Hveragerðisbær - Samningur um sölu byggingarlands og samstarf um uppbyggingu, málsmeðferð
LEX ehf. Lögmannsstofa
28. júlí 2006
FEL06030091
Karl Axelsson, hrl.
Sundagörðum 2
104 Reykjavík
Hinn 28. júlí 2006 er kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi
úrskurður:
Með erindi, dags. 31. mars 2006, kærði Karl Axelsson hrl. fyrir hönd bæjarfulltrúa Sjálfstæðisflokksins í
Hveragerði þá ákvörðun meirihluta bæjarstjórnar Hveragerðisbæjar sem tekin var á bæjarstjórnarfundi
hinn 15. febrúar 2006 að samþykkja drög að samningum við Eykt ehf. Krefjast kærendur þess að
ákvörðunin verði úrskurðuð ólögmæt og hún verði felld úr gildi.
Erindið var sent bæjarstjórn Hveragerðisbæjar til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 3. apríl 2006,
og barst umsögn lögmanns bæjarins með bréfi, dags. 3. maí 2006. Aðilum var veittur stuttur frestur til
frekari athugasemda og bárust athugasemdir kærenda við umsögn meirihluta bæjarstjórnar með bréfi,
dags. 15. maí sama ár, en athugasemdir lögmanns bæjarins f.h. meirihluta bæjarstjórnar með bréfi, dags.
22. maí sama ár.
I. Málavextir
Aðilar að hinum umdeildu samningum eru Hveragerðisbær og Eykt ehf. Hófust samningaviðræður að
frumkvæði Eyktar ehf. með bréfi, dags. 4. nóvember 2005, þar sem fyrirtækið leitaðist eftir
samningaviðræðum um kaup á landi bæjarins austan Varmár og samstarfi við bæinn um uppbyggingu á
landinu, og lauk þeim með ákvörðun bæjarstjórnar þann 15. febrúar 2006. Meðan á samningsferlinu stóð
lýstu fleiri aðilar yfir áhuga á að ganga til viðræðna við Hveragerðisbæ. Má þar í fyrsta lagi nefna bréf
Ólafs Haraldssonar hrl. f.h. ónefndra umbjóðenda sinna, dags. 17. janúar 2006, sem fól í sér tilboð um að
ganga inn í samninginn við Eykt ehf. með þeim réttindum og skyldum sem honum fylgdu og í öðru lagi
tölvupóst Björns Inga Sveinssonar framkvæmdastjóra Saxbyggs ehf., dags. 5. febrúar 2006, þar sem óskað
var eftir fundi með fulltrúum sveitarfélagsins með það í huga að Saxbygg ehf. tæki að sér umrætt verk.
Með hinni kærðu ákvörðun bæjarstjórnar Hveragerðisbæjar voru samþykktir tveir samningar milli
Hveragerðisbæjar og Eyktar ehf. Annars vegar er um að ræða kaupsamning um sölu á u.þ.b. 77,4
hekturum af landi bæjarins til Eyktar ehf. og hins vegar samstarfssamning um uppbyggingu sama lands.
Samkvæmt þessum samningum eignast Eykt ehf. allan byggingarrétt á umræddu landi en ætlunin er að á
því rísi nýtt hverfi á árunum 2006 til 2018 með 800–900 íbúðum og atvinnuhúsnæði. Áætlað er að við
þetta tvöfaldist íbúatala bæjarins.
Samkvæmt samstarfssamningnum munu samningsaðilar hafa með sér samstarf um skipulag lands austan
Varmár, gatnagerð og veitukerfi, frágang útivistarsvæða og fleira með það markmið að þar rísi blönduð
byggð. Hveragerðisbær mun fjalla um og samþykkja skipulag svæðisins, veita byggingarleyfi, annast
byggingareftirlit og vinna að sameiginlegum velferðarmálum fyrir væntanlega íbúa svæðisins eftir því sem
lög ákveða og fært þykir á hverjum tíma. Bærinn annast einnig gerð aðalholræsis og aðalsafngötu að
svæðinu og gerð leiksvæða. Eykt ehf. mun annast og ábyrgjast framkvæmdir við gatnagerð, holræsi,
vatnsveitu og opin svæði auk þess að annast framkvæmdir við mannvirki á lóðum o.fl.
Deiliskipulag og framkvæmdir samkvæmt samstarfssamningi leiða til þess að allt land sem samningurinn
tekur til verður skilgreint sem lóðir eða svæði til almenningsþarfa. Í samningnum er ennfremur kveðið á
um að meginhluta þess lands sem samningurinn nær til verði afsalað endurgjaldslaust til Hveragerðisbæjar
eftir því sem uppbyggingu miðar áfram. Þannig fær bærinn afsalað án veðbanda landi sem fellur utan lóða,
svo sem landi undir götur, leiksvæði, opin svæði og útivistarsvæði, og einnig landi sem fer undir lóð fyrir
grunnskóla og leikskóla. Eykt mun þó halda eftir landi sem kann að falla undir veghelgunarsvæði
Suðurlandsvegar við skipulagningu svæðisins. Íbúðalóðir verða afhentar bænum þegar Eykt hefur byggt
þær og lokaúttekt á byggingum farið fram eða lóðunum hefur verið ráðstafað með byggingarrétti til
annarra aðila og lóðarhafar greitt fyrir byggingarréttinn. Bærinn mun innheimta lóðarleigu af þessum
lóðum frá útgáfudegi lóðarleigusamninga og veita lóðarhöfum sömu þjónustu og almennt gildir í bænum.
