði ekki á slíkri málsástæðu byggt. Þá virðist IC halda því fram að sveitarfélagið hafi með bréfi sínu 12. júní 2009 komið í veg fyrir að IC gæti reist fyrirhugað hús á lóðinni innan tímamarka. Umrædd yfirlýsing, sem framlengdi tímamörk byggingaframkvæmda, hafi verið gefin út 15. apríl 2008 og mælt fyrir um að framkvæmdir skyldu hefjast innan 12 mánaða frá dagsetningu yfirlýsingarinnar, eða fyrir 15. apríl 2009. Umrætt bréf sveitarfélagsins þar sem tilkynnt hafi verið að lóðarleigusamningurinn væri úr gildi fallinn vegna vanefnda IC, hafi verið ritað tæpum tveimur mánuðum eftir að frestur til að hefja framkvæmdir var liðinn. Því sé ekki nokkur leið að sú tilkynning sveitarfélagsins geti hafa komið í veg fyrir að IC gæti reist hús á lóðinni innan tímamarka samningsins líkt og IC haldi fram, enda tímamörkin þegar liðin.

Í öðru lagi byggir sveitarfélagið á því að andmælaréttur hafi ekki verið brotinn á IC. Samningurinn og yfirlýsingin mæli skýrlega fyrir um það að ef tiltekin skilyrði séu ekki uppfyllt, þ.e. framkvæmdir ekki hafnar innan ákveðins tíma, sé samningur aðila úr gildi fallinn. Ekki sé þörf á sérstakri ákvörðun um að rifta samningnum eða fella hann úr gildi, heldur falli hann sjálfkrafa úr gildi ef framkvæmdir séu ekki hafnar innan ákveðins tíma. Þessi lausnarskilyrði samningsins hafi tvímælalaust verið komin fram að mati sveitarfélagsins og því lítið annað eftir en að tilkynna IC um það. Þá sé á því byggt að þegar IC með bréfi dags. 23. júní 2009 mótmælti niðurstöðu sveitarfélagsins um niðurstöðu samningsins frá 12. júní 2009 hafi málið þegar verið endurupptekið. Í kjölfarið hafi IC fengið 14 daga frest til að tjá sig áður en ákvörðun var tekin og með bréfi dags. 27. júlí 2009 hafi IC komið sjónarmiðum sínum að í málinu. Þar hafi IC mótmælt túlkun sveitarfélagsins á orðasambandinu “að byrja byggingu húss” og ekki talið unnt að miða við sömu skilgreiningu og í skipulags- og byggingarlögum. Þá hafi IC ítrekað þá skoðun sína að sveitarfélagið hafi komið í veg fyrir framkvæmdir á árinu 2008. Hafi IC þannig verið gefið færi á að tjá sig um þá niðurstöðu að lóðarleigusamningur væri fallinn úr gildi, auk þess sem IC hafi raunverulega tjáð sig um það álitaefni áður en endanleg yfirlýsing um niðurfall samningsins var send IC með bréfi sveitarfélagsins 6. ágúst 2009. Sveitarfélagið telur því ljóst að IC hafi að fullu notið andmælaréttar um málið og komið að þeim sömu sjónarmiðum og kæra hans byggist á. Séu því engin rök til þess að skortur á andmælarétti geti leitt til ógildingar á hinni kærðu niðurstöðu. Einnig er á því byggt að IC hafi margsinnis tjáð sig um málið hjá sveitarfélaginu, þar sem oft hafi vofað yfir að afturkalla þyrfti lóðina. IC hafi t.a.m. tjáð sig um fyrirhugaða afturköllun lóðarinnar í september 2008. Þá hafi IC verið gefinn 14 daga frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en sveitarfélagið hygðist afturkalla lóðarúthlutun. IC hafi komið sínum sjónarmiðum sínum að með bréfi til sveitarfélagsins dags. 3. október 2008. Ekki hafi verið gripið til neinna aðgerða þá mánuði sem á eftir komu heldur hafi IC verið veitt rúmt færi til þess að hefja raunverulega framkvæmdir við eignina. Það sé ekki fyrr en sumarið á eftir, eða 12. júní 2009, að sveitarfélagið hafi tilkynnt um niðurfall lóðarleigusamningsins. Þannig hafi IC ítrekað fengið tækifæri til þess að koma að athugasemdum sínum um málið, auk þess sem IC hafi ítrekað fengið framlengda fresti til framkvæmda.

