Sveitarfélagið Vogar: Ágreiningur um lóðarleigusamning. Mál nr. 56/2009
Ár 2010, 18. maí er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 56/2009 (SAM09080055)
Hjalti Guðjónsson ehf.
gegn
sveitarfélaginu Vogum
I. Kröfur, aðild, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 20. ágúst 2009 kærði Guðmundur Ágústsson hrl. f.h. Hjalta Guðjónssonar ehf. (hér eftir nefnt HG), kt. 461102-2390, ákvörðun sveitarfélagsins Voga um að fella úr gildi lóðarleigusamning dags. 20. júlí 2005 um lóðina Jónsvör 1, Vogum, sbr. ákvörðun bæjarráðs 6. ágúst 2009. Krefst HG þess að ákvörðunin verði felld úr gildi og HG heimilað að byggja fyrirhugað hús á lóðinni. Þá er þess krafist að sveitarfélaginu verði gert skylt að greiða allan þann kostnað sem af málinu hefur hlotist fyrir HG, þ.m.t. lögfræðikostnað.
Ákvörðun sveitarfélagsins Voga var kærð með bréfi dags. 20. ágúst 2009 og var móttekin hjá ráðuneytinu þann 26. ágúst 2009. Hin kærða ákvörðun var tekin þann 6. ágúst 2009 og barst kæran því ráðuneytinu innan þriggja mánaða kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Ekki er ágreiningur um aðild.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Með lóðarleigusamningi dags. þann 20. júlí 2005 fékk Nýtt hús ehf., nú Hjalti Guðjónsson ehf., úthlutað lóðinni Jónsvör 1 í Vogum. Var lóðin leigð til 75 ára frá 14. júlí 2005. Samkvæmt lóðarleigusamningnum skyldi HG hafa byrjað byggingu húss á lóðinni eigi síðar en 12 mánuðum eftir upphaf leigutímans. Þá skyldi bygging vera fokheld innan tveggja ára frá upphafi leigutímans. Í lóðarleigusamningnum kom fram að yrði ekki staðið við þessi skilyrði væri samningurinn úr gildi fallinn. Engar framkvæmdir áttu sér stað á lóðinni í nokkurn tíma eftir gerð lóðarleigusamningsins. Það var loks þann 9. apríl 2008 sem gefið var út byggingarleyfi til handa Byggt ehf. á lóðinni. Með yfirlýsingu dags. þann 15. apríl 2008 voru tímamörk um upphaf framkvæmda samkvæmt lóðarleigusamningnum framlengd. Bar HG þannig að byrja byggingu húss á lóðinni eigi síðar en 12 mánuðum frá dagsetningu yfirlýsingarinnar og skyldi húsið verða fokhelt innan tveggja ára frá sama tíma. Að öðrum kosti félli lóðarleigusamningurinn ásamt yfirlýsingunni úr gildi.
Á þessum tíma kveðst HG þegar hafa hafist handa, gengið frá endanlegum teikningum af húsinu og grafið fyrir grunni ásamt því sem hann hafi látið gera nýjan eignaskiptasamning um væntanlegt hús. Þá kveðst HG hafa hafið framleiðslu á sökklum en samkvæmt teikningum hafi þeir átt að vera forsteyptir. Með bréfi skipulags- og byggingafulltrúa í Vogum dags. 25. september 2008 var HG tilkynnt að sveitarstjórn væri heimilt að afturkalla úthlutun lóðarinnar þar sem ekki hefði verið staðið við byggingaráform á henni samkvæmt framlagðri framkvæmdaáætlun. Var HG gefinn 14 daga frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Að sögn HG stöðvuðust við þetta framkvæmdir þar sem skapast hafi óvissa um framhald verksins. Með bréfi HG dags. 8. október 2008 var fyrirhugaðri afturköllun mótmælt. Í kjölfar þess bréfs var ekki frekar aðhafst í málinu af hálfu sveitarfélagsins Voga. Greinir HG svo frá að á þeim tíma hafi legið fyrir að erfitt yrði að halda smíði hússins áfram þar sem allar áætlanir HG hefðu farið úr skorðum, auk þess sem ástandið í þjóðfélaginu hafi gert það að verkum að erfitt hafi verið að fá fjármagn til bygginga. Kveðst HG því hafa frestað framkvæmdum fram á vorið 2009.
Áður en frestur samkvæmt yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008 var liðinn kveðst HG hafa hafist handa við framkvæmdir. Hafi hann hnitasett lóðina og sett steina fyrir sökkul ásamt því sem snúra hafi verið strengd til að fá þá rétta. Vinnuskúr hafi verið settur niður og frá honum mokað til að koma að skolplögnum. Sökklar hafi verið tilbúnir til niðursetningar. Gerð eignaskiptayfirlýsingar hafi verið lokið fyrir húsið. Af gögnum málsins má sjá að eignaskiptayfirlýsing fyrir eignina er dagsett þann 14. maí 2009 og móttekin til þinglýsingar þann 11. júní 2009.
