Reykjavíkurborg: Ágreiningur um kaup á skipulagsbók fyrir grunnskólanema. Mál nr. 48/2009

Árið 2010, 10. september er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 48/2009

A

gegn

Reykjavíkurborg

I.         Kröfur, kæruheimild, aðild og kærufrestur

Með bréfi dags. 8. júlí 2009 framsendi menntamálaráðuneytið samgönguráðuneytinu stjórnsýslukæru frá A dags. 29. ágúst 2008. Laut kæran að þeirri ákvörðun X-skóla í Reykjavík (hér eftir nefndur X) að mæla sérstaklega með kaupum á skipulagsbókinni Skjóðu á innkaupalistum nemenda í 8.-10. bekk skólans haustið 2008. Telur A ákvörðunina vera ólögmæta þar sem hún sé í andstöðu við 31. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 (hér eftir nefnd grunnskólalög).

Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Óumdeilt er að A er aðili máls og er foreldri barns í X.

Menntamálaráðuneytinu barst þann 2. september 2008 fyrrgreind kæra A. Laut kæran að því að X mælti með kaupum á tilgreindri skipulagsbók á innkaupalistum nemenda. Af málsgögnum verður ekki séð hvenær innkaupalistar skólaársins 2008-2009 bárust A eða hvenær A fékk upplýsingar um að mælt væri með tilgreindri skipulagsbók á innkaupalistunum. Ráðuneytið telur hins vegar ljóst með vísan til þess sem tíðkast í skólastarfi hér á landi að upplýsingar um innkaupalistana hafi ekki legið fyrir á heimasíðu skólans eða með öðrum hætti fyrr en í júlí eða ágúst 2008. Á þeim grundvelli telur ráðuneytið ekki óvarlegt að slá því föstu að kæran hafi borist innan þriggja mánaða kærufrests skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Málsatvik eru í stuttu máli þau að á innkaupalista fyrir nemendur í 8.-10. bekk X vegna skólaársins 2008-2009 kom fram að nemendur skyldu kaupa skipulagsbók og var mælt með að keypt væri bókin Skjóða sem seld var í skólanum. Telur A að það að mæla með kaupum á sérstakri skipulagsbók umfram aðra sé ólögmætt.

Ráðuneytið telur rétt að gera grein fyrir forsögu máls þessa en það skýrir að nokkru leyti þá töf sem orðið hefur við afgreiðslu málsins.

Þann 8. júlí 2009 framsendi menntamálaráðuneytið samgönguráðuneytinu erindi A þar sem kærð er sú ákvörðun X að mæla sérstaklega með kaupum á skipulagsbókinni Skjóðu á innkaupalistum nemenda en sala bókarinnar fór fram í skólanum. Það skal tekið fram að kæran barst menntamálaráðuneytinu þann 2. september 2008. Óskaði það ráðuneyti umsagnar Reykjavíkurborgar um kæruna og barst umsögnin þann 6. nóvember 2008. Þann 13. nóvember 2008 sendi menntamálaráðuneytið A fyrrgreinda umsögn og gaf A kost á að gæta andmælaréttar. Samkvæmt gögnum málsins er ekki að sjá að A hafi kosið að nýta þann andmælarétt sinn.

Þann 3. desember 2008 kvað samgönguráðuneytið upp úrskurð í öðru máli A gegn Reykjavíkurborg, mál nr. SAM08030050[1] þar sem þess var m.a. krafist að ákvörðun stjórnenda X um gjaldtöku vegna útgáfu sérstakrar skipulagsbókar yrði úrskurðuð ólögmæt. Ráðuneytið taldi að það hefði ekki úrskurðarvald um það hvort skipulagsbókin teldist námsgagn eða hvort um væri að ræða gagn til persónulegra nota og því var ekki lagt mat á það í úrskurðinum hvort gjaldtakan bryti gegn 33. gr. eldri grunnskólalaga nr. 66/1995 heldur beindist athugun ráðuneytisins að því hvort réttra málsmeðferðarreglna hefði verið gætt við töku ákvörðunarinnar. Taldi ráðuneytið að það hefði ekki komið nægileg skýrt fram hjá skólayfirvöldum að bókinni væri eingöngu ætlað að vera persónulegt hjálpargagn og að foreldrum væri það í sjálfsvald sett hvort þeir keyptu bókina eða ekki. Þá taldi ráðuneytið einnig að með því fyrirkomulagi að foreldrum væri í sjálfsvald sett hvort þeir keyptu bókina fyrir börn sín eða ekki, þá kynnu þau tilvik að skapast að þeir nemendur sem ættu bókina væru betur settir en þeir sem ættu hana ekki en óumdeilt var að bókinni var m.a. ætlað að auðvelda nemendum að fást við skipulag og markmiðssetningu náms síns. Þrátt fyrir þessa galla á málsmeðferðinni taldi ráðuneytið að sú ákvörðun stjórnenda X að taka gjald vegna útgáfu sérstakrar skipulagsbókar hefði verið lögmæt. Ákvörðunin hafi verið tekin af stjórnendum skólans sem liður í stjórnun og rekstri hans.

