Úrskurður vegna stjórnsýslukæru: kærð synjun um eftirvinnslustyrk vegna verkefnis

Þriðjudaginn 23. júlí 2024 var kveðinn upp í menningar- og viðskiptaráðuneytinu svofelldur úrskurður:

I. Stjórnsýslukæra

Mennta- og menningarmálaráðuneyti barst hinn 26. maí 2021 erindi A lögmanns, f.h. B (hér eftir nefndur kærandi). Erindi lögmannsins er stjórnsýslukæra þar sem krafist er að felld verði úr gildi ákvörðun Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, dags. 14. október 2020, um synjun eftirvinnslustyrks vegna verkefnisins „C“.

Kæruheimild vegna ákvörðunar Kvikmyndamiðstöðvar Íslands í fyrirliggjandi máli er að finna í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar sem mælt er fyrir um heimild til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt, nema annað leiði af lögum eða venju.

Við upphaf þessa máls heyrðu málefni Kvikmyndarmiðstöðvar Íslands undir þáverandi mennta- og menningarmálaráðuneyti, sbr. f-lið 7. tölul. 5. gr. þágildandi forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 1/2017. Með núgildandi forsetaúrskurði um sama efni fluttust málefni Kvikmyndamiðstöðvar Íslands til menningar- og viðskiptaráðuneytis, sbr. g-lið 9. tölul. 9. gr. forsetaúrskurðar nr. 6/2022. Af því leiðir að úrskurður þessi er kveðinn upp í menningar- og viðskiptaráðuneyti. 

Fyrir liggur að sú stjórnsýslukæra sem hér er til meðferðar barst ráðuneytinu utan kærufrests. Um kærufrest er kveðið í 27. gr. stjórnsýslulaga en þar segir að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Í máli þessu liggur fyrir að ákvörðunin var kynnt kæranda 14. október 2020 en kæra barst ekki fyrr en 26. maí 2021 eða rúmum 7 mánuðum síðar.

Hafi kæra ekki borist innan kærufrests skal vísa henni frá nema að annað eftirfarandi eigi við, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Annað hvort þarf að vera talið afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar. Kæru verður þó ekki sinnt hafi liðið meira en ár frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila.

Hafi stjórnvald vanrækt að leiðbeina aðila um kæruheimild, sbr. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, hefur verið talið afsakanlegt að kæra hafi borist að liðnum kærufresti. Í máli þessu liggur fyrir að kæranda var ekki leiðbeint um kærufrestinn og er það því mat ráðuneytisins að afsakanlegt hafi verið að kæran hafi ekki borist fyrr. Af þessum sökum er stjórnsýslukæran tekin til meðferðar í ráðuneytinu þrátt fyrir að hún hafi borist utan kærufrests, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga.

II. Málsatvik

Kærandi sótti fyrst um eftirvinnslustyrk fyrir kvikmyndaverkefnið „C“ með umsókn dags. 24. janúar 2020. Kvikmyndamiðstöð Íslands staðfesti móttöku umsóknarinnar sama dag. Í staðfestingarpósti var greint frá því að umsóknin uppfyllti kröfur Kvikmyndamiðstöðvar að formi til og að hún yrði send kvikmyndaráðgjafa til umfjöllunar, sem kæmi svo til með að senda forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar tillögur um styrkveitingar. Upplýst var um að forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar tæki endanlega ákvörðun. Áætlað var að umsagnarferlið tæki 8-10 vikur.

Hinn 16. mars 2020 boðaði Kvikmyndamiðstöð framleiðanda og leikstjóra á fund. Lá þá fyrir neikvæð umsögn kvikmyndaráðgjafa A en kærandi fékk ekki aðgang að henni fyrir fundinn. Kvikmyndamiðstöð hefur skýrt frá því að annar ráðgjafi, B, hafi verið beðinn um að fara yfir myndina og umsóknina fyrir fundinn. Aðilum ber saman um að á fundinum hafi komið fram af hálfu Kvikmyndamiðstöðvar að það væri mat kvikmyndaráðgjafa að kvikmyndin væri ekki nógu vel klippt. Þá eru aðilar sammála um að á fundinum var lagt til við kæranda að draga umsóknina til baka, klippa myndina betur og skila inn nýrri umsókn í kjölfarið.

