Hafnarfjarðarbær: Ágreiningur um skil á lóð. Mál nr. 29/2010
Ár 2011, 26. apríl er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 29/2010 (IRR10121691)
Þ. Þorgrímsson & Co ehf
gegn
Hafnarfjarðarbæ
I. Kröfur, aðild, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru dagsettri 25. febrúar 2010 kærði Ingi Freyr Ágústsson lögfræðingur f.h. Steingríms Þórmóðssonar hrl. f.h. Þ. Þorgrímssonar & Co ehf. kt. 710269-2119 (hér eftir nefnt ÞÞ) synjun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarbæjar á beiðni félagsins um að fá að skila leigulóð sem félaginu var úthlutað að Gjáhellu 1 í Hafnarfirði. ÞÞ gerir þær kröfur að ráðuneytið beini þeim tilmælum til bæjarstjórnar Hafnarfjarðarbæjar að taka við lóðinni að Gjáhellu 1.
Hin kærða ákvörðun var tilkynnt ÞÞ með bréfi dags. 23. desember 2009. Kæra ÞÞ barst ráðuneytinu þann 15. mars 2010 og barst því innan kærufrests 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kæruheimild er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Ekki er ágreiningur um aðild.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Á fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðarbæjar þann 27. nóvember 2007 var úthlutun lóða í Hellnahrauni og Kapelluhrauni samþykkt í samræmi við lista sem birtur var í fundargerð og nánari skilmála sem skipulags- og byggingarsvið setti. Meðal annars var samþykkt að úthluta ÞÞ lóð nr. 1 við Gjáhellu og þann 21. desember 2007 skrifaði ÞÞ undir leigusamning við Hafnarfjarðarbæ um leigu á lóðinni. Óumdeilt er að ÞÞ greiddi gatnagerðargjöld vegna lóðarinnar.
Með bréfi til skipulags- og byggingarsviðs Hafnarfjarðarbæjar dags. 4. mars 2008 kvartaði ÞÞ yfir því að ekki yrði sérstök innkeyrsla að lóðina Gjáhellu 1 heldur sameiginleg innkeyrsla með öðrum. Gögn og teikningar af lóðinni sem ÞÞ fékk við umsóknina hafi sýnt sérstaka innkeyrslu sem hafi verið forsenda fyrir kaupunum. Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 5. mars 2008 var samþykkt að veita ÞÞ heimild til að vinna tillögu að breytingu á deiliskipulagi í samræmi við erindið sem síðar yrði grenndarkynnt skv. 2. mgr. 26. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. ÞÞ lagði fram tillögu sína þann 19. mars 2008, var hún grenndarkynnt frá 5. maí 2008 og samþykkt af aðliggjandi lóðarhöfum. Skipulags- og byggingarfulltrúi samþykkti breytingartillöguna þann 28. maí 2008 og tók hún gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda þann 14. júlí 2008.
Skipulags- og byggingarfulltrúi tók fyrir erindi ÞÞ, er varðaði umsókn um að byggja vörugeymslu á lóðinni að Gjáhellu 1 samkvæmt teikningum, á fundum sínum þann 9. júlí 2008, 6. ágúst 2008 og 5. nóvember 2008. Erindinu var frestað í öll skiptin þar sem innsend gögn voru talin ófullnægjandi.
Með bréfi dags. 10. desember 2009 óskaði ÞÞ eftir því við Hafnarfjarðarbæ að skila lóðinni. Tók ÞÞ fram í bréfinu að félagið hefði ekki staðið fyrir neinum framkvæmdum á lóðinni né notfært sér lóðina á nokkurn máta. Þá var óskað eftir endurgreiðslu á andvirði lóðarinnar að fjárhæð kr. 38.703.171.
Skipulags- og byggingarsvið veitti umsögn sína um erindi ÞÞ og hljóðaði hún svo:
„Með vísan í 8. gr. Reglna um afsal á lóðum, samþykktar í bæjarráði þann 20.11.2008, er lagt til að beiðni um afsal verði hafnað.”
Lögfræðingur Hafnarfjarðarbæjar fór yfir umsögnina og tók undir hana. Á fundi þann 22. desember 2009 synjaði bæjarstjórn Hafnarfjarðarbæjar erindi ÞÞ er hún samþykkti eftirfarandi tillögu:
„Bæjarstjórn Hafnarfjarðar synjar framlögðu afsali í samræmi við umsögn skipulags- og byggingarsviðs og 8. gr. reglna um afsal lóða.”
Synjun á erindi ÞÞ var tilkynnt félaginu með bréfi dags. 23. desember 2009.
Ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar var kærð til ráðuneytisins með bréfi dags. 25. febrúar 2010.
Ráðuneytið óskaði umsagnar Hafnarfjarðarbæjar um kæruna með bréfi dags. 16. mars 2010 og barst umsögnin þann 27. apríl 2010.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 30. apríl 2010 var ÞÞ veittur andmælaréttur vegna umsagnar Hafnarfjarðarbæjar og bárust andmælin þann 14. maí 2010.
Með bréfi ráðuneytisins dags. 14. maí 2010 var ÞÞ og Hafnarfjarðarbæ tilkynnt um tafir á uppkvaðningu úrskurðar.
Vegna fyrirspurna ÞÞ dags. 12. september 2010, 17. janúar 2011 og 23. febrúar 2011 var félaginu tilkynnt um tafir á uppkvaðningu úrskurðar með bréfum dags. 27. september 2010, 20. janúar 2011 og 24. febrúar 2011.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök ÞÞ
ÞÞ heldur því fram að félaginu sé heimilt að skila lóðinni að Gjáhellu 1 í Hafnarfirði. Reglur sem bæjarfélagið setti þann 20. nóvember 2008 geti ekki haft þau áhrif að ÞÞ verði svipt þessum rétti sínum vegna réttmætra væntinga félagsins.