Í þriðja lagi byggir sveitarfélagið á því að IC hafi verið sýnt mikið langlundargeð og að meðalhófs hafi verið gætt í aðgerðum sveitarfélagsins. Hafi starfshættir sveitarfélagsins þannig ekki falið í sér misbeitingu valds líkt og IC virðist byggja á. Ekkert hafi gerst á lóðinni frá úthlutun hennar í janúar 2003 þar til í apríl 2008 þegar sveitarfélagið hafi ákveðið að þrýsta á um að framkvæmdir hæfust með útgáfu margnefndrar yfirlýsingar. Erfitt sé að kenna aðstæðum í þjóðfélaginu á þeim tíma um skort á framkvæmdum. Þá hafi ekkert gerst frá útgáfu yfirlýsingarinnar og fram í september 2008, þrátt fyrir að framkvæmdaáætlun hafi kveðið á um að húsið yrði tilbúið að utan í júní það ár. IC hljóti að hafa byggt framkvæmdaáætlun sína á þeim forsendum að geta fjármagnað verkið á fyrri hluta árs 2008. Þá hafi eftir bréf IC dags. 3. október 2008 ekkert verið aðhafst af hálfu sveitarfélagsins í marga mánuði, þrátt fyrir að enn hafi framkvæmdir ekki hafist á lóðinni. Það hafi ekki verið fyrr en sumarið 2009, þegar rúmt ár hafi verið liðið frá yfirlýsingunni  í apríl 2008, að sveitarfélagið hafi talið nóg komið og tilkynnt að lóðarleigusamningurinn væri úr gildi fallinn. Hvað varðar aðstæður í þjóðfélaginu vill sveitarfélagið benda á það að þau ár sem sveitarfélagið hafi beðið og gefið ítrekaða fresti til framkvæmda á lóðinni, séu þau ár sem aðgengi að lánsfjármagni hafi verið hvað best og ódýrast í sögu þjóðarinnar. Tilvísun til þeirra aðstæðna sem séu í þjóðfélaginu nú um stundir hafi hins vegar að mati sveitarfélagsins ekkert erindi inn í mál þetta.