Með bréfi sveitarfélagsins Voga dags. 11. júní 2009 var HG tilkynnt að lóðarleigusamningurinn væri úr gildi fallinn þar sem liðnir væru meira en 12 mánuðir frá undirritun yfirlýsingarinnar frá 15. apríl 2008 og framkvæmdir væru ekki hafnar. Var þeirri ákvörðun mótmælt með bréfi HG dags. þann 24. júní 2009. Í kjölfar þess var málið endurupptekið hjá sveitarfélaginu og með bréfi þess dags. 20. júlí 2009 var HG gefinn 14 daga frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Bárust þau sjónarmið með bréfi HG dags. 27. júlí 2009. Með bréfi sveitarfélagsins dags. 6. ágúst 2009 var HG tilkynnt að bæjarráð hefði staðfest þá niðurstöðu að lóðarleigusamningurinn og yfirlýsingin frá 15. apríl 2008 væru fallin niður.
Ákvörðun sveitarfélagsins Voga var kærð til ráðuneytisins með bréfi HG dags. þann 20. ágúst 2009.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 14. september 2009 var sveitarfélaginu Vogum gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið með bréfi dags. 1. október 2009.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 9. október 2009 var HG gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins Voga. Bárust þau andmæli með bréfi dags. 29. október 2009.
Með bréfum til aðila dags. 3. nóvember 2009 tilkynnti ráðuneytið að gagnaöflun væri lokið og málið væri tekið til úrskurðar. Með bréfum dags. 8. mars 2010 var aðilum tilkynnt að seinkun yrði á uppkvaðningu úrskurðar.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök HG
Varðandi formhlið málsins byggir HG á því að sveitarfélagið Vogar hafi um sumarið 2008 með tilkynningu um brottfall samningsins á grundvelli þess að tímaáætlanir hafi ekki staðist og síðan með bréfinu 11. júní 2009, komið í veg fyrir að HG gæti reist fyrirhugað hús á lóðinni. Þessi meintu ólögmætu inngrip bæjarstjóra hafi leitt til þess að framkvæmdir hafi stöðvast á árinu 2008, þar til um haustið þegar veður og ótíð hafi gert það að verkum að illmögulegt hafi verið að fara út í framkvæmdir. Þá byggir HG á því að sveitarfélagið hafi áður en til aðgerða var gripið sumarið 2008 og með bréfinu frá 11. júní 2009, átt að gefa HG kost á að koma að sínum sjónarmiðum áður en ákvörðun var tekin um að fella niður samninginn og krefja sýslumanninn í Keflavík um að þinglýsa riftun á samningnum. Einnig byggir HG á því að starfshættir sveitarfélagsins feli í sér misbeitingu valds. Fyrir utan það að þjóðfélagið sé á hliðinni þá hafi sveitarfélagið Vogar með tilhæfulausum bréfaskrifum og hótunum um niðurfall samnings gert HG ómögulegt að reisa hús sitt. Hvorki hafi verið gætt reglunnar um meðalhóf né hafi verið tekið mið af aðstæðum í þjóðfélaginu. Þá sé rangt eftir haft í bréfi bæjarstjóra til HG frá 11. júní 2009 að framkvæmdir hafi ekki verið byrjaðar. Þvert á móti hafi verið hafist handa í mars 2009 við framkvæmdir á lóðinni og við gerð eignaskiptayfirlýsingar. Hafi hún verið samþykkt tveimur dögum áður en riftunarbréf var sent.
Varðandi efnishlið málsins byggir HG á því að höfuðröksemdir sveitarfélagsins fyrir ákvörðun þess séu að framkvæmdir hafi ekki verið byrjaðar. Vísar sveitarfélagið til ákvæða skipulags- og byggingarlaga um hvað teljist byrjuð framkvæmd í skilningi þeirra laga. Séu engar lagalegar forsendur fyrir því að leggja að jöfnu skilyrði í byggingarleyfum og túlkun skilmála í lóðarleigusamningi. Um lóðarleigusamninga gildi almennar túlkunarreglur eins og um hvern annan samningsbundinn löggerning, sem þýði með öðrum orðum að skilmálarnir verði að túlkast eins og þeir séu fram settir í samningnum. Á það er bent að sveitarfélagið hafi sett þessa skilmála fram í lóðarleigusamningnum og borið að hafa þá skýra. Þá eigi ekki að þurfa að skýra með því að fá hlutdrægt lögfræðiálit. HG geti ekki skilið þá með öðrum hætti en á þann veg sem fram komi, að vera byrjaður á framkvæmdum. Óneitanlega hafi HG verið byrjaður og sé það viðurkennt af hálfu sveitarfélagsins, sbr. bréfið frá 11. júní 2009. Telur HG því engar efnislegar forsendur fyrir því að fella samninginn niður.
