Reykjavíkurborg: Ágreiningur um skil á lóð. Mál nr. 24/2010

Ár 2011, 17. mars er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 24/2010 (IRR10121701)

Finnur Björnsson og Jónas Ólafsson

gegn

Reykjavíkurborg

I.         Kröfur, aðild, kærufrestir og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru dagsettri 1. mars 2010 kærði Einar Gautur Steingrímsson hrl. fyrir hönd Finns Björnssonar, kt. 140725-3319, til heimilis að Sléttuvegi 17, Reykjavík og Jónasar Ólafssonar, kt. 220860-3109, til heimilis að Bjarmalandi 10, Reykjavík, þá ákvörðun Reykjavíkurborgar dags. 11. febrúar 2010 að synja Finni Björnssyni og Jónasi Ólafssyni um að fá að skila lóðinni nr. 12 við Lautarveg í Reykjavík og verða við endurgreiðslukröfu þeirra frá 26. janúar 2010 í samræmi við það.

Ráðuneytið telur að í kröfugerð Finns Björnssonar og Jónasar Ólafssonar (hér eftir nefndir F og J) felist að fyrrgreind synjun borgarinnar verði úrskurðuð ógild þótt þess sé ekki krafist með beinum hætti.

Reykjavíkurborg krefst þess að viðurkennt verði að heimilt hafi verið að synja kröfu F og J um skil til borgarinnar á byggingarrétti á lóð nr. 12 við Lautarveg og um endurgreiðslu kaupverðs byggingarréttarins, þ.m.t. gatnagerðargjalds.

Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Ekki er ágreiningur um aðild.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

Reykjavíkurborg seldi byggingarrétt að íbúðarhúsalóðum við Skógarveg og Lautarveg sunnan Sléttuvegar í Fossvogsdal með útboði á grundvelli útboðsskilmála sem borgin gaf út í september 2007 ,,Skógarvegur og Lautarvegur í Fossvogi - Útboð byggingarréttar fyrir íbúðarhús í október 2007” (hér eftir nefnt útboðsskilmálarnir eða skilmálarnir). Þeir sem áttu hæsta boð fengu að kaupa byggingarrétt af borginni á viðkomandi lóð. Byggingarréttur vegna lóðarinnar að Lautarvegi nr. 12 var meðal þess byggingarréttar sem boðinn var upp á grundvelli þessara útboðsskilmála.

Í grein 4.3 í útboðsskilmálunum kemur fram að bjóðandi hafi val um tvenns konar greiðslumáta, þ.e. að staðgreiða kaupverð byggingarréttarins eða greiða 10% af kaupverðinu og gefa jafnframt út skuldabréf, tryggt með 1. veðrétti í viðkomandi lóð og mannvirkjum á henni. Í 4 gr. segir einnig að um sölu á byggingarrétti sé að ræða en ekki á lóðunum sjálfum, en um lóðirnar muni verða gerður leigusamningur að ákveðnum skilyrðum fullnægðum. Í grein 4.1. í skilmálunum kemur fram að um lóðir við Skógarveg og Lautarveg gildi deiliskipulagsskilmálar og almennir lóða- og framkvæmdaskilmálar. Jafnframt segir að ákvæði almennu skilmálanna víki fyrir ákvæðum sérskilmála að svo miklu leyti sem þau eru ósamrýmanleg. Þá segir í grein 4.6 í skilmálunum að kaupandi byggingarréttarins hafi heimild til þess að framselja byggingarrétt sinn á lóðinni en borgin eigi forkaupsrétt að byggingarréttinum allt þar til lóðarleigusamningur hafi verið gefinn út. Í fylgiskjali II með útboðsskilmálunum er fjallað um framkvæmdafresti en þar er heimild borgarinnar til að afturkalla lóðaúthlutun séu ákveðin tímamörk varðandi framkvæmdir ekki virt. Í 5. kafla útboðsskilmálanna er m.a. fjallað um vanefndir og riftun. Þar segir m.a. að frestur til greiðslu kaupverðs byggingarréttarins sé einn mánuður frá samþykkt borgarráðs á kauptilboði. Sé greiðslan ekki innt af hendi innan þess frests er litið svo á að tilboðsgjafinn hafi fallið frá tilboði sínu. Ef síðan ekki er staðið við greiðslur samkvæmt skuldabréfi þá áskilur borgin sér rétt til að rifta samningi um sölu byggingarréttarins. Það sem þá kann að hafa verið greitt af kaupverðinu verði endurgreitt lóðarhafa að frádreginni tilboðstryggingunni kr. 300.000. Í útboðsskilmálunum er ekki fjallað um heimild byggingarréttarhafa til þess að skila byggingarrétti.

Á fundi borgarráðs Reykjavíkur þann 22. nóvember 2007 var samþykkt að selja F og J byggingarrétt fyrir tvíbýlishús á lóðum nr. 8 og 12 við Lautarveg en í máli þessu er einungis deilt um skil á byggingarrétti á lóð nr. 12. Þann 27. desember 2007 greiddi J kr. 32.726.081 fyrir byggingarréttinn á lóð nr. 12 við Lautarveg.

Í bréfi lögmanns F og J til Reykjavíkurborgar, dags. 26. janúar 2010, er þess krafist að fá að skila lóðinni nr. 12 við Lautarveg og var erindinu var synjað bréflega, dags. 11. febrúar 2010.

Þann 1. mars 2010 kærðu F og J fyrrgreinda ákvörðun til ráðuneytisins.

Með bréfi 4. mars 2010 var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna.

Þann 8. mars 2010 barst ráðuneytinu bréf frá lögmanni F og J, dags. 4. mars 2010, þar sem þess var óskað að ráðuneytið hlutaðist til um að afla tiltekinna upplýsinga frá Reykjavíkurborg. Með bréfi, dags. 16. mars 2010, óskaði ráðuneytið eftir þessum upplýsingum og barst svar borgarinnar þann 20. apríl 2010 ásamt umsögn um kæruna.

Lögmanni F og J var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Reykjavíkurborgar með bréfi, dags. 21. apríl 2010, og bárust athugasemdir hans þann 28. apríl 2010.

