Stjórnsýsluúrskurður: Kæra, kröfur og kæruheimild - synjun um endurgreiðslu útlags kostnaðar vegna túlkaþjónustu

Ár 2024, miðvikudaginn 15. ágúst, var kveðinn upp í menningar- og viðskiptaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR

í stjórnsýslumáli nr. MVF23090319

I.

Kæra, kröfur og kæruheimild

Menningar- og viðskiptaráðuneyti barst hinn 24. júní 2023 stjórnsýslukæra A lögmanns fyrir hönd umbjóðanda síns, B (hér eftir nefnd „kærandi“), vegna ákvörðunar Samskiptamiðstöðvar heyrnarlausra og heyrnarskertra (hér eftir „SHH“) dags. 24. mars 2023 um að synja henni um endurgreiðslu útlagðs kostnaðar vegna túlkaþjónustu.

Kærandi krefst þess að ráðuneytið ógildi hina kærðu ákvörðun og úrskurði um rétt kæranda til endurgreiðslu útlagðs kostnaðar vegna túlkaþjónustu.

Kæruheimild vegna ákvörðunar SHH í fyrirliggjandi máli er að finna í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 þar sem mælt er fyrir um heimild til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt, nema annað leiði af lögum eða venju.

II.

Málsatvik

Kærandi, sem er C og notar íslenskt táknmál, óskaði 11. maí 2022 eftir endurgjaldslausri túlkaþjónustu fyrir X sem fara átti fram Y. júní 2022 en fyrirhugað var að fleiri C einstaklingar yrðu í X. Hinn 3. júní 2022 barst kæranda ákvörðun stofnunarinnar þar sem synjað var um veitingu túlkaþjónustu með vísan til þess að engir táknmálstúlkar væru lausir hjá kærða á umbeðinni dagsetningu. Kærandi hafði samband við túlkafyrirtæki til að sinna táknmálstúlkun fyrir sig á framangreindum viðburði sem hafði lausa túlka á umbeðinni dagsetningu. Í kjölfarið sendi kærandi tölvupóst til SHH og spurðist fyrir um hvort hægt væri að fá greitt úr sjóði vegna þjónustunnar. Kærandi fær svar frá SHH samdægurs þar sem tilkynnt er að ekki sé  hægt að verða við ósk kæranda um greiðslu af fjárframlagi SHH vegna nýtingar á þjónustu annars aðila. Kærandi nýtti þjónustu umræddar túlkunarþjónustu á viðburðinum og greiddi sjálf fyrir. Tæpum níu mánuðum síðar leitar kærandi aðstoðar lögmanns við að beina kröfu til kærða um endurgreiðslu útlagðs kostnaðar þar sem kærandi taldi brotið á lögvörðum réttindum sínum. Með bréfi dags. 15. mars 2023 var SHH krafið um endurgreiðslu á útlögðum kostnaði vegna túlkaþjónustu fyrir kæranda í áðurnefndu X, Y. júní 2022. Með svarbréfi dags. 24. mars 2023 hafnar SHH beiðni kæranda um endurgreiðslu útlagðs kostnaðar og er þar um hina kærðu ákvörðun að ræða.

III.

Málsmeðferð

Um SHH gilda lög nr. 129/1990. Samkvæmt c-lið 10. tölul. 9. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands nr. 6/2022 fellur stofnunin undir menningar- og viðskiptaráðherra. Í lögum er ekki kveðið á um kæruheimild til ráðuneytisins og gildir því hin almenna kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 (hér eftir stjórnsýslulög), þegar SHH tekur ákvarðanir. Hin kærða ákvörðun var tekin 24. mars 2023 og var kæran móttekin 24. júní 2023. Ákvörðunin var því réttilega kærð til menningar- og viðskiptaráðuneytis og innan kærufrests, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Vert er þó að taka fram að kærufrestur vegna fyrri stjórnvaldsákvörðunarinnar, þ.e. synjun á túlkaþjónustu, var liðinn þegar kæra barst ráðuneytinu, en meira en ár var liðið frá því sú ákvörðun var tekin sbr. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Verður því einungis fjallað um þau atriði er snúa að því hvort SHH hafi verið heimilt að synja kæranda um endurgreiðslu útlagðs kostnaðar sbr. ákvörðun SHH dags. 24. mars 2022. Að því sögðu er óhjákvæmilegt að fjalla um fyrri stjórnvaldsákvörðunina að því leyti sem hún hefur þýðingu fyrir úrlausn málsins.

