Hafnarfjarðarbær: Ákvörðun um sameiningu skóla. Mál nr. 37/2010
Ár 2011, 14. febrúar er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 37/2010 (IRR 10121655)
Örn Guðmundsson
gegn
Hafnarfjarðarbæ
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 10. maí 2010 kærði Örn Guðmundsson (hér eftir nefndur Ö), kt. 220961-2739, þá ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarbæjar frá 21. apríl 2010 að sameina Engidalsskóla og Víðistaðaskóla. Ö gerir þær kröfur að ákvörðun bæjarstjórnar verði felld úr gildi og að undirbúningur og framkvæmd verði með eðlilegum hætti. Hafnarfjarðarbær krefst þess aðallega að kærunni verði vísað frá en taki ráðuneytið kæruna til efnismeðferðar er þess krafist að ákvörðun bæjarstjórnar frá 21. apríl 2010 verði staðfest.
Hin kærða ákvörðun var tekin þann 21. apríl 2010 og barst kæran ráðuneytinu þann 11. maí 2010. Kæran barst því innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kæruheimild er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Í greinargerð með fjárhagsáætlun Hafnarfjarðarbæjar fyrir árið 2010 segir eftirfarandi um grunnskóla undir liðnum 5.3 um fræðslusvið:
Starfshópar verða settir af stað í ársbyrjun 2010 sem skulu leita leiða til hagræðingar án teljandi þjónustuskerðingar. Hóparnir munu skoða viðmið um stjórnun og almennt starfsmannahald í grunnskólum, viðmið um úthlutun á tímum til almennrar kennslu og sérkennslu og þörf fyrir sérdeildir. Sálfræði- og talmeinaþjónusta verður skoðuð. Skoðaðir verða betri möguleikar á nýtingu, svo sem sameining mötuneyta í þeim skólum sem eru með fleiri en eitt og betri nýting skólahúsnæðis, með skoðun skólafyrirkomulags í Norðurbæ en þar hefur skapast svigrúm vegna fækkunar nemenda.
Á 197. fundi fræðsluráðs Hafnarfjarðar þann 18. janúar 2010 var samþykkt tillaga um skipun starfshóps sem skyldi skoða skólafyrirkomulag í Norðurbæ með það að markmiði að ná fram betri nýtingu skólahúsnæðis. Úr hópnum skyldi skipa fjögurra manna stýrihóp. Í greinargerð starfshópsins dags. 17. apríl 2010 kemur fram að starfshópurinn fundaði fimm sinnum en stýrihópurinn níu sinnum að meðtöldum samráðsfundum með hagsmunaaðilum. Viðfangsefni starfshópsins voru í meginatriðum eftirfarandi:
- að skoða mögulega hagræðingu í grunnskólunum í hverfinu, þróa og meta valkosti til umræðu og síðar ákvarðanatöku ef kostur væri
- að skoða mögulega samvinnu grunnskóla og leikskóla, einkum hvað varðar menntun 5 ára barna
- að hafa samráð við stjórnendur, starfsmenn og foreldra
- að sýna tillitssemi í garð starfsmanna. Almennum starfsmönnum, sem ekki fá vinnu í nýju skipulagi, verði boðin störf sem losna annars staðar í skólakerfinu
Við mat á hagræðingu komu eftirtaldir þættir einkum til skoðunar:
- Sameining bekkjardeilda skólanna í hverfinu leiðir til hagstæðari niðurröðunar í bekki og sparar þannig kennslukostnað.
- Stjórnunarleg sameining leiðir til minni stjórnunar- og rekstrarkostnaðar.
- Húsnæði sem losnar gæti nýst til annarra brýnni þarfa.
Til þess að fá sem flest sjónarmið og sem virkast samráð efndi stýrihópurinn og sviðsstjóri til eftirtalinna funda:
- Starfsmannafundir í Engidalsskóla (þrír fundir).
- Starfsmannafundur í Víðistaðaskóla.
- Fundur skólaráðs Engidalsskóla.
- Sameiginlegur fundur stjórna foreldrafélaga Víðistaða- og Engidalsskóla.
- Opinn fundur með foreldrum og íbúum í skólahverfinu.
- Fundur með stjórn Félags grunnskólakennara í Hafnarfirði.