Í fjórða lagi byggir sveitarfélagið á því að í ótvíræðu samningsákvæði milli aðila segi að samningurinn falli úr gildi hafi leigutaki ekki byrjað byggingu húss á lóðinni innan 12 mánaða frá tilteknu tímamarki eða húsið ekki fokhelt innan tveggja ára. Eftir útgáfu yfirlýsingar sveitarfélagsins sé ljóst að umræddir frestir séu miðaðir við 15. apríl 2008 þannig að samningurinn falli úr gildi ef ekki sé byrjað á byggingu hússins innan 12 mánaða frá þeim tíma. Fyrir liggi að á lóðinni hafi verið steyptir sökklar þegar upphaflegur lóðarleigusamningur var gerður, þannig að óumdeilt sé að þær framkvæmdir sem felast í sökklinum einum teljist ekki með þegar litið sé til þess hvort bygging húss teljist byrjuð. Aðilar deili um hvaða skilning skuli leggja í umrætt orðalag um að “bygging hússins sé byrjuð”. Sveitarfélagið telur ljóst að með umræddu orðasambandi sé átt við að framkvæmdir séu byrjaðar samkvæmt skilgreiningu skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, enda sá skilningur sem þar sé lagður til grundvallar almennur skilningur í umræðu um lóðarúthlutanir og byggingaframkvæmdir. Í 45. gr. laganna sé fjallað um byggingarhraða og gildistíma byggingarleyfis. Þar segi m.a. að byggingarleyfi falli úr gildi ef byggingaframkvæmdir séu ekki hafnar innan 12 mánaða frá útgáfu þess. Þá segi að í reglugerð skuli kveða nánar á um hvenær byggingarframkvæmdir teljist hafnar. Það hafi verið gert með byggingarreglugerð nr. 441/1998. Þar komi fram í 14. gr. að byggingarframkvæmdir teljist hafnar þegar undirstöður hafi verið steyptar eða þegar byggingafulltrúi hafi annars, eftir því sem við á, lokið úttekt á einum eða fleirum úttektarskyldum verkþáttum sem framkvæmdir hafi verið samkvæmt byggingarleyfinu. Við þessa skilgreiningu miði öll skipulags- og byggingalöggjöfin. Eins og fyrr greini falli byggingarleyfið úr gildi ef framkvæmdir eru ekki hafnar samkvæmt framangreindri skilgreiningu innan 12 mánaða. Ef byggingaframkvæmdir stöðvist samkvæmt þessari skilgreiningu í eitt ár eða lengur, undirstöður séu ekki steyptar eða úttekt ekki lokið á úttektarskyldum þáttum, geti viðkomandi sveitarfélag fellt byggingarleyfið úr gildi samkvæmt 2. mgr. 45. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þau rök sem liggi að baki ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um byggingarhraða séu eðli málsins samkvæmt alveg þau sömu og liggi að baki ákvæðum um byggingarhraða í lóðarleigusamningi aðila. Þessi rök felist í hagsmunum sveitarfélagsins af því að halda uppi byggingarhraða, þannig að lóðir standi ekki auðar og óbyggðar í fjölda ára eða byggingar ókláraðar með engri starfsemi. Allir löggerningar krefjist túlkunar í einni eða annarri mynd. Sérhvert orð eða athöfn hafi ákveðinn tilgang hjá löggerningsgjafanum og veki ákveðnar hugmyndir hjá þeim sem löggerningnum sé beint til. Ef ekki nægi að rýna í orðin sjálf verði að líta til þeirra forsendna og ástæðna sem að baki ákvæðisins lágu og hvaða væntingar það hafi vakið hjá löggerningsmóttakanda. Ekki sé hægt að líta svo á að sérhver hreyfing á yfirborði lóðarinnar teljist “byrjuð bygging”. Bæði fari slíkur skilningur gegn almennri málvitund auk þess sem tilgangur slíks ákvæðis væri algjörlega fyrir borð borinn ef menn gætu með minni háttar tilfærslum haldið lóð óbyggðri í fjölda ára. Að mati sveitarfélagsins liggi augljóslega beint við að skýra umrætt orðalag með sama hætti og gert sé í skipulags- og byggingarlöggjöfinni, enda hafi IC mátt vera ljóst að sá skilningur yrði lagður í orðasambandið. Tilgangurinn með ákvæðinu sé eðli málsins samkvæmt nákvæmlega sá sami og í ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um byggingarhraða og því eðlilegt að leggja sama skilning í hugtakið byrjaðar framkvæmdir eða byrjuð bygging. Telur sveitarfélagið því engum vafa undirorpið að framkvæmdir hafi ekki verið hafnar með því að skafið var ofan af fyllingarefni í sökkli og sett nýtt efni, sökkullinn einangraður að hluta og steypujárn beygð inn á sökkul. Augljóst sé að framkvæmdir hafi ekki verið hafnar samkvæmt skilningi skipulags- og byggingareglugerðarinnar þar sem ekki hafði farið fram úttekt á neinum úttektarskyldum verkþætti til viðbótar sökklinum. Auk þess séu umræddar aðgerðir svo óverulegar að sveitarfélagið telji með öllu fráleitt að þær geti í nokkrum skilningi talist “byrjaðar framkvæmdir” eða “byrjuð bygging húss”. Þessar smávægilegu aðgerðir breyti engu um stöðuna á umræddri framkvæmd og gefi ekki nein fyrirheit um að haldið verði áfram með framkvæmdir af fullum krafti. Sveitarfélagið telji því tvímælalaust að lóðarleigusamningur aðila hafi verið fallinn úr gildi þegar sveitarfélagið sendi tilkynningu til IC þar um þann 12. júní 2009.