ÞÞ bendir á að réttur til lóðaskila sé hvergi sérstaklega áréttaður. Lóð sem úthlutað er sé enn í eigu sveitarfélagsins og við skil á lóð, ógildingu úthlutunar eða við afturköllun á lóð renni öll réttindi til nýtingar og endurúthlutunar til sveitarfélagsins. Því hafi löggjafinn sett sveitarfélögum ákveðnar takmarkanir við því að leysa til sín lóðir en ekki hafi verið talin þörf á því að takmarka rétt lóðarhafa til að skila lóðum. Það er jafnframt mat ÞÞ að þessi skilningur fái einnig stoð í heimildarreglu lögmætisreglunnar. Það sé meginregla í íslenskum rétti að borgararnir megi gera hvaðeina sem ekki er bannað í lögum, en stjórnvöld, þ.m.t. sveitarstjórnir, geti einungis íþyngt borgurunum með ákvörðunum sínum ef þau hafa til þess sérstaka heimild í lögum og þá á framvirkan hátt. Þá sé óeðlilegt að þeir sem ekki standi við greiðslur vegna lóðasamnings eigi að standa betur að vígi vegna vanefnda sinna heldur með tilliti til skilaréttar/afturköllunar lóðar, heldur en þeir sem greiði álögð gjöld vegna lóðasamninga. Þá bendir ÞÞ á að hefði það verið ætlun Hafnarfjarðarbæjar að takmarka rétt lóðarhafa til þess að skila lóðum þá hefði bænum verið í lófa lagið að setja almennar reglur um slíkt og kveða á um það í samningsskilmálum sem samdir eru einhliða af sveitarfélaginu.
ÞÞ bendir á að í raun sé um að ræða vanefnd af hálfu félagsins þar sem það hafi ekki orðið við þeim fresti sem sveitarfélagið gaf til að uppfylla ákveðna verkþætti og þ.a.l. hafi sveitarfélaginu borið skilyrðislaus skylda til að taka við lóðinni en ákvæði 8. gr. leigusamningsins hljóðar svo:
„Verði skilmálum þessum eigi fullnægt í samræmi við framangreinda fresti, greiðslur, gjalddaga eða önnur ákvæði, fellur lóðaveitingin niður án frekari fyrirvara.”
ÞÞ bendir á að í fyrrgreindri 8. gr. leigusamningsins sé jafnframt vísað til 9. gr. samþykktar um gatnagerðargjald í Hafnarfirði frá 2. október 2007. Af 9. gr. samþykktarinnar sé ljóst að skilaréttur á úthlutuðum lóðum sé fyrir hendi. Þá telur ÞÞ að reglur sem settar séu eftir að samningur á milli aðila komst á og settar eru til þess eins að skerða rétt ÞÞ til lóðaskila geti ekki átt við um samningssambandið. Sér í lagi ef sjónarmið sveitarfélagsins eru eingöngu þau að komast hjá því að taka við skiluðum lóðum þar sem eftirspurn eftir þeim hafi minnkað. Þessa sjónarmiðs gæti einnig í 11. gr. samþykktar um gatnagerðargjald, en þar kemur eftirfarandi fram:
„Samningar um gatnagerðargjöld af tilteknum lóðum sem lóðarhafar eða lóðareigendur hafa gert við Hafnarfjarðarbæ fyrir gildistöku samþykktar þessarar, svo og skilmálar varðandi gatnagerðargjöld sem bæjaryfirvöld hafa sett fyrir sömu tímamörk og lóðarhafi eða lóðareigandi hefur undirgengist, halda gildi sínu sbr. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 153/2006 nema aðilar séu um annað sáttir.”
Það er mat ÞÞ að taka verði tillit til þeirra réttmætu væntinga sem félagið hafði til skilaréttarins en um verulega fjármuni sé að ræða í málinu. ÞÞ vísar jafnframt í 7. gr. reglugerðar um gatnagerðargjöld í Hafnarfirði nr. 387/1991 þar sem eftirfarandi komi fram:
„Óski lóðarhafi að skila lóð á hann rétt á endurgreiðslu á greiddu gatnagerðargjaldi, miðað við byggingarvísitölu. [...]”
ÞÞ vísar einnig til a-liðar 9. gr. reglugerðar um gatnagerðargjöld nr. 543/1996 þar sem segi að lóðarhafi geti skilað lóð. ÞÞ telur að ótvíræður skilaréttur lóðarhafa sé til staðar. Þá beri Hafnarfjarðarbær einnig skyldu til að endurgreiða félaginu þau gjöld sem það hafi greitt, s.s. gatnagerðargjald. Máli sínu til stuðnings vísar ÞÞ til 1. mgr. 9. gr. laga um gatnagerðargjöld nr. 153/2006 þar sem segir:
„Sveitarfélagi ber að endurgreiða gatnagerðargjald innan 90 daga ef lóðarúthlutun er afturkölluð eða ógilt eða lóð er skilað.“
Bendir ÞÞ á að samsvarandi ákvæði hafi verið í eldri lögum nr. 17/1996 þar sem fram komi:
„Nú er lóðarúthlutun afturkölluð, lóð skilað, byggingarleyfi afturkallað eða ekki nýtt af lóðarhafa og ber sveitarfélagi að endurgreiða gatnagerðargjald af viðkomandi lóð.”
Í greinargerð með nefndu ákvæði segi m.a.:
„Í 2. mgr. er kveðið á um endurgreiðsluskyldu sveitarstjórnar í þeim tilfellum þegar sá sem fengið hefur lóð úthlutað kýs að skila henni eða þegar byggingarleyfi fellur úr gildi eða er fellt úr gildi þegar greitt hefur verið gatnagerðargjald í tengslum við útgáfu þess. Er um að ræða tæmandi talningu á þeim tilfellum þegar sveitarstjórn er skylt að endurgreiða gatnagerðargjald.”
ÞÞ bendir á að í almennum athugasemdum í greinargerð með lögum nr. 153/2006 komi fram að samkvæmt erindisbréfi nefndarinnar sem endurskoðaði hin eldri lög hafi markmið hennar verið að eyða óvissuþáttum sem upp höfðu komið við framkvæmd laganna, ekki síst um það hvort gatnagerðargjald væri skattur eða þjónustugjald. Verði að skilja þögn löggjafans í þessum efnum á þann veg að ekki hafi verið óvissa um skilaréttinn, a.m.k. bæti nefndin og hin nýju lög engu við um það sem fram komi bæði í eldri lögum og greinargerð með þeim en ákvæði 2. mgr. 1. gr. hinna eldri laga séu sambærileg 9. gr. núgildandi laga. Í athugasemdum í greinargerð með lögum nr. 153/2006 komi fram að sveitarfélagi sé skylt að endurgreiða áður innheimt gatnagerðargjald ef lóðarúthlutun er afturkölluð eða lóð er skilað og að þá skuli jafnframt verðbæta þá fjárhæð auk þess sem bæta skuli við dráttarvöxtum.