Þann 30. apríl 2010 ritaði ráðuneytið bréf til aðila þar sem tilkynnt var að uppkvaðning úrskurðar myndi dragast.

Þann 14. maí 2010 barst ráðuneytinu bréf frá lögmanni F og J, dags. 11. maí 2010, þar sem athygli var m.a. vakin á frétt af mbl.is frá 7. maí 2010.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.      Málsástæður og rök F og J

Í upphafi telur ráðuneytið rétt að geta þess að um rök fyrir kærunni vísar lögmaður F og J til erindis til Reykjavíkurborgar frá 26. janúar 2010 þar sem krafist var skila á lóð nr. 12 við Lautarveg. Þá vísar lögmaðurinn til þeirra raka og gagna eftir því sem við gæti átt í kæru lögmannsins til ráðuneytisins fyrir hönd Ragnars Arnarssonar, dags. 19. október 2009. (Sjá úrskurð ráðuneytisins frá 15. febrúar 2011 í máli IRR10121825) Í kærunni er hins vegar vísað til röksemda sem fylgdu með kvörtun hans til umboðsmanns Alþingis auk þess sem með kærunni fylgdi fjöldi bréfa og fleiri gagna þar sem málsástæður og rök birtast. Þá er frekari rökstuðning að finna í kærunni frá 1. mars 2010. Ráðuneytið mun eftir bestu getu leitast við að gera grein fyrir þessum sjónarmiðum í þeim kafla sem hér fer á eftir.

F og J telja að synjun Reykjavíkurborgar um að láta viðskiptin ganga til baka fáist ekki staðist. Ekki hafi eiginleg fasteignarréttindi verið látin í té heldur hafi verið greitt fyrir rétt til að sækja um byggingarleyfi hjá borginni. Jafnframt telja F og J að sala á byggingarrétti sé ráðstöfun á réttindum opinbers eðlis og geti ekki gengið kaupum og sölum án gildrar lagaheimildar og benda þeir í því samhengi á dóm Hæstaréttar í málinu nr. 150/2000. Á því er byggt að engin málefnaleg sjónarmið heimili að byggingarréttur sé afhentur hæstbjóðanda og því beri Reykjavíkurborg skylda til að endurgreiða það sem greitt var fyrir hinn umrædda byggingarrétt.

F og J benda á almennar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík frá maí 2007. Þar sé að finna skilarétt í ákvæði 6. gr. er kveði á um að Reykjavíkurborg skuli endurgreiða það sem greitt hafi verið, hækkað skv. byggingarvísitölu. F og J fallast ekki á að hinar almennu reglur eigi ekki við um útboðslóðir. Í 1. gr. komi fram að reglurnar gildi um alla ráðstöfun á svokölluðum byggingarrétti á lóðum nema borgarráð ákveði annað og borgarráð hafi ekki tekið ákvörðun um að breyta út frá hinum almennu reglum. Slíkar ákvarðanir verði að vera skýrar og glöggar svo þær fari ekki á milli mála. Langvarandi venja sé fyrir því að lóðarhafar megi skila lóðum á nýjan leik áður en þeir hafi byggt á þeim. Hefðu aðrar reglur átt að gilda hefði þurft að kynna þær í upphafi.

F og J halda því fram að synjun Reykjavíkurborgar á kröfu þeirra um skil á byggingarrétti brjóti í bága við jafnræðisreglu. Reykjavíkurborg geri þannig mun á þeim sem séu með svokallaðar útboðslóðir og þeim sem fengu úthlutaðan byggingarrétt á föstu verði. Þá hafi hópi manna verið heimilað að skila lóðum í Úlfarsárdal þar sem þeir hafi skuldað Reykjavíkurborg hluta af andvirði byggingarréttarins.

F og J benda á að í Almennum lóða- og framkvæmdaskilmálum Reykjavíkurborgar og Orkuveitu Reykjavíkur útgefnum í maí 2007 sé gert ráð fyrir að úthlutun falli sjálfkrafa úr gildi án sérstakrar samþykktar borgarráðs og án sérstakrar tilkynningar þar um ef gatnagerðargjald og tengd gjöld eru ekki greidd áður en frestur til þess rennur út. Telja F og J að ákvæði af þessu tagi bendi eindregið til þess að um skilarétt sé að ræða og aðeins borgin sæti takmörkunum í þessu efnum og ljóst sé að sá sem skila vilji lóð verði að þola að tilboðstryggingin sé óafturkræf. Í ákvæðinu er m.a. gert ráð fyrir greiðslum fyrir framkvæmdir o.fl. og vísað til almennra reglna um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík en í þeim sé gert ráð fyrir að hægt sé að skila lóðum.

F og J benda á að Reykjavíkurborg telji að byggingarrétturinn sé fólginn í deiliskipulagi sem skilgreini umfang réttarins. Allt að einu hafi borgin talið sig bæra til að breyta því og veiki það rök borgarinnar. Þá fallast F og J ekki á að í samþykkt borgarráðs um ráðstöfun byggingarréttarins við Lautarveg hafi verið ákveðið að hinar almennu úthlutunarreglur skyldu ekki gilda. Allar sömu reglur hafi gilt nema hvernig kaupverðið var ákvarðað. Þá telja F og J að borgarráð geti ekki breytt reglum sem borgarstjórn hefur sett. F og J telja að Reykjavíkurborg geti ekki rökstutt breytingar á framkvæmd hvað varðar skil á lóðum með vísan til efnahagsástandsins, m.a. í ljósi reglna um réttmætar væntingar og jafnræði.

F og J halda því fram að Reykjavíkurborg geti einungis heimilað þeim sem skulda borginni sjálfri að skila lóðum gegn niðurfellingu krafna skv. skuldabréfum ef þeir sem skulda öðrum aðilum njóti hins sama. Sömuleiðis verði þeir sem staðgreiddu lóðirnar án þess að taka lán að njóta sömu eftirgjafar og aðrir. Jafnframt er vísað til reglna fjöleignarhúsalaga um að ákvörðun um útlit húss verði að taka af eigendum alls hússins. Þar sem framkvæmdafrestir hafi verið lengdir séu forsendur fyrir kaupum á byggingarrétti brostnar.