Þá er þess einnig að geta að á grundvelli hins sértæka eftirlitshlutverks er varðar málefni grunnskóla, sbr. 9. gr. eldri grunnskólalaga, þá lét menntamálaráðuneytið þann 9. apríl 2008 í té álit sitt á tilmælum stjórnenda X til foreldra um greiðslu fyrir svonefnda skipulagsbók.

Þegar álit menntamálaráðuneytisins kom fram voru í gildi lög um grunnskóla nr. 66/1995 en hin nýju lög um grunnskóla nr. 91/2008 tóku gildi 1. júlí 2008. Í báðum lögunum er kveðið á um það að kennsla í skyldunámi í opinberum grunnskóla skuli veitt nemendum að kostnaðarlausu og að óheimilt sé að krefja nemendur eða foreldra þeirra um greiðslu fyrir kennslu, þjónustu, námsgögn eða annað efni sem nemendum er gert skylt að nota í námi sínu. Þá er einnig tekið fram bæði í hinum eldri grunnskólalögum sem og núgildandi lögum að opinberum aðilum er ekki skylt að leggja nemendum til gögn til persónulegra nota, svo sem ritföng og pappír.

Í áliti menntamálaráðuneytisins er það rökstutt að orðið ,,námsgögn” hafi rúma merkingu og verði almennt ráðið að átt sé við námsgögn sem tengjast tiltekinni námsgrein samkvæmt aðalnámskrá grunnskóla. Telur ráðuneytið að umrædd skipulagsbók sé ekki námsgagn í einstakri námsgrein sem aðalnámskrá grunnskóla kveður á um. Síðan segir að hafi nemendum verið gert að nota tiltekið náms- eða kennsluefni eða greiða fyrir gögn sem ekki teljast til persónulegra nota þá teljist slíkt vera andstætt fyrirmælum laga um grunnskóla. Þá taldi menntamálaráðuneytið að umrædd skipulagsbók skipi ríkulegan sess í skólastarfi og sé lögð til grundvallar við skipulagningu og nám nemenda við skólann og ,,...ekki sé unnt að líta á slíkt efni sem gögn sem ætluð séu til persónulegra nota eða hægt sé að heimfæra undir að hefð sé fyrir að foreldrar útvegi.” Mat menntamálaráðuneytisins var það að með því ,,...að bjóða foreldrum upp á að velja á milli annars vegar gagna sem skólinn hefur sjálfur lagt til að foreldrar kaupi sérstaklega og annarra úrræða hins vegar, sem ekki veður annað séð en að lögð sé á herðar foreldra að bera ábyrgð á, sé þeim sköpuð óvissa um þau grundvallarmarkmið sem ákvæði laga um grunnskóla byggja á.” Menntamálaráðuneytið taldi því að tilmæli stjórnenda X um að foreldrar keyptu umrædda skipulagsbók væru ekki í samræmi við 33. gr. laga um grunnskóla nr. 66/1995.

Í kæru A frá árinu 2008 og hér er til meðferðar er óskað eftir úrskurði ráðuneytisins um þá ákvörðun X að mæla sérstaklega með kaupum á skipulagsbókinni en í fyrri kæru A frá árinu 2007 var óskað úrskurðar um lögmæti þeirrar ákvörðunar stjórnenda skólans að selja fyrrgreinda bók, þ.e. heimildar skólans til gjaldtöku vegna bókarinnar. Kvað ráðuneytið upp úrskurð í því máli 3. desember 2008.

Ráðuneytið taldi að þó svo að orðalag kæranna væri ekki að öllu leyti hið sama þá væri hinn efnislegi ágreiningur hinn sami. Með vísan til þess tók ráðuneytið þá ákvörðun að kveða ekki upp sérstakan úrskurð í málinu heldur vísaði til fyrri úrskurðar í máli nr. SAM08030050.[2] Var þessi ákvörðun tilkynnt A í bréfi dags. 11. ágúst 2009. Í bréfinu ítrekaði ráðuneytið niðurstöðu sína í hinu fyrra máli þar sem það taldi að gjaldtaka vegna fyrrgreindrar skipulagsbókar væri heimil enda væri ekki um að ræða námsgagn eða annað efni sem nemendum hafi verið gert skylt að nota í námi sínu. Að nokkru leyti hefði málsmeðferð X farið gegn óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins (sbr. úrskurð ráðuneytisins og rakið er hér að framan) en þau atriði hefðu þó ekki verið þannig að ákvörðunin væri ólögmæt. Þá sagði jafnframt í bréfinu að væri; ,,...það hins vegar skýr stefna skólayfirvalda að nemendur kaupi fyrrgreinda skipulagsbók t.d. með því að tilgreina slíkt á innkaupalista nemenda þá telur ráðuneytið ljóst með vísan til hins skýra orðalags 1. mgr. 31. gr. laga um grunnskóla nr.  91/2008 að gjaldtaka vegna bókarinnar sé óheimil."