ÞÞ bendir á að orðalag ákvæða 7. gr. reglugerðar nr. 387/1991 um gatnagerðargjöld í Hafnarfirði og 1. mgr. 9. gr. reglugerðar um gatnagerðargjöld nr. 543/1996 sé skýrt. Það sé undir lóðarhafa sjálfum komið hvort hann skili lóð eða ekki, óháð vilja eða samþykki sveitarstjórnar. Í samantekt dags. 3. mars 2010 sem send hafi verið frá Hafnarfjarðabæ komi fram að umræddri lóð hafi verið skilað tvisvar sinnum áður. Í báðum tilfellum höfðu engar framkvæmdir átt sér stað á lóðinni sjálfri, í fyrra skiptið hafi lóðarhafi ekki greitt gatnagerðargjöld og í síðara skiptið höfðu gatnagerðargjöld verið greidd. ÞÞ hafi hins vegar staðið við sitt, greitt gatnagerðargjöld og skrifað undir leigusamning. Sú staða að samningsaðili standi við samningsskilmála eigi ekki að skapa honum lakari rétt en þeim sem ekki standi við slíkt.
ÞÞ telur að reglur um afsal á lóðum í Hafnarfirði, sem samþykktar voru í bæjarráði þann 20. nóvember 2008, brjóti í bága við ofangreindar reglugerðir. Einnig sé til þess að taka að reglurnar geti ekki gilt með afturvirkum hætti ÞÞ til tjóns. Reglurnar geti einungis gilt með framvirkum hætti og þá aðeins um þær lóðir sem úthlutað var eftir setningu þeirra. Þegar ÞÞ sótti um og fékk úthlutað lóð stóð félagið í þeirri trú að unnt væri að skila lóðinni á ný og fá gatnagerðargjaldið endurgreitt, bendir ÞÞ á 27. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er varðar afturvirkni laga.
ÞÞ telur að með útgáfu reglna um afsal á lóðum í Hafnarfirði sem samþykktar voru í bæjarráði 22. nóvember 2008 hafi verið gerðar ákveðnar breytingar á verklagi hjá sveitarfélaginu. Samkvæmt reglunum verði lóðum ekki skilað hafi lóðarhafi hafið framkvæmdir sínar. Er þar ekki verið að tala um efnislegar framkvæmdir á lóðinni sjálfri heldur nægi að aðaluppdrættir hafi verið gerðir og stimplaðir af Hafnarfjarðarbæ. Þá sé ekki tekið við lóðum þar sem lóðarhafi hafi fengið samþykkta deiliskipulagsbreytingu.
ÞÞ telur að félaginu hafi verið nauðugur einn sá kostur að óska eftir deiliskipulagsbreytingu en í upphafi hafi verið gert ráð fyrir sérstakri innkeyrslu fyrir lóðina að Gjáhellu 1. Þann 4. mars 2008 sendi ÞÞ Hafnarfjarðarbæ tölvupóst um þetta málefni en þá hafði deiliskipulaginu verið breytt á þann hátt að innkeyrsla að Gjáhellu 1 átti að vera sameiginleg með öðrum lóðum. Tillaga ÞÞ um breytingu deiliskipulags var samþykkt á afgreiðslufundi skipulags- og byggingafulltrúa Hafnarfjarðarbæjar þann 28. maí 2008.
ÞÞ bendir á að túlkun Hafnarfjarðarbæjar á 9. gr. laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006, reglugerðum, samþykktum og lóðarskilmálum sé á þann veg að það sé sveitarfélaginu í sjálfsvald sett hvort það taki við lóð eða ekki. Þeir aðilar sem ekki greiði tilskilin gjöld til sveitarfélagsins standi betur að vígi, kjósi þeir að skila lóð, heldur en þeir sem standi skil á greiðslum. Þá hafi Hafnarfjarðarbær afturkallað úthlutun lóða þegar lóðarhafi hafi ekki staðið við fyrirmæli skilmála og deiliskipulags. Ef gæta eigi jafnræðis þá beri sveitarfélaginu að fylgja slíkum fyrirmælum og reglum jafnhart eftir í öllum tilvikum. Þeir lóðarhafar sem þannig missi yfirráð yfir lóðum sem þeir hafi fengið úthlutað eigi einnig að fá gatnagerðargjöldin endurgreidd. Hafnarfjarðarbær sé í reynd ráðandi afl um framboð lóða í sveitarfélaginu og þá skilmála sem lóðaúthlutun eru settir hverju sinni. Borgararnir standi því höllum fæti gagnvart sveitarfélaginu, enda samningsstaða þeirra veik. Beri því að fylgja almennum reglum stjórnsýsluréttar, s.s. lögmætis- og jafnræðisreglum. Telur ÞÞ að Hafnarfjarðarbær láti rétt félagsins til endurgreiðslu á gatnagerðargjaldi ráðast af framboði og eftirspurn á lóðamarkaði en ekki á jafnræðisgrundvelli. Gatnagerðargjald sé skattur líkt og fram komi í 1. gr. laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006 og það sé lögvarinn réttur borgara og lögaðila að fá endurgreiðslu á sköttum sínum ef andlagi því sem skattlagningin byggist á er skilað.
ÞÞ telur einkennilegt að Hafnarfjarðarbær komist að þeirri niðurstöðu að reglur um afsal á lóðum í Hafnarfirði séu kunnugar öllum sem reglurnar hafi áhrif á. Í nýlega föllnum dómum við Héraðsdóm Reykjavíkur (mál nr. E8018/2009 og E-8019/2009) komi fram að við sömu aðstæður hafi Reykjavíkurborg sent öllum lóðarhöfum tilkynningu um breyttar verklagsreglur sínar.
ÞÞ vísar í niðurstöðu dómanna tveggja sem séu samhljóða hvað þetta varði en þar komi eftirfarandi fram:
„Enda þótt samningur aðila sé einkaréttarlegs eðlis, svo sem fyrr greinir, byggði hann á ívilnandi stjórnvaldsákvörðun stefnda. Bar stefnda þannig m.a. að gæta þess, að jafnræði væri milli þeirra aðila, sem voru í sambærilegri stöðu. Stefndi gat ekki bundið nein réttaráhrif við samþykkt borgarráðs um að taka skil á atvinnuhúsalóðum hinn 20. nóvember 2008, fyrr en sú ákvörðun hafi verið kynnt viðkomandi aðilum, eða eftir 27. nóvember 2008, og er algerlega ósannað, að ákvörðun þar að lútandi hafi verið tekin um mánaðarmótin september/október, svo sem haldið er fram af hálfu stefnda, hvað þá kynnt hagsmunaaðilum. Þá þegar hafði stefnandi neytt þess réttar, sem hann hafði á grundvelli þeirrar venju, sem gilti hjá Reykjavíkurborg um sambærileg skil.”