Í upphafi starfsins var horft til þriggja valkosta, A, B og C. Þegar fjallað var um þessa þrjá valkosti, á þeim fundum sem að ofan greinir, komu fram ýmsar ábendingar um ágalla og því var settur fram nýr valkostur, valkostur D sem hljóðar svo:
Skólarnir verði stjórnunarlega sameinaðir en skólastarf verði í húsnæði þeirra beggja. Í Engidalsskóla verði 1. – 4. bekkur úr núverandi skólahverfi en í Víðistaðaskóla 1. – 4. bekkur úr núverandi skólahverfi hans og 5. – 10. bekkur úr báðum skólahverfum. Áætlaður nemendafjöldi í Víðistaðaskóla yrði 559 en í Engidalsskóla 133 skólaárið 2010-2011.
Niðurstaðan var því sú að starfshópurinn lagði til að Víðistaðaskóli og Engidalsskóli yrðu sameinaðir í einn skóla eftir valkosti D. Greinargerð og tillögur starfshópsins voru lagðar fram á 205. fundi fræðsluráðs þann 19. apríl 2010. Formaður fræðsluráðs lagði á fundinum fram fjórar tillögur sem samþykktar voru með fimm samhljóða atkvæðum fræðsluráðs. Hér skiptir fyrsta tillagan mestu máli og hljóðar hún svo:
Fræðsluráð leggur eftirfarandi til við bæjarstjórn með vísan til hagræðingarkröfu í fjárhagsáætlun bæjarins og framlagðrar greinargerðar og tillagna starfshóps um skólamál í Norðurbæ:
„Bæjarstjórn Hafnarfjarðar samþykkir að Engidalsskóli og Víðistaðaskóli verði sameinaðir í eina skólastofnun undir stjórn eins skólastjóra frá 1. ágúst nk. Núverandi stöður skólastjóra Engidalsskóla og Víðistaðaskóla verða lagðar niður frá og með sama tíma. Sviðsstjóra fræðslusviðs er falið að auglýsa stöðu skólastjóra hins nýja skóla lausa til umsóknar.
Fræðsluráði og sviðsstjóra fræðslusviðs er falið að annast nánari útfærslu og framkvæmd á skipulagsbreytingum sem fylgja sameiningunni.”
Á 1635. fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðarbæjar þann 21. apríl 2010 fóru fram umræður um tillögurnar sem voru svo samþykktar með 11 samhljóða atkvæðum.
Með bréfi dags. 10. maí 2010 sem móttekið var í ráðuneytinu 11. maí 2010 kærði Ö þá ákvörðun bæjarstjórnar að sameina Engidalsskóla og Víðistaðaskóla.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 14. maí 2010 var Hafnarfjarðarbæ gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum um kæruna og bárust þau ráðuneytinu þann 10. júní 2010 með bréfi dags. 9. júní 2010.
Með bréfi ráðuneytisins var Ö gefinn kostur á því að nýta andmælarétt sinn og bárust andmæli Ö ráðuneytinu með tölvupósti sendum 7. júlí 2010.
Aðilum máls var tilkynnt um tafir á uppkvaðningu úrskurðar til október eða nóvember 2010 með bréfi ráðuneytisins dags. 25. ágúst 2010.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök Ö
Það er mat Ö að umrædd sameining Engidalsskóla og Víðistaðaskóla hafi ekki verið undirbúin á fullnægjandi hátt. Ö telur að undirbúningurinn hafi farið fram á knöppum tíma og ekki fengið nægjanlega umfjöllun. Þá hafi málið verið af þeirri stærðargráðu að það hafi ekki verið fræðsluráðs eins að fjalla um það. Það tengist skipulagi bæjarins og breytingu á því umhverfi sem íbúar í hverfinu búi við en það umhverfi hafi verið forsenda fyrir vali á búsetu.
Ö telur að ákvörðun um sameiningu skólanna hafi áhrif á virði fasteigna sem tengjast núverandi skólahverfi Engidalsskóla. Börnum í hverfinu hafi með stuttum fyrirvara verið kynntar breytingar á þeirra högum og breytingarnar hafi í för með sér aukna umferð í grónu íbúðarhverfi. Þá vísar Ö til greinargerðar starfshópsins þar sem fram hafi komið að haldinn hafi verið opinn fundur með foreldrum og íbúum í skólahverfinu. Ö gerir athugasemd við að einungis foreldrar barna í Engidalsskóla og Víðistaðaskóla hafi verið boðaðir á fundinn en ekki aðrir íbúar í hverfinu. Jafnframt hafi verið boðað til fundarins með netpósti með tæpra tveggja daga fyrirvara. Það er mat Ö að ákvörðun í málinu hafi verið tekin án nægjanlegrar kynningar fyrir íbúum og samráðs við þá en það sem gert hafi verið í þeim efnum hafi verið gert á of stuttum tíma.