Með vísan til framangreinds taldi ráðuneytið að afskiptum þess af málinu væri lokið. Þann 30. september 2009, barst ráðuneytinu hins vegar bréf umboðsmanns Alþingis þar sem kom fram að A hafði kvartað yfir því að ráðuneytið hafði ekki úrskurðað um kæru sína. Óskaði umboðsmaður m.a. eftir því að ráðuneytið upplýsti hann um það af hverju ráðuneytið hefði ekki leitað eftir formlegri afstöðu umræddra skólayfirvalda til þess hvort stefna þeirra hefði verið sú að nemendur keyptu fyrrgreinda skipulagsbók og tæki síðan efnislega afstöðu til kærunnar.

Ráðuneytið ritaði umboðsmanni bréf dags. 3. nóvember 2009 þar sem kom fram að erindi A hefði ekki verið skilið á annan veg en svo að um sama ágreiningsmál væri að ræða og úrskurðað hefði verið um í desember 2008. Því hefði ekki verið óskað eftir sjónarmiðum borgarinnar eða skólayfirvalda. Þá upplýsti ráðuneytið enn fremur í bréfinu að ljóst væri að færa mætti rök fyrir því að betur hefði farið á því að kveða upp sérstakan úrskurð í hinu nýja máli og muni ráðuneytið taka til athugunar að taka upp fyrri ákvörðun sína komi fram beiðni um slíkt.

Þann 20. nóvember 2009 barst ráðuneytinu bréf frá A þar sem A óskaði eftir því að ráðuneytið úrskurðaði um kæru sína frá því í ágúst 2008. Í kjölfarið ákvað ráðuneytið að taka upp fyrri ákvörðun sína sem hafði verið tilkynnt A með bréfi þann 11. ágúst 2009 og taka stjórnsýslukæru A dags. 29. ágúst 2008 til úrskurðar.

Með bréfi dags. 14. desember 2009 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Reykjavíkurborgar um kæruna og með bréfi dags. 9. febrúar 2010 var sú beiðni ítrekuð. Barst umsögn Reykjavíkurborgar þann 8. mars 2010 og þann sama dag var A gefinn kostur á að gæta andmælaréttar. Bárust andmæli A þann 23. mars 2010.

Þann 23. mars 2010 sendi ráðuneytið aðilum máls þessa bréf þar sem tilkynnt var að vegna mikilla anna í ráðuneytinu væri úrskurðar ekki að vænta fyrr en í maí eða júní 2010. Þann 30. júní 2010 sendi A fyrirspurn til ráðuneytisins þar sem A spurðist fyrir um hvenær niðurstöðu væri að vænta í málinu. Var A upplýst um að ráðgert væri að ljúka málinu í júlí 2010. Þann 4. ágúst 2010 sendi A aðra fyrirspurn sama efnis. Í svari ráðuneytisins kom fram að aðkallandi mál hefðu komið upp sem nauðsynlegt hefði verið að sinna en úrskurðar í málinu væri að vænta innan tíðar.

Loks er rétt að árétta að í úrskurði ráðuneytisins frá 3. desember 2008, var úrskurðað um kæru dags. 19. október 2007 er varðaði ákvarðanir skólayfirvalda árið 2007 en í máli þessu er hins vegar um að ræða kæru dags. 29. ágúst 2008 sem tekur til ákvarðana skólayfirvalda haustið 2008.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.      Málsástæður og rök A

Í kæru sinni vísar A til þess að sú ákvörðun skólayfirvalda X að mæla sérstaklega með því að foreldrar kaupi tilgreinda skipulagsbók brjóti gegn 31. grunnskólalaga en greinin er svohljóðandi:

,,Kennsla í skyldunámi í opinberum grunnskólum skal veitt nemendum að kostnaðarlausu og er óheimilt að krefja nemendur eða foreldra þeirra um greiðslu fyrir kennslu, þjónustu, námsgögn eða annað efni sem nemendum er gert skylt að nota í námi sínu og samrýmist ákvæðum laga þessara og aðalnámskrá. Sama á við um nám grunnskólanemenda í framhaldsskólaáföngum, enda sé námið skilgreint sem hluti náms í grunnskóla. Þó er opinberum aðilum ekki skylt að leggja nemendum til gögn til persónulegra nota, svo sem ritföng og pappír.