Loks bendir ÞÞ á að félaginu hafi aldrei verið tilkynnt um hinar nýju reglur sveitarfélagsins sem settar voru 28. nóvember 2008. Fréttir af þeim hafi borist félaginu með bréfi Hafnarfjarðarbæjar dags. 23. desember 2009 þar sem synjað er um skil á lóðinni að Gjáhellu 1.
IV. Málsástæður og rök Hafnarfjarðarbæjar
Í greinargerð Hafnarfjarðarbær kemur fram að reglur um afsal lóða sem samþykktar voru þann 20. nóvember 2008 í bæjarráði hafi ekki verið sérstaklega kynntar út á við en hafi verið birtar á vef Hafnarfjarðarbæjar svo og í fundargerð bæjarráðs. Þannig hafi öllum, sem reglurnar hafi áhrif á, mátt vera kunnugt um tilvist þeirra. Þá bendir Hafnarfjarðarbær á að ÞÞ óskaði eftir að skila lóðinni þann 10. desember 2009 eða rúmu ári eftir að reglurnar tóku gildi. Áður en reglurnar tóku gildi hafi verið stuðst við sambærilegar reglur en óskráðar. Samþykkt bæjarráðs hafi verið til þess fallin að setja almennar óskráðar reglur um skil á lóðum á skriflegt form sem allir gætu kynnt sér. Þá leggur Hafnarfjarðarbær áherslu á að um sé að ræða almennar reglur, þ.e. reglur sem giltu um allar úthlutaðar lóðir.
Hafnarfjarðarbær vísar til þess að einungis eitt annað sambærilegt mál hafi komið til skoðunar hjá sveitarfélaginu, þ.e. mál þar sem deiliskipulagi var breytt en aðrar framkvæmdir ekki hafnar. Því var synjað af bæjarráði 28. maí 2009 á sömu forsendu og varðandi Gjáhellu 1, þ.e. að deiliskipulagi hafi verið breytt og það sé í andstöðu við 8. gr. reglna frá 20. nóvember 2008 að taka við slíkum lóðum.
Hafnarfjarðarbær bendir á 9. gr. laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006 þar sem fram komi að endurgreiða eigi gatnagerðargjald innan 90 daga ef lóðarúthlutun er afturkölluð eða ógilt eða lóð er skilað. Ekkert sé meira fjallað um skil á lóðum í þessum lögum eða hver skilyrði séu fyrir lóðaskilum. Þá komi ekkert fram um að lóðarhafar eigi skýlausan rétt á að skila lóðum ef og þegar þeir vilji. Í dómi héraðsdóms Reykjavíkur dags. 16. desember (mál nr. E-6971/2009) komi fram í niðurstöðu dómsins að Reykjavíkurborg hafi eftir efnahagshrunið ekki verið bundin af því að leggja sömu sjónarmið til grundvallar við ákvörðun um lóðarskil og fyrir það enda aðstæður allt aðrar. Hafnarfjarðarbær telur að í dómi héraðsdóms hafi verið fallist á að ekki felist skýlaus skilaréttur á lóðum í 9. gr. laga um gatnagerðargjald.
Hafnarfjarðarbær bendir á að íþyngjandi sé fyrir sveitarfélag að endurgreiða gatnagerðargjöld með verðbótum eins og lögin kveði á um. Í reglum um afsal á lóðum í Hafnarfirði, samþykktum í bæjarráði 20. nóvember 2008, felist að bærinn endurgreiði gatnagerðar- og byggingarréttargjöld innan 30 daga ef lóðarskil eru samþykkt, sbr. 1. gr. reglnanna. Í 7. gr. sé kveðið á um að ekki verði tekið við lóðum þar sem framkvæmdir séu hafnar. Í 8. gr. komi fram að ekki verði tekið við lóðum þar sem lóðarhafi hafi fengið samþykkta deiliskipulagsbreytingu, hvort heldur sem um sé að ræða óverulega eða verulega breytingu. Með ákvæðum 7. og 8. gr. reglnanna er lögð áhersla á að þegar lóðarhafi hafi breytt lóð með einhverjum hætti hafi hann ekki rétt til að skila lóðinni og sé það í samræmi við meginreglur um skil á vörum. Það geti ekki verið rétt að unnt sé að vinna við eða breyta lóð og eiga samt skilarétt. Það séu því mjög málefnaleg sjónarmið að baki þessum reglum og í samræmi við óskráðar reglur bæjarins fram að því að þessar reglur hafi verið settar.
Hafnarfjarðarbær vísar til þess að í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sé deiliskipulag skilgreint með eftirfarandi hætti:
„Deiliskipulag: Skipulagsáætlun fyrir afmarkaða reiti innan sveitarfélags sem byggð er á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess. Ákvæði um deiliskipulag eiga jafnt við um þéttbýli og dreifbýli.”
Þá komi einnig fram í lögunum að skipulagsáætlanir skiptist í þrjá flokka, svæðisskipulag, aðalskipulag og deiliskipulag. Af þessu megi sjá að deiliskipulag er grundvallaratriði í skipulagningu afmarkaðra reita innan sveitarfélags og byggist á aðalskipulagi. Samkvæmt 23. gr. skipulags- og byggingarlaga beri sveitarstjórn ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Landeiganda eða framkvæmdaraðila sé þó heimilt á sinn kostnað að gera tillögu til sveitarstjórnar að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi. Hafnarfjarðarbær bendir á að í gögnum ÞÞ komi skýrt fram að á fundi skipulags- og byggingarfulltrúa þann 5. mars 2008 hafi verið samþykkt að veita félaginu heimild til að vinna tillögu að breytingu á deiliskipulagi. Sambærileg afgreiðsla hafi verið í skipulags- og byggingarráði þann 22. apríl 2008. Sú deiliskipulagsbreyting hafi verið grenndarkynnt frá 5. maí 2008 og skipulags- og byggingarfulltrúi hafi samþykkt erindið 28. maí 2008, þ.e. deiliskipulagsbreytinguna. Í framhaldi af því hafi komið fram umsóknir um byggingarleyfi en þar sem gögn skorti frá ÞÞ var byggingarleyfið aldrei afgreitt. Óumdeilt sé að ÞÞ hafi fengið gerða breytingu á deiliskipulagi á lóðinni og þannig fékk félagið breytt þeirri lóð sem úthlutað var og því ekki um að ræða sömu vöru og félagið fékk úthlutað í upphafi.