Lóðir undir atvinnuhúsnæði verða áfram eign Eyktar ehf. og mun fyrirtækið innheimta af þeim lóðarleigu
en bærinn mun veita lóðarhöfum þjónustu með sama hætti og almennt gildir um sambærilegar lóðir í
bænum.
Gert er ráð fyrir því að verkefnið verði unnið þannig að deiliskipulag alls svæðisins verði samþykkt eigi
síðar en í árslok 2006 og að framkvæmdir geti í kjölfarið hafist við fyrsta áfanga uppbyggingar. Að öðru
leyti er í samningnum kveðið á um tímasetningar sem verða nánar útfærðar þegar samþykkt deiliskipulag
liggur fyrir. Þar er meðal annars kveðið á um að fyrsta áfanga gatnagerðar og uppbyggingar ljúki á
árabilinu 2007–2010, öðrum áfanga ljúki á árabilinu 2011–2014 og þriðja áfanga á árabilinu 2015–2018
en gert er ráð fyrir að tímamörk geti sætt endurskoðun til flýtingar eða seinkunar. Í tengslum við
uppbygginguna tekur Hveragerðisbær á sig skyldur til að byggja leikskóla og grunnskóla en möguleiki er
á endurskoðun á tímasetningu þeirrar uppbyggingar ef uppbygging eða íbúafjölgun verður hægari en ráð
er fyrir gert eða hætta skapast á að skólamannvirki standi auð. Einnig er kveðið á um að Hveragerðisbær
muni haga lóðaframboði þannig á öðrum svæðum sem bærinn hefur eignarhald á að það raski ekki
framangreindum tímasetningum.
Bærinn skuldbindur sig til að breyta aðalskipulagi í samræmi við niðurstöðu deiliskipulags svæðisins og
þær forsendur sem fram koma í samstarfssamningi og ber bærinn kostnað af bæði gerð aðalskipulags og
forhönnun vegna deiliskipulags auk umhverfismats og ýmissa annarra þátta sem fram koma í II. kafla
samningsins. Einnig kostar bærinn hönnun og lagningu aðalholræsis að tengistað við Varmá og skal þeim
framkvæmdum vera lokið þegar gatnagerð á vegum Eyktar ehf. hefst. Eykt ehf. annast hins vegar hönnun
og lagningu aðalholræsis fyrir íbúðabyggð og þjónustulóðir austan Varmár frá tengistað.
Hveragerðisbær mun í samvinnu við Vegagerðina láta hanna gatnamót hverfisins að Suðurlandsvegi og
kosta og annast hönnun og lagningu safngötu sem lögð verður að hverfinu. Skal lagningu götunnar lokið
þegar gatnagerð á vegum Eyktar ehf. hefst á svæðinu. Eykt ehf. sér hins vegar um hönnun og gerð gatna,
stíga, holræsa og vatnsveitu á svæðinu og byggingu brúar yfir Varmá. Einnig annast Eykt ehf. gerð
samninga við veitufyrirtæki.
Samkvæmt kaupsamningnum er kaupverð reitt fram á þann hátt að Eykt ehf. greiðir kostnað vegna
skipulags hins keypta lands og athugana er því tengjast. Einnig byggir Eykt nýja safngötu og fyrsta áfanga
tveggja deilda leikskóla. Samkvæmt samningnum afhendir kaupandi seljanda bankaábyrgð eða aðra
tryggingu sem Hveragerðisbær metur gilda til tryggingar því að framangreindum framkvæmdum ljúki. Að
auki kemur fram að gatnagerðargjald af lóð undir leikskóla og grunnskóla falli til seljanda og kaupréttur
seljanda að byggingarrétti teljist vera hluti kaupverðs fyrir hið selda.
II. Sjónarmið kærenda
A. Brot á óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar
Kærendur byggja á því að með samningi Hveragerðisbæjar við Eykt ehf., dags. 15 febrúar 2006, hafi
meirihluti bæjarstjórnar brotið rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Að sögn kærenda fór ekki fram nein
könnun á verðmæti þess byggingarlands sem um ræðir. Þá hafi ekki verið kannað af hálfu bæjarfélagsins
hvort fleiri aðilar hefðu áhuga á samstarfi við bæinn vegna þessa verkefnis eða hvort unnt hefði verið að
ná hagstæðari samningum fyrir bæjarfélagið. Auk þessa benda kærendur á að jafnframt hafi legið fyrir að
fleiri hefðu áhuga á verkefninu og teldu sig geta boðið bæjarfélaginu hagstæðari samninga. Þessu til
stuðnings benda kærendur annars vegar á bréf Ólafs Haraldssonar hrl., f.h. ónefndra umbjóðenda sinna,
dags. 17. janúar 2006, og hins vegar tölvupóst Björns Inga Sveinssonar, framkvæmdastjóra Saxbyggs ehf.,
f.h. félagsins, dags. 5. febrúar 2006. Í bréfi Ólafs Haraldssonar hrl. fólst kauptilboð, en í pósti Björns Inga
Sveinssonar var óskað eftir fundi með fulltrúum sveitarfélagsins, með samningaviðræður í huga.