Ö bendir einnig á að Helena Mjöll Jóhannsdóttir varabæjarfulltrúi hafi bæði setið fund fræðsluráðs sem áheyrnarfulltrúi foreldra grunnskólabarna þegar málið var afgreitt þaðan og einnig fund bæjarstjórnar við afgreiðslu þar. Jafnframt gerir Ö athugasemd við það að starfshópurinn hafi ekki tekið til umfjöllunar málefni barnaskóla Hjallastefnunnar sem einnig er í hverfinu. Það er mat Ö að einu rökin fyrir sameiningunni sé sparnaður. Málið hafi ekki verið metið út frá faglegum þáttum og mati á þjónustu. Að lokum gerir Ö í kæru sinni athugasemd við það að eingöngu hafi verið einblínt á Norður- og Vesturbæ Hafnarfjarðar.
Í andmælum vegna sjónarmiða Hafnarfjarðarbæjar kemur fram að Ö telur að ákvörðun um breytingu hafi legið fyrir við gerð fjárhagsáætlunar sem samþykkt hafi verið í bæjarstjórn þann 22. desember 2009. Það er mat Ö að allt sem unnið var í framhaldinu hafi verið málamyndagjörningar. Þá vekur Ö athygli á því að í ljósi aðkomu fulltrúa foreldrafélaga að vinnu starfshóps á vegum bæjarins sé óljóst hvaða umboð foreldrafélög skólanna hafi til að fjalla um mál af þessum toga. Ö ítrekar jafnframt að aðrir íbúar en foreldrar barna í Engidalsskóla og Víðistaðaskóla hafi ekki verið boðaðir til fundar starfshóps né haft aðra möguleika til aðkomu að málinu. Ö bendir einnig á að starfshópurinn hafi skilað tillögum sínum til fræðsluráðs þann 17. apríl 2010, fræðsluráð hafi samþykkt tillögu hópsins þann 19. apríl 2010 og þann 21. apríl 2010 hafi bæjarstjórn afgreitt málið. Ö telur að af þessu megi vera ljóst að málið hafi verið keyrt í gegn og efast að slík afgreiðsla sé í takt við góða stjórnsýsluhætti.
IV. Málsástæður og rök Hafnarfjarðarbæjar
Hafnarfjarðarbær krefst þess að að kærunni verði vísað frá í fyrsta lagi á grundvelli aðildarskorts þar sem ekki verði séð að Ö geti talist aðili máls í skilningi stjórnsýsluréttarins. Í öðru lagi telur Hafnarfjarðarbær að verulega óljóst sé í kæru Ö hverjir hinir meintu annmarkar á málsmeðferð bæjarins séu og því erfitt fyrir bæinn að taka afstöðu til kærunnar og verjast henni.
Hafnarfjarðarbær vísar til þess að helsta ástæða þess að horft hafi verið sérstaklega til grunnskóla í norðurbænum sé að þar hafi nemendum fækkað á síðastliðnum árum og húsnæði beggja skóla því ekki fullnýtt.