Hafnarfjarðarbær telur því að málefnaleg sjónarmið liggi að baki ákvörðun sveitarfélagsins um að hafna beiðni ÞÞ um að skila lóðinni að Gjáhellu 1 og sé hún í samræmi við þær reglur sem samþykktar voru þann 20. nóvember 2008. ÞÞ óskaði eftir lóðaskilum eftir að reglurnar hafi verið samþykktar og því ekki unnt að segja að þær hafi gilt á afturvirkan hátt gagnvart félaginu. Þær gildi um öll lóðarskil frá því að reglurnar voru samþykktar.
Reglur Hafnarfjarðarbæjar um lóðaskil séu skýrar, almennar og eðlilegar. Í 7.-10. gr. séu sett almenn skilyrði um í hvaða tilvikum ekki verði tekið við lóðum. Hafnarfjarðarbær fullyrðir að þessi skilyrði séu mun almennari en þau ákvæði Reykjavíkurborgar sem fjallað er um í áður tilvitnuðum héraðsdómi og muni því ekki valda breyttri niðurstöðu ef umrædd lóðarskil yrðu lögð fyrir dómstóla. Reglurnar séu einnig meðalhófsreglur því aðeins sé miðað við að ekki sé tekið við lóðum ef framkvæmdir eru hafnar, deiliskipulagi breytt, úthlutunaraðili hafi selt rétt sinn eða fyrirtæki sem lóðarhafi verið selt. Þarna sé ekki gengið langt í að takmarka lóðarskil og um leið gætt jafnræðis.
Að öllu ofangreindu virtu telur Hafnarfjarðarbær að ekki séð að ástæða sé til að telja afgreiðslu bæjarins á erindi ÞÞ sé með nokkrum rökum ólögmæt.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Algengt er að sveitarfélög afli sér lands með kaupum eða eignarnámi til þess að skipuleggja þar byggð og úthluta síðan sem byggingarlóðum til leigu fyrir einstaklinga eða lögaðila. Þetta heyrir þó ekki til verkefna sem sveitarfélögum er skylt að sinna skv. 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og í reynd eru engin lagaákvæði fyrir hendi sem með beinum hætti fjalla um framkvæmd lóðaúthlutunar sveitarfélaga. Verður þó að telja að með vísan til venju og eðlis máls, að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum og selja byggingarrétt líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína, sbr. einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998 enda ekki um það deilt.
Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum um úthlutun lóða og byggingarréttar komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sveitarfélags um slíkt efni sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Hins vegar eru þeir samningar sem gerðir eru á grundvelli slíkrar úthlutunar einkaréttarlegs eðlis og verður ágreiningi er varðar þá efnislega almennt ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins en ákvörðun um það til hvaða einstaklings eða lögaðila lóð sé úthlutað er stjórnvaldsákvörðun sem lýtur reglum stjórnsýslulaga. Sjá m.a. úrskurði ráðuneytisins frá 9. febrúar 2010 og 4. mars 2010. Sjá einnig dóm Hæstaréttar frá 11. nóvember 2010 í máli nr. 151/2010.
Fyrir liggur að ÞÞ skrifaði undir lóðaleigusamning við Hafnarfjarðarbæ þann 21. desember 2007. Deila aðila tekur til ákvörðunar er grundvallast á einkaréttarlegum samningi en ekki til efnis samningsins sem slíks.
Ráðuneytið telur að eftirlitsheimild þess taki til ákvarðana af því tagi sem hér um ræðir. Er í því sambandi ekki bein þörf á að leysa úr því álitaefni hvort ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar um að hafna skilum á lóð, sem áður hafði verið úthlutað á grundvelli stjórnvaldsákvörðunar, sé í sjálfu sér stjórnvaldsákvörðun eða hvort hér reyni einvörðungu á framkvæmd samnings sem leiddi af úthlutuninni. Ljóst er að stjórnvöld eins og Hafnarfjarðarbær eru bundin af almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar í fleiri tilvikum en þegar um beinar stjórnvaldsákvarðanir er að ræða. Við gerð, framkvæmd og slit einkaréttarlegra samninga verður því almennt að ganga út frá að stjórnvöld byggi athafnir sínar og ákvarðanir á óskráðum grundvallarreglum, s.s. um undirbúning og rannsókn máls auk skyldu stjórnvalds til að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og gæta jafnræðis milli borgaranna. Til að mynda hefur umboðsmaður Alþingis ítrekað bent á að sú meginregla stjórnsýsluréttar að störf stjórnvalda grundvallist á málefnalegum sjónarmiðum hafi víðtækara gildissvið en svo að hún taki einungis til stjórnvaldsákvarðana, sbr. álit umboðsmanns í málum nr. 1489/1995, 2264/1997 og 4478/2005. Ráðuneytið telur einnig að hér verði til þess að líta hversu ríka aðkomu sveitarfélögin almennt hafa að meðferð og úthlutun lóða en segja má að borgararnir standi oft höllum fæti gagnvart hinu opinbera valdi þar sem samningsstaða þeirra er veik. Ljóst er að í því máli sem hér um ræðir er ekki um að ræða einokunarstöðu hins opinbera samkvæmt lögum. Engu að síður hefur Hafnarfjarðarbær sterka stöðu á þessu sviði. Því telur ráðuneytið ekki varhugavert að leggja til grundvallar framangreindan skilning og telur það að við mál eins og það sem hér um ræðir hafi almenningur ríka þörf fyrir það að almennar reglur stjórnsýsluréttar, eins og jafnræðisreglan og réttmætisreglan, gildi um ákvarðanir er taki til skila á lóðum sveitarfélaga.
Á grundvelli þeirra sjónarmiða sem rakin eru hér að framan mun athugun ráðuneytisins fyrst og fremst lúta að lögmæti þeirrar ákvörðunar Hafnarfjarðarbæjar að synja ÞÞ um að skila bænum aftur áður úthlutaðri lóð að Gjáhellu 1, enda snýst ágreiningur aðila fyrst og fremst um það.