Í andmælum sínum vísar HG í fyrsta lagi til þess að inngrip í framkvæmdir og hótun um yfirvofandi lóðarmissi hafi haft veruleg áhrif á HG og áframhald framkvæmda. Í öðru lagi vekur HG athygli á því að sveitarfélagið hafi samþykkt eignaskiptasamninginn að húsinu 14. maí 2009 en það hafi verið nauðsynlegur undanfari þess að HG hafi getað haldið áfram framkvæmdum. Þegar það hafi verið gert hafi engar athugasemdir komið fram um að HG ætti á hættu að missa rétt sinn til lóðarinnar. Í þriðja lagi sé sú staðhæfing röng að það að byrja byggingu húss samkvæmt 2. gr. lóðarleigusamningsins eigi að túlka með sama hætti og gert sé í 45. gr. laga nr. 73/1997, sbr. 14. gr. byggingareglugerðar nr. 441/1998. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði teljist það byrjun framkvæmda að undirstöður hafi verið steyptar eða byggingafulltrúi lokið úttekt á einum eða fleiri úttektarskyldum verkþáttum. Að yfirfæra þessa túlkun í byggingarlögum yfir á ákvæði samnings milli sveitarfélagsins og Hg fái engan veginn staðist, enda sé eðli byggingarleyfis allt annað en eðli leigusamninga. Þetta verði því ekki lagt að jöfnu og ákvæðin túlkuð með sama hætti. Lóðarleigusamninginn þurfi því ekki að túlka, orðalagið í samningnum gildi. Eina skilyrðið sem sveitarfélagið hafi sett var að leigutakinn skyldi byrja framkvæmdir innan árs og að húsið yrði fokhelt innan tveggja ára. HG hefði því verið nægjanlegt að taka fyrstu skóflustunguna fyrir 15. apríl 2009, svo fremi að byggingin yrði fokheld fyrir 15. apríl 2010. Ef skilningurinn hafi verið sá að miða eigi við skilgreiningu byggingarlaga á byrjun framkvæmda hafi sveitarfélaginu borið að geta þess með skýrum og ótvíræðum hætti í lóðarleigusamningnum. Skjalið sé staðlað, samið af sveitarfélaginu án þess að HG hafi haft nokkur tök á að hafa áhrif á efni eða orðalag þess. Í fjórða lagi vísar HG til þess að hann hafi haft í hyggju að byggja á árinu 2008. Aðstæður hafi hins vegar reynst mjög erfiðar og óhagstæðar vegna hruns bankakerfisins. Þrátt fyrir þetta erfiða árferði hafi HG verið að undirbúa bygginguna en eftir að tilkynning sveitarfélagsins hafi borist honum hafi HG neyðst til að stöðva frekari framkvæmdir.
IV. Málsástæður og rök sveitarfélagsins Voga
Sveitarfélagið Vogar byggir í fyrsta lagi á því að það hafi ekki komið í veg fyrir að framkvæmdir gætu hafist. Þegar bréf sveitarfélagsins dags. 25. september 2008 hafi verið sent HG hafi engar framkvæmdir átt sér stað á lóðinni að því undanskildu að grafnar hefðu verið rásir í fyllingu fyrir undirstöðum. Í bréfinu hafi verið skorað á HG að fylla í undirstöðurásir með uppgrafinni fyllingu og jafna lóðina í þá hæð sem hún hafi verið í við úthlutun. Að öðrum kosti kynni það að verða gert á kostnað HG. Með þessu hafi sveitarfélagið verið að knýja á um að HG fylgdi eftir eigin framkvæmdaáætlun og vandséð hvernig óvissa hafi skapast um framhald verksins vegna þessa líkt og HG haldi fram. Þá virðist HG halda því fram að sveitarfélagið hafi með bréfi sínu 11. júní 2009 komið í veg fyrir að HG gæti reist fyrirhugað hús á lóðinni innan tímamarka. Umrætt bréf sveitarfélagsins þar sem tilkynnt hafi verið að lóðarleigusamningurinn væri úr gildi fallinn vegna vanefnda HG, hafi verið ritað tæpum tveimur mánuðum eftir að frestur til að hefja framkvæmdir var liðinn samkvæmt yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008. Því sé ekki nokkur leið að sú tilkynning sveitarfélagsins geti hafa komið í veg fyrir að HG gæti reist hús á lóðinni innan tímamarka samningsins líkt og HG haldi fram, enda tímamörkin þegar liðin.