Þá byggja kærendur einnig á því að þegar tekin sé ákvörðun um við hvern sé samið megi gera þær kröfur
til sveitarstjórnar að hún leitist almennt við að ná sem hagstæðustu verði fyrir þær eignir sem verið er að
selja. Telja kærendur að ómálefnalegt hafi verið af kærða að taka tilboði sem hafi greinilega verið lægra
en áðurnefnt tilboð Ólafs Haraldssonar hrl.
Kærendur telja jafnframt að ráðstöfun umræddra eigna sveitarfélagsins feli í sér brot á óskráðum reglum
um jafnræði. Þessa málsástæðu skýra kærendur svo að um sé að ræða takmörkuð gæði sem öðrum en Eykt
ehf. hafi ekki verið veitt tækifæri til að bjóða í. Hins vegar taka kærendur fram að þótt verkefnið sé ekki
útboðsskylt samkvæmt lögum sé útboð almennt sú leið sem fær sé til að tryggja þá vönduðu málsmeðferð
sem nauðsynleg er til að sveitarfélaginu bjóðist sem hagstæðast verð.
B. Brot á sveitarstjórnarlögum og óskráðum meginreglum sveitarstjórnarréttar
Kærendur byggja á því að skylt hafi verið að afla álits sérfróðs aðila, sbr. 2. mgr. 65. gr.
sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, áður en hinir umdeildu samningar voru undirritaðir. Þá telja kærendur að
það hafi verið mat félagsmálaráðuneytisins að ekki beri að túlka ákvæði 2. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga
þröngt enda sé reglan sem felst í ákvæðinu til þess fallin að tryggja vandaða afgreiðslu mála í sveitarstjórn
og auðvelda kjörnum fulltrúum ákvörðunartöku. Í þessu sambandi vísa kærendur til álits ráðuneytisins frá
6. desember 2004 varðandi Hveragerðisbæ og úrskurð þess frá 19. október 2004 varðandi Sandgerðisbæ.
Þá halda kærendur því fram að þeir útreikningar sem gerðir hafi verið af hálfu starfsmanna bæjarins geti
ekki talist uppfylla skilyrði ákvæðisins heldur verði að telja skylt, meðal annars í ljósi fámennis
stjórnsýslu sveitarfélagsins að leita álits utanaðkomandi sérfróðs aðila. Jafnframt telja kærendur það með
öllu óeðlilegt að bæjarstjóri, sem samið hafi við Eykt ehf. f.h. bæjarins, hafi verið hinn sérfróði aðili sem
álits var aflað hjá í málinu.
Að lokum benda kærendur á að með 1. mgr. 64. gr. laga nr. 45/1998, sbr. 7. gr. laga nr. 74/2003, hafi verið
lögfest meginregla sveitarstjórnarréttar um skyldu sveitarstjórnar til að fara forsvaranlega með fjármuni
sveitarfélagsins. Í þessari meginreglu felst krafa um að gætt sé hagsmuna sveitarfélagsins í víðasta
skilningi við meðferð fjárhagslegara verðmæta þess. Kærendur telja regluna eiga við í máli þessu, þar sem
það séu hagsmunir íbúa sveitarfélagsins að verkefni sem þetta skili sem mestum arði til sveitarfélagsins.
Af þessum sökum vekja kærendur athygli á því að meginreglan um forsvaranlega meðferð fjármuna liggi
til grundvallar allri túlkun þegar metið sé hvort sveitarfélagið hafi farið að reglum stjórnsýsluréttar og
sveitarstjórnarréttar við töku ákvörðunar í málinu.
III. Sjónarmið kærða
A. Aðild
Kærði heldur því fram að gallar séu á aðild að málinu. Í fyrsta lagi vísar hann til þess að kærunni sé ekki
beint að neinum augljósum aðila þar sem í kærunni sé ekki einu orði vikið að því hver sé kærði í málinu.
Þá sé einungis kærð sú ákvörðun meirihluta bæjarstjórnar sem tekin var á bæjarstjórnarfundi hinn 15.
febrúar 2006. Kærði vísar til þess að af bréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 3. apríl 2006, megi ráða að
litið sé svo á að Hveragerðisbær sé hinn kærði í málinu enda sé bréfið stílað á hann. Af þessum sökum
lítur kærði svo á að Hveragerðisbær sé kærði í málinu sem bæjarstjórn veiti svo fyrirsvar. Þá heldur kærði
því fram að líkt og aðild kærenda að málinu sé háttað verði ekki komist að annarri niðurstöðu en að um sé
að ræða samruna á réttindum og skyldum kærenda og því hafi þeir ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn
ráðuneytisins. Styður kærði þessa málsástæðu þeim rökum að samkvæmt íslensku réttarfari þurfi aðilar
máls að vera a.m.k tveir og að sömu sjónarmið eigi við um kærumál innan stjórnsýslunnar.