Nú stundar grunnskólanemandi nám í framhaldsskóla sem skilgreint er sem hluti náms í grunnskóla, og fer þá um kostnað vegna kennslu á framhaldsskólastigi eftir ákvæðum laga um framhaldsskóla. Sveitarfélög greiða þá kostnað vegna námsgagna og innritunar og eftir atvikum efnisgjald. Um nánari framkvæmd og fyrirkomulag skal samið milli hlutaðeigandi grunn- og framhaldsskóla.

Menntamálaráðuneyti er skylt að leggja grunnskólumtil námsgögn í samræmi við meginmarkmið náms og kennslu á grunnskólastigi samkvæmt aðalnámskrá.

Óheimilt er að taka gjald af nemendum vegna ferðalaga sem flokkast undir vettvangsnám eða eru að öðru leyti hluti af skyldunámi nemenda. Þó er heimilt að taka gjald fyrir uppihald í námsferðum nemenda, að höfðu samráði við foreldra.

Ákvarðanir um gjaldtöku samkvæmt þessari grein eru kæranlegar samkvæmt fyrirmælum 47. gr."

Í kvörtun sinni til umboðsmanns Alþingis, dags. 13. ágúst 2009, segir A að með því að tilgreina bókina á innkaupalistum nemenda síðastliðið skólaár hafi skólinn viðhaft ólögmæta gjaldtöku.

A bendir á það að í einni af greinargerðum borgarinnar til ráðuneytisins í hinu eldra máli, nánar tilgreint greinargerð dags. 18. apríl 2008, segi: ,,Á engan hátt voru forráðamenn eða nemendur hvattir til að festa kaup á skipulagsbók X fremur en á öðru áþekku persónulegu hjálpargagni...”. A mótmælir þessari fullyrðingu og telur þvert á móti að með því að mæla með tilgreindri skipulagsbók á innkaupalistum nemenda hafi forráðamenn eða nemendur verið hvattir til að kaupa bókina.

Þá mótmælir A einnig þeirri staðhæfingu Reykjavíkurborgar að ávallt hafi legið fyrir að nemendur hefðu frelsi til þess að velja þau hjálpargögn sem þeim henti best. Staðhæfing borgarinnar sé ekki studd neinum rökum. Telur A að auðveldlega hefði mátt taka fram á innkaupalistum nemenda að þeir hefðu val um hvaða bækur þeir vildu nota en það hafi ekki verið gert. Telur A að ekki sé um að ræða frelsi í þessu sambandi þar sem forráðamenn barnanna þurfi að greiða fyrir bókina. Því hafi börn frá efnaminni heimilum ekki sömu valmöguleika og þau sem komi frá efnameiri heimilum. Valið sé því einungis virkt ef fjármunir séu fyrir hendi. Slík mismunun eigi ekki að eiga sér stað í gjaldfrjálsum grunnskóla. Vísar A jafnframt til mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar sem byggist á jafnræðisreglunni sem staðfestir að ekki megi mismuna fólki vegna efnahags þess.

A bendir á að í umsögn Reykjavíkurborgar segi að það sé ekki stefna X að nemendur kaupi eða noti umræddar skipulagsbækur umfram aðrar skipulagsbækur. Þetta sé ekki rétt þar sem það hafi einmitt verið skýr stefna X að nemendur keyptu umræddar bækur þar sem það hafi verið starfsmenn skólans sem tóku við greiðslu fyrir þær bæði á skrifstofu skólans og í anddyri hans á foreldradaginn haustið 2008. Þetta hafi einnig verið gert haustið 2009 en þá var tekið við greiðslu fyrir bækurnar á áberandi stað í anddyri skólans þegar nemendur mættu með foreldrum sínum í viðtöl. Telur A að ef starfsfólk skólans eða starfsfólk á hans vegum taki við greiðslu fyrir bækurnar innan veggja skólans þá sé verið að fylgja eftir þeirri skýru stefnu skólans að fyrrgreindar skipulagsbækur séu notaðar umfram aðrar sambærilegar sem hvorki eru tilgreindar sérstaklega né heldur seldar í skólanum líkt og skipulagsbækur þær sem hér um ræðir.

A telur það ekki rétt að eingöngu sé mælt með umræddum skipulagsbókum með sama hætti og mælt er með öðrum persónulegum hjálpargögnum á innkaupalistum nemenda. Reykjavíkurborg hafi bent á það í umsögn sinni að bækurnar séu hvorki merktar X né nokkrum öðrum grunnskóla. A bendir hins vegar á það hafi upphaflega komið fram í ummælum frá menntamálaráðuneytinu að bókin væri merkt X. Það hafi margsinnis komið fram að það voru stjórnendur X og Y-skóla sem upphaflega gáfu út bækurnar sem styður að stefnan hafi frá upphafi verið sú að nemendur beggja skólanna notuðu umræddar skipulagsbækur í námi sínu. Þá bendir A einnig á að fyrirkomulagið vegna sölu skipulagsbókanna hljóti að gagnast núverandi útgefanda vel umfram aðra útgefendur sambærilegra bóka.