Úr varð að kærandi dró umsóknina til baka með tölvupósti 23. mars 2020. Kærendur fengu hinn 27. mars 2020 umsögn kvikmyndaráðgjafa A til að styðjast við. Í kjölfar þessa klippti kærandi verkið betur, lagði út í kostnað og sótti um að nýju. Nýrri umsókn var skilað inn hinn 11. júlí 2020 og staðfesti Kvikmyndamiðstöð móttöku hennar með tölvupósti þann 20. sama mánaðar. Var þá líkt og áður tilgreint að umsóknin uppfyllti skilyrði Kvikmyndamiðstöðvar að formi til en umsagnarferlið var þá sagt taka 12-15 vikur.

Synjun Kvikmyndamiðstöðvar barst kæranda 14. október 2020 ásamt nýrri umsögn ráðgjafa A. Kærandi sendi póst á Kvikmyndamiðstöð 23. október og óskaði útskýringa, nánari upplýsinga og fundar. Úr varð að aðilar funduðu en ber ekki saman um hvað rætt var á fundinum.

III. Málsmeðferð

Eins og að framan er rakið barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra frá lögmanni kæranda hinn 26. maí 2021.

Með bréfi dags. 12. júlí 2021 upplýsti ráðuneytið Kvikmyndamiðstöð um stjórnsýslukæruna og óskaði eftir umsögn og afstöðu Kvikmyndamiðstöðvar til málsins. Þá var óskað eftir öðrum gögnum eða upplýsingum sem málið kynnu að varða og lágu ekki þegar fyrir í málinu. Var Kvikmyndamiðstöð veittur fjögurra vikna frestur frá dagsetningu bréfsins til að veita umbeðnar upplýsingar. Upplýsti Kvikmyndamiðstöð um að stjórnvaldið gæti þurft lengri frest til að svara í ljósi sumarleyfa starfsmanna. Umsögn Kvikmyndamiðstöðvar dags. 10. september 2021 barst ráðuneytinu með tölvupósti hinn 13. september 2021.

Með bréfi ráðuneytisins, sem sent var með tölvupósti dags. 22. september 2021, var kæranda gefinn kostur á að bregðast við efni umsagnar Kvikmyndamiðstöðvar. Óskað var eftir að athugasemdir myndu berast ráðuneytinu fyrir 21. október 2021. Kærandi óskaði eftir auknum fresti. Ráðuneytið veitti frest til 1. nóvember 2021. Athugasemdir kæranda bárust með tölvupósti þann dag.

Með bréfi ráðuneytisins, sem sent var með tölvupósti 8. nóvember 2021, var óskað eftir athugasemdum Kvikmyndamiðstöðvar vegna þeirra atriða sem fram komu í svörum kæranda hinn 1. nóvember 2021. Óskað var eftir að athugasemdir bærust eigi síðar en innan tveggja vikna. Athugasemdir Kvikmyndamiðstöðvar bárust með tölvupósti 1. desember 2021.

Athugasemdir Kvikmyndamiðstöðvar voru kynntar kæranda með bréfi ráðuneytisins, sem sent var með tölvupósti dags. 2. desember 2021. Óskað var eftir að athugasemdirnar bærust fyrir 16. desember 2021. Sama dag barst svar frá lögmanni kæranda um að kærandi teldi ekki tilefni til að gera frekari athugasemdir.

Taldi ráðuneytið þá allar nauðsynlegar upplýsingar liggja fyrir svo hægt væri að taka ákvörðun í málinu. Frekari gagnaöflun átti sér því ekki stað.

IV. Málsástæður

Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga verður hér einungis fjallað um þær málsástæður sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess.