Hafnarfjarðarbær vísar til 5. gr. grunnskólalaga nr. 91/2008 þar sem segir að rekstur almennra grunnskóla er á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Jafnframt er þar kveðið á um að sveitarfélög bera ábyrgð á heildarskipan skólahalds í grunnskólum sveitarfélagsins, þróun einstakra skóla, húsnæði og búnaði grunnskóla, sérúrræðum grunnskóla, sérfræðiþjónustu, mati og eftirliti, öflun og miðlun upplýsinga og á framkvæmd grunnskólastarfs í sveitarfélaginu. Hafnarfjarðarbær telur því ljóst að það sé á valdsviði hvers sveitarfélags að taka ákvörðun um með hvaða hætti hið lögbundna skólastarf fari fram innan ramma laga og reglna. Skólastarf sé í eðli sínu í stöðugri þróun, breytingar verði á nemendafjölda frá ári til árs innan hverfa og á tímum mikils aðhalds og sparnaðar þurfi sveitarfélög að leita allra leiða til að nýta sem best það fjármagn sem ætlað sé til skólastarfs og þar hljóti hið faglega starf að vera í forgrunni. Í fjárhagsáætlun fyrir árið 2010 hafi verið ljóst að hagræða þyrfti innan fræðslusviðs Hafnarfjarðarbæjar en nemendum hafði fækkað verulega í skólahverfum norðurbæjarins miðað við önnur hverfi á síðustu árum. Hafnarfjarðarbær telur að öll meðferð málsins hafi verið hin vandaðasta. Þverfaglegur starfshópur hafi verið settur á laggirnar auk stýrhóps, haft hafi verið samráð við hagsmunaaðila og meðalhófs gætt við ákvarðanatöku. Ákvörðun bæjarstjórnar hafi verið byggð á tillögum starfshópsins sem grundvallaðar hafi verið á ítarlegri yfirferð málsins. Þar hafi fyrst og fremst verið horft til þess að hagræða í skólahaldi en um leið að tryggja sem best faglegt starf og sem minnsta röskun fyrir nemendur og starfsfólk.
Hafnarfjarðarbær telur að breytingarnar muni hafa í för með sér jákvæð fagleg áhrif, einkum fyrir þá nemendur í miðdeild sem færast muni frá Engidalsskóla og yfir í Víðistaðaskóla þar sem hægt sé að bjóða upp á fjölbreyttara starf fyrir þennan hóp í hinum sameinaða skóla. Til lengri tíma litið felist jafnframt tækifæri í þróun og samstarfi milli leik- og grunnskóla ef áætlanir um rekstur leikskóla gangi eftir í húsnæði Engidalsskóla. Jafnframt muni breytingarnar leiða til betri nýtingar á húsnæði bæjarins, í Víðistaðaskóla með auknum nemendafjölda og í húsnæði Engidalsskóla með væntanlegum rekstri leikskóla, auk þess að áfram verði starfsemi 1.-4. bekkjar hins sameinaða skóla í húsnæðinu.
Samkvæmt framanröktu og með vísan til framlagðra gagna í málinu telur Hafnarfjarðarbær að ákvörðun bæjarstjórnar þann 21. apríl 2010, sem byggi á sjálfstjórnarrétti sveitarfélagsins, sé tekin á grundvelli málefnalegra og lögmætra sjónarmiða auk þess sem málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins hafi verið virtar við ákvarðanatökuna.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarbæjar um sameiningu Engidalsskóla og Víðistaðaskóla beindist að fjölda einstaklinga en ekki einhliða að tilteknum aðila í ákveðnu máli. Ráðuneytið telur ljóst að ákvörðun bæjarstjórnar sé þar af leiðandi ekki stjórnvaldsákvörðun heldur sé um að ræða ákvörðun sem beint er til ótiltekins hóps.
Hins vegar telur ráðuneytið að þótt um sé að ræða ákvörðun sem uppfyllir ekki skilyrði þess að teljast stjórnvaldsákvörðun þá sé til þess að líta að sú meginregla stjórnsýsluréttar, að störf stjórnvalds skuli grundvallast á málefnalegum sjónarmiðum, hafi víðtækara gildi en svo að hún taki einungis til stjórnvaldsákvarðana. Styðst þessi afstaða ráðuneytisins t.d. við álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 4478/2005, 2264/1997 og 1489/1995.
Með sérstökum lagaheimildum hefur verið komið á fót eftirliti ráðherra eða annarra stjórnvalda ríkisins með sveitarfélögum landsins. Slíkar eftirlitsheimildir eru m.a. í 102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Ákvæði þetta verður að skoða í ljósi 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaganna sem segir að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð og 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar sem kveður á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða.
Þessi ákvæði kveða á um svokallaðan sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga og nær úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. ekki til þess að breyta ákvörðunum sveitarstjórnar sem grundvallast á þeim rétti heldur einungis til að staðfesta ákvarðanirnar eða ógilda. Í máli þessu nær því úrskurðarvald ráðuneytisins til þess kveða á um það hvort hin umdeilda ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar hafi verið lögmæt eður ei, en hið frjálsa mat sveitarstjórnar verður ekki endurskoðað.