Í öðru lagi byggir sveitarfélagið á því að andmælaréttur hafi ekki verið brotinn á HG. Samningurinn og yfirlýsingin mæli skýrlega fyrir um það að ef tiltekin skilyrði séu ekki uppfyllt, þ.e. framkvæmdir ekki hafnar innan ákveðins tíma, sé samningur aðila úr gildi fallinn. Ekki sé þörf á sérstakri ákvörðun um að rifta samningnum eða fella hann úr gildi, heldur falli hann sjálfkrafa úr gildi ef framkvæmdir séu ekki hafnar innan ákveðins tíma. Þessi lausnarskilyrði samningsins hafi tvímælalaust verið komin fram að mati sveitarfélagsins og því lítið annað eftir en að tilkynna HG um það. Þá sé á því byggt að þegar HG með bréfi dags. 24. júní 2009 mótmælti niðurstöðu sveitarfélagsins um niðurstöðu samningsins frá 11. júní 2009 hafi málið þegar verið endurupptekið. Í kjölfarið hafi HG fengið 14 daga frest til að tjá sig áður en ákvörðun var tekin og með bréfi dags. 27. júlí 2009 hafi HG komið sjónarmiðum sínum að í málinu. Þar hafi hann mótmælt túlkun sveitarfélagsins á orðasambandinu “að byrja byggingu húss” og ekki talið unnt að miða við sömu skilgreiningu og í skipulags- og byggingarlögum. Þá hafi hann ítrekað þá skoðun sína að sveitarfélagið hafi komið í veg fyrir framkvæmdir á árinu 2008. Hafi HG þannig verið gefið færi á að tjá sig um þá niðurstöðu að lóðarleigusamningur væri fallinn úr gildi, auk þess sem hann hafi raunverulega tjáð sig um það álitaefni áður en endanleg yfirlýsing um niðurfall samningsins var send HG með bréfi sveitarfélagsins 6. ágúst 2009. Sveitarfélagið telur því ljóst að HG hafi að fullu notið andmælaréttar um málið og komið að þeim sömu sjónarmiðum og kæra hans byggist á. Séu því engin rök til þess að skortur á andmælarétti geti leitt til ógildingar á hinni kærðu niðurstöðu. Einnig sé á því byggt að HG hafi margsinnis tjáð sig um málið hjá sveitarfélaginu, þar sem oft hafi vofað yfir að afturkalla þyrfti lóðina. HG hafi t.a.m. tjáð sig um fyrirhugaða afturköllun lóðarinnar í september 2008. Þá hafi HG verið gefinn 14 daga frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en sveitarfélagið hygðist afturkalla lóðarúthlutun. HG hafi komið sínum sjónarmiðum sínum að með bréfi til sveitarfélagsins dags. 3. október 2008. Ekki hafi verið gripið til neinna aðgerða þá mánuði sem á eftir komu heldur hafi HG verið veitt rúmt færi til þess að hefja raunverulega framkvæmdir við eignina. Það sé ekki fyrr en sumarið á eftir, eða 11. júní 2009, að sveitarfélagið hafi tilkynnt um niðurfall lóðarleigusamningsins. Þannig hafi HG ítrekað fengið tækifæri til þess að koma að athugasemdum sínum um málið, auk þess sem hann hafi ítrekað fengið framlengda fresti framkvæmda.
Í þriðja lagi byggir sveitarfélagið á því að HG hafi verið sýnt mikið langlundargeð og að meðalhófs hafi verið gætt í aðgerðum sveitarfélagsins. Hafi starfshættir sveitarfélagsins þannig ekki falið í sér misbeitingu valds líkt og HG virðist byggja á. Ekkert hafi gerst á lóðinni frá úthlutun hennar í júlí 2005 þar til í apríl 2008 þegar sveitarfélagið hafi ákveðið að þrýsta á um að framkvæmdir hæfust með útgáfu margnefndrar yfirlýsingar. Erfitt sé að kenna aðstæðum í þjóðfélaginu á þeim tíma um skort á framkvæmdum. Þá hafi ekkert gerst frá útgáfu yfirlýsingarinnar og fram í september 2008, utan þess að grafnar hafi verið rásir í fyllingu fyrir undirstöðum þrátt fyrir að framkvæmdaáætlun hafi kveðið á um að húsið yrði tilbúið að utan í júní það ár. HG hljóti að hafa byggt framkvæmdaáætlun sína á þeim forsendum að hann gæti fjármagnað verkið á fyrri hluta árs 2008. Þá hafi eftir bréf HG dags. 3. október 2008 ekkert verið aðhafst af hálfu sveitarfélagsins í marga mánuði, þrátt fyrir að enn hafi framkvæmdir ekki hafist á lóðinni. Það hafi ekki verið fyrr en sumarið 2009, þegar rúmt ár hafi verið liðið frá yfirlýsingunni í apríl 2008, að sveitarfélagið hafi talið nóg komið og tilkynnt að lóðarleigusamningurinn væri úr gildi fallinn. Hvað varði aðstæður í þjóðfélaginu vill sveitarfélagið benda á það að þau ár sem beðið hafi verið framkvæmda á lóðinni séu þau ár sem aðgengi að lánsfjármagni hafi verið hvað best og ódýrast í sögu þjóðarinnar. Tilvísun til þeirra aðstæðna sem séu í þjóðfélaginu nú um stundir hafi hins vegar að mati sveitarfélagsins ekkert erindi inn í mál þetta.