V.     Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Ágreiningur aðila snýst um það hvort lóðarleigusamningur þeirra á milli frá 28. janúar 2003 um lóðina Iðndal 4 í Vogum, sem og yfirlýsing þeirra á milli frá 15. apríl 2008,  séu fallin niður sökum þess að IC hafi ekki byrjað byggingu húss á lóðinni innan þar tilgreindra tímamarka í samræmi við ákvæði lóðarleigusamningsins og yfirlýsingarinnar. Telur sveitarfélagið að svo sé en IC telur lóðarleigusamninginn enn vera í gildi.

Lóðarleigusamningurinn um lóðina Iðndal 4, Vogum, var gerður þann 28. janúar 2003. Var lóðin leigð lóðarhafa til 75 ára frá og með 24. júní 2002. Samkvæmt lóðarleigusamningnum bar lóðarhafa að byrja byggingu húss á hinni leigðu lóð eigi síðar en 12 mánuðum eftir upphaf leigutímans. Þá skyldi bygging vera fokheld innan tveggja ára frá upphafi leigutímans. Yrði ekki við þessi skilyrði staðið væri lóðarleigusamningurinn úr gildi fallinn. Óumdeilt er að þessi skilyrði lóðarleigusamningsins voru ekki uppfyllt þegar sveitarfélagið gaf út yfirlýsingu þann 15. apríl 2008 þar sem fyrr greindir frestir voru framlengdir. Skyldi leigutaki samkvæmt yfirlýsingunni byrja byggingu húss á lóðinni eigi síðar en innan 12 mánaða frá dagsetningu hennar og byggingin vera fokheld innan tveggja ára frá sama tíma. Að öðrum kosti skyldi lóðarleigusamningurinn ásamt yfirlýsingunni falla úr gildi. Má því ljóst vera að IC hafði frest til 15. apríl 2009 til að hefja byggingu húss á lóðinni í samræmi við skilmála yfirlýsingarinnar og lóðarleigusamningsins.

IC byggir málatilbúnað sinn í fyrsta lagi á því að sveitarfélagið hafi með tilkynningu um brottfall samningsins á grundvelli forkaupsréttar sumarið 2008 og síðan með bréfinu frá 12. júní 2009 komið í veg fyrir að IC gæti reist fyrirhugað hús á lóðinni. Þessu hafnar sveitarfélagið.

Fyrir liggur að með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins Voga dags. 25. september 2008 var IC tilkynnt að sveitarstjórn væri heimilt að afturkalla úthlutun lóðarinnar þar sem ekki hefði verið staðið við byggingaráform samkvæmt framkvæmdaáætlun. Var IC gefinn 14 daga frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Að öðrum kosti yrði lögð fram tillaga í bæjarráði sveitarfélagsins um afturköllun lóðarinnar. IC svaraði bréfi þessu með bréfi dags. 3. október 2008 og mótmælti fyrirhugaðri afturköllun. Var ekkert frekar aðhafst af hálfu sveitarfélagsins í kjölfar bréfs IC og kom því ekki til afturköllunar á úthlutun lóðarinnar að svo stöddu. Það var ekki fyrr en með bréfi sveitarfélagsins til IC dags. 12. júní 2009 sem tilkynnt var að lóðarleigusamningurinn væri úr gildi fallinn. Voru þá liðnir tæpir tveir mánuðir frá þeim tíma sem IC bar að hafa byrjað framkvæmdir samkvæmt yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008. Að mati ráðuneytisins verður þannig ekki með nokkru móti fallist á að sveitarfélagið hafi komið í veg fyrir að IC gæti hafið framkvæmdir á lóðinni með fyrr greindum bréfaskrifum, þar sem ekki var aðhafst frekar í málinu af hálfu sveitarfélagsins eftir að IC hafði komið mótmælum sínum á framfæri með bréfinu frá 3. október 2008 og fram til þess tíma er framkvæmdir skyldu hefjast samkvæmt yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008. Þá var hið síðara bréf frá 12. júní 2009 ritað eftir að frestur til að hefja framkvæmdir var liðinn. Þá verður og ekki séð hvernig yfirlýsing sveitarfélagsins um að það hygðist nýta sér forkaupsrétt samkvæmt lóðarleigusamningnum hafi getað komið í veg fyrir að IC gæti hafist handa við framkvæmdir. Umrædd yfirlýsing er dagsett þann 12. júní 2008, en fyrir liggur að haustið 2008 féll sveitarfélagið frá áformum um að neyta forkaupsréttarins. Hafði IC þá enn rúman tíma til að hefja framkvæmdir í samræmi við yfirlýsinguna frá 15. apríl 2008.