Með tölvubréfi dags. 14. september 2023 upplýsti ráðuneytið SHH um kæruna og óskaði umsagnar stofnunarinnar um hana. Umsögn SHH barst ráðuneytinu 12. október 2023. Umsögn SHH var send kæranda með tölvubréfi dags. 18. október 2023 og kæranda gefinn kostur á að bregðast við efni umsagnarinnar. Kærandi sendi athugasemdir við umsögn SHH með bréfi dags. 16. nóvember 2023 og voru athugasemdirnar sendar SHH til umsagnar 23. nóvember s.á. Umsögn SHH barst ráðuneytinu 4. desember 2023. Lögfræðingur ráðuneytisins sem hafði haft málið til meðferðar hafði þá látið af störfum og varð af þeim sökum dráttur á afgreiðslu málsins hjá ráðuneytinu. Með bréfi dags. 15. maí 2024 voru kæranda kynntar athugasemdir SHH frá 4. desember 2023 og honum gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum eða andmælum. Með bréfi dags. 31. maí 2024 bárust athugasemdir kæranda við umsögn SHH. Mat ráðuneytið sem svo að ekkert nýtt hafi komið fram í umsögninni sem talin væri þörf á að bera undir SHH og allar upplýsingar liggja fyrir sem nauðsynlegar væru til að taka ákvörðun í málinu. Var málið í framhaldinu tekið til úrskurðar.

IV.

Málsástæður

Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, verður hér einungis fjallað um þær málsástæður sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess.

Málsástæður kæranda

Í stjórnsýslukæru kemur fram að kærandi hafi sótt um endurgjaldslausa túlkaþjónustu til SHH dags. 12. maí 2022 vegna X sem fara átti fram Y. júní s.á. Þeirri beiðni var hafnað með tölvupósti 3. júní 2022. Þá hafi kærandi, með bréfi dags. 15. mars 2023 krafið SHH um endurgreiðslu útlagðs kostnaðar vegna túlkaþjónustu sem kærandi keypti sökum þess að hafa verið hafnað um þjónustuna hjá SHH.

Kærandi telur hina kærðu ákvörðun, fara gegn 1. mgr. 76. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 (hér eftir stjórnarskrá) þar sem mælt er fyrir að öllum, sem þess þurfa, skal tryggður í lögum réttur til aðstoðar, m.a. vegna sjúkleika eða sambærilegra atvika. Kærandi telur ákvörðunina einnig fara gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár og 9. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og 1. gr. laga nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Kærandi telur með vísan til framangreindra stjórnarskrárákvæða og dóms Hæstaréttar Íslands frá 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000, að kærandi eigi rétt til þess að njóta þjónustu á íslensku táknmáli án endurgjalds þannig að kærandi geti tjáð sig og átt í samskiptum í sínu daglega lífi.

Kærandi vísar til hins lögbundna hlutverks SHH, markmiða stofnunarinnar og þá afleiddu löggjöf sem sett hefur verið um starfsemi stofnunarinnar. Þá vísar kærandi til þess að á heimasíðu stofnunarinnar standi að fólk sem reiði sig á íslenskt táknmál til samskipta í daglegu lífi eigi rétt á þjónustu táknmálstúlks í öllum samskiptum við opinbera aðila auk þess sem SHH sé heimilt að veita endurgjaldslausa túlkaþjónustu vegna daglegs lífs.

Þá vísar kærandi til þess að í 1. málsl. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 61/2011, um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls, segi að ríki og sveitarfélög skuli tryggja að allir sem þess þurfa eigi kost á þjónustu á íslensku táknmáli.

Kærandi telur hina kærðu ákvörðun, að hafna kröfu kæranda um endurgreiðslu kostnaðar, vera ólögmæta sökum þess að kærða hafi borið að veita kæranda umrædda þjónustu endurgjaldslaust og að kærandi hafi orðið fyrir fjárhagslegu tjóni sökum þess að kærði synjaði kæranda um þjónustu táknmálstúlks.