Í fjórða lagi byggir sveitarfélagið á því að í ótvíræðu samningsákvæði milli aðila segi að samningurinn falli úr gildi hafi leigutaki ekki byrjað byggingu húss á lóðinni innan 12 mánaða frá tilteknu tímamarki eða húsið ekki fokhelt innan tveggja ára. Eftir útgáfu yfirlýsingar sveitarfélagsins sé ljóst að umræddir frestir séu miðaðir við 15. apríl 2008 þannig að samningurinn falli úr gildi ef ekki sé byrjað á byggingu hússins innan 12 mánaða frá þeim tíma. Aðilar deili um hvaða skilning skuli leggja í umrætt orðalag um að “bygging hússins sé byrjuð”. Sveitarfélagið telur ljóst að með umræddu orðasambandi sé átt við að framkvæmdir séu byrjaðar samkvæmt skilgreiningu skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, enda sá skilningur sem þar sé lagður til grundvallar almennur skilningur í umræðu um lóðarúthlutanir og byggingaframkvæmdir. Í 45. gr. laganna sé fjallað um byggingarhraða og gildistíma byggingarleyfis. Þar segi m.a. að byggingarleyfi falli úr gildi ef byggingaframkvæmdir séu ekki hafnar innan 12 mánaða frá útgáfu þess. Þá segi að í reglugerð skuli kveða nánar á um hvenær byggingarframkvæmdir teljist hafnar. Það hafi verið gert með byggingarreglugerð nr. 441/1998. Þar komi fram í 14. gr. að byggingarframkvæmdir teljist hafnar þegar undirstöður hafi verið steyptar eða þegar byggingafulltrúi hafi annars, eftir því sem við á, lokið úttekt á einum eða fleirum úttektarskyldum verkþáttum sem framkvæmdir hafi verið samkvæmt byggingarleyfinu. Við þessa skilgreiningu miði öll skipulags- og byggingalöggjöfin. Eins og fyrr greini falli byggingarleyfið úr gildi ef framkvæmdir eru ekki hafnar samkvæmt framangreindri skilgreiningu innan 12 mánaða. Ef byggingaframkvæmdir stöðvist samkvæmt þessari skilgreiningu í eitt ár eða lengur, undirstöður séu ekki steyptar eða úttekt ekki lokið á úttektarskyldum þáttum, geti viðkomandi sveitarfélag fellt byggingarleyfið úr gildi samkvæmt 2. mgr. 45. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þau rök sem liggi að baki ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um byggingarhraða séu eðli málsins samkvæmt alveg þau sömu og liggi að baki ákvæðum um byggingarhraða í lóðarleigusamningi aðila. Þessi rök felist í hagsmunum sveitarfélagsins af því að halda uppi byggingarhraða, þannig að lóðir standi ekki auðar og óbyggðar í fjölda ára eða byggingar ókláraðar með engri starfsemi. Allir löggerningar krefjist túlkunar í einni eða annarri mynd. Sérhvert orð eða athöfn hafi ákveðinn tilgang hjá löggerningsgjafanum og veki ákveðnar hugmyndir hjá þeim sem löggerningnum sé beint til. Ef ekki nægi að rýna í orðin sjálf verði að líta til þeirra forsendna og ástæðna sem að baki ákvæðisins lágu og hvaða væntingar það hafi vakið hjá löggerningsmóttakanda. Ekki sé hægt að líta svo á að sérhver hreyfing á yfirborði lóðarinnar teljist “byrjuð bygging”. Bæði fari slíkur skilningur gegn almennri málvitund auk þess sem tilgangur slíks ákvæðis væri algjörlega fyrir borð borinn ef menn gætu með minni háttar tilfærslum haldið lóð óbyggðri í fjölda ára. Að mati sveitarfélagsins liggi augljóslega beint við að skýra umrætt orðalag með sama hætti og gert sé í skipulags- og byggingarlöggjöfinni, enda hafi HG mátt vera ljóst að sá skilningur yrði lagður í orðasambandið. Tilgangurinn með ákvæðinu sé eðli málsins samkvæmt nákvæmlega sá sami og í ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um byggingarhraða og því eðlilegt að leggja sama skilning í hugtakið byrjaðar framkvæmdir eða byrjuð bygging. Telur sveitarfélagið því engum vafa undirorpið að framkvæmdir hafi ekki verið hafnar með því að grafnar hafi verið rásir í fyllingu fyrir undirstöðum. Augljóst sé að framkvæmdir hafi ekki verið hafnar samkvæmt skilningi skipulags- og byggingareglugerðarinnar þar sem ekki hafði farið fram úttekt á neinum úttektarskyldum verkþætti til viðbótar sökklinum. Auk þess séu umræddar aðgerðir svo óverulegar að sveitarfélagið telji með öllu fráleitt að þær geti í nokkrum skilningi talist “byrjaðar framkvæmdir” eða “byrjuð bygging húss”. Þessar smávægilegu aðgerðir breyti engu um stöðuna á umræddri framkvæmd og gefi ekki nein fyrirheit um að haldið verði áfram með framkvæmdir af fullum krafti. Sveitarfélagið telji því tvímælalaust að lóðarleigusamningur aðila hafi verið fallinn úr gildi þegar sveitarfélagið sendi tilkynningu til HG þar um þann 11. júní 2009.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
Ágreiningur aðila snýst um það hvort lóðarleigusamningur þeirra á milli frá 20. júlí 2005 um lóðina Jónsvör 1 í Vogum, sem og yfirlýsing þeirra á milli frá 15. apríl 2008, séu fallin niður sökum þess að HG hafi ekki byrjað byggingu húss á lóðinni innan þar tilgreindra tímamarka í samræmi við ákvæði lóðarleigusamningsins og yfirlýsingarinnar. Telur sveitarfélagið að svo sé en HG telur lóðarleigusamninginn enn vera í gildi.