Í öðru lagi byggir IC á því að átt hafi að gefa því kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en ákvörðun var tekin um að fella niður samninginn. Vísar IC til aðgerða sveitarfélagsins sumarið 2008 sem og bréfsins frá 12. júní 2009.

Með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa frá 25. september 2008 er IC gefinn 14 daga frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri sem og IC gerði með bréfinu frá 3. október 2008. Var IC þannig gefinn kostur á að gæta andmælaréttar í samræmi við fyrirmæli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á þeim tíma. Með bréfi sveitarfélagsins dags. 12. júní 2009 var IC tilkynnt að lóðarleigusamningurinn væri fallinn úr gildi þar sem framkvæmdir hefðu ekki hafist innan þeirra tímamarka sem IC voru sett með yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008. Með bréfi IC frá 23. júní 2009 var ákvörðuninni mótmælt og farið fram á endurupptöku málsins. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að í kjölfarið hafi málið verið endurupptekið og með bréfi sveitarfélagsins dags. 20. júlí 2009 var IC gefinn 14 daga frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en ákvörðun væri tekin, sem og IC gerði með bréfi sínu dags. þann 27. júlí 2009. Telur ráðuneytið að með þessu hafi skilyrði 13. gr. stjórnsýslulaga verið uppfyllt þegar IC var tilkynnt með bréfi sveitarfélagsins dags. þann 6. ágúst 2009 að lóðarleigusamningurinn og yfirlýsingin frá 15. apríl 2008 væru fallin niður.

Í þriðja lagi byggir IC á því að starfshættir sveitarfélagsins hafi falið í sér misbeitingu valds. Hafi hvorki verið gætt reglunnar um meðalhóf né hafi verið tekið mið af aðstæðum í þjóðfélaginu. Telur sveitarfélagið hins vegar að IC hafi verið sýnt mikið langlundargeð og að meðalhófs hafi verið gætt í aðgerðum þess.