Málsástæður SHH

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn SHH við framkomna kæru 14. september 2023. Umsögn SHH barst 12. október 2023.

SHH  vísar til þess að sem stjórnvald verði allar ákvarðanir stofnunarinnar að vera í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og markmið stofnunarinnar samkvæmt lögum reifað. Þá er vísað til þess hlutverks stofnunarinnar samkvæmt c-lið 1. mgr. 2. gr. laga um Samskiptamiðstöð að veita táknmálstúlkun og að sú þjónusta skuli skv. 4. gr. reglugerðar nr. 1058/2003, með síðari breytingum, ýmist vera veitt endurgjaldslaust eða samkvæmt gjaldskrá.

Í síðari umsögn stofnunarinnar er vísað til þess að Alþingi fari með fjárveitingarvaldið og að þjónustustarfsemi sem stjórnvöldum sé falin með lögum sæti þeim almennu takmörkunum að ekki verði veitt víðtækari þjónusta en sú sem rúmast innan fjárlaga. Þá vísar stofnunin til gjaldskrár nr. 444/2013, nánar tiltekið 3. mgr. 2. gr., og telur að af ákvæðinu sé ljóst að ekki sé gert ráð fyrir að hver beiðni um endurgjaldslausa túlkaþjónustu sé samþykkt. Þá tekur stofnunin fram að þjónustuframboðið takmarkist meðal annars af skipulagningu vinnu starfsfólks stofnunarinnar og eðli máls samkvæmt sé ekki unnt að veita umbeðna þjónustu ef ekkert starfsfólk er tiltækt á umbeðnum tíma.

Stofnunin áréttar að engin heimild sé í lögum sem heimilar SHH að „láta það vera á kostnað stofnunarinnar“ ef notandi þjónustunnar ákveður að kaupa þjónustu af öðrum aðila ef túlkar stofnunarinnar eru ekki lausir.

V.

Rökstuðningur niðurstöðu

Hin kærða ákvörðun lýtur að endurgreiðslu útlagðs kostnaðar kæranda vegna keyptrar túlkaþjónustu sökum þess að SHH hafði synjað kæranda um túlkaþjónustu á umbeðinni dagsetningu. Eins og komið hefur fram var kærufrestur vegna fyrri stjórnvaldsákvörðunarinnar, þ.e. synjunar á túlkaþjónustu, liðinn þegar kæra barst ráðuneytinu en meira en ár var liðið frá því sú ákvörðun var tekin sbr. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Er þó óhjákvæmilegt að ráðuneytið beini því til SHH að gæta þess að leiðbeina þeim er til þeirra leita, og hljóta synjun, um kæruheimild og frest sbr. 1. mgr. 7., 1. mgr. 26. og 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Af gögnum málsins má ráða að SHH hafi ekki fullnægt framangreindum skyldum í tilviki fyrri stjórnvaldsákvörðunarinnar sem hefði að öllum líkindum haft þau áhrif að undanþáguheimild 1. tölul 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga ætti við um kæru á þeirri ákvörðun en með hliðsjón af skýru ákvæði 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga verður að telja að ekki sé unnt að falla frá ársfrestinum. Í tilviki hinnar kærðu ákvörðunar frá 24. mars 2023 er kæranda leiðbeint um kæruheimild og kærufrest til ráðuneytisins sbr. 26. og 27. gr. stjórnsýslulaga. Telur ráðuneytið að málsmeðferð SHH hafi verið í samræmi við 7. og 26. gr. stjórnsýslulaga er varðar hina kærðu ákvörðun.   