A bendir á að í umsögn Reykjavíkurborgar komi fram að mikilvægt sé að ekki sé ruglað saman þeirri heimild sem skólayfirvöld hafa, venju samkvæmt, til að mæla með tilteknu hjálpargagni við hugsanlega stefnu grunnskóla um að skylda nemendur sína til að kaupa og nota ákveðið hjálpargagn. Þá komi fram hjá Reykjavíkurborg að löng, sanngjörn og útbreidd venja sé fyrir því að grunnskólanemendur kaupi skipulagsbækur, skóladagbækur eða stílabækur til að skrá heimanám sitt í. Telur A athyglisvert að skoða innkaupalistann með tilliti til þessa en A bendir á að margt af því sem er á innkaupalistum bekkjanna hafi A aldrei þurft að kaupa, svo sem spilastokk, nestisbox með loki sem fæst í Bónus og pappakassa með loki sem fæst í Odda. Veltir A fyrir sér í þessu sambandi hvað það taki langan tíma þar til talað sé um hefð eða sanngjarna venju í þessu sambandi og hvort ekkert virkt eftirlit sé með því að það sem nemendum er ætlað til persónulegra nota og þeim beri að greiða fyrir sé innan ákvæðis 31. gr. grunnskólalaga eða hvort foreldrar þurfi að vera á stöðugu varðbergi til þess að koma í veg fyrir að þeir borgi meira en grunnskólalögin kveða á um.

IV.       Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar

Reykjavíkurborg áréttar þau sjónarmið sem hún setti fram í fyrri málum er tóku til ágreinings vegna skipulagsbóka X bæði hjá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu og menntamálaráðuneytinu.

Reykjavíkurborg telur að þó svo að það sjónarmið ráðuneytisins sem fram kemur í bréfi þess  til A dags. 11. ágúst 2009 um að sé það skýr stefna skólayfirvalda X að nemendur kaupi fyrrgreinda skipulagsbók, t.d. með því að tilgreina slíkt á innkaupalista nemenda, þá sé ljóst með vísan til hins skýra orðalags 1. mgr. 31. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 að gjaldtaka vegna bókarinnar sé óheimil, komi ekki efnislega fram í úrskurði ráðuneytisins frá 3. desember 2008 þá endurspegli það engu að síður afstöðu ráðuneytisins til málsins. Reykjavíkurborg segir að í kjölfar fyrrgreinds bréfs þá hafi skólastjórnendum X þann 18. ágúst 2009 verið tilkynnt um sjónarmið ráðuneytisins. Þá kemur fram í umsögn borgarinnar að borgin telji að samkvæmt sjónarmiði ráðuneytisins þá geti ,,...skólinn ekki gert nemendum skylt að kaupa umrædda skipulagsbók, t.d  með því að tilgreina slíka skyldu á innkaupalista. Ef ætlun skólayfirvalda sé að skylda nemendur til að kaupa og nota bækurnar í námi sínu, þá þurfi skólinn sjálfur að leggja þeim þær til án kostnaðar.”

Ráðuneytið óskaði eftir því að Reykjavíkurborg upplýsti hvort það hefði verið stefna skólastjórnenda X hausið 2008 að nemendur keyptu umrædda skipulagsbók. Af því tilefni leitaði Reykjavíkurborg eftir umsögn skólastjóra X. Í þeirri umsögn dags. 3. mars 2010 kemur fram að stefna skólans sé að leggja áherslu á einstaklingsmiðað nám og að efla sjálfstæði nemenda. Auk þess leggi skólinn áherslu á að nemendur noti skipulagsbók til þess að halda utan um skráningu heimanáms síns. Síðan segir í umsögninni:

,,Það er síðan foreldrum í sjálfsvald sett hvort þeir kaupa þessa tilteknu bók eða aðra þó svo að skólinn mæli með Skjatta í innkaupalistum nemenda í 2.-7. bekk það er ekki tekið fram í stefnu skólans eða á kynningum frá skólanum að nemendum sé ætlað að nýta bókina Skjatta sérstaklega í skólanum. Foreldrar og nemendur geta því valið hvernig skipulagsbækur þeir nota.”