IV.       Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar

Umsögn Reykjavíkurborgar tekur fyrst og fremst til þeirra athugasemda er koma fram í kæru F og J frá 1. mars 2010. Að öðru leyti vísar Reykjavíkurborg til raka er fram koma í bréfi til lögmanns F og J dags. 11. febrúar 2010 ásamt ítarlegri umsögn Reykjavíkurborgar í fyrrgreindu kærumáli Ragnars Arnarssonar eftir því sem við getur átt.

Reykjavíkurborg bendir á að í byggingarrétti felist réttur til að byggja á lóð í samræmi við gildandi skipulag að útgefnu byggingarleyfi. Lóðaúthlutun og sala byggingarréttar sé í eðli sínu einkaréttarlegir gerningar þar sem sveitarstjórn sé fyrst og fremst í hlutverki landeiganda. Landeiganda sé frjálst að ráðstafa lóðum á landi sínu svo fremi að þær ráðstafanir séu í samræmi við skipulag. Sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum líkt og þeim sé heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína. Með samþykkt borgarráðs á sölu byggingarréttar á lóðinni og með samþykki lóðarhafa á þeim skilmálum, sem um þá sölu giltu, hafi komist á kaupsamningur. Slíkur samningur sé einkaréttarlegur samningur, sbr. úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 2. september 2003, dóm Hæstaréttar frá 21. september 2000 í máli nr. 150/2000 og dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-6971/2009, uppkveðinn 16. desember 2009. Þá gildi um slík kaup allar meginreglur fasteignakauparéttar.

Reykjavíkurborg mótmælir því að í 6. gr. almennra reglna um úthlutun og sölu byggingarréttar fyrir íbúðarhús sé fólginn skilaréttur á lóðum. Um sé að ræða skilaskyldu þegar lóðarhafi hættir við að byggja á lóð. Þá sé honum skylt að skila byggingarréttinum. Þessar reglur gildi þó aðeins ef borgarráð ákveði ekki að viðhafa aðrar aðferðir við ráðstöfun byggingarréttar. Borgarráð hafi samþykkt á fundi sínum 27. september 2007 útboðsskilmála fyrir umræddar lóðir og þannig samþykkt að um ráðstöðfun byggingarréttarins við Lautarveg skyldu ekki gilda hinar almennu úthlutunarreglur. Ákvæði 6. gr. hinna almennu úthlutunarreglna sem varða skil á byggingarrétti eigi því ekki við um lóðir við Lautarveg þar sem byggingarréttur hafi verið boðinn út og seldur hæstbjóðanda samkvæmt útboðsskilmálum.

Reykjavíkurborg bendir á að borgin sé líkt og önnur sveitarfélög bær til að breyta deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 3. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Frumkvæði og forræði varðandi gerð skipulagsáætlana sé þannig ótvírætt í höndum sveitarstjórna. Lóðarhafar við Lautarveg 2-16 hafi freistað þess ítrekað að fá deiliskipulaginu breytt en ekki hafi verið fallist á neinar breytingar. Þó hafi verið gerðar lítilsháttar breytingar á deiliskipulagi nálægra lóða en engin þeirra hafi hreyft við byggingarrétti á lóðum nr. 2-16 við Lautarveg.

Reykjavíkurborg mótmælir því að allar hinar almennu úthlutunarreglur hafi gilt nema hvað varðar kaupverðið. Borgarráð hafi samþykkt þann 27. september 2007 að lóðum sunnan Sléttuvegar, m.a. við Lautarveg, skyldi ráðstafað á grundvelli sérstakra útboðsskilmála. Reykjavíkurborg heldur því fram að í þessari samþykkt hafi m.a. falist að lóðunum yrði ekki ráðstafað samkvæmt hinum almennu reglum.

Þá telur Reykjavíkurborg að borgarráð hafi ekki breytt reglum sem borgarstjórn setti heldur nýtt sér heimild sem var í 1. gr. hinna almennu reglna og ákveðið að ráðstafa lóðum við Lautarveg með útboði.

Reykjavíkurborg mótmælir að breytt hafi verið frá eldri reglum eða venjum um lóðaskil. Hinar almennu reglur hafi einfaldlega ekki gilt um sölu byggingarréttarins heldur sérstakir útboðsskilmálar sem ekki geri ráð fyrir að hægt sé að skila lóð einhliða. Þá hafi legið ljóst fyrir haustið 2008 að eftirspurn eftir lóðum væri engin og því ákveðið að veita ekki fleiri lóðum viðtöku enda ekki lengur til staðar þær forsendur sem áður lágu til grundvallar. Í forsendum Héraðsdóms Reykjavíkur í máli Hugs ehf. gegn Reykjavíkurborg (máli nr. E-6971/2009) hafi mat dómsins verið að eftir efnahagshrunið hafi Reykjavíkurborg ekki verið bundin af að leggja sömu sjónarmið til grundvallar ákvarðana um lóðarskil.

Reykjavíkurborg bendir á að ástæða þess að þeir sem greitt höfðu fyrir byggingarrétt með veðskuldabréfi  útgefnu til Reykjavíkurborgar og voru í vanskilum gátu skilað lóðum sínum sé sú að þannig hefði verið komist hjá nauðungarsölu með tilheyrandi kostnaði og skuldamálin leyst á samningsgrundvelli. Í tilvikum þeirra sem staðgreitt hafi kaupverð byggingarréttarins sé Reykjavíkurborg ekki kröfuhafinn heldur oftast nær bankastofnanir og borgin geti ekki haft afskipti af skuldauppgjöri lóðarhafa við bankana.

Reykjavíkurborg bendir á að rangt sé að lóðarhafar samtengdra húsa séu háðir samþykki annarra í húsalengjunni um útlit hvers húss. Þá sé ekki kveðið á um það í almennum lóða- og framkvæmdaskilmálum að Reykjavíkurborg muni rifta sölu byggingarréttar eða sé skuldbundin til þess að leysa til sín lóð ef ekki er staðið við tímafresti. Jafnframt hafi framlenging tímafresta haft áhrif á uppbyggingarmöguleika á lóðunum.