Málsástæður kæranda í stjórnsýslukæru, dags. 26. maí 2021

Kærandi telur Kvikmyndamiðstöð hafa brotið gegn andmælareglu 13. gr stjórnsýslulaga við málsmeðferð. Í þessu samhengi bendir kærandi á að seinni umsögn kvikmyndaráðgjafa lá fyrir 25. ágúst 2020. Umsögnin var aftur á móti ekki kynnt fyrir kæranda fyrr en með synjun á umsókn, þann 14. október 2020. Kærandi telur að rétt hefði verið að veita honum kost á að njóta andmælaréttar um umsögnina áður en ákvörðun var tekin í málinu. Afstöðu sinni til stuðnings vísar kærandi til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4585/2005 og úrskurð mennta- og menningarmálaráðuneytis í máli MMR19040236. Bendir kærandi á að það sé mikilvægur hluti af rannsókn stjórnvalds að tryggja að andmæli aðila liggi fyrir við ákvörðun máls, enda stuðlar slíkt að því að mál sé upplýst með fullnægjandi hætti, sbr. rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga.

Framangreindu að auki telur kærandi Kvikmyndamiðstöð ekki hafa sinnt leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga. Vísar kærandi til þess að stjórnvaldið lagði til við hann að draga umsókn sína til baka og leiðbeindi honum um að klippa myndina betur. Kveðst kærandi hafa lagt í þá vinnu að undirlagi stjórnvaldsins og lagði vinnu í nýja umsókn á grundvelli ráðlegginga þess. Telur hann umræddar ráðleggingar hafa farið gegn hagsmunum sínum, enda hefði hann verið betur settur ef hann hefði fengið synjun þá strax í stað þess að leggja í vinnu að undirlagi stjórnvaldsins. Kærandi telur að stjórnvaldinu hafi enn fremur borið að upplýsa hann um að fleira hefði þurft að breytast en klipp myndarinnar svo unnt væri að fá eftirvinnslustyrk. Þá telur kærandi með vísan til leiðbeiningarskyldunnar að stjórnvaldinu hafi borið að leiðbeina honum um þann rétt sinn að óska eftir umsögn annars ráðgjafa áður en niðurstaða lá fyrir í málinu.

Í kæru sinni rekur kærandi markmið kvikmyndalaga, nr. 137/2001, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna og ákvæði er lúta að hlutverki Kvikmyndasjóðs, sbr. 1. mgr. 6. gr. sömu laga. Vísar kærandi enn fremur til ákvæðis er fjallar um störf kvikmyndaráðgjafa, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð, nr. 229/2003. Telur kærandi umsögn ráðgjafa A ekki hafa verið í samræmi við framangreind ákvæði. Segir hann umfjöllun ráðgjafans fjalla um atriði sem eru ótengd hlutverki kvikmyndaráðgjafa samkvæmt lögum og reglum. Bendir kærandi á að ákvarðanir stjórnvalda eigi að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Hann telur þau sjónarmið sem vísað var til sem rökstuðnings fyrir synjuninni ekki geta talist málefnaleg, enda eiga þau ekki stoð í reglum um sjóðinn né þeim markmiðum sem sjóðurinn á að vinna að.

Kærandi telur málsmeðferð sjóðsins enn fremur ekki hafa verið í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga.

Að endingu vísar kærandi til þess að samkvæmt 3. mgr. 2. gr. áðurnefndrar reglugerðar beri forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar að taka endanlega ákvörðun, að fengnum tillögum kvikmyndaráðgjafa. Synjunin var send frá framleiðslustjóra sjóðsins með bréfi undirrituðu af honum. Telur hann með þessu hafa verið brotið gegn 3. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar.

Umsögn Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, dags. 10. september 2021

Kvikmyndamiðstöð Íslands telur kæruna vera byggða á misskilningi á inntaki reglna um Kvikmyndasjóð, skilyrðum fyrir veitingu eftirvinnslustyrks og á þeim samskiptum sem áttu sér stað í umsóknarferlinu. Þá er því hafnað að óraunsæjar kröfur hafi verið gerðar til verks kæranda. Er greint frá því að ekki hafi verið gerðar frekari kröfur í því mati sem um ræðir en almennt eru gerðar hjá Kvikmyndasjóði. Þá segir að reynt hafi verið að vanda til málsmeðferðarinnar, eins og endranær.