Lóðarleigusamningurinn um lóðina Jónsvör 1, Vogum, var gerður þann 20. júlí 2005. Var lóðin leigð HG til 75 ára frá og með 14. júlí 2005. Samkvæmt lóðarleigusamningnum bar HG að byrja byggingu húss á hinni leigðu lóð eigi síðar en 12 mánuðum eftir upphaf leigutímans. Þá skyldi bygging vera fokheld innan tveggja ára frá upphafi leigutímans. Yrði ekki við þessi skilyrði staðið væri lóðarleigusamningurinn úr gildi fallinn. Óumdeilt er að þessi skilyrði lóðarleigusamningsins voru ekki uppfyllt þegar sveitarfélagið gaf út yfirlýsingu þann 15. apríl 2008 þar sem fyrr greindir frestir voru framlengdir. Skyldi leigutaki samkvæmt yfirlýsingunni byrja byggingu húss á lóðinni eigi síðar en innan 12 mánaða frá dagsetningu hennar og byggingin vera fokheld innan tveggja ára frá sama tíma. Að öðrum kosti skyldi lóðarleigusamningurinn ásamt yfirlýsingunni falla úr gildi. Má því ljóst vera að HG hafði frest til 15. apríl 2009 til að hefja byggingu húss á lóðinni í samræmi við skilmála yfirlýsingarinnar og lóðarleigusamningsins.
HG byggir málatilbúnað sinn í fyrsta lagi á því að sveitarfélagið hafi með tilkynningu um brottfall samningsins sumarið 2008 og síðan með bréfinu frá 11. júní 2009 komið í veg fyrir að HG gæti reist fyrirhugað hús á lóðinni. Þessu hafnar sveitarfélagið.
Fyrir liggur að með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins Voga dags. 25. september 2008 var HG tilkynnt að sveitarstjórn væri heimilt að afturkalla úthlutun lóðarinnar þar sem ekki hefði verið staðið við byggingaráform samkvæmt framkvæmdaáætlun. Var HG gefinn 14 daga frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Að öðrum kosti yrði lögð fram tillaga í bæjarráði sveitarfélagsins um afturköllun lóðarinnar. HG svaraði bréfi þessu með bréfi dags. 8. október 2008 og mótmælti fyrirhugaðri afturköllun. Var ekkert frekar aðhafst af hálfu sveitarfélagsins í kjölfar bréfs HG og kom því ekki til afturköllunar á úthlutun lóðarinnar að svo stöddu. Það var ekki fyrr en með bréfi sveitarfélagsins til HG dags. 11. júní 2009 sem tilkynnt var að lóðarleigusamningurinn væri úr gildi fallinn. Voru þá liðnir tæpir tveir mánuðir frá þeim tíma sem HG bar að hafa byrjað framkvæmdir samkvæmt yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008. Að mati ráðuneytisins verður þannig ekki með nokkru móti fallist á að sveitarfélagið hafi komið í veg fyrir að HG gæti hafið framkvæmdir á lóðinni með fyrr greindum bréfaskrifum, þar sem ekki var aðhafst frekar í málinu af hálfu sveitarfélagsins eftir að HG hafði komið mótmælum sínum á framfæri með bréfinu frá 8. október 2008 og fram til þess tíma er framkvæmdir skyldu hefjast samkvæmt yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008. Þá var hið síðara bréf frá 11. júní 2009 ritað eftir að frestur til að hefja framkvæmdir var liðinn.
Í öðru lagi byggir HG á því að átt hafi að gefa honum kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en ákvörðun var tekin um að fella niður samninginn. Vísar HG til aðgerða sveitarfélagsins sumarið 2008 sem og bréfsins frá 11. júní 2009.
Með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa frá 25. september 2008 er HG gefinn 14 daga frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri sem og HG gerði með bréfinu frá 8. október 2008. Var HG þannig gefinn kostur á að gæta andmælaréttar í samræmi við fyrirmæli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á þeim tíma. Með bréfi sveitarfélagsins dags. 11. júní 2009 var HG tilkynnt að lóðarleigusamningurinn væri fallinn úr gildi þar sem framkvæmdir hefðu ekki hafist innan þeirra tímamarka sem HG voru sett með yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008. Með bréfi HG frá 24. júní 2009 var ákvörðuninni mótmælt og farið fram á endurupptöku málsins. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að í kjölfarið hafi málið verið endurupptekið og með bréfi sveitarfélagsins dags. 20. júlí 2009 var HG gefinn 14 daga frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en ákvörðun væri tekin, sem og HG gerði með bréfi sínu dags. þann 27. júlí 2009. Telur ráðuneytið að með þessu hafi skilyrði 13. gr. stjórnsýslulaga verið uppfyllt þegar HG var tilkynnt með bréfi sveitarfélagsins dags. þann 6. ágúst 2009 að lóðarleigusamningurinn og yfirlýsingin frá 15. apríl 2008 væru fallin niður.
Í þriðja lagi byggir HG á því að starfshættir sveitarfélagsins hafi falið í sér misbeitingu valds. Hafi hvorki verið gætt reglunnar um meðalhóf né hafi verið tekið mið af aðstæðum í þjóðfélaginu. Telur sveitarfélagið hins vegar að HG hafi verið sýnt mikið langlundargeð og að meðalhófs hafi verið gætt í aðgerðum þess.