V.        Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1.         Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum um úthlutun lóða og byggingarréttar komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sveitarfélags um slíkt efni sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Hins vegar eru þeir samningar sem gerðir eru á grundvelli slíkrar úthlutunar einkaréttarlegs eðlis og verður ágreiningi er varðar þá efnislega almennt ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins. Ráðuneytið telur að það sama gildi um útboð byggingarréttar og sé samningur sem gerður er á grundvelli slíks útboðs einkaréttarlegs eðlis í ofangreindu tilliti en ákvörðun um það til hvaða einstaklings eða lögaðila lóð sé úthlutað á grundvelli útboðs sé stjórnvaldsákvörðun sem lúti reglum stjórnsýslulaga. Í báðum tilvikum er enda um það að ræða að val á þeim sem byggingarréttinn hlýtur byggist á ákveðnum fyrirfram tilgreindum sjónarmiðum þótt ólík séu eftir því hvor aðferðin er valin.

Í máli þessu var ekki um úthlutun byggingarréttar að ræða heldur var byggingarrétturinn keyptur samkvæmt útboði og um það giltu ákveðnir útboðsskilmálar. Fól ákvörðun um úthlutun lóðarinnar engu að síður í sér stjórnvaldsákvörðun, sbr. framangreint. Telja verður að samningur hafi komist á milli aðila um tiltekin kaup þegar borgin samþykkti tilboð í byggingarrétti að lóðum nr. 8 og 12 við Lautarveg og tekur deila aðila til ákvörðunar er grundvallast á einkaréttarlegum samningi en ekki til efnis samningsins sem slíks.

Ráðuneytið telur að eftirlitsheimild þess taki til ákvarðana af því tagi sem hér um ræðir. Er í því sambandi ekki bein þörf á að leysa úr því álitaefni hvort ákvörðun Reykjavíkurborgar um að hafna skilum á lóð, sem áður hafði verið úthlutað á grundvelli stjórnvaldsákvörðunar, sé stjórnvaldsákvörðun eða hvort hér reyni einvörðungu á framkvæmd samnings sem leiddi af úthlutuninni. Ljóst er að stjórnvöld eins og Reykjavíkurborg eru bundin af almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar í fleiri tilvikum en þegar um beinar stjórnvaldsákvarðanir er að ræða. Við gerð, framkvæmd og slit einkaréttarlegra samninga verður því almennt að ganga út frá að stjórnvöld þurfi að byggja athafnir sínar og ákvarðanir á óskráðum grundvallarreglum, s.s. um undirbúning og rannsókn máls og skyldu stjórnvalds til að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og gæta jafnræðis milli borgaranna. Til að mynda hefur umboðsmaður Alþingis ítrekað bent á að sú meginregla stjórnsýsluréttar að störf stjórnvalda grundvallist á málefnalegum sjónarmiðum hafi víðtækara gildissvið en svo að hún taki einungis til stjórnvaldsákvarðana, sbr. álit umboðsmanns í málum nr. 1489/1995, 2264/1997 og 4478/2005. Ljóst er að í máli þessu reynir fyrst og fremst á það álitaefni hvort Reykjavíkurborg hafi með athöfnum sínum og ákvörðunum brotið gegn jafnræðisreglu þegar F og J var synjað um skil á lóð sem þeir höfðu keypt samkvæmt útboði.

Ráðuneytið telur einnig að hér verði til þess að líta hversu ríka aðkomu sveitarfélögin almennt hafa að meðferð og úthlutun lóða. Á það ekki síður við í Reykjavík en mörgum öðrum sveitarfélögum landsins. Reykjavíkurborg er í reynd að mjög stórum hluta ráðandi innan borgarinnar um framboð lóða og þá skilmála sem lóðaúthlutunum eru settir hverju sinni. Í þessu tilliti má segja að hér standi borgararnir höllum fæti gagnvart hinu opinbera valdi þar sem samningsstaða þeirra er veik. Ljóst er að í því máli sem hér um ræðir er ekki um að ræða einokunarstöðu hins opinbera samkvæmt lögum. Engu að síður hefur borgin mjög sterka stöðu á þessu sviði. Því telur ráðuneytið ekki varhugavert að leggja til grundvallar framangreindan skilning og telur það að við mál eins og það sem hér um ræðir hafi almenningur ríka þörf fyrir það að almennar reglur stjórnsýsluréttar, eins og jafnræðisreglan og réttmætisreglan, gildi um ákvarðanir er taki til skila á lóðum sveitarfélaga.

2.  Lögmæti og málsmeðferð

a.         Í upphafi er rétt að geta þess að sveitarfélög hafa um árabil gegnt mikilvægu hlutverki við skipulag þéttbýlissvæða hér á landi og öflun lands undir byggð í þéttbýli. Sveitarfélög hafa flest öll tekið að sér það hlutverk að sýsla með lóðir því verður að telja með vísan til venju og eðlis máls að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum og selja byggingarrétt enda er ekki um það deilt. Hins vegar verða sveitarfélög í þessu efni sem öðru að vera meðvituð um að þrátt fyrir að hér sé ekki um lögbundið verkefni sveitarfélaga að ræða lýtur framkvæmd þess engu að síður ákveðnum almennum takmörkunum sem m.a. leiða af almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar, sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti og svo þeim almennu viðmiðum um hlutverk sveitarfélaga sem m.a. leiðir af  2. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í gegnum tíðina hefur Reykjavíkurborg úthlutað byggingarlóðum til einstaklinga og félaga eftir ákveðnum reglum. Á árinu 2006 var hins vegar farið að selja byggingarrétt að íbúðarhúsalóðum með útboði á grundvelli útgefinna útboðsskilmála. Þann 15. maí 2007 samþykkti borgarstjórn Reykjavíkur - Almennar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík og var þá fallið frá því að selja hæstbjóðanda byggingarrétt en horfið til þess að úthluta lóðum á föstu verði á nýjan leik. Haustið 2007 fór Reykjavíkurborg hins vegar að selja á nýjan leik byggingarrétt með útboði á grundvelli útgefinna útboðsskilmála og nú að íbúðarhúsalóðum við Skógarveg og Lautarveg í Fossvogi.