B. Brot á óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar
Kærði mótmælir því að rannsóknarregla stjórnsýsluréttar hafi verið brotin. Í þessu sambandi bendir kærði
á að skoða eigi umrædda samninga sem eina heild, þannig að hafa verði í huga að umræddur
samstarfssamningur sé hluti af þeim kaupsamningi sem gerður var milli Hveragerðisbæjar og Eyktar ehf.
Hins vegar hafi kærendur með málatilbúnaði sínum viljað stilla málinu þannig upp að aðeins væri um að
ræða einfalda sölu á byggingarlandi Hveragerðisbæjar. Þá mótmælir kærði því að bæjarstjórn hafi
beinlínis hafnað því að kanna hvort unnt hefði verið að ráðstafa þeim eignum sem ráðstafað var til Eyktar
ehf. með hagstæðari hætti til annarra aðila. Telur kærði að starfsmenn sveitarfélagsins hafi eftir fremsta
megni verið reiðubúnir til að ræða þessi mál við viðkomandi aðila.
Í þessu sambandi vísar kærði í fyrsta lagi til bréfs Ólafs Haraldssonar hrl. f.h. ónefndra umbjóðenda sinna,
dags. 17. janúar 2006. Í bréfi þessu var kauptilboð gert í umrædda landspildu með þeim réttindum og
skyldum sem greindi í drögum að kaupsamningi milli Hveragerðisbæjar og Eyktar ehf. Þá telur kærði að
taka verði tillit til þess að framangreindur kaupsamningur var aðeins í tillöguformi á þessum tíma og að
hann hafi tekið talsverðum breytingum frá því að það kauptilboð kom fram og þar til hann var endanlega
samþykktur. Meðal annars hafi á þeim tíma umræddur samstarfssamningur ekki verið hluti af
kaupsamningnum með þeim hætti sem hann var við undirritun. Í ljósi þessa hafi meirihluti bæjarstjórnar
metið það svo að framkomið kauptilboð væri að raunvirði talsvert lægra en fengist fyrir landið með
framsali til Eyktar ehf. Því hafi ekki verið talin ástæða til frekari viðræðna við tilboðsgjafa meðan
viðræður við Eykt ehf. væru í gangi. Framangreindu erindi hafi svo loks verið hafnað af meirihluta
bæjarráðs á fundi þess hinn 2. febrúar 2006. Auk þessa telur kærði það einnig skipta máli að framangreint
erindi hafi verið sett fram í skjóli nafnleyndar þar sem mikilvægt sé þegar gengið er til viðræðna við aðila
um jafn ríka hagsmuni að ljóst sé við hvern sé verið að semja.
Í öðru lagi vísar kærði til samskipta Björns Inga Sveinssonar við bæjarstjórn Hveragerðisbæjar. Kærði
bendir á að Björn Ingi hafi verið boðaður á fund með bæjarstjóra þann 6. febrúar 2006 að hans ósk en
þann fund hafi Björn Ingi afþakkað. Samskiptum þeirra hafi lokið með því að Björn Ingi hafi tjáð
bæjarstjóra að hann myndi verða í frekara sambandi í þeirri viku, sem ekki hafi svo gengið eftir.
Þá hafnar kærði þeirri röksemd kærenda að ekki hafi verið reynt að afla frekari upplýsinga um þá aðila
sem áhuga sýndu á verkefninu. Telur kærði að ekki sé hægt að leggja þá skyldu á bæjarstjórn að hún afli
upplýsinga sem verndaðar séu með trúnaðar- og þagnarskyldu lögmanns, en framangreint kauptilboð
Ólafs Haraldssonar hrl. hafi verið lagt fram í slíku skjóli, þ.e fyrir hönd umbjóðenda sem eigi vildu láta
nafns síns getið.
Kærendur hafa haldið því fram að lægra tilboði í umrædda landspildu hafi verið tekið. Kærði mótmælir
þessari staðhæfingu og vísar í þeim efnum til þeirra röksemda sem þegar hafa komið fram af hans hálfu.
Auk þess telur kærði tilefni til að árétta að skoða beri umræddan samstarfssamning og kaupsamning sem
eina heild. Þær tvö hundruð milljónir króna sem boðnar hafi verið í landspilduna eina og sér verði aldrei
metnar hærri að raunvirði en þau réttindi sem fylgja framangreindum kaupsamningi og samstarfssamningi.
Þá vísar kærði jafnframt til þess að m.a hafi verið gengið til viðræðna við Eykt ehf. vegna þess að tæknileg
geta og fjárhagslegir burðir þess félags, sem staðfestir hafi verið af endurskoðanda fyrirtækisins, hafi
vakið ákveðið traust hjá Hveragerðisbæ. Þá hafi félagið haft ákveðna reynslu og góða sögu af
sambærilegum verkefnum m.a í Norðlingaholti, Skuggahverfi, Borgartúni og Höfðatúni í Reykjavík.