Með vísan til þess sem fyrr hefur verið rakið er það mat ráðuneytisins að ekki verði fallist á það með HG að bréfaskriftir sveitarfélagsins hafi gert honum ómögulegt að reisa hús sitt og sé því ekki um misbeitingu valds að ræða líkt og HG heldur fram. Um meðalhófsregluna er fjallað í 12. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt ákvæðinu skal stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verður ekki ná með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn bar til. Í þessu hefur í fyrsta lagi almennt verið talin felast sú krafa að efni ákvörðunar sé til þess fallið að ná því markmiði sem að er stefnt. Í öðru lagi sé gerð sú krafa að velja skuli það úrræði sem vægast er þar sem fleiri úrræða er völ er þjónað geti því markmiði sem að er stefnt. Í þriðja lagi sé gerð sú krafa að gætt sé hófs í beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið. Því sé óheimilt að beita úrræðinu á harkalegri hátt en nauðsyn beri til. Í lóðarleigusamningi aðila er skýrt tekið fram að HG skuli hafi byrjað byggingu húss á hinni leigðu lóð eigi síðar en 12 mánuðum eftir upphaf leigutímans eða frá 14. júlí 2005. Þá skuli bygging vera fokheld innan tveggja ára frá sama tíma. Verði ekki staðið við þessi skilyrði sé lóðarleigusamningurinn úr gildi fallinn. Með yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008 var frestur til að hefja framkvæmdir framlengdur um eitt ár frá og með dagsetningu yfirlýsingarinnar og skyldi húsið verða fokhelt inn tveggja ára frá sama tíma. Að öðrum kosti félli lóðarleigusamningurinn ásamt yfirlýsingunni úr gildi. Gegn þessum skýlausu ákvæðum lóðarleigusamningsins frá 20. júlí 2005 og yfirlýsingarinnar frá 15. apríl 2008 verður ekki talið að sveitarfélaginu hafi verið mögulegt að beita einhverjum öðrum úrræðum en gert var eða það hafi á annan hátt brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Má þannig ljóst vera að hæfi HG ekki framkvæmdir innan tilskilins tíma væru lóðarleigusamningurinn og yfirlýsingin fallin úr gildi líkt og kveðið er á um í þeim skjölum. Þá verður ekki fallist á það með HG að aðstæður í þjóðfélaginu skuli valda því að taka beri kröfur hans til greina. Hefur HG þannig ekki sýnt fram á að þær hafi verið þess valdandi að hann hafi ekki getað staðið við þá tímafresti sem honum voru settir samkvæmt yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008. Þvert á móti virðist HG byggja á því að framkvæmdir hafi verið hafnar en vegna aðgerða sveitarfélagsins hafi hann neyðst til að stöðva framkvæmdir, líkt og greint er frá í andmælabréfi HG til ráðuneytisins frá 29. október 2009. Um þær málsástæður HG hefur áður verið fjallað.
Í fjórða lagi byggir HG á því að framkvæmdir hafi verið hafnar og ekki beri að miða við ákvæði skipulags- og byggingarlaga um hvað teljist byrjuð framkvæmd líkt og sveitarfélagið telur að beri að gera. Í gögnum málsins greinir HG frá því að áður en frestur samkvæmt yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008 var liðinn hafi hann hafist handa við framkvæmdir. Er þeim lýst í kæru og öðrum gögnum málsins. Telur HG því uppfyllt skilyrði yfirlýsingarinnar og lóðarleigusamningsins um byrjun framkvæmda. Sveitarfélagið byggir hins vegar á því að samkvæmt 45. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 falli byggingarleyfi úr gildi ef byggingaframkvæmdir séu ekki hafnar innan 12 mánaða frá útgáfu þess. Í reglugerð skuli síðan kveða nánar á um hvenær byggingaframkvæmdir teljist hafnar. Um þetta er fjallað í 14. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Þar kemur fram að byggingarframkvæmdir teljist hafnar þegar undirstöður hafa verið steyptar eða þegar byggingarfulltrúi hefur annars, eftir því sem við á, lokið úttekt á einum eða fleiri úttektarskyldum verkþáttum, sbr. 48. gr., sem framkvæmdir hafa verið samkvæmt byggingarleyfinu. Óumdeilt er að þessum skilyrðum reglugerðarinnar er ekki fullnægt hvað varðar framkvæmdir HG að lóðinni Jónsvör 1 í Vogum og að þær eru skemmra á veg komnar en greinir í 14. gr. byggingarreglugerðarinnar. Kemur því til álita hvort líta beri til tilgreinds ákvæðis byggingarreglugerðarinnar þegar meta ber hvað teljist byrjuð bygging húss samkvæmt ákvæðum lóðarleigusamningsins frá 20. júlí 2005 og yfirlýsingarinnar frá 15. apríl 2008.