Með vísan til þess sem fyrr hefur verið rakið er það mat ráðuneytisins að ekki verði fallist á það með IC að bréfaskriftir sveitarfélagsins hafi gert IC ómögulegt að reisa hús sitt og sé því ekki um misbeitingu valds að ræða líkt og IC heldur fram. Um meðalhófsregluna er fjallað í 12. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt ákvæðinu skal stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verður ekki ná með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn bar til. Í þessu hefur í fyrsta lagi almennt verið talin felast sú krafa að efni ákvörðunar sé til þess fallið að ná því markmiði sem að er stefnt. Í öðru lagi er gerð sú krafa að velja skuli það úrræði sem vægast er þar sem fleiri úrræða er völ er þjónað geti því markmiði sem að er stefnt. Í þriðja lagi er gerð sú krafa að gætt sé hófs í beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið. Því sé óheimilt að beita úrræðinu á harkalegri hátt en nauðsyn beri til. Í lóðarleigusamningi aðila er skýrt tekið fram að IC skuli hafi byrjað byggingu húss á hinni leigðu lóð eigi síðar en 12 mánuðum eftir upphaf leigutímans eða frá 24. júní 2002. Þá skuli bygging vera fokheld innan tveggja ára frá sama tíma. Verði ekki staðið við þessi skilyrði sé lóðarleigusamningurinn úr gildi fallinn. Með yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008 var frestur til að hefja framkvæmdir framlengdur um eitt ár frá og með dagsetningu yfirlýsingarinnar og skyldi húsið verða fokhelt inn tveggja ára frá sama tíma. Að öðrum kosti félli lóðarleigusamningurinn ásamt yfirlýsingunni úr gildi. Gegn þessum skýlausu ákvæðum lóðarleigusamningsins frá 28. janúar 2003 og yfirlýsingarinnar frá 15. apríl 2008 verður ekki talið að sveitarfélaginu hafi verið mögulegt að beita einhverjum öðrum úrræðum en gert var eða það hafi á annan hátt brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Má þannig ljóst vera að hæfi IC ekki framkvæmdir innan tilskilins tíma væru lóðarleigusamningurinn og yfirlýsingin fallin úr gildi líkt og kveðið er á um í þeim skjölum. Þá verður ekki fallist á það með IC að aðstæður í þjóðfélaginu skuli valda því að taka beri kröfur IC til greina. Hefur IC þannig ekki sýnt fram á að þær hafi verið þess valdandi að IC hafi ekki getað staðið við þá tímafresti sem IC voru settir samkvæmt yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008. Þvert á móti virðist IC byggja á því að framkvæmdir hafi verið hafnar en vegna aðgerða sveitarfélagsins hafi IC neyðst til að stöðva framkvæmdir, líkt og greint er frá í andmælabréfi IC til ráðuneytisins frá 29. október 2009. Um þær málsástæður IC hefur áður verið fjallað.

Í fjórða lagi byggir IC á því að framkvæmdir hafi verið hafnar og ekki beri að miða við ákvæði skipulags- og byggingarlaga um hvað teljist byrjuð framkvæmd líkt og sveitarfélagið telur að beri að gera. Í gögnum málsins greinir IC frá því að áður en frestur samkvæmt yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008 var liðinn hafi IC hafist handa við framkvæmdir. Er þeim lýst í kæru og öðrum gögnum málsins. Telur IC því uppfyllt skilyrði yfirlýsingarinnar og lóðarleigusamningsins um byrjun framkvæmda. Sveitarfélagið byggir hins vegar á því að samkvæmt 45. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 falli byggingarleyfi úr gildi ef byggingaframkvæmdir séu ekki hafnar innan 12 mánaða frá útgáfu þess. Í reglugerð skuli síðan kveða nánar á um hvenær byggingaframkvæmdir teljist hafnar. Um þetta er fjallað í 14. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Þar kemur fram að byggingarframkvæmdir teljist hafnar þegar undirstöður hafa verið steyptar eða þegar byggingarfulltrúi hefur annars, eftir því sem við á, lokið úttekt á einum eða fleiri úttektarskyldum verkþáttum, sbr. 48. gr., sem framkvæmdir hafa verið samkvæmt byggingarleyfinu. Óumdeilt er að þessum skilyrðum reglugerðarinnar er ekki fullnægt hvað varðar framkvæmdir IC að lóðinni Iðndal 4 í Vogum og að þær eru skemmra á veg komnar en greinir í 14. gr. byggingarreglugerðarinnar. Kemur því til álita hvort líta beri til tilgreinds ákvæðis byggingarreglugerðarinnar þegar meta ber hvað teljist byrjuð bygging húss samkvæmt ákvæðum lóðarleigusamningsins frá 28. janúar 2003 og yfirlýsingarinnar frá 15. apríl 2008.