Ráðuneytið telur að Reykjavíkurborg hafi á grundvelli sjálfstjórnarréttar síns haft rétt til þess að ákveða á hvaða hátt hún kaus að selja og/eða úthluta þeim gæðum er fólust í lóðum og/eða byggingarrétti svo framarlega sem það bryti ekki í bága við reglur stjórnsýslunnar. Reykjavíkurborg var því einnig heimilt að breyta því fyrirkomulagi og reglum sem áður höfðu gilt um þetta verkefni.

Reykjavíkurborg ákvað að bjóða út byggingarrétt á lóðum við Skógarveg og Lautarveg í Fossvogi. Ekkert er komið fram í málinu sem bendir til þess að sú ákvörðun hafi verið ólögmæt og grundvallaðist hún eins og áður segir á sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélagsins. Settar voru reglur (útboðsskilmálar) sem giltu um söluna og undirgekkst sá sem bauð í byggingarréttinn eða keypti hann samkvæmt framsali þær reglur. Verður ekki séð að samþykkt borgarinnar vorið 2007 á Almennum reglum um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík hafi girt fyrir það að borgin gæti ákveðið að selja lóðir á ákveðnum svæðum samkvæmt útboði enda er í 1. gr. reglnanna beinlínis tekið fram að borgaráð geti ákveðið annað. Greinin hljóðar svo:

,,Borgarráð Reykjavíkur úthlutar byggingarrétti á lóðum fyrir íbúðarhús samkvæmt eftirfarandi reglum. Reglurnar gilda um ráðstöfun allra slíkra lóða, nema borgarráð ákveði annað. Reglurnar gilda ekki um sölu á lóðum.”

Með vísun til framangreinds gerir ráðuneytið ekki athugasemdir við það að Reykjavíkurborg hafi kosið að bjóða út byggingarrétt haustið 2007 á lóðum við Skógarveg og Lautarveg í Fossvogi.

b.         Næsta skref er því að leiða í ljós hvaða reglur og/eða framkvæmd var í gildi hjá Reykjavíkurborg um skil á byggingarrétti útboðslóða og hvort þær reglur eða sú framkvæmd hafi verið lögmæt.

Við rekstur annarra mála í ráðuneytinu, úrskurðum er kveðnir voru upp í febrúar 2010 í málum SAM09010051, SAM09030054, SAM09030078, SAM09030085, SAM09060025 og SAM09030083, kom fram að Reykjavíkurborg heimilaði einstaklingum sem fengið höfðu úthlutað lóðum í borginni að skila þeim aftur, væru framkvæmdir ekki hafnar á lóðunum. Borgin hafnaði hins vegar að þeir aðilar sem keyptu byggingarrétt að íbúðarhúsalóðum með útboði gætu skilað sínum lóðum.  Málflutningur borgarinnar nú er sá sami þ.e. að útboðslóðum sé ekki unnt að skila einhliða en aftur á móti var þeim sem keyptu byggingarréttinn samkvæmt útboði heimilt að framselja þann rétt.

Borgin heldur því fram að sú regla hafi verið við lýði í borginni að lóðarhöfum úthlutaðra lóða hafi verið heimiluð lóðaskil að ósk þeirra, hefðu framkvæmdir ekki verið hafnar á lóðunum, en sú regla hafi ekki náð til útboðslóða. Ljóst er að þessi afstaða borgarinnar leiðir til þess að byggingarréttarhafar útboðslóða annars vegar og úthlutunarlóða hins vegar eru misjafnlega settir varðandi lóðarskil.   

Ráðuneytið hefur yfirfarið útboðsskilmála þá sem úthlutun þeirrar lóðar sem hér um ræðir byggðist á. Ljóst er að í þeim eru engin ákvæði um skil á hinum keypta byggingarrétti, hvorki að slík skil séu heimil né óheimil. Í grein 4.1 í útboðsskilmálunum segir m.a. að um lóðirnar við Skógarveg og Lautarveg gildi deiliskipulagsskilmálar og almennir lóða- og framkvæmdaskilmálar. Ákvæði almennu skilmálanna víki fyrir ákvæðum sérskilmála að svo miklu leyti sem þau eru ósamrýmanleg.

Ráðuneytið hefur yfirfarið þá Almennu lóða- og framkvæmdaskilmála sem vísað er til í útboðsskilmálunum og voru í gildi þegar lóðirnar voru boðnar út. Þar er ekki að finna almenn ákvæði um lóðaskil heldur einungis ákvæði um afturköllun úthlutunar við ákveðin tilvik. Í grein 1.1. segir að skilmálarnir séu til fyllingar Almennum reglum um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík og víki fyrir þeim ef á milli ber. 

Þann 15. maí 2007 samþykkti borgarstjórn Reykjavíkur nýjar Almennar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík. Í 6. gr. þeirra reglna er ákvæði um skil á lóðum en  eldri reglurnar  innihéldu engin ákvæði um einhliða skil byggingarréttarhafa. Þrátt fyrir það var hin almenna framkvæmd Reykjavíkurborgar sú að lóðum sem var úthlutað væri unnt að skila en útboðslóðum ekki.

Í hinum Almennu reglum um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík, sem samþykktar voru í maí 2007 og giltu þegar borgin seldi F og J byggingarrétt að lóðunum við Lautarveg 8 og 12, var kveðið á um það í 6. gr. reglnanna að ef lóðarhafi tæki þá ákvörðun að hverfa frá því að byggja á lóð sem hann hafði fengið úthlutað væri honum heimilt að skila lóðinni til borgarinnar gegn endurgreiðslu þess sem greitt hafði verið fyrir lóðina. Væru byggingarframkvæmdir hins vegar hafnar á lóðinni þá var borginni heimilt að heimila lóðarhafanum að framselja rétt sinn til lóðarinnar í stað þess að leysa til sín lóðina og mannvirki á henni.