Reykjavíkurborg bendir á að samkvæmt framangreindu þá sé það ekki stefna X að nemendur kaupi eða noti umræddar skipulagsbækur umfram aðrar skipulagsbækur, skóladagbækur eða áætlanabækur sem fáanlegar eru í ritfangaverslunum. Eingöngu sé mælt með umræddum skipulagsbókum með sama hætti og mælt sé með öðrum persónulegum hjálpargögnum á hjálögðum innkaupalistum nemenda haustið 2008, sbr. t.d. meðmæli með sérstökum strokleðrum, yddurum o.fl. Það sé löng, sanngjörn og útbreidd venja fyrir því að grunnskólanemendur kaupi skipulagsbækur eða skóladagbækur til þess að skrá í heimanám sitt. Telur borgin engan mun á slíkum gögnum og öðrum persónulegum hjálpargögnum sem nemendum er gert að útvega til að geta sinnt námi sínu með tilhlýðilegum hætti, s.s. reiknivélum og ritföngum.

Þá vísar Reykjavíkurborg til þess að í umsögn skólastjóra X komi fram að umræddar skipulagsbækur séu ekki hluti af námsmati nemenda en í almennum hluta aðalnámskrár grunnskóla frá árinu 2006 segir um námsmat:

,,Námsmat miðar að því að afla vitneskju um árangur skólastarfsins og hvernig einstökum nemendum eða hópum gengur að ná settum markmiðum. Megintilgangur námsmats er því sá að afla upplýsinga sem hjálpa nemendum við námið, örva þá og hvetja til að leggja sig enn betur fram.”

Reykjavíkurborg telur ljóst að það hafi ekki verið stefna X hvorki haustið 2008 né 2009 að nemendur keyptu umræddar skipulagsbækur umfram aðrar sambærilegar bækur enda voru bækurnar ekki tilgreindar á innkaupalistum nemenda með þeim hætti að í því fælist skylda fyrir nemendur að kaupa eða nota bækurnar.

Á innkaupalistanum hafi verið tilgreint að nemendum bæri að kaupa skipulagsbók. Var tilgangur með því sá að tryggja að nemendur ættu persónulegt hálpargagn til þess að halda utan um skráningu heimanáms síns og í því sambandi var mælt með umræddum skipulagsbókum á sama hátt og mælt er með öðrum tegundum af persónulegum hjálpargögnum, t.d. tilteknum litum.  Reykjavíkurborg ítrekar að þrátt fyrir slík meðmæli á innkaupalistum þá hafi ávallt legið fyrir að nemendur hefðu frelsi til að velja þau hjálpargögn sem henta þeim best enda kunni slíkt að vera einstaklingsbundið og það hafi aldrei verið stefna skólans að skylda nemendur til að kaupa og nota þessa tegund skipulagsbóka.

Þá bendir Reykjavíkurborg á að umræddar skipulagbækur séu ekki hluti af námsmati nemenda, sbr. það sem kemur fram hér að framan. Bækurnar séu hvorki sérhannaðar fyrir nemendur X né merktar þeim skóla. Bækurnar standi öðrum grunnskólabörnum til boða og hafi nemendur annarra grunnskóla notað bækurnar til að halda utan um heimanám sitt enda sé stefna útgefenda bókanna sú að bjóða bækurnar til sölu á almennum markaði í nánustu framtíð.

Varðandi það mat A sem fram kemur í kvörtun hennar til umboðsmanns að þar sem skólayfirvöld X hafi tilgreint umræddar skipulagsbækur á innkaupalistum nemenda sl. skólaár, þá hafi gjaldtaka þeirra verið ólögmæt vill Reykjavíkurborg árétta þann grundvallarmun sem er á því annars vegar að skylda nemendur til þess að kaupa og nota bækurnar með því að tilgreina slíkt á innkaupalistum nemenda og fylgja því eftir með skýrri stefnu skólans og hins vegar því að mæla með ákveðinni tegund skipulagsbóka og láta nemendum það eftir að velja það gagn sem hentar þeim best eins gert hefur verið í þess tilviki.

Reykjavíkurborg telur að heimild skólayfirvalda til að mæla með einni tegund persónulegs hjálpargagns umfram annað rúmist vel innan ákvæðis 31. gr. grunnskólalaga. Enginn munur felist í því að mæla með skipulagbókum sem hjálpargagni til persónulegra nota fyrir nemanda og öðrum persónulegum hjálpargögnum sem teljast ekki heldur vera námsgögn í skilningi grunnskólalaga. Borgin telji mikilvægt að ekki sé ruglað saman þeirri heimild sem skólayfirvöld hafa, venju samkvæmt, til að mæla með tilteknu persónulegu hjálpargangi við hugsanlega stefnu grunnskóla um að skylda nemendur sína til að kaupa og nota ákveðið persónulegt hjálpargagn.

V.        Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1.         Rekstur almennra grunnskóla er á ábyrgð sveitarfélaga landsins, sbr. 5. gr. grunnskólalaga en menntamálaráðherra fer með yfirstjórn málaflokksins, sbr. 4. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 47. gr. laganna segir að ákvarðanir um rétt og skyldu einstakra nemenda sem teknar eru ígrunnskólum á grundvelli 4. mgr. 5. gr., 4. mgr. 14. gr., 3. og 4. mgr. 15. gr., 5. mgr. 17. gr., 1. mgr. 19. gr., 1. mgr. 23. gr., 4. mgr. 26. gr., 4. mgr. 31. gr., 2. mgr. 32. gr., 2. mgr. 33. gr., 3. mgr. 40. gr. og 2. mgr. 46. gr. séu kæranlegar til ráðherra, þ.e. mennta- og menningarmálaráðherra.