Kærði hafnar því alfarið að óskráðar reglur um jafnræði hafi verið brotnar. Hafa beri í huga að sjálfstjórn
sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, gefi til kynna rétt og getu
sveitarstjórna til að stjórna og annast lögum samkvæmt verulegan hluta opinberra mála á eigin ábyrgð,
íbúum sveitarfélagsins til hagsbóta, og hafi sveitarstjórn sem lýðræðislega kjörin yfirstjórn sveitarfélagsins
handhöfn þess réttar. Að þessu leyti verði að láta viðkomandi sveitarstjórn eftir nokkurt svigrúm eða
sjálfsákvörðunarrétt til að móta pólitíska stefnu um rekstur sveitarfélagsins. Að mati kærða verði því sú
skylda ekki lögð á sveitarstjórnir á grundvelli óskráðra meginreglna að bjóða öll verkefni sín út, heldur
verði að eftirláta lýðræðislega kjörinni yfirstjórn sveitarfélags nokkurt svigrúm til mats um hvaða leiðir
séu hentugastar hverju sinni.
C. Brot á sveitarstjórnarlögum og óskráðum meginreglum sveitarstjórnarréttar
Kærði mótmælir því að við meðferð málsins hafi ekki verið fylgt ákvæðum 65. gr. sveitarstjórnarlaga.
Byggir kærði þessa fullyrðingu sína á því að í athugasemdum við 65. gr. laganna sé tekið fram að með
sérfróðum aðila í skilningi ákvæðisins sé t.d. átt við viðskipta- eða tæknimenntaðan aðila og getur þar til
dæmis verið um að ræða starfsmann viðkomandi sveitarfélags. Orri Hlöðversson bæjarstjóri falli innan
þessarar skilgreiningar. Að auki bendir kærði á að Ólafur Gestsson, löggiltur endurskoðandi, hafi verið
fenginn til að yfirfara þær tölur sem Hveragerðisbær lagði til grundvallar áætlunum sínum vegna
framtíðartekna og gjalda ef hugmyndir aðilanna um uppbyggingu næðu fram að ganga. Hafi hann talið að
útreikningar Orra Hlöðverssonar, bæjarstjóra væru trúverðugir, sbr. bréf sem kærði hefur lagt fram í
málinu, dags. 3. janúar 2006. Þá hafi einnig verið leitað eftir áliti Lögmanna Suðurlandi, sbr. minnisblað,
dags. 14. febrúar 2006, sem kærði hefur lagt fram í málinu.
Þá hafnar kærði algjörlega túlkun kærenda á ákvæðum 65. gr. sveitarstjórnarlaga og telur að ákvæðið
verði ekki túlkað víðtækar en túlkun samkvæmt orðanna hljóðan gefur tilefni til. Einnig telur kærði að
túlkun kærenda á ákvæðinu sé í beinni andstöðu við þá skýringu á ákvæðinu sem leidd verði af
athugasemdum í greinargerð með því.
Að lokum bendir kærði á að við úrlausn á kærumáli sem þessu beri félagsmálaráðuneytinu að taka mið af
þeim ríku fjárhagslegu hagsmunum sem viðsemjandi Hveragerðisbæjar hafi af úrlausn þess. Eykt ehf. hafi
ákveðnar lögmætar væntingar til þess að gerðir samningar við Hveragerðisbæ haldi.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
A. Meint brot á óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar
Úrskurðarvald ráðuneytisins í máli þessu byggist á 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, en samkvæmt
ákvæðinu úrskurðar ráðuneytið um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd
sveitarstjórnarmálefna. Ákvæðið hefur verið túlkað á þann veg að ráðuneytið fjalli einkum um mál er
varða stjórnvaldsákvarðanir, þ.e. ákvarðanir sem hafa áhrif á réttindi eða skyldur manna. Ákvarðanir
sveitarstjórna sem eru eingöngu einkaréttarlegs eðlis falla því almennt utan valdsviðs ráðuneytisins nema
unnt sé að benda á brot gegn meginreglum sveitarstjórnarlaga eða meginreglum stjórnsýsluréttar. Í ljósi
þessa tekur ráðuneytið einkum til skoðunar þá þætti málsins sem varða meint brot gegn slíkum
meginreglum.
Aðild að stjórnsýslukæru til félagsmálaráðuneytisins skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga hefur almennt verið
túlkuð fremur rúmt. Styðst það við áralanga framkvæmd að kjörnir fulltrúar í sveitarstjórn geti átt aðild að
slíku kærumáli. Er því ekki fallist á þá kröfu kærða að vísa beri málinu frá vegna aðildarskorts kærenda.
Sjálfstjórn sveitarfélaga er tryggð í 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og verður í
samræmi við það að játa sveitarstjórnum ákveðið svigrúm, bæði til pólitískrar stefnumótunar og
ákvörðunartöku. Óumdeilt er að þeir samningar sem deilt er um í málinu eru ekki útboðsskyldir. Í ýmsum
tilfellum getur þó verið eðlilegra og að auki vandaðri stjórnsýsluhættir hjá sveitarfélögum að láta fara fram
útboð til að fá hagstæðari kjör, sérstaklega ef um stærri verk er að ræða, en rétt er að ítreka að það er
hvorki skylt samkvæmt lögum um opinber innkaup, nr. 94/2001, né öðrum lagaákvæðum.