Í umsögninni er það rakið að forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar beri að leggja allar umsóknir í mat kvikmyndaráðgjafa, sbr. 3. gr. áðurnefndrar reglugerðar. Endanleg ákvörðun um styrkveitingu er þó ávallt í höndum forstöðumanns. Í umsögninni er greint frá því að mat á því hvort veita eigi eftirvinnslustyrk lúti sömu lögmálum og mat á því hvort veita eigi framleiðslustyrk. Munurinn er þó sagður sá að við mat á hvort veita eigi eftirvinnslustyrk skiptir eintak kvikmyndarinnar öllu máli, en handritið auk annarra gagna þegar sótt er um framleiðslustyrk.

Kvikmyndamiðstöð bendir á ástæðu ákvæðisins um eftirvinnslustyrk í reglugerðinni. Segir stjórnvaldið ákvæðið vera til komið svo unnt sé að veita þeim sem lagt hafa í framleiðslu kvikmyndar án þess að hafa fengið framleiðslustyrk kost á að leggja myndina á endanum í dóm Kvikmyndarmiðstöðvar og fá þannig styrk að lokinni framleiðslu. Forsenda þess að slíkur styrkur fáist er að Kvikmyndamiðstöð meti verkið styrkhæft. Af þessu er sagt leiða að um undantekningarreglu sé að ræða frá því almenna um að framleiðslustyrkir séu veittir áður en tökur hefjast. Kvikmyndamiðstöð segir ákvæði 9. gr. reglugerðarinnar um eftirvinnslustyrk þess efnis að tökum og klippingu verks eigi að vera lokið og nánast um fullmótað verk að ræða þegar það er metið.

Kvikmyndamiðstöð greinir frá hvernig það kom til að tveir kvikmyndaráðgjafar voru fengnir til að gefa umsögn um verkið og segja það hafa verið gert í þágu vandaðrar málsmeðferðar, áður en endanleg ákvörðun yrði tekin.

Í umsögn Kvikmyndamiðstöðvar til ráðuneytisins staðfestir stjórnvaldið að umsögnin hafi ekki verið send kæranda fyrir fund með honum. Er þó greint frá því að ítarlega hafi verið farið yfir umsögnina á fundinum. Skýring þess að umsögnin hafi ekki verið send fyrir fundinn er sögð sú að annar ráðgjafi hafi verið fenginn til að fara yfir verkið. Kærandi fékk síðar umsögn fyrri ráðgjafans til afhendingar.

Kvikmyndamiðstöð telur fundinn ekki hafa falið í sér loforð um að styrkur yrði veittur þó myndin yrði betur klippt, enda hefði slíkt loforð verið í andstöðu við þær reglur sem gilda um Kvikmyndamiðstöð og þær reglur sem stjórnvaldinu ber að starfa eftir. Kvikmyndamiðstöð hafnar að hafa valdið kæranda tjóni og segir það liggja í hlutarins eðli að ekki sé unnt að styrkja öll verkefni sem sækjast eftir framlagi úr sjóðnum. Umsækjendum sé í sjálfsvald sett hvort þeir sæki um styrk að nýju. Í tilviki kæranda voru þær breytingar sem gerðar voru á myndinni á milli umsókna ekki nægjanlegar til að réttlætanlegt væri að veita myndinni styrk. Þá telur Kvikmyndamiðstöð umsagnir kvikmyndaráðgjafa uppfylla þær kröfur sem gerðar eru til umsagna þeirra. Með vísan til þess sem að framan greinir telur Kvikmyndamiðstöð ekki hægt að setja út á málsmeðferð eða inntak umsagnanna.

Í umsögninni er einnig að finna skýringu á málsmeðferðartíma stjórnvaldsins. Þar segir að skýring þess að seinni umsóknin hafi verið lengur í meðförum þess sé sú að á árinu 2020 bárust sjóðnum fleiri umsóknir en nokkru sinni fyrr, eða 262 umsóknir auk 67 umsókna í átaksverkefni stjórnvalda. Samtals gera þetta 329 umsóknir, samanborið við 202 árið áður.