Með 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár er kveðið á um skyldu til að tryggja öllum, sem þess þurfa, rétt til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Einstaklingar sem búa við fötlun eiga samkvæmt þessu stjórnarskrárvarinn rétt til að vera tryggð ákveðin lágmarksaðstoð án tillits til efnahags, sbr. einnig jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár. Ákvæði 76. gr. stjórnarskrárinnar, sem er undirstaða velferðarkerfisins, lýsir ekki beinum rétti heldur setur skyldu á löggjafann að tryggja með lögum rétt til aðstoðar. Er þar átt við lög í þrengri merkingu, þ.e. lög samþykkt af Alþingi en ekki lög í víðtækri merkingu eins og reglugerðir. Í tilviki táknmálsþjónustu var það gert með lögum um Samskiptamiðstöð heyrnarlausra og heyrnarskertra og á grundvelli 6. gr. laganna hefur verið sett gjaldskrá nr. 444/2013 þar sem er mælt fyrir um heimild til handa SHH að veita endurgjaldslausa túlkaþjónustu vegna daglegs lífs. Er þar jafnframt mælt fyrir um að við afgreiðslu beiðna skuli gætt jafnræðis milli notenda þjónustunnar, með tilliti til þeirrar fjárveitingar sem til ráðstöfunar er. Framangreint ákvæði gjaldskrárinnar mælir fyrir um heimild til handa stofnunni en ekki skyldu. Af því verður ráðið að ekki er unnt að verða við öllum beiðnum um endurgjaldslausa túlkaþjónustu. Þess skal getið að framangreind gjaldskrá var í gildi á þeim tíma er kærð ákvörðun tekur til. Ný gjaldskrá SHH nr. 790/2024 tók gildi 24. júní 2024.

Þá er mælt fyrir um íslenskt táknmál í lögum um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls þar sem segir í 13. gr. laganna, er fjallar um skyldur ríkis og sveitarfélaga, að ríki og sveitarfélög skuli tryggja að allir sem þess þurfa eigi kost á þjónustu á íslensku táknmáli. Ákvæðið er ekki nánar skýrt í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum, utan þess að tekið er fram að kveðið sé á um skyldu ríkis og sveitarfélaga til að veita hverjum og einum aðgang að íslensku táknmáli. Því er ekki ljóst hvort að átt sé einungis við þá þjónustu sem ríki og sveitarfélög sjálf veita eða alla þjónustu, óháð því hver það er sem veitir hana, opinber aðili eða einkaaðili. Við skýringu ákvæðisins verður að líta til þess að heiti ákvæðisins gefur ákveðnar vísbendingar um að ákvæðið taki til þeirra tilvika þegar ríki og sveitarfélög veita einstaklingum sem tala táknmál þjónustu, þ.e. að þá beri þeim skylda til að tryggja að sú þjónusta geti farið fram á táknmáli.

Eðli þeirrar þjónustu sem um ræðir felur í sér að sú staða getur komið upp að allir túlkar á vegum stofnunarinnar séu uppteknir á þeim tíma sem óskað er eftir túlkun. Þar er um að ræða ákveðinn ómöguleika sem stofnunin ræður ekki við. Sé um að ræða viðburð sem unnt er að færa væri eðlilegt að SHH og notendur þjónustunnar leituðust við að finna tíma sem túlkur væri laus og hentaði einstaklingnum sem þarfnaðist þjónustunnar.

Þá tekur ráðuneytið undir þau sjónarmið stofnunarinnar að ekki sé um að ræða sjóð sem unnt er að úthluta úr,eða sækja fé í, heldur framlag af fjárlögum sem á að gera stofnuninni kleift að sinna þeim skyldum sem henni ber að sinna samkvæmt lögum.

Verður ekki séð af lögum eða gögnum málsins að SHH hafi heimild til að endurgreiða notendum túlkaþjónustu þann kostnað sem því fylgir að kaupa túlkaþjónustu þegar SHH getur ekki veitt þá þjónustu. Verður að telja að synjun SHH, í því máli sem kæra lútir að, hafi byggt á lögmætum sjónarmiðum enda þótt ekki séu vísbendingar í lögum um hvað teljist lágmarksþjónusta eða daglegt líf. Stofnunin verður ekki látin bera hallann af því að enginn túlkur á vegum stofnunarinnar hafi verið laus á umbeðnum tíma án þess að þess sé sérstaklega getið í lögum. Þá verður að taka undir með stofnuninni að eðli máls samkvæmt þarf stofnunin að forgangsraða túlkum sínum.

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun Samskiptamiðstöðvar heyrnarlausra og heyrnarskertra um að synja um endurgreiðslu á útlögðum kostnaði vegna túlkaþjónustu er staðfest.