Kærendur halda því fram í kæru að rannsóknarregla stjórnsýsluréttarins hafi verið brotin. Mál þetta snýst
um gerð einkaréttarlegs samnings milli sveitarfélags og einkaaðila. Af þessum sökum er ljóst að málið
snýst ekki um töku stjórnvaldsákvörðunar og því gilda stjórnsýslulögin ekki, sbr. 2. mgr. 1. gr. sömu laga.
Þrátt fyrir það er rannsóknarregla 10. gr. ssl. byggð á óskráðri meginreglu sem hefur víðtækara gildi en
lögin og verður því ekki gagnályktað frá 10. gr. ssl. á þá lund að stjórnvöld þurfi ekki að undirbúa og
rannsaka önnur mál með viðhlítandi hætti. Samkvæmt rannsóknarreglunni verður að gera þá kröfu til
stjórnvalda að þau afli þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta
ákvörðun í máli. Í 65. gr. sveitarstjórnarlaga er hins vegar sérregla sem gerir ítarlegri kröfur en
rannsóknarreglan og gengur því framar henni, sbr. 2. mgr. 2. gr. ssl. Megintilgangur umrædds lagaákvæðis
er að auðvelda kjörnum fulltrúum ákvarðanatöku í flóknum málum. Er því kveðið á um að skylt sé að
leggja fram úttekt sérfróðs aðila áður en sveitarstjórn tekur ákvörðun í tilteknu máli. Af þessum sökum
verður ekki fjallað um rannsóknarregluna í tengslum við álitsgerð um áhrif hinna umdeildu samninga skv.
2. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga heldur eingöngu hvað snertir tilboð eða tilraunir til samningaviðræðna af
hálfu annarra áhugasamra aðila.
Kærendur byggja einnig á því að jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins hafi verið brotin. Hér gilda sömu
sjónarmið og rakin voru varðandi rannsóknarregluna, þ.e. að jafnræðisregla 11. gr. ssl. er einnig byggð á
óskráðri meginreglu sem hefur víðtækara gildi en lögin. Telja kærendur að jafnræðis hafi ekki verið gætt
þegar samið var við Eykt ehf. þar sem gengið hafi verið fram hjá öðrum aðilum sem leitað hafi samninga
við kærða. Einnig hafi verið ómálefnalegt af kærða að taka tilboði sem hafi greinilega verið lægra en
áðurnefnt tilboð Ólafs Haraldssonar hrl. f.h. ónefndra umbjóðenda sinna.
Þegar komist er að niðurstöðu um það hvort kærði hafi uppfyllt þær kröfur sem gera verður til stjórnvalda
samkvæmt óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins, þ.e jafnræðisreglunni og rannsóknarreglunni, er
vert að athuga hvaða sjónarmið kærði hefur lagt til grundvallar við ákvörðun um val á framkvæmdaraðila
og þá að hvaða leyti þeir aðilar sem ekki var samið við féllu að umræddum sjónarmiðum. Af
málatilbúnaði kærða má ráða að þau sjónarmið sem voru ráðandi við ákvörðunina hafi verið að fá sem
hagstæðust samningskjör en þó með hliðsjón af því að gagnaðili þyrfti að vera traustur, með góða reynslu
af sambærilegum framkvæmdum og hafa burði til að geta lokið framkvæmdum á ákveðnum tíma. Verður
að telja að hér sé um málefnaleg sjónarmið að ræða. Var það mat kærða að Eykt ehf. félli vel að
umræddum sjónarmiðum og er ekki ástæða til að véfengja það mat.
Einnig er þess að gæta að samningur Hveragerðisbæjar við Eykt ehf. er óvenjulegur að ýmsu leyti. Í fyrsta
lagi er um að ræða gífurlega viðamikinn og flókinn samning þar sem ætlunin er að tvöfalda íbúafjölda
Hveragerðisbæjar. Við gerð slíks samnings má gera ráð fyrir löngu samningsferli sem haft getur í för með
sér umtalsverðan kostnað og undirbúningsvinnu af hálfu beggja samningsaðila, auk þess sem nauðsynlegt
getur verið að gæta trúnaðar um efni viðræðna. Í ljósi þessara aðstæðna verður að ætla sveitarfélaginu
umtalsvert svigrúm við val á samningsaðila, auk þess sem hafa verður í huga að samningaviðræður
málsaðila hófust að frumkvæði Eyktar ehf. Ef gera ætti þær kröfur til kærða að hann rannsakaði
nákvæmlega, á hvaða stigi málsins sem er, hvort aðrir aðilar hefðu áhuga á að bjóða hagstæðari kjör, er
ljóst að samningaviðræður myndu í það minnsta ganga erfiðlega. Ef sú skylda hvíldi hins vegar á kærða að
bjóða öðrum áhugasömum aðilum að ganga inn í samninginn þegar samningaviðræðum væri lokið yrði að
telja það mjög ósanngjarna niðurstöðu í garð þess fyrirtækis sem tekið hafði þátt með bænum í því
tímafreka og kostnaðarsama samningsferli sem var undanfari samningsins. Með vísan til þessara
sjónarmiða er það niðurstaða ráðuneytisins að með hinni kærðu ákvörðun hafi ekki verið brotnar
meginreglur stjórnsýsluréttarins um jafnræði aðila og rannsóknarskyldu stjórnvalda.