Að endingu hafnar Kvikmyndamiðstöð því að hafa haldið því fram að forsenda fyrir því að fá styrk sé að reynslufólk sæki um og að aðrir eigi ekki möguleika á styrkveitingu. Kannast stjórnvaldið aftur á móti við að hafa leiðbeint aðilum sem hafa skilað inn umsóknum sem ekki hafa staðist kröfur sjóðsins um að gott kunni að vera að leita í reynslubanka kvikmyndaiðnaðarins hér á landi. Í því hafi falist almennar hugleiðingar og leiðbeiningar Kvikmyndamiðstöðvar sem stjórnvalds til aðila sem væru að hefja starfsferil sinn í kvikmyndaiðnaðinum. Slíkt er þó ekki sögð forsenda styrkveitinga. Greint er frá að reynslulitlir umsóknaraðilar hafi oft fengið styrki úr Kvikmyndasjóði, standist verk þeirra kröfur sjóðsins.

Athugasemdir kæranda 1. nóvember 2021

Kærandi gerir athugasemdir við afstöðu Kvikmyndamiðstöðvar hvað varðar að stjórnsýslukæran byggi á misskilningi af hálfu kæranda á reglum og samskiptum við stjórnvaldið. Telur kærandi stjórnvaldið ekki átta sig á sinni ábyrgð í ferlinu gagnvart umsækjendum. Vísar hann til þess að sú skylda hvíli á sjóðnum að leiðbeina umsækjendum verði hann þess var að þeir séu í villu um efni reglna eða umsóknarferlið sjálft. Þá þarf stjórnvaldið að gæta að þeim væntingum sem leiðbeiningar þeirra kunna að skapa.

Þá bendir kærandi á að stjórnvaldinu beri að byggja niðurstöður sínar á þeim skilyrðum, atriðum og markmiðum sem fram koma í lögum og reglum sem það starfar eftir. Kærandi segir stjórnvaldið hvergi í umsögn sinni rökstyðja hvernig synjunin eigi sér stoð í gildandi lögum eða reglum. Segir hann skorta á að skýrt sé hvernig umsókn kæranda var metin og á hvaða lagagrundvelli komist var að þeirri niðurstöðu að verkið gæti ekki hlotið styrk á grundvelli þeirrar undantekningarreglu sem stjórnvaldið fjallar um í umsögn sinni.

Þá gerir kærandi athugasemdir við að það minnisblað sem lagt var fram með umsögninni hafi fyrst verið afhent kæranda með umsögn stjórnvaldsins til ráðuneytisins. Þá er bent á að minnisblaðið hafi að geyma einhliða frásögn, sem rituð var sex dögum eftir fundinn án staðfestingar annarra fundarmanna. Lýsingin á fundinum sem þar er að finna er ekki í samræmi við lýsingu kæranda.

Þá er gerð athugasemd við þá fullyrðingu stjórnvaldsins að önnur málsmeðferð hefði ekki leitt til breyttrar niðurstöðu.

Ítrekar kærandi þá afstöðu sína að málsmeðferð stjórnvaldsins og ákvörðunin sjálf hafi verið haldin verulegum annmörkum sem varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Athugasemdir Kvikmyndamiðstöðvar Íslands 1. desember 2021

Kvikmyndamiðstöð tekur undir með kæranda að stjórnvöld verði í störfum sínum að gæta þess að skapa ekki of miklar væntingar. Það breytir þó ekki að mati stjórnvaldsins að stundum þurfa stjórnvöld að vekja athygli á möguleikum sem kunna að vera uppi í stöðunni, jafnvel þó þeir leiði ekki endilega til jákvæðrar niðurstöðu gagnvart umsækjanda. Telur Kvikmyndamiðstöð ekkert í ferlinu hafa átt að gera það að verkum að umsækjandi hafi átt að telja sig eiga styrkinn vísan. Hvergi í ferlinu var gefið í skyn að ný umsókn færi sjálfkrafa í gegn. Telur Kvikmyndamiðstöð sig ekki geta borið ábyrgð á þessum meinta misskilningi, enda margítrekað í ferlinu að engin endanleg ákvörðun hafi verið tekin.