2. ÞÞ byggir á því í málflutningi sínum að Hafnarfjarðarbæ hafi borið samkvæmt lögum um gatnagerðargjald og þeim reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli þeirra að taka við áður úthlutaðri lóð og hafi bænum þ.a.l. borið skylda til að endurgreiða félaginu það gatnagerðargjald sem það hafði innt af hendi. Þá telur ÞÞ að ekki verði byggt á reglum um afsal á lóðum í Hafnarfirði sem samþykktar voru í bæjarráði 20. nóvember 2008 þar sem þær tóku gildi eftir úthlutun lóðar ÞÞ. Þessu hafnar Hafnarfjarðarbær.
Ráðuneytið hefur yfirfarið lög um gatnagerðargjald nr. 153/2006, reglugerð um gatnagerðargjald nr. 543/1996 og reglugerð um gatnagerðargjöld í Hafnarfirði nr. 387/1991 og skoðað athugasemdir með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 153/2006 og einnig athugasemdir með því frumvarpi sem varð að eldri lögum um gatnagerðargjald nr. 17/1996.
Ráðuneytið telur ljóst að markmið laga um gatnagerðargjald sé fyrst og fremst að lögbinda annars vegar gjaldstofn fyrir sveitarfélög til töku sérstaks gjalds af fasteignum og hins vegar rétt þeirra til að ákveða innan marka laganna hvernig sá gjaldstofn skuli nýttur. Í lögum nr. 153/2006 og reglugerð nr. 543/1996 sem sett var með stoð í lögum nr. 17/1996 eru ákvæði um það hvenær heimilt sé og skylt að endurgreiða gatnagerðargjaldið og hvernig þeirri endurgreiðslu skuli háttað. Samkvæmt skýru ákvæði 9. gr. laga nr. 153/2006 og 2. mgr. 1. gr. laga nr. 17/1996 skal endurgreiða gatnagerðargjald þegar lóð er skilað. Hins vegar eru engin ákvæði um lóðarskilin sem slík enda er markmið laganna eins og fyrr segir fyrst og fremst að heimila álagningu gjaldsins og kveða á um nýtingu þess.
Með vísan til framangreinds getur ráðuneytið ekki fallist á þau rök ÞÞ að af fyrrgreindum lögum og reglugerðum megi draga þá ályktun að einhliða skil úthlutunarlóða séu heimil. Sjá einnig dóm Hæstaréttar frá 11. nóvember 2010 í máli nr. 151/2010.
3. Varðandi þá málsástæðu ÞÞ sem gerð er grein fyrir í kæru þess efnis að Hafnarfjarðarbæ beri að taka við lóðinni á grundvelli vanefnda félagsins, sbr. 8. lóðarleigusamningsins vill ráðuneytið taka fram að það hefur í fyrri úrskurðum sínum komist að því að samningar sem gerðir eru á grundvelli ákvarðana um úthlutanir lóða séu einkaréttarlegir samningar og verður ágreiningi er varðar þá efnislega almennt ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins, sbr. það sem rakið er í kafla nr. 1 hér að framan. Þegar af þeirri ástæðu mun ráðuneytið ekki fjalla um fyrrgreinda málsástæðu.
4. Þann 27. nóvember 2007 fékk ÞÞ úthlutað lóðina að Gjáhellu 1. Rétt tæplega ári síðar þann 20. nóvember 2008 voru samþykktar í bæjarráði reglur um afsal á lóðum í Hafnarfirði. Það liggur því fyrir að þegar ÞÞ fékk úthlutað lóð voru ekki í gildi neinar skráðar reglur um lóðaskil né var ákvæði þess efnis að finna í þeim lóðarleigusamningi sem aðilar gerðu. Hafnarfjarðarbær heldur því hins vegar fram að setning reglnanna í nóvember 2008 hafi einungis verið staðfesting á því fyrirkomulagi sem verið hafi við lýði og telur að reglurnar sem samþykktar voru í nóvember 2008 gildi um erindi ÞÞ þó svo að félagið hafi fengið úthlutað lóð áður en hinar skráðu reglur tóku gildi.
ÞÞ óskaði eftir skilum á lóðinni þann 10. desember 2009 og synjaði bæjarstjórn erindi félagsins þann 22. desember 2009. Ákvörðun sína um synjun byggði bæjarstjórn á 8. gr. reglna um afsal á lóðum í Hafnarfirði frá 20. nóvember 2008. Ákvæði 8. gr. hljóðar svo:
„Ekki verður tekið við lóðum þar sem lóðarhafi hefur fengið samþykkta deiliskipulagsbreytingu, hvort heldur sem um er að ræða óverulega eða verulega breytingu.”
Í málinu liggur fyrir að þann 4. mars 2008 kvartaði ÞÞ yfir breytingum sem gerðar höfðu verið á lóðinni frá því að henni var úthlutað og var félaginu þá veitt heimild til að vinna að tillögu að breytingu á deiliskipulagi. Var deiliskipulagi breytt í samræmi við tillögu þess.
1. mgr. 8. gr. úthlutunarskilmálum fyrir lóðir í 2. áfanga Hellnahrauni sem gilti þegar ÞÞ fékk úthlutað lóð sinni að Gjáhellu 1 er svohljóðandi:
,,Ef lóðarhafi skilar lóð, eða ef skilmálum þessum verður eigi fullnægt í samræmi við framangreinda fresti, greiðslur, gjalddaga eða önnur ákvæði, fellur lóðarveitingin niður.”
Að öðru leyti en þessu, þ.e. í 1. mgr. 8. gr., er ekki fjallað um lóðaskil í skilmálunum. Þó svo að í ákvæðinu sé ekki einhliða skilyrðislaus skilaheimild fyrir lóðarhafa þá er ljóst að gert er ráð fyrir að lóðaskil séu heimil. Því þarf að leiða í ljós hvaða reglur og/eða framkvæmd hafi verið í gildi hjá Hafnarfjarðarbæ um skil á úthlutuðum atvinnuhúsalóðum. Á grundvelli rannsóknarskyldu sinnar óskaði ráðuneytið eftir því við Hafnarfjarðarbæ að hann upplýsti ráðuneytið um það hvort fordæmi væru fyrir því að sveitarfélagið hefði hafnað lóðaskilum eða tekið við lóðum í sambærilegum málum við það sem hér er til umfjöllunar. Jafnframt óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum um það hvaða reglur voru í gildi um lóðaskil þegar lóðinni að Gjáhellu 1 var úthlutað og hvernig þær reglur voru kynntar, auk þess sem óskað var upplýsinga um það hvenær þær reglur sem samþykktar voru í nóvember 2008 hafi tekið gildi og hvernig staðið hafi verið að kynningu þeirra.