Verður ekki fram hjá því litið að í útboðsskilmálunum er sérstaklega tekið fram, eins og gerð er grein fyrir hér að framan, að um lóðirnar við Skógarveg og Lautarveg gildi deiliskipulagsskilmálar og Almennir lóða- og framkvæmdaskilmálar og að ákvæði þeirra víki fyrir ákvæðum sérskilmála, þ.e. útboðsskilmálanna, að svo miklu leyti sem þau eru ósamrýmanleg. Í grein 1.1. í Almennu lóða og framkvæmdaskilmálunum segir að þeir séu til fyllingar Almennum reglum um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík og víkja fyrir þeim ef á milli ber. Um skil lóða er hvorki fjallað í útboðsskilmálunum né Almennu lóða- og framkvæmdaskilmálunum sem eru þeim til fyllingar. Um slík skil er hins vegar fjallað í Almennum reglum um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík sem settar voru í maí 2007 og eru Almennu lóða- og framkvæmdaskilmálunum til fyllingar en í þeim er skýrt tekið fram að skil lóða séu heimil að ákveðnum skilyrðum fullnægðum eins og rakið hefur verið hér að framan.

Reykjavíkurborg bendir á í málflutningi sínum að í 1. mgr. 1. gr. Almennu reglnanna um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík segi að reglurnar gildi því aðeins að borgarráð ákveði ekki annað en borgarráð hafi einmitt ákveðið annað þann 27. september 2007 þegar það ákvað að auglýsa eftir kauptilboðum í byggingarrétt á lóðum sunnan Sléttuvegar í Fossvogi, þ.m.t. við Lautarveg. Með þeirri samþykkt ákvað borgarráð að víkja frá hinum almennu úthlutunarreglum og þar af leiðandi eigi ákvæði þeirra um skil á lóðum því ekki við um lóðir við Lautarveg.

Á grundvelli framangreinds telur ráðuneytið ekki að öllu leyti ljóst hvaða reglur giltu um skil á útboðslóðum þegar F og J keyptu byggingarrétt að lóðunum nr. 8 og 12 við Lautarveg.  Reykjavíkurborg heldur því hins vegar fram að það hafi ávallt verið ætlun borgarinnar að mismunandi reglur giltu um skilin eftir því hvort lóð var úthlutað eða byggingarrétturinn seldur samkvæmt útboði. 

c.         Á grundvelli fyrrgreindrar afstöðu borgarinnar telur ráðuneytið rétt að kanna hvort ólögmæt mismunum geti falist í því að mismunandi reglur gildi varðandi einhliða skil byggingarréttarhafa eftir því hvort um úthlutun eða útboð byggingarréttarins var að ræða.

Sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að breyta framkvæmd varðandi lóðaumsýslu og fara í útboð lóða hafði það í för með sér að borgin fékk hærra verð fyrir byggingarréttinn og þannig þjónaði þessi leið hagsmunum borgarinnar. Ekki er varhugavert að álykta sem svo að a.m.k. eitt af markmiðum borgarinnar með þessum breytingum hafi verið að auka verðgildi eigna sinna, þ.e. lóðanna. Hins vegar verður ekki hjá því komist að meta hvernig breytingin hafi horft við byggingarréttarhöfum og haft áhrif á réttindi þeirra og skyldur eftir því hvort um úthlutaða lóð eða útboðslóð var að ræða.

Frá sjónarhóli þeirra sem keyptu byggingarréttinn í útboði birtist afleiðing fyrirkomulagsins fyrst og fremst í því að borgin neitaði að viðurkenna rétt þeirra til einhliða skila á byggingarréttinum á meðan slíkur réttur var viðurkenndur af hálfu borgarinnar hjá þeim sem fengu úthlutað byggingarrétti bæði á grundvelli almennu skilmálanna sem voru útgefnir árið 2006 og einnig hinna nýju skilmála er voru útgefnir árið 2007. 

Hér verður að vísu að gæta þess að þeir sem fengið höfðu lóð á grundvelli útboðs höfðu rétt til framsals þeirra lóða sem um var að ræða. Þann rétt höfðu úthlutunarhafar lóða að jafnaði ekki en þó kom ákveðinn réttur til framsals inn í Almennu reglurnar um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík vorið 2007. 

Verður ekki fram hjá því litið að skyldur beggja hópanna, þ.e. úthlutunarhafa annars vegar og útboðshafa hins vegar, eru í meginatriðum þær sömu. Í báðum tilvikum var lóðum úthlutað til húsbygginga, framkvæmdir skyldu hefjast innan ákveðins tímaramma og greitt var gjald fyrir byggingarréttinn. Þá var í  báðum tilvikum einnig farin sú leið að auglýsa fyrirhugaða úthlutun og gefa áhugasömum kost á að sækja um lóð. Þau sjónarmið sem val á lóðarhöfum grundvallaðist á voru hins vegar ekki þau sömu.

Ráðuneytið telur ekki að mismunandi úthlutunaraðferðir, og sú staðreynd að þeir sem keyptu byggingarrétt á grundvelli útboðs gátu framselt byggingarrétt sinn en ekki þeir sem fengu lóðum úthlutað, leiði til þess að aðstaða þessara aðila til skila á lóðum til borgarinnar sé ekki sambærileg, þvert á móti sé um sambærileg tilvik að ræða.

d.         Kemur því næst til skoðunar af hálfu ráðuneytisins hvort sú mismunum sem hér um ræðir og felst í möguleikum til að skila lóðum til borgarinnar gegn endurgreiðslu í heild eða að hluta sé byggð á málefnalegum sjónarmiðum þannig að samræmist jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Óumdeilt er að innifalið í byggingarréttargjaldi því sem bæði útboðsréttar- og úthlutunarréttarhafar hafa greitt til borgarinnar er gatnagerðargjald vegna viðkomandi lóðar. Núgildandi lög um gatnagerðargjald, nr. 153/2006, voru í gildi þegar Reykjavíkurborg seldi RA byggingarrétt að lóðunum að Lautarvegi 2, og 6. Samkvæmt skýru ákvæði 9. gr. þeirra laga skal endurgreiða gatnagerðargjald þegar lóð er skilað. Hins vegar eru engin ákvæði í lögunum um lóðarskilin sem slík enda er markmið laganna fyrst og fremst að heimila álagningu gatnagerðargjaldsins og kveða á um nýtingu þess. Fjárhæð gjaldsins miðast við ákveðinn gjaldstofn og byggist gjaldskyldan á ótvíræðri lagaheimild en ekki á því hvernig til eignarhaldsins á lóðinni var stofnað.