Kvikmyndamiðstöð telur rökstuðning fyrir synjuninni hafa verið skýran. Ekki fær stjórnvaldið séð hvernig hægt væri að skilgreina eða færa rök fyrir henni með betri hætti. Í því efni skiptir máli að afstaða til þess hvort styrkir eru veittir ræðst að miklu leyti á listrænu mati, sem þarf að byggja á þeim lögum og reglum sem Kvikmyndamiðstöð starfar eftir. Að mati Kvikmyndamiðstöðvar var það gert í þessu tilviki. Vísar Kvikmyndamiðstöð til þess að „rökstuðningur um listrænt mat, sem liggur afstöðu til umsóknar um styrki á sviði lista, menningar og vísinda getur verið erfiðleikum háður, sem skýrir ákvæði 3. tl. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga.“

Hvað varðar minnisblaðið er vísað til þess að um innanhússgagn hafi verið að ræða. Telur Kvikmyndamiðstöð ekki hafa þurft að afhenda það.

V. Rökstuðningur fyrir niðurstöðu

Um Kvikmyndamiðstöð Íslands og Kvikmyndasjóð gilda kvikmyndalög, nr. 137/2001. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna fer menningar- og viðskiptaráðherra með yfirstjórn kvikmyndamála. Menningar- og viðskiptaráðherra skipar forstöðumann Kvikmyndamiðstöðvar til fimm ára í senn, að fenginni umsögn kvikmyndaráðs, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna. Kvikmyndamiðstöð heyrir þannig stjórnarfarslega undir menningar- og viðskiptaráðuneyti og er stofnunin því lægra sett stjórnvald gagnvart ráðuneytinu. Ákvörðunin sætir því endurskoðun hjá ráðuneytinu, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Markmið kvikmyndalaga er að efla kvikmyndagerð og kvikmyndamenningu og stuðla að varðveislu kvikmyndaarfs á Íslandi, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Um Kvikmyndasjóð er fjallað í 6. gr. laganna en þar segir að hlutverk sjóðsins sé að efla íslenska kvikmyndagerð og gerð kvikmynda sem hafa íslenska menningarlega og samfélagslega skírskotun, nema sérstök menningarleg rök leiði til annars, með fjárstuðningi. Í því skyni veitir Kvikmyndasjóður styrki, sem geta m.a. falið í sér kröfu um endurheimt að uppfylltum skilyrðum sem nánar er kveðið á um í reglugerð.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna tekur forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar Íslands endanlega ákvörðun um veitingu fjárstuðnings úr Kvikmyndasjóði að fengnum umsögnum og tillögum frá þar til bærum aðilum samkvæmt reglugerð þegar slíkt á við. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laganna skulu kvikmyndaráðgjafar meta styrkumsóknir vegna kvikmyndagerðar sem berast Kvikmyndasjóði og gera tillögur um styrkveitingar á grundvelli þeirra til forstöðumanns Kvikmyndamiðstöðvar Íslands. Kvikmyndaráðgjafar skulu hafa þekkingu eða reynslu á sviði kvikmynda og um þá gilda hæfisreglur stjórnsýslulaga. Forsendur sem lagðar eru til grundvallar við mat kvikmyndaráðgjafa á umsóknum koma fram í reglugerð.

Á grundvelli framanrakinna ákvæða hefur verið sett reglugerð um Kvikmyndasjóð, nr. 229/2003. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar er forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar ábyrgur fyrir því að öll skilyrði fyrir úthlutun séu uppfyllt. Forstöðumaður tekur endanlega ákvörðun um styrkveitingu úr Kvikmyndasjóði, að fengnu skriflegu listrænu mati kvikmyndaráðgjafa sbr. 3. gr.

Um kvikmyndaráðgjafa er fjallað í 3. gr. reglugerðarinnar. Þar segir að listrænt mat á þeim styrkumsóknum sem Kvikmyndmiðstöð berast sé í höndum kvikmyndaráðgjafa sem ráðnir eru tímabundið af forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar. Kvikmyndaráðgjafar eiga að hafa þekkingu og reynslu á sviði kvikmynda og mega ekki hafa hagsmuna að gæta varðandi úthlutun eða gegna störfum utan Kvikmyndamiðstöðvar sem tengjast íslenskri kvikmyndagerð.