Í svari Hafnarfjarðarbæjar kom fram að ekki hafi verið í gildi neinar skráðar reglur um lóðaskil þegar ÞÞ fékk úthlutað lóð 27. nóvember 2007, en stuðst hafi verið við óskráðar reglur sambærilegar þeim reglum sem samþykktar voru í nóvember 2008. Jafnframt upplýsti sveitarfélagið að einungis eitt annað mál hefði komið upp þar sem óskað var skila á lóð þar sem gerðar höfðu verið deiliskipulagsbreytingar en aðrar framkvæmdir ekki hafnar. Þeirri beiðni var synjað í bæjarráði þann 28. maí 2009 með vísan til 8. gr. reglna um afsal á lóðum í Hafnarfirði. Í svari sveitarfélagsins kom einnig fram að það hefði aldrei áður en umræddar reglur voru samþykktar í nóvember 2008 synjað um skil á úthlutaðri lóð á grundvelli þess að samþykktar höfðu verið breytingar á deiliskipulagi en aðrar framkvæmdir ekki hafnar. Þá telur Hafnarfjarðarbæjar að reglurnar sem samþykktar voru í nóvember 2008 hafi tekið gildi við samþykkt þeirra í bæjarráði þ.e. 20. nóvember 2008. Einnig var upplýst af hálfu Hafnarfjarðarbæjar að reglurnar voru ekki kynntar íbúum sveitarfélagsins sérstaklega né þeim lóðarhöfum sem reglurnar gætu haft áhrif á heldur voru þær einungis birtar á vef bæjarins svo og í fundargerð bæjarráðs.
Reglurnar um afsal á lóðum í Hafnarfirði voru samþykktar í bæjarráði 20. nóvember 2008. Hafnarfjarðarbær byggir á því að með setningu reglnanna væri ekki verið að breyta fyrri stjórnsýsluframkvæmd heldur hafi eingöngu verið að staðfesta þær reglur sem í gildi voru. Samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir þá er ljóst að sambærileg mál við það sem hér er til umfjöllunar höfðu ekki komið til meðferðar hjá Hafnarfjarðarbæ áður en fyrrgreindar reglur voru settar. Í ljósi þess telur ráðuneytið varhugavert að fallast á það með Hafnarfjarðarbæ að með setningu reglnanna í nóvember 2008 hafi í raun falist staðfesting á fyrri reglum, þar sem upplýst hefur verið af hálfu sveitarfélagsins að það hafði aldrei synjað um skil á lóð á þeim grundvelli sem gert er að skilyrði í 8. gr. reglnanna og því ljóst að aldrei hafði reynt á hinar óskráðu reglur hvað þetta varðar. Ráðuneytið telur þ.a.l. að sú staðhæfing Hafnarfjarðarbæjar um að synjunin hafi stuðst við þá framkvæmd sem verið hafði við lýði áður en reglurnar voru samþykktar, er því ekki studd neinum rökum enda ljóst að ekki hafði skapast nein venja um að breyting á deiliskipulagi hefði þessi íþyngjandi áhrif fyrir lóðarhafann auk þess sem ómögulegt var fyrir íbúa að átta sig á slíkri reglu.
Við vinnslu málsins þá taldi ráðuneytið rétt á grundvelli rannsóknarskyldu sinnar til að taka af allan vafa, að óska eftir því við Hafnarfjarðarbæ að hann staðfesti að sú almenna regla hafi verið við lýði í sveitarfélaginu bæði fyrir og eftir setningu reglnanna í nóvember 2008 að heimilt hafi verið að skila atvinnuhúsalóðum. Með tölvubréfi dags. 15. apríl 2011 staðfesti Hafnarfjarðarbær þennan skilning ráðuneytisins.
Hafnarfjarðarbær hefur upplýst að það skilyrði sem tilgreint er í 8. gr. reglnanna, þ.e. er varðandi breytingu á deiliskipulagi sem uppfyllt þurfa að vera til þess að lóðaskil séu heimil hafi hvorki verið kynnt íbúum sveitarfélagsins sérstaklega né þeim lóðarhöfum sem reglan gæti haft áhrif á, einungis var um almenna birtingu á vef bæjarins að ræða.
Breyti stjórnvald framkvæmd á vinnulagi sem hjá því hefur tíðkast og breytingin er íþyngjandi fyrir borgarana þá verður að gera þá kröfu til stjórnvaldsins að málsmeðferðin við hina breyttu framkvæmd falli í þann ramma sem bæði lögfestar og ólögfestar reglur setja starfsháttum stjórnvalda almennt. Fær þessi skilningur ráðuneytisins stoð í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 652/1992 en þar segir:
,,Þegar breytt er stjórnsýsluframkvæmd, sem er almennt kunn, án þess að til komi breyting á réttarreglum, verður í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gera þá kröfu til stjórnvalda, að þau kynni breytinguna fyrirfram, þannig að þeir aðilar, sem málið snertir, geti brugðist við og gætt hagsmuna sinna.”
Það er mat ráðuneytisins að stjórnvald geti ekki farið með það vald sem það hefur í krafti lögmætrar stöðu sinnar að eigin geðþótta heldur sé það bundið af kröfum stjórnsýsluréttarins um að við ákvörðun um breytingu stjórnsýsluframkvæmdar sé gætt réttra grundvallarreglna um meðferð opinbers valds og hagsmuna. Ákvörðun um breytingu á stjórnsýsluframkvæmd verður þannig að vera tekin á gagnsæjan hátt og þannig að þeir sem hún varði geti kynnt sér slíkt. Verður sveitarfélag að bera hallann af vanrækslu við slíkt. Þá hefur hér einnig áhrif að ÞÞ mátti hafa réttmætar væntingar til þess að reglunum yrði ekki breytt einhliða og fyrirvaralaust.