HG byggir á því að engar lagalegar forsendur séu fyrir því að leggja að jöfnu skilyrði í byggingarleyfum og túlkun skilmála í lóðarleigusamningi. Um lóðarleigusamninga gildi almennar túlkunarreglur. Að mati ráðuneytisins ber að fallast á þau rök sveitarfélagsins að það hafi hagsmuni af því að halda uppi byggingarhraða þannig að lóðir standi ekki auðar og óbyggðar í fjölda ára eða byggingar ókláraðar með engri starfsemi. Vísar sveitarfélagið til þess að sömu rök liggi að baki ákvæði 45. gr. skipulags- og byggingarlaga og ákvæðum um byggingarhraða í lóðarleigusamningi aðila. Hins vegar telur HG að töluvert minna þurfi til að koma svo bygging húss teljist byrjuð í skilningi lóðarleigusamningsins og yfirlýsingarinnar. Það er mat ráðuneytisins að ef fallist væri á skilning HG á því hvað teldist vera byrjuð bygging húss samkvæmt lóðarleigusamningnum og yfirlýsingunni myndi slíkt leiða til töluverðrar óvissu um hvort skilyrðum um upphaf framkvæmda væri fullnægt. Með vísan til þeirra hagsmuna sem sveitarfélagið hefur af því að halda uppi byggingarhraða verður að telja að ekki verði við það unað að óvissa geti ríkt um hvort skilyrðum um upphaf framkvæmda samkvæmt lóðarleigusamningum og yfirlýsingunni hafi verið fullnægt, þannig að hinar minnstu framkvæmdir geti talist fullnægjandi. Í allri skipulags- og byggingarlöggjöf er miðað við þá skilgreiningu sem áður er getið um og er að finna í 14. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Er þar skýrt tekið fram hvenær byggingarframkvæmdir teljist hafnar. Er það því niðurstaða ráðuneytisins að ekki sé óeðlilegt að miða við þá skilgreiningu þegar metið er hvort framkvæmdir teljist hafa verið hafnar samkvæmt lóðarleigusamningi aðila frá 20. júlí 2005 sem og yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008. Þar sem óumdeilt er að framkvæmdir HG voru skemmra á veg komnar en greinir í 14. gr. byggingarreglugerðarinnar er það niðurstaða ráðuneytisins að framkvæmdir teljist ekki hafa verið hafnar í skilningi lóðarleigusamningsins og yfirlýsingarinnar innan tilskildra tímamarka. Þá er og til þess að líta að í bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins frá 25. september 2008 er HG bent á ákvæði 14. gr. byggingarreglugerðar um hvenær framkvæmdir teljist vera hafnar. Þó ekki hafi orðið af afturköllun lóðaúthlutunar á þeim tíma eftir mótmæli HG, mátti HG á þessum tíma að mati ráðuneytisins vera ljóst að skilningur sveitarfélagsins væri sá að miða bæri við skilgreiningu 14. gr. byggingarreglugerðarinnar á því hvenær byggingarframkvæmdir teldust hafnar. Í svarbréfi HG frá 8. október 2008 er ekki að sjá að þessum skilningi sveitarfélagsins á hvenær byggingarframkvæmdir teljist hafnar sé mótmælt. Bréf sveitarfélagsins frá 25. september 2008 er sent HG rúmum sjö mánuðum áður en frestur til að hefja framkvæmdir rann út en samkvæmt yfirlýsingunni frá 15. apríl 2008 var HG gefinn frestur í 12 mánuði til að hefja framkvæmdir frá þeim tíma. Hafði HG því rúman tíma til að uppfylla kröfur 14. gr. byggingarreglugerðar um upphaf framkvæmda.
Með vísan til alls þess sem að ofan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri þá ákvörðun sveitarfélagsins Voga að fella úr gildi lóðarleigusamninginn um Jónsvör 1, Vogum, líkt og í úrskurðarorði greinir. Hefur það ekki þýðingu í máli þessu að eignaskiptayfirlýsing var staðfest af byggingafulltrúa sveitarfélagsins í maí 2009 enda var þá liðinn sá frestur sem HG hafði til að hefja framkvæmdir. Er því ranglega haldið fram af HG að samþykki sveitarfélagsins á eignaskiptasamningnum hafi verið nauðsynlegur undanfari þess að HG gæti haldið áfram framkvæmdum, enda kemur fram í 3. mgr. 16. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994 að sé um nýbyggingu að ræða skuli sveitarstjórnir gera það að skilyrði fyrir gerð lóðarsamnings að eignaskiptayfirlýsing liggi fyrir og skal henni þinglýst eigi síðar en húsið er fokhelt.
Varðandi kröfu HG um kærumálskostnað er hvorki í sveitarstjórnarlögum né stjórnsýslulögum heimild til handa ráðuneytinu til að úrskurða um slíkan kostnað. Ber því að vísa þeirri kröfu frá ráðuneytinu.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Staðfest er ákvörðun sveitarfélagsins Voga frá 6. ágúst 2009 um að fella úr gildi lóðarleigusamning við Hjalta Guðjónsson ehf. um lóðina Jónsvör 1, Vogum.
Kröfu Hjalta Guðjónssonar ehf. um greiðslu kærumálskostnaðar er vísað frá ráðuneytinu.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Brynjólfur Hjartarson