Kvikmyndaráðgjafar leggja listrænt mat á umsóknir og með hliðsjón af fjárhags- og framkvæmdaþáttum, nema í þeim tilvikum þegar um er að ræða leiknar kvikmyndir í fullri lengd til sýninga í kvikmyndahúsum, sbr. 3. tl. 1. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar, eða vegna umsókna um kynningarstyrki. Verkefni sem nýtur styrks þarf að uppfylla eftirfarandi skilyrði, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar:

1. vera á íslenskri tungu eða hafa íslenska menningarlega eða samfélagslega skírskotun,
2. stuðla að eflingu innlendrar kvikmyndagerðar með aukinni þekkingu og reynslu til gerðar kvikmynda sem lýst er í 1. mgr. 2. gr. og styrkja rekstrargrundvöll atvinnugreinarinnar,
3. uppfylla kröfur um gæði, listrænt framlag og nýsköpun,
4. hafa breiða skírskotun til áhorfenda.

Við mat á umsóknum skal jafnframt líta til þess hvort styrkurinn stuðli að jöfnun á stöðu kvenna og karla í kvikmyndagerð, sbr. 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.

Um eftirvinnslustyrk er fjallað í 9. gr. reglugerðarinnar. Þar segir að veita megi styrk til eftirvinnslu leikinna kvikmynda í fullri lengd til sýninga í kvikmyndahúsi í sérstökum tilvikum, enda hafi þær ekki hlotið framleiðslustyrk úr Kvikmyndasjóði og kvikmyndatöku og klippingu sé lokið. Eftirvinnslustyrkur má að hámarki nema 40% af heildarkostnaði kvikmyndar, þó ekki hærri fjárhæð en 15 milljónum króna.

Í stjórnsýsluframkvæmd hér á landi hefur ákvörðun stjórnvalds um styrk til einstaklings eða lögaðila verið talin stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Af því leiðir að ákvæði stjórnsýslulaga eiga við um slíkar ákvarðanir.

Þegar stjórnvald tekur ákvörðun þarf það að gæta að lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, sem felur í sér að ákvörðun stjórnvaldsins þarf að vera í samræmi við lög og að ákvörðun þess þarf að eiga sér viðhlítandi stoð í lögum. Þá þarf stjórnvaldið að gæta þess að málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðuninni, einkum þegar til stendur að taka matskennda stjórnvaldsákvörðun þar sem lög ákveða ekki þau skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt svo réttindin fáist eða þegar lög veita stjórnvöldum mat á því hvert efni ákvörðunarinnar skuli vera. Undir slíkum kringumstæðum hefur stjórnvaldið ekki frjálsar hendur við mat sitt, enda er það bundið af lögum, þar með talið meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Við töku stjórnvaldsákvarðana þurfa stjórnvöld að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga. Í athugasemdum við frumvarp sem fylgdi frumvarpi til stjórnsýslulaganna segir að helsta markmið laganna sé að tryggja réttaröryggi aðila í samskiptum við stjórnvöld.

Í 7. gr. stjórnsýslulaga er að finna ákvæði sem fjallar um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda. Samkvæmt ákvæðinu skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál er snerta starfsvið þess. Í skýringum við 7. gr. í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til stjórnsýslulaga kemur fram að leiðbeiningarnar geta verið veittar munnlega eða skriflega. Þegar leiðbeiningar eru veittar munnlega þarf þó að gæta þess að skrá upplýsingar um málsatvik, sbr. 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Stjórnvöldum ber að gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upplýsingum, svo sem með skráningu fundargerða eða minnisblaða, sbr. 2. mgr. 27. gr. sömu laga. Í skýringum við ákvæðið í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laganna segir að ákvæði 2. mgr. 27. gr. um skyldu stjórnvalda til að gæta þess að mikilvægum upplýsingum sé að haldið til haga, t.d. með skráningu fundargerða eftir því sem við á, feli í sér áréttingu á ólögfestri skyldu stjórnvalda til að tryggja eðlilega meðferð opinberra hagsmuna. Í leiðbeiningarskyldunni hefur verið talið felast að stjórnvöldum sé skylt að leiðbeina aðilum að eigin frumkvæði. Ef stjórnvald telur upplýsingar eða gögn skorta til þess að skilyrði séu uppfyllt ber stjórnvaldinu að kalla eftir þeim gögnum eða upplýsingum.