Þá er að líta til þess að úthlutunarskilmálarnir eru samdir einhliða af öðrum samningsaðilanum, þ.e Hafnarfjarðarbæ. Í ljósi þessa telur ráðuneytið að á sveitarfélaginu hafi m.a. hvílt sú skylda að vanda vel til verka við samningu skilmálanna og í ljósi þeirrar fullyrðingar Hafnarfjarðarbæjar að sú regla hafi verið við lýði, að hafi deiliskipulagi verið breytt skv. beiðni lóðarhafa þá væru lóðaskil óheimil, þá hefði það verið í betra samræmi við góða stjórnsýsluhætti ef Hafnarfjarðarbær hefði gert grein fyrir þessari reglu í útboðsskilmálum sínum eða á einhvern annan sannanlegan hátt.
Loks telur ráðuneytið að Hafnarfjarðarbæ hafi borið að upplýsa ÞÞ um hvaða reglur giltu um lóðaskil hjá sveitarfélaginu þegar félagið óskað eftir að gerði yrði breyting á deiliskipulagi, sérstaklega í ljósi þess að réttaráhrif breytinganna voru íþyngjandi fyrir ÞÞ. Í málinu liggur fyrir að það var ekki gert og verður að telja að ÞÞ hafi verið ómögulegt að átta sig á því að lóðaskil væru bundin því skilyrði að breyting á deiliskipulagi hefði það í för með sér að skilin væru óheimil. Þá hafi félaginu einnig verið ómögulegt að átta sig á því að beiðni þess um breytingu á deiliskipulagi hefði þau íþyngjandi réttaráhrif sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan.
Ráðuneytið telur í ljósi alls framangreinds og þegar atvik og aðstæður eru metin á heildstæðan og hlutlægan hátt að ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar um að heimila ÞÞ ekki skil á lóðinni að Gjáhellu 1 sé haldin verulegum annmarka að lögum og beri því, með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, að fella hana úr gildi.
5. ÞÞ krefst þess að ráðuneytið beini þeim tilmælum til bæjarstjórnar Hafnarfjarðarbæjar að taka við lóðinni að Gjáhellu 1. Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 felst heimild fyrir ráðuneytið að staðfesta eða, að lagaskilyrðum fullnægðum, fella úr gildi ákvarðanir sveitarfélaga. Valdheimild ráðuneytisins samkvæmt því lagaákvæði felur ekki í sér að það geti lagt fyrir sveitarfélög landsins að gera eitthvað eða láta eitthvað ógert.
Á grundvelli þeirrar afstöðu ráðuneytisins að synjun Hafnarfjarðarbæjar á beiðni ÞÞ um lóðaskil sé ógild er þeim tilmælum beint til bæjarins að endurgreiða fyrrgreint gjald í samræmi við þá framkvæmd sem gilt hefur varðandi lóðaskil atvinnulóða og heimili fyrrgreind skil enda er annað ólögmætt. Valdheimild ráðuneytisins til framsetningar þessara tilmæla leiðir af 102. gr. sveitarstjórnarlaga.
6. Þá telur ráðuneytið rétt að víkja að lokum að því skilyrði sem fram kemur í 8. gr. reglna um afsal á lóðum í Hafnarfirði en þar kemur fram að ekki verði tekið við lóðum þar sem lóðarhafi hafi fengið samþykkta deiliskipulagsbreytingu, hvort heldur um sé að ræða óverulega eða verulega breytingu. Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar er þannig gengið út frá því að með breytingu á deiliskipulagi hafi verið gerð breyting á lóð og því sé ekki lengur um sömu vöru að ræða og viðkomandi hafi fengið úthlutað í upphafi. Vísar Hafnarfjarðarbær m.a. til skilgreiningarákvæðis deiliskipulags í 2. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem nú eru fallin úr gildi, en þar sagði:
„Deiliskipulag: Skipulagsáætlun fyrir afmarkaða reiti innan sveitarfélags sem byggð er á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess. Ákvæði um deiliskipulag eiga jafnt við um þéttbýli og dreifbýli.”
Skilgreiningu á deiliskipulagi er nú að finna í 7. tl. 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og er hún að mestu samhljóða þeirri fyrri.
Í þessu sambandi vill ráðuneytið benda á að það eitt að gert sé ráð fyrir tilteknum framkvæmdum í deiliskipulagsáætlun veitir lóðarhafa ekki heimild til framkvæmda. Lóðarhafa er þannig óheimilt að ráðast í framkvæmdir fyrr en hann hefur fengið útgefin tilskilin leyfi frá sveitarfélagi, sem eru eftir atvikum framkvæmda- og byggingarleyfi. Þó svo að kveðið sé á um tilteknar framkvæmdir í deiliskipulagi er þannig alls óvíst hvort að í þær framkvæmdir verði ráðist.
Í því ljósi tekur ráðuneytið ekki undir það sjónarmið Hafnarfjarðar að breyting á deiliskipulagsskilmálum fyrir tiltekna lóð jafngildi því að lóðinni hafi verið breytt í þeim skilningi að ekki sé lengur um sömu vöru að ræða og í upphafi. Enda er sá möguleiki alltaf fyrir hendi þangað til framkvæmdir hefjast eða í það minnsta þar til lóðarhafi hefur fengið útgefið leyfi til framkvæmda að skilmálum deiliskipulags verði breytt aftur í upprunalegt horf. Þannig gæti sveitarfélag breytt deiliskipulagskilmálum aftur í eldra horf um leið og lóð hefði verið skilað og leikur þá enginn vafi á því að um sömu vöru væri að ræða og í upphafi. Eftir atvikum mætti hugsa sér að sveitarfélag gæti sett reglur um að í slíkum tilvikum væri heimilt að krefja þann sem skilar lóð um þann kostnað sem af slíkri skipulagsbreytingu hlýst.
Að mati ráðuneytisins telst því skilyrði 8. gr. um að ekki verði tekið við lóðum þar sem lóðarhafi hafi fengið samþykkta deiliskipulagsbreytingu, hvort heldur um sé að ræða óverulega eða verulega breytingu, ekki vera lögmætt, enda er ljóst að slík breyting ein og sér breytir ekki lóð með varanlegum óafturkræfum hætti.
Vegna starfsanna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðarins dregist og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Fallist er á kröfu Þ. Þorgrímssonar & Co ehf. kt. 710269-2119 um að ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar um að synja félaginu að skila aftur byggingarrétti að lóðinni nr. 1 við Gjáhellu í Hafnarfirði sé ógild.
Bryndís Helgadóttir
Hjördís Stefánsdóttir