Með sérstökum lagaheimildum hefur verið komið á fót eftirliti ráðherra eða annarra stjórnvalda ríkisins með sveitarfélögum landsins. Slíkar almennar eftirlitsheimildir eru m.a. í 102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga, en í 103. laganna, sbr. 9. gr. reglugerðar nr. 177/2007, sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 101/2009, segir að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hafi það lögbundna hlutverk að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum.

Sú meginregla kemur fram í skýrslu nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda, Reykjavík, 1999,  bls. 91,[3] að þegar leiki vafi á því hvort beina eigi kæru til félagsmálaráðuneytisins, nú samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, sbr. 9. gr. reglugerðar nr. 177/2007, sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 101/2009, samkvæmt hinni almennu kæruheimild 103. gr. sveitarstjórnarlaga eða til annars stjórnvalds samkvæmt sérstakri heimild, sé meginreglan sú að sérstakar kæruheimildir ganga framar hinni almennu kæruheimild. Til þess er að líta að sértækar kæruheimildir mennta- og menningarmálaráðuneytis eru tæmandi taldar í  47. gr. grunnskólalaga og verður ekki séð að ágreiningur máls þessa eigi undir þau lagaákvæði sem þar eru upptalin. Mennta- og menningarmálaráðuneytið hefur þ.a.l. ekki úrskurðarvald í málinu.

Markmið 103. gr. sveitarstjórnarlaga er að stuðla að auknu réttaröryggi í stjórnsýslunni en með ákvæðinu er ráðuneytinu veitt heimild til að endurskoða ákvarðanir sveitarfélaga. Á þennan hátt  hefur löggjafinn kosið að tryggja réttaröryggi borgaranna gagnvart stjórnsýslu sveitarfélaga og því hefur 103. gr. sveitarstjórnarlaga að geyma ríkan rétt til handa þeim sem hagsmuna eiga að gæta varðandi stjórnsýslu sveitarfélaga. Með hliðsjón af markmiði ákvæðisins hefur ráðuneytið í framkvæmd túlkað ákvæði 103. gr. sveitarstjórnarlaga fremur rúmt. 

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið rétt að taka málið til skoðunar með tilliti til þess hvort hin umdeilda ákvörðun máls þess, sem tekin var af skólastjórnendum X var lögmæt eða ekki.

2.         Reykjavíkurborg telur ljóst að umrædd skipulagbók flokkist ekki sem námsgagn heldur sem hjálpargagn til persónulegra nota sem heimilt sé að nemendur greiði fyrir. A hefur ekki mótmælt þeirri túlkun borgarinnar heldur snýst ágreiningur þeirra í raun um það hvort það hafi verið ólögmætt af hálfu X að mæla sérstaklega með tilgreindri skipulagsbók á innkaupalista nemenda í 8.-10. bekk.

Í áliti menntamálaráðuneytisins dags. 9. apríl 2008 kemur fram að það telji að bókin skipi það ríkan sess í skólastarfi X, auk þess sem hún sé lögð til grundvallar við skipulagningu og nám nemenda þar, að ekki sé unnt að líta á bókina sem gagn sem ætlað sé til persónulegra nota.

Í fyrri úrskurði samgönguáðuneytisins þann 3. desember 2008 var ekki tekin afstaða til þess hvort umrædd skipulagsbók teldist til námsgagns eða flokkaðist sem persónulegt hjálpargagn en ráðuneytið taldi eins og kom fram í bréfi þess til A þann 11. ágúst 2009 að skólanum væri heimilt að selja umrædda bók, svo framarlega sem bókin væri ekki námsgagn sem nemendum eða forráðamönnum þeirra væri gert skylt að kaupa. Ef hins vegar stefna skólayfirvalda væri sú að nemendur kaupi fyrrgreinda skipulagbók þá væri það í andstöðu við 1. mgr. 31. gr. grunnskólalaga.

3.         Í 1. mgr. 31. grunnskólalaga er tekið fram að kennsla í skyldunámi í opinberum grunnskólum skuli veitt nemendum að kostnaðarlausu og að óheimilt sé að krefja nemendur eða foreldra þeirra um greiðslu fyrir kennslu, þjónustu, námsgögn eða annað efni sem nemendum er gert skylt að nota í námi sínu og samrýmist ákvæðum laga þessara og aðalnámskrá. Í ákvæðinu er jafnframt tekið fram að ekki sé þó skylt að leggja nemendum til gögn til persónulegra nota, svo sem ritföng og pappír.