Samkvæmt 5. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 er rekstur almennra grunnskóla á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga og bera þau ábyrgð á framkvæmd grunnskólastarfs í sveitarfélaginu. Teljast málefni grunnskóla því til sveitarstjórnarmálefna í skilningi 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Í 4. gr. laga um grunnskóla er kveðið á um að menntamálaráðherra fari með yfirstjórn þeirra málefna sem lögin taka til og hefur eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli þær skyldur sem lög þessi, reglugerðir við þau og aðalnámskrá grunnskóla kveða á um. Í 47. gr. laganna eru tæmandi taldar kæruheimildir einstakra ákvarðana um málefni grunnskóla til menntamálaráðherra. Ekki verður séð að það álitaefni sem hér er til meðferðar falli undir úrskurðarvald menntamálaráðherra. Í ljósi meginreglu 103. sveitarstjórnarlaga um kæruheimild til ráðuneytisins verða ákvarðanir sveitarfélaga um réttindi og skyldur borgaranna kærðar til ráðuneytisins, nema annað sé sérstaklega tekið fram í lögum. Verður því ekki annað séð en að hin kærða ákvörðun sé kæranleg til samgönguráðuneytisins skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.
Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið rétt að taka til skoðunar hvort sú efnislega ákvörðun að sameina Engidalsskóla og Víðistaðaskóla hafi verið tekin með formlega réttum hætti og hvort gætt hafi verið að hinum óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttarins en stjórnvaldi ber ávallt að gæta þess grundvallarsjónarmiðs að athafnir þess og ákvarðanir séu málefnalegar og lögmætar.
2. Hafnarfjarðarbær krefst þess að að kærunni verði vísað frá. Í fyrsta lagi á grundvelli aðildarskorts þar sem ekki verði séð að Ö geti talist aðili máls í skilningi stjórnsýsluréttarins. Í öðru lagi telur Hafnarfjarðarbær að verulega óljóst sé í kæru Ö hverjir hinir meintu annmarkar á málsmeðferð bæjarins séu og því erfitt fyrir bæinn að taka afstöðu til kærunnar og verjast henni.
Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er að finna þá meginreglu stjórnsýsluréttar að aðili máls hafi kæruheimild. Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er ekki sérstaklega fjallað um hverjir geti kært mál til ráðuneytisins. Löng venja er hins vegar fyrir því að túlka ákvæðið þannig að málskotsréttur 103. gr. sveitarstjórnarlaga sé rýmri en samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og á það jafnt við um íbúa sveitarfélaga sem og sveitarstjórnarmenn. Hefur verið litið svo á að íbúar sveitarfélags eigi almennt lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti ákvarðana sveitarstjórnarinnar. Er þá litið til þess að ákvarðanir geta haft margháttuð áhrif fyrir íbúa án þess að alltaf sé hægt að benda á einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni einstaklinga. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að Ö eigi kæruaðild í máli þessu.
Þá verður að telja að skýrt komi fram í kæru að ákvörðun um sameiningu Engidalsskóla og Víðistaðaskóla sé kærð á þeim grundvelli að ekki hafi verið staðið rétt að undirbúningi og framkvæmd. Í bréfi ráðuneytisins þar sem óskað var eftir umsögn Hafnarfjarðarbæjar um kæruna var ennfremur óskað sérstaklega eftir sjónarmiðum sveitarfélagsins um hvaða málefnalegu sjónarmið lágu að baki ákvörðuninni og hvernig staðið var að kynningu málsins. Það er því mat ráðuneytisins að Hafnarfjarðarbær hafi sannarlega átt kost á því að tjá sig um efni málsins og koma sjónarmiðum sínum og gögnum á framfæri til ráðuneytisins sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
3. Að framangreindu virtu mun athugun ráðuneytisins beinast því hvort ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar, sem tekin var á fundi þann 21. apríl 2010, um sameiningu Engidalsskóla og Víðistaðaskóla hafi verið lögmæt og í samræmi málsmeðferðarreglur stjórnsýslunnar en stjórnvaldi ber ávallt að gæta þess að athafnir þess séu lögmætar og málefnalegar. Þá verður vikið að því hvort rétt hafi verið staðið að undirbúningi ákvörðunar um sameiningu skólanna tveggja.