Um álagningu gatnagerðargjalds er fjallað í dómi Hæstaréttar frá 9. mars 2006 í máli nr. 415/2005 en þar segir með skýrum hætti að:

 ,,...ákvörðun um fjárhæð gatnagerðargjalds lúti hefðbundnum skattalegum sjónarmiðum og skuli byggjast á almennum efnislegum mælikvarða.”

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 153/2006 um gatnagerðargjald er hnykkt á þessari afstöðu Hæstaréttar.

Telur ráðuneytið varhugavert að réttur aðila til þess að fá endurgreiddan þann skatt sem í gatnagerðargjaldinu felst geti grundvallast á því hvernig Reykjavíkurborg hefur í framkvæmd tengt réttindi til einhliða skila byggingarréttarins við það hvernig til eignarhalds viðkomandi fasteignar var stofnað þ.e. með útboði eða úthlutun nema þá að slíkt hafi verið aðilum fullkomlega ljóst þegar þeir gengu til samninga við borgina.

Þá er til þess að líta að hvorki í hinum Almennu lóða- og framkvæmdaskilmálum er gefnir voru út í maí 2007 og vísað er til í úthlutunarskilmálunum né í úthlutunarskilmálunum sjálfum var nokkuð tekið fram um skil byggingarréttarhafa á lóðum. Í því máli sem hér um ræðir voru útboðsskilmálarnir og hinir Almennu lóða- og framkvæmdaskilmálar samdir einhliða af öðrum samningsaðilanum, þ.e. borginni. Í ljósi þessa telur ráðuneytið að á borginni hafi m.a. hvílt sú skylda að vanda vel til vinnu við samningu skilmálanna og í ljósi þess að borgin hugðist víkja frá þeirri framkvæmd sem verið hafði við úthlutunarlóðir, þ.e. að heimila einhliða lóðaskil, þá verður að telja að betra hefði verið að borgin gerði grein fyrir því í útboðsskilmálum sínum eða á einhvern annan sannanlegan hátt að einhliða lóðarskil byggingarréttarhafa væru óheimil.

Rétt er að taka fram að F og J var frjálst að ákveða hvort þeir keyptu byggingarréttinn að Lautarvegi 12 en ágreiningslaust er að með kaupunum gengu þeir að þeim úthlutunarskilmálum sem í gildi voru en leggja verður þá almennu skyldu á aðila sem eiga í viðskiptum að þeir kynni sér þá skilmála sem um viðskiptin gilda. Það skiptir hins vegar miklu í þessu tilliti að hvorki í útboðsskilmálunum né í hinum Almennu lóða- og framkvæmdaskilmálum er voru í gildi þegar F og J keyptu byggingarréttinn er sérstaklega fjallað um einhliða skil byggingarréttar.

Með vísun til framangreinds er það mat ráðuneytisins að sá skilningur borgarinnar að einungis byggingarréttarhöfum úthlutunarlóða séu heimil skil leiði til þess að þeim hópi sé fenginn meiri réttur heldur en byggingarréttarhöfum úthlutunarlóða án þess að slíkt sé stutt haldbærum rökum. 

Það er mat ráðuneytisins að borginni hafi borið að gæta jafnvægis í réttindum og skyldum hvað þessa tvo hópa varðar. Í framangreindu fólst mismunun sem brýtur gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Þá hefði mismunandi niðurstaða um réttindi þessara aðila til skila á lóðum þurft að koma fram með skýrum hætti í þeim reglum sem giltu þegar þeirri lóð sem hér um ræðir var úthlutað. Það hefði auk þess leitt til þess að stjórnsýsla borgarinnar yrði gagnsærri og í betra samræmi við sjónarmið um réttaröryggi borgaranna.

e.         Þann 14. maí 2009 samþykkti borgarráð ,,...að bjóða þeim lóðarhöfum sem gefið höfðu út skuldabréf til Reykjavíkurborgar vegna kaupa á byggingarrétti á svokölluðum útboðslóðum og voru í vanskilum með þau að skila byggingarréttinum/lóðunum gegn niðurfellingu allra ógreiddra krafna samkvæmt veðskuldabréfinu.”

Ráðuneytið telur að skoða beri hvort fyrrgreind bókun sé í andstöðu við þá jafnræðisreglu sem stjórnvöldum ber að virða í störfum sínum þar sem ákvörðunin hefur það í för með sér að ákveðnum byggingarréttarhöfum útboðslóða, þ.e. þeim sem eru í vanskilum við borgina vegna viðskipta sinna á byggingarrétti og kusu að gefa út skuldabréf til borgarinnar til greiðslu á eftirstöðvum kaupverðs byggingarréttarins, stendur til boða að skila inn byggingarrétti sínum en öðum ekki.

Jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins felur almennt í sér að stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis milli borgaranna. Í hinni skráðu jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga er þetta orðað svo að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta jafnræðis og samræmis í lagalegu tilliti.

Í útboðsskilmálunum kom fram að bjóðandi hefði val um tvenns konar greiðslumáta, þ.e. að staðgreiða kaupverðið eða greiða 10% af kaupverðinu og gefa jafnframt út skuldabréf, tryggt með 1. veðrétti í viðkomandi lóð og mannvirkjum á henni. Aðilum stóð til boða að gefa út skuldabréf til borgarinnar en einnig gátu þeir leitað til viðskiptabanka síns og gefið út skuldabréf til þeirra gegn veði hvort sem það var í lóðinni eða í annarri eign aðila, s.s. íbúðarhúsnæði fjölskyldunnar. Í skilmálunum kom ekki fram að réttaráhrif væru mismunandi eftir því hvora leiðina aðilar veldu enda var slíkt ekki ljóst fyrr en með fyrrgreindri bókun.