Eins og áður segir er 31. gr. grunnskólalaga, efnislega að mestu samhljóða 33. gr. eldri grunnskólalaga. Í athugasemdum með 33. gr. eldri grunnskólalag segir m.a:

,,Opinberum aðilum er ekki skylt að leggja nemendum til gögn til persónulegra nota og sem hefð er fyrir að foreldrar útvegi. Dæmi um slík gögn eru m.a. stílabækur, reikningsbækur, blýantar, pennar, strokleður, reglustrikur, yddarar, plastmöppur og litir. Skólum er hins vegar heimilt að útvega nemendum slík gögn gegn endurgjaldi ef foreldrar óska þess eða samkomulag næst þar um. Þetta fyrirkomulag er í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis dags. 31. ágúst 1990 sem fjallar um kaup á námsbókum og efnisgjöld.”

Af málavöxtum í máli þessu er ekki að sjá að X hafi tekið að sér að útvega nemendum tilgreinda skipulagsbók gegn endurgjaldi samkvæmt beiðni foreldra eða samkomulagi við þá, eins og lýst er í athugasemdum með frumvarpi hinna eldri grunnskólalaga. Á innkaupalista fyrir nemendur 8.- 10. bekkjar X skólaárið 2008-2009 eru hins vegar taldir upp með skipulögðum hætti þeir hlutir sem nemendum eða forráðamönnum þeirra ber að afla sjálfir. Þar segir m.a:

,,Skipulagsbók – við mælum með Skjóðu sem útgefandi selur í skólanum á skólasetningardaginn.”

Á innkauplistunum sem nemendur eða forráðamenn þeirra fengu í hendur var þannig einungis tilgreint að skólayfirvöld mæltu með skipulagsbókinni Skjóðu framar öðrum slíkum bókum án þess að ástæður þess kæmu fram. Ljóst er að í X er lögð mikil áhersla á einstaklingsmiðað nám og eflingu sjálfstæðis nemenda, áhersla er á að nemendur læri að skipuleggja nám sitt og setji sér vikulega áætlun og er gert ráð fyrir að þeir noti skipulagsbók fyrir þessa vinnu, eins og fram kemur í bréfi skólastjóra X til embættis borgarlögmanns, dags. 3. mars 2010. Ljóst er að skólayfirvöld X mæltu með einni skipulagsbók umfram aðra og verður ekki litið öðruvísi á en að í því felist vilji þeirra og þar með sú stefna að nemendur skólans noti skipulagsbókina Skjóðu við nám sitt.

Í áliti menntamálaráðuneytisins dags. 9. apríl 2008 segir:

,,Það er mat ráðuneytisins að með því að bjóða foreldrum upp á að velja á milli annars vegar gagna sem skólinn hefur sjálfur lagt til að foreldrar kaupi sérstaklega og annarra úrræða hins vegar, sem ekki verður annað séð en að lögð sé á herðar foreldra að bera ábyrgð á, sé þeim sköpuð óvissa um þau grundvallarmarkmið sem ákvæði laga um grunnskóla byggja á. Verður að mati ráðuneytisins ekki séð að framangreind tilmæli stjórnenda X séu í samræmi við sjónarmið sem hér hafa verið rakin og ákvæði 1.mgr. 33. gr. laga um grunnskóla eru byggð á.”

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið tekur að öllu leyti undir framangreind sjónarmið menntamálaráðuneytisins og telur að með þessu fyrirkomulagi, þ.e. að mæla sérstaklega með tilgreindri skipulagsbók umfram aðra, leggi skólayfirvöld óæskilega ábyrgð á foreldra og/eða forráðamenn barna í X, enda ljóst að skipulagsbókinni er ætlað að skipa ríkan sess og hafi mikið vægi í námi barnanna. Ráðuneytið getur því ekki fallist á þau rök Reykjavíkurborgar að einungis sé mælt með skipulagsbókinni Skjóðu eins og mælt sé með ákveðinni tegund af yddara eða strokleðri og telur að ekki sé líku saman að jafna. 

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að sú ákvörðun skólayfirvalda X að mæla sérstaklega með skipulagsbókinni Skjóðu á innkaupalista nemenda 8.- 10. bekkjar haustið 2008, hafi ekki verið í samræmi við grundvallarsjónarmið grunnskólalaga og því hafi skólayfirvöld farið út fyrir það sem þeim er heimilt skv. 1. mgr. 31. gr. grunnskólalaga.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu.

Úrskurðarorð

Ákvörðun stjórnenda X um að mæla sérstaklega með kaupum á skipulagsbókinni Skjóðu á innkaupalistum nemenda í 8. -10. bekk skólans haustið 2008 er ólögmæt.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Hjördís Stefánsdóttir