Í 1. mgr. 5. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 segir eftirfarandi:
Rekstur almennra grunnskóla er á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Sveitarfélög bera ábyrgð á heildarskipan skólahalds í grunnskólum sveitarfélagsins, þróun einstakra skóla, húsnæði og búnaði grunnskóla, sérúrræðum grunnskóla, sérfræðiþjónustu, mati og eftirliti, öflun og miðlun upplýsinga og á framkvæmd grunnskólastarfs í sveitarfélaginu. Sveitarfélög setja almenna stefnu um grunnskólahald í sveitarfélaginu og kynna fyrir íbúum þess. Sveitarstjórn skal koma á samstarfi leikskóla og grunnskóla annars vegar og grunnskóla og framhaldsskóla hins vegar.
Þá kemur fram í 1. mgr. 6. gr. grunnskólalaga að í hverju sveitarfélagi skuli í umboði sveitarstjórnar vera skólanefnd sem fari með málefni grunnskóla eftir því sem lög og reglugerðir ákveða og sveitarstjórn eða sveitarstjórnir kunna að fela henni. Í samþykkt um stjórn og fundarsköp Hafnarfjarðarbæjar nr. 637/2002, sbr. 804/2003, sbr. 785/2006 segir í 1. mgr. 77. gr. að fræðsluráð fari með mál sem heyra undir lög nr. 66/1995 um grunnskóla og lög nr. 78/1994 um leikskóla. Fræðsluráð fer enn fremur með málefni tónlistarskóla og fullorðinsfræðslu. Þá segir í 2. mgr. 77. gr. samþykktarinnar að fræðsluráð geri tillögur til bæjarstjórnar um afgreiðslu einstakra mála sem það fær til meðferðar. Þá getur bæjarstjórn falið fræðsluráði fullnaðarafgreiðslu mála nema lög mæli á annan veg. Í erindisbréfi sem bæjarstjórn hefur samþykkt fyrir fræðsluráð og tók gildi 2. september 2003 segir í 6. gr. að fræðsluráð hafi umsjón og eftirlit með málefnum leikskóla, grunnskóla, Tónlistarskóla og Námsflokka Hafnarfjarðar – miðstöðvar símenntunar.
Hafnarfjarðarbær ber ábyrgð á heildarskipan skólahalds í grunnskólum sveitarfélagsins, sbr. 1. mgr. 5. gr. grunnskólalaga, og fræðsluráð fer í umboði bæjarstjórnar Hafnarfjarðarbæjar með málefni grunnskóla, sbr. 1. mgr. 6. gr. sömu laga. Hafnarfjarðarbær ákvað að leita skyldi hagræðingar á fræðslusviði og starfshópar skyldu settir af stað í byrjun árs 2010. Vegna hagræðingarkröfu skipaði fræðsluráð starfshóp til að skoða skólafyrirkomulag í Norðurbæ með það að markmiði að ná fram betri nýtingu skólahúsnæðis. Telja verður að breytt skólafyrirkomulag líkt og um ræðir í máli þessu sé tvímælalaust á verksviði fræðsluráðs. Heimild fræðsluráðs til að kjósa starfsnefndir til að vinna að einstökum afmörkuðum verkefnum er að finna í 3. gr. erindisbréfs fyrir fræðsluráð og því er ekkert sem mælir því á móti að starfshópi hafi verið falinn undirbúningur á hinu breytta skólafyrirkomulagi.