IC byggir á því að engar lagalegar forsendur séu fyrir því að leggja að jöfnu skilyrði í byggingarleyfum og túlkun skilmála í lóðarleigusamningi. Um lóðarleigusamninga gildi almennar túlkunarreglur. Að mati ráðuneytisins ber að fallast á þau rök sveitarfélagsins að það hafi hagsmuni af því að halda uppi byggingarhraða þannig að lóðir standi ekki auðar og óbyggðar í fjölda ára eða byggingar ókláraðar með engri starfsemi. Vísar sveitarfélagið til þess að sömu rök liggi að baki ákvæði 45. gr. skipulags- og byggingarlaga og ákvæðum um byggingarhraða í lóðarleigusamningi aðila. Hins vegar telur IC að töluvert minna þurfi til að koma svo bygging húss teljist byrjuð í skilningi lóðarleigusamningsins og yfirlýsingarinnar. Það er mat ráðuneytisins að ef fallist væri á skilning IC á því hvað teldist vera byrjuð bygging húss samkvæmt lóðarleigusamningnum og yfirlýsingunni myndi slíkt leiða til töluverðrar óvissu um hvort skilyrðum um upphaf framkvæmda væri fullnægt. Með vísan til þeirra hagsmuna sem sveitarfélagið hefur af því að halda uppi byggingarhraða verður að telja að ekki verði við það unað að óvissa geti ríkt um hvort skilyrðum um upphaf framkvæmda samkvæmt lóðarleigusamningum og yfirlýsingunni hafi verið fullnægt, þannig að hinar minnstu framkvæmdir geti talist fullnægjandi. Í allri skipulags- og byggingarlöggjöf er miðað við þá skilgreiningu sem áður er getið um og er að finna í 14. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Er þar skýrt tekið fram hvenær byggingarframkvæmdir teljist hafnar. Er það því niðurstaða ráðuneytisins að ekki sé óeðlilegt að miða við þá skilgreiningu þegar metið er hvort framkvæmdir teljist hafa verið hafnar samkvæmt lóðarleigusamningi aðila frá 28. janúar 2003 sem og yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008. Þar sem óumdeilt er að framkvæmdir IC voru skemmra á veg komnar en greinir í 14. gr. byggingarreglugerðarinnar er það niðurstaða ráðuneytisins að framkvæmdir teljist ekki hafa verið hafnar í skilningi lóðarleigusamningsins og yfirlýsingarinnar innan tilskildra tímamarka. Þá er og til þess að líta að í bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins frá 25. september 2008 er IC bent á ákvæði 14. gr. byggingarreglugerðar um hvenær framkvæmdir teljist vera hafnar. Þó ekki hafi orðið af afturköllun lóðaúthlutunar á þeim tíma eftir mótmæli IC, mátti IC á þessum tíma að mati ráðuneytisins vera ljóst að skilningur sveitarfélagsins væri sá að miða bæri við skilgreiningu 14. gr. byggingarreglugerðarinnar á því hvenær byggingarframkvæmdir teldust hafnar. Í svarbréfi IC frá 3. október 2008 er ekki að sjá að þessum skilningi sveitarfélagsins á hvenær byggingarframkvæmdir teljist hafnar sé mótmælt. Bréf sveitarfélagsins frá 25. september 2008 er sent IC rúmum sjö mánuðum áður en frestur til að hefja framkvæmdir rann út en samkvæmt yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008 var IC gefinn frestur í 12 mánuði til að hefja framkvæmdir frá þeim tíma. Hafði IC því rúman tíma til að uppfylla kröfur 14. gr. byggingarreglugerðar um upphaf framkvæmda.

Með vísan til alls þess sem að ofan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri þá ákvörðun sveitarfélagsins Voga að fella úr gildi lóðarleigusamninginn um Iðndal 4, Vogum, líkt og í úrskurðarorði greinir.

Varðandi kröfu IC um kærumálskostnað er hvorki í sveitarstjórnarlögum né stjórnsýslulögum heimild til handa ráðuneytinu til að úrskurða um slíkan kostnað. Ber því að vísa þeirri kröfu frá ráðuneytinu.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun sveitarfélagsins Voga frá 6. ágúst 2009 um að fella úr gildi lóðarleigusamning við Icecode á Íslandi ehf. um lóðina Iðndal 4, Vogum.

Kröfu Icecode á Íslandi ehf. um greiðslu kærumálskostnaðar er vísað frá ráðuneytinu.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Brynjólfur Hjartarson