B. Meint brot á sveitarstjórnarlögum og óskráðum meginreglum sveitarstjórnarréttar
Ágreiningur málsaðila varðandi 2. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, lýtur aðallega að því hvort
þær ráðstafanir sem gerðar voru af hálfu kærða, uppfylli kröfur ákvæðisins um að aflað hafi verið álits
sérfróðs aðila. Hér er um lögskýringaratriði að ræða enda er það ekki skýrt nánar í ákvæðinu hver sá aðili
skuli vera. Ekki er hins vegar deilt um það í málinu að skylt hafi verið að afla slíks álits. Í athugasemdum
með frumvarpi til núgildandi sveitarstjórnarlaga segir um 65. gr:
“Með sérfróðum aðila í þessari grein er t.d. átt við viðskipta- eða tæknimenntaða aðila og geta þeir verið
starfsmenn viðkomandi sveitarfélaga.”
65. gr. sveitarstjórnarlaga á rætur að rekja til 77. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, sem nú eru fallin
úr gildi. Í athugasemdum með ákvæðinu var nánar skýrt hvað væri átt við með hugtakinu sérfróður aðili:
“Með “sérfróðum aðila” er átt við sérfræðing á viðkomandi sviði, t.d. verkfræðing, rekstrarráðgjafa eða
löggiltan endurskoðanda.”
Með lögum um breytingu á sveitarstjórnarlögum, nr. 74/2003, var bætt við 65. gr. laganna nýrri málsgrein
þar sem mælt er fyrir um skyldu til að afla álits sérfróðs aðila áður en sveitarstjórn staðfestir samninga um
framkvæmdir eða þjónustu við íbúa sveitarfélags sem gilda eiga til langs tíma og hafa í för með sér
verulegar skuldbindingar fyrir sveitarsjóð. Í athugasemdum með frumvarpi sem varð að umræddum lögum
kemur fram að meginmarkmið breytingarinnar sé að tryggja vandaða málsmeðferð við töku ákvarðana
sem haft geti áhrif á fjárhag sveitarfélaga til lengri tíma litið. Ákvæðið grundvallast á því viðhorfi
löggjafans að það sé bæði réttur og skylda sveitarstjórnarmanna að vera vel upplýstir um forsendur og
afleiðingar mikilsháttar ákvarðana sem koma til umræðu í sveitarstjórn. Ekki er hægt að gera ráð fyrir því
að kjörnir fulltrúar hafi menntun eða reynslu sem gerir þeim kleift að meta flókna samninga eða
kostnaðaráætlanir og álykta um væntanleg áhrif þeirra á fjárhagsafkomu sveitarsjóðs. Löggjafinn hefur af
þeirri ástæðu ákveðið að skylt sé að afla álits eða umsagnar sérfróðs aðila áður en sveitarstjórn afgreiðir
mál sem falla undir framangreind ákvæði. Með sérfróðum aðila er t.d. átt við viðskipta- eða
tæknimenntaðan aðila og getur þar til dæmis verið um að ræða starfsmann viðkomandi sveitarfélags.
Æskilegt er að umsögnin feli í sér mat á einstökum efnisþáttum samnings eða áætlunar og áhrifum
skuldbindingar eða fjárfestingar á rekstur sveitarfélagsins í náinni framtíð.
Eins og kemur fram í gögnum málsins var það bæjarstjóri Hveragerðisbæjar, Orri Hlöðversson, sem tók að
sér hlutverk hins sérfróða aðila í skilningi 2. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga og var greinargerð hans lögð
fyrir bæjarstjórn. Fallist er á það með kærða að Orri Hlöðversson falli innan þeirrar skilgreiningar á
sérfróðum aðila sem fram kemur í lögskýringargögnum með 65. gr. sveitarstjórnarlaga sem áður er vitnað
til. Athugunarefni er þó hvort eðlilegt sé að sami aðili og annaðist samningsgerð fyrir hönd bæjarins hafi
einnig tekið að sér hlutverk hins sérfróða aðila. Eins og áður segir er megintilgangur slíks sérfræðiálits að
auðvelda kjörnum fulltrúum ákvarðanatöku í flóknum málum. Álitið þarf því að innihalda upplýsingar um
áhrif hinna umdeildu samninga fyrir sveitarfélagið. Í ljósi þessa telur ráðuneytið það samrýmast tilgangi
ákvæðis 2. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga að bæjarstjóri Hveragerðisbæjar hafi skrifað samantekt og
greiningu á hlutverki bæjarins við framkvæmd samstarfssamningsins við Eykt ehf. Líklegt er að hann hafi
haft einna besta þekkingu á efni samningsins og því hafi þessi skipan mála verið líkleg til að auðvelda
kjörnum fulltrúum ákvarðanatöku í málinu. Auk þess er fallist á það með kærða að það hafi verið vönduð
málsmeðferð af hans hálfu að láta Ólaf Gestsson, löggiltan endurskoðanda bæjarins, yfirfara þær tölur og
forsendur sem lagðar voru til grundvallar útreikninga Orra Hlöðverssonar bæjarstjóra og jafnframt að leita
eftir áliti lögmanns sveitarfélagsins. Loks skal bent á að því hefur hvorki verið haldið fram í málinu af
hálfu kærenda að álitinu sé áfátt hvað efni varðar né að bæjarstjóra hafi skort menntun eða færni til að
veita sérfræðiálit.