Samkvæmt 4. málsl. 1. mgr. 8. gr. grunnskólalaga skal skólaráð fá til umsagnar áætlanir um fyrirhugaðar meiri háttar breytingar á skólahaldi og starfsemi skóla áður en endanleg ákvörðun um þær er tekin. Starfshópurinn leitaði umsagna skólaráða beggja skóla með bréfum dags. 26. mars 2010 og bárust umsagnirnar 13. apríl 2010. Samráð við aðra aðila er ekki skyldubundið og við undirbúning og afgreiðslu málsins bar því hvorki starfshópur, fræðsluráð né bæjarstjórn skýra skyldu til samráðs við foreldrafélög skólanna, foreldra barna í skólunum né aðra íbúa sveitarfélagsins. Þó kemur fram í skýrslu starfshópsins að meðal viðfangsefna hópsins hafi verið að hafa samráð við stjórnendur, starfsmenn og foreldra. Þetta var gert með starfsmannafundum í báðum skólum, fundi skólaráðs Engidalsskóla, sameiginlegum fundi stjórna foreldrafélaga beggja skóla, opnum fundi með foreldrum og íbúum í skólahverfinu og fundi með stjórn Félags grunnskólakennara í Hafnarfirði. Í 3. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga segir að sveitarstjórn skuli sjá um að lögbundin verkefni sveitarfélagsins séu rækt og að fylgt sé þeim reglum um meðferð sveitarstjórnarmála sem ákveðnar séu í lögum, reglugerðum og samþykktum sveitarfélagsins. Ákvarðanir í sveitarstjórnarmálefnum og framkvæmd þeirra er því alfarið í höndum sveitarstjórna. Sveitarstjórnarmenn eru kosnir til setu í sveitarstjórn í lýðræðislegum kosningum sem haldnar eru á fjögurra ára fresti. Sveitarstjórn ábyrgist fyrst og fremst afleiðingar gerða sinna gagnvart íbúum sveitarfélagsins með því að leggja þær í dóm kjósenda í næstu sveitarstjórnarkosningum og bera sveitarstjórnarmenn því svokallaða stjórnmálalega ábyrgð á verkum sínum. (Sesselja Árnadóttir: Sveitarstjórnarlögin ásamt skýringum og athugasemdum, Reykjavík 2007, bls. 41). Þegar ekki liggur fyrir skýr skylda til samráðs við íbúa sveitarfélagsins vegna breytinga líkt og hér um ræðir er ábyrgð sveitarstjórnarmanna á slíku samráði fyrst og fremst stjórnmálaleg.
Tillögur starfshópsins voru lagðar fram á fundi fræðsluráðs 19. apríl 2010 og samþykkt að sameina Engidalsskóla og Víðistaðaskóla. Þá var tillagan samþykkt á fundi bæjarstjórnar 21. apríl 2010. Ráðuneytið gerir ekki athugasemdir við umrætt fyrirkomulag og telur að rétt hafi verið staðið að undirbúningi og afgreiðslu málsins. Jafnframt verður að telja að sameining skólanna hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum, þ.e. þeirri hagræðingu af betri nýtingu húsnæðis sveitarfélagsins. Það er því niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun bæjarstjórnar frá 21. apríl 2010 um sameiningu Engidalsskóla og Víðistaðaskóla hafi verið lögmæt og málefnaleg.
Ö gerir athugasemd við að varabæjarfulltrúi hafi bæði setið fund fræðsluráðs sem áheyrnarfulltrúi foreldra grunnskólabarna þegar tillaga um sameiningu Engidalsskóla og Víðistaðaskóla var samþykkt þann 19. apríl 2010 og einnig fund bæjarstjórnar 21. apríl 2010 og tekið þar þátt í atkvæðagreiðslu um málið. Ráðuneytið telur ljóst að þótt bæjarfulltrúi eða varabæjarfulltrúi sitji fund nefnda sveitarfélagsins sem áheyrnarfulltrúi við afgreiðslu tiltekins máls leiði það ekki sjálfkrafa til vanhæfis viðkomandi við afgreiðslu málsins á bæjarstjórnarfundum. Huga verður að hæfisreglum sveitarstjórnarlaga sem finna má í 19. gr. laganna. Í 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga segir að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Talið er að smávægilegir hagsmunir sveitarstjórnarmanns hafi ekki áhrif heldur verði hagsmunir hans að vera sérstakir og verulegir. Þá hefur verið litið svo á að umræddir hagsmunir sveitarstjórnarmannsins verði að vera sérstakir borið saman við hagsmuni annarra íbúa sveitarfélagsins. (Sesselja Árnadóttir: Sveitarstjórnarlögin ásamt skýringum og athugasemdum, Reykjavík 2007, bls. 67). Hagsmunir varabæjarfulltrúa í máli þessu geta ekki talist svo sérstakir í samanburði við hagsmuni annarra íbúa Hafnarfjarðarbæjar að það valdi vanhæfi. Það er því mat ráðuneytisins að þótt umræddur varabæjarfulltrúi hafi setið fund fræðsluráðs sem fulltrúi foreldra grunnskólabarna þá leiði það ekki til vanhæfi hans skv. 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá eiga önnur ákvæði 19. gr. laganna ekki við í þessu samhengi.
Vegna starfsanna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðarins dregist og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Hafnað er kröfu Arnar Guðmundssonar kt. 220961-2739 um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarbæjar frá 21. apríl 2010 um að sameina Engidalsskóla og Víðistaðaskóla.
Bryndís Helgadóttir
Hjördís Stefánsdóttir