Ljóst er að í kjölfar hins breytta efnahagsástands og bankahrunsins haustið 2008 varð staða fjölda fólks sú að það hafði ekki burði til þess að greiða þau lán sem það hafi tekið til þess að kaupa fyrrgreindan byggingarrétt. Verður ekki annað séð en að staða þeirra innbyrðis sé sambærileg þó svo að kröfuhafinn sé e.t.v. ekki sá sami.

Ráðuneytið telur ljóst að fyrrgreind jafnræðisregla sé til lítils ef þeir aðilar sem eru í sambærilegri stöðu hafa ekki jafna möguleika á að koma til greina þegar stjórnvöld taka ívilnandi ákvarðanir en segja má að það sé í raun grundvallaratriði þessa máls.

Í öðrum sambærilegum málum sem kærð hafa verið til ráðuneytisins hefur borgin gert grein fyrir því að tilgangurinn með samþykkt borgarráðs hafi verið að heimila það að unnt væri að ganga til samninga við aðila sem voru í vanskilum við borgina vegna kaupa á byggingarrétti í stað þess að óska nauðungarsölu á byggingarrétti þeirra.

Þó svo að fallist væri á að þau sjónarmið sem Reykjavíkurborg hefur vísað til séu almennt málefnaleg að teknu tilliti til hagsmuna borgarinnar sem kröfuhafa  þá verður á hinn bóginn ekki séð að þau geti réttlætt þá mismunun sem felst í þeirri almennu reglu sem bókunin gerir ráð fyrir að sé milli þess hóps sem gaf út skuldabréf til borgarinnar og hinna sem eftir atvikum skulda öðrum kröfuhöfum sambærilegar fjárhæðir vegna samskonar byggingarréttar. Þeim sem eru í vanskilum með skuldabréf sín við borgina eru heimiluð skil en þeim sem eru í vanskilum við aðra lánadrottna eru ekki heimiluð skil á sömu fjárhagslegu forsendum.  Leiðir þetta einnig til þess að þeim er synjað um skil sem leitast hafa við að standa við skuldbindingar sínar. Að mati ráðuneytisins verður að líta svo á að umrædd bókun feli í sér almenna breytingu á þeim skilmálum sem úthlutanir umræddra lóða byggðust á. Af þeim sökum getur umrædd ákvörðun ekki einvörðungu falið í sér ákvörðun um það hvernig hagsmuna borgarinnar skuli gætt m.t.t. hefðbundinna vanskilaúrræða heldur verður að líta svo á að hér sé um að ræða almenna ákvörðun um nánari útfærslu þeirrar stjórnsýslu sem borgin hefur tekið að sér að sinna á grundvelli heimilda til að úthluta lóðum til bygginga.

Ráðuneytið telur að slík niðurstaða sem felst í umræddri bókun hljóti að vera til þess fallin að mismuna aðilum og sé í andstöðu við það grundvallarsjónarmið sem felst í jafnræðisreglu stjórnsýslunnar auk þess sem til þess er að líta að jafnræðisreglan er sett til hagsbóta fyrir borgarana í samskiptum þeirra við handhafa hins opinbera valds en markmið stjórnsýslulaga er að tryggja réttaröryggi borgaranna í þeim samskiptum. Er það mat ráðuneytisins að borginni hafi borið að miða athafnir sínar við það að öllum þeim sem voru í vanskilum vegna kaupa á byggingarrétti á grundvelli útboðs eða framsals stæði til boða sambærileg úrlausn.

Ráðuneytið telur að samþykkt borgarráðs frá 14. maí 2009 feli í sér brot gegn þeirri jafnræðisreglu sem stjórnvöldum ber að hafa í heiðri í störfum sínum eins og rökstutt er hér að framan og  fyrrgreind bókun hafi það í för með sér að lóðarhöfum sé mismunað.

f.          Ráðuneytið telur í ljósi alls framangreinds og þegar atvik og aðstæður eru metin á heildstæðan og hlutlægan hátt að ákvörðun Reykjavíkurborgar um að heimila F og J ekki skil á byggingarrétti þeirra sé haldin verulegum annmarka að lögum. Við úrlausn á máli þeirra bar borginni að tryggja þeim sömu réttindi til skila á byggingarrétti og öðrum sem líkt var ástatt um og fengið höfðu úthlutað lóðum hjá borginni. Ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja F og J um skil byggingarréttar ber því, með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, að fella úr gildi.

3.         Valdheimildir ráðuneytisins

Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 felst heimild fyrir ráðuneytið að staðfesta eða að lagaskilyrðum fullnægðum fella úr gildi ákvarðanir sveitarfélaga. Valdheimild ráðuneytisins samkvæmt því lagaákvæði felur ekki í sér að það geti lagt fyrir sveitarfélög landsins að gera eitthvað eða láta eitthvað ógert. 

Ráðuneytið getur því ekki á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga lagt fyrir Reykjavíkurborg að heimila F og J skil og endurgreiða þeim áður greitt byggingarréttargjald. Á grundvelli þeirrar afstöðu ráðuneytisins að synjun borgarinnar á skilum byggingarréttarins sé ógild er þeim tilmælum hins vegar beint til borgarinnar að hún endurgreiði fyrrgreint gjald í samræmi við þá framkvæmd sem gilt hefur varðandi byggingarréttarhafa úthlutunarlóða og heimili fyrrgreind skil enda er annað ólögmætt. Valdheimild ráðuneytisins til framsetningar þessara tilmæla leiðir af 102. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ráðuneytið beinir þeim tilmælum til borgarinnar að rétta stöðu F og J í samræmi við þau sjónarmið sem fram eru sett í úrskurði þessum þannig að hann verði jafnsettur öðrum lóðarhöfum sem úthlutað hafa fengið lóðum hjá borginni.

Vegna starfsanna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðarins dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu Finns Björnssonar, kt. 140725-3319 og Jónasar Ólafssonar kt. 220860-3109 um að synjun Reykjavíkurborgar á heimild þeirra til að skila byggingarrétti  að lóðinni nr. 12 við Lautarveg í Reykjavík sé ógild.

Bryndís Helgadóttir

Hjördís Stefánsdóttir