Varðandi þá málsástæðu kærenda að hin kærða ákvörðun fari í bága við 1. mgr. 64. gr. sveitarstjórnarlaga
og meginreglu um forsvaranlega meðferð fjármuna sveitarfélagsins verður að mati ráðuneytisins að miða
við það sem fram kemur í umsögn kærða, að umrætt landsvæði hafi ekki verið falt á markaðslegum
forsendum, heldur hafi það verið ætlun meirihlutans að leita eftir samstarfi við öflugan byggingaraðila til
að ná því pólitíska stefnumarki að byggja upp nýtt skólahverfi á tilteknum árafjölda. Fyrir liggur að
kaupverð fyrir hið selda land er ekki greitt með peningum heldur ábyrgist kaupandi framkvæmdir og
fjármögnun vegna tiltekinna mannvirkja, sbr. 4. gr. kaupsamnings, dags. 22. febrúar 2006. Jafnframt
liggur fyrir að tilboð barst frá lögmannsstofu fyrir hönd ónafngreinds kaupanda þar sem boðnar voru 200
milljónir króna fyrir sama land til viðbótar þeim skuldbindingum sem greinir í drögum að kaupsamningi
frá janúar 2006. Ekki liggur fyrir í málinu neitt mat á markaðsvirði umrædds lands. Af hálfu kærða er hins
vegar byggt á því að skoða verði kaupsamning og samstarfssamning milli Hveragerðisbæjar og Eyktar ehf.
sem eina heild. Þeir fjármunir sem boðnir hafi verið fyrir landspilduna eina og sér verði aldrei metnir
hærri að raunvirði en þau réttindi sem fylgja umræddum samningum. Að auki telur kærði að líta verði á þá
samfélagslegu hagsmuni sem búi að baki því að uppbygging svæðisins verði með sem bestu móti en slíkir
hagsmunir verði ekki metnir til fjár.
Samkvæmt þeim útreikningum og forsendum sem lágu til grundvallar ákvörðun bæjarstjórnar var það mat
bæjarstjóra Hveragerðisbæjar að samstarf við Eykt ehf. væri fjárhagslega hagkvæmt fyrir bæjarfélagið.
Eins og áður segir yfirfór endurskoðandi bæjarins útreikningana og taldi þá trúverðuga. Í greinargerð
bæjarstjóra eru tilgreind ýmis rök fyrir því að hagstæðara sé fyrir Hveragerðisbæ að fara í slíkt samstarf
fremur en að ráðast sjálft í framkvæmdirnar. Meðal annars er bent á kostnað vegna fjárbindingar og
fjárhagslega áhættu sem fylgja myndi verkefninu. Á endanum var það niðurstaða meirihluta bæjarstjórnar
að samþykkja bæði samstarfssamning og kaupsamning og fellst ráðuneytið á þá röksemd kærða að ekki sé
unnt að líta eingöngu til kaupsamningsins við mat á því hvort bæjarstjórn hafi hafnað hagstæðara tilboði.
Jafnframt er það niðurstaða ráðuneytisins, með hliðsjón af því sem að framan er rakið, að mat
bæjarstjórnar á hagkvæmni þeirra tilboða sem lágu fyrir í málinu sæti ekki endurskoðun ráðuneytisins.
Að lokum heldur kærði því fram að meðferð kærenda á tölvupóstum er tengjast málinu varði við lög. nr.
81/2003, um fjarskipti. Er það utan valdheimilda ráðuneytisins að úrskurða um viðurlög vegna þessa, enda
fer samgönguráðherra með yfirstjórn fjarskipta, sbr. 1. mgr. 2. gr. sömu laga
Með vísan til framangreinds fellst ráðuneytið ekki á það með kæranda að málsmeðferð fari í bága við
sveitarstjórnarlög, nr. 45/1998, stjórnsýslulög, nr. 37/1993 eða óskráðar meginreglur sveitarstjórnarréttar
eða stjórnsýsluréttar.
Afgreiðsla málsins hefur tekið lengri tíma en kveðið er á um í 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Skýrist sá
dráttur af annríki í ráðuneytinu vegna sveitarstjórnarkosninga.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun bæjarstjórnar Hveragerðisbæjar frá 15. febrúar 2006, um að samþykkja kaupsamning um sölu á
77,4 ha. lands til Eyktar ehf. og samstarfssamning við sama aðila um uppbyggingu sama landsvæðis, skal
standa óhögguð.
Fyrir hönd ráðherra
Guðjón Bragason (sign.)
Lárus Bollason (sign.)