Í 9. gr. stjórnsýslulaganna er að finna svonefnda málshraðareglu. Í henni felst að ákvarðanir skulu teknar svo fljótt sem unnt er. Í 2. mgr. ákvæðisins er reglan útfærð varðandi álitsumleitan, en þar kemur m.a. fram að þar sem leitað er umsagnar skuli það gert við fyrsta hentugleika. Þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast ber að skýra aðila máls frá því. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til stjórnsýslulaga segir að sum mál séu þess eðlis að það sé fyrirsjáanlegt að afgreiðsla þeirra muni taka nokkurn tíma, svo sem mál þar sem þörf er á að afla umsagna og gagna.

Á milli málshraðareglu stjórnsýslulaganna og rannsóknarreglunnar, sem vikið verður að hér að neðan, er ákveðin togstreita þar sem stjórnvaldi ber annars vegar að afgreiða mál eins fljótt og unnt er og hins vegar að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Við mat á afgreiðslutíma þarf meðal annars að taka mið af eðli og umfangi þess máls sem um ræðir, mikilvægi þeirra réttinda sem eru í húfi, skipulagi stjórnvalds og reglum um málsmeðferð og mönnun og álagi hjá viðkomandi stjórnvaldi.

Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga felur í sér að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun í því er tekin. Þannig þarf stjórnvald að undirbúa og rannsaka mál í aðdraganda ákvörðunar með því að afla nauðsynlegra gagna, þar með talið að afla afstöðu aðila. Stjórnvald sem tekur ákvörðun er ábyrgt fyrir því að mál hafi verið nægjanlega rannsakað áður en ákvörðun er tekin í því. Verulegt brot á rannsóknarreglunni getur leitt til ógildingar ákvörðunar.

Rannsóknarreglan er nátengd andmælarétti aðila. Oft verður mál ekki nægjanlega upplýst nema aðila hafi verið veittur möguleiki á að kynna sér gögn máls og koma að frekari upplýsingum um málsatvik. Um andmælarétt aðila er fjallað í 13. gr. stjórnsýslulaganna. Í þeim rétti felst að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Þannig er stjórnvaldi almennt óheimilt að taka ákvörðun í máli fyrr en það hefur gefið aðila færi á að kynna sér gögn og tjá sig um málið. Þegar ný gögn bætast við mál og gagnið er aðila í óhag að þá hefur verið talið hafa verulega þýðingu að kynna honum gagnið og veita honum kost á að tjá sig. Framangreint á þó ekki við ef afstaða eða rök aðila liggja fyrir í málinu. Þá kann að vera réttlætanlegt að veita aðila ekki slíkan rétt, enda séu upplýsingar eða eðli þeirra þannig að málsaðili geti engu breytt. Þetta á til að mynda við ef upplýsingar varða aldur aðila máls, jafnvel þó upplýsingarnar séu honum í óhag að þá fengi hann ekki breytt upplýsingunum með andmælum sínum. Brot á andmælareglunni telst verulegur annmarki á meðferð máls og leiðir yfirleitt til þess að íþyngjandi ákvörðun telst ógildanleg.

Synjun Kvikmyndamiðstöðvar Íslands um eftirvinnslustyrk, dags. 14. október 2020, byggði á umsögn kvikmyndaráðgjafa, dags. 25. ágúst 2020. Kærandi hefur lýst því að hann telji umsögn kvikmyndaráðgjafa og sjónarmið sem fram komu á fundi með fulltrúum sjóðsins ekki hafa falið í sér mat á þeim atriðum er lög áskilja. Í umsögn kvikmyndaráðgjafa segir að hvorki persónur, frásagnauppbygging, stíll né innihald efnisins skilji mikið eftir sig eða bjóði upp á sterkt kvikmyndaverk. Þá er kvikmyndin sögð fyrirsjáanleg og yfirborðskennd. Í þessu samhengi vísast til markmiðs kvikmyndalaga sem rakið var hér að ofan og þess að lögum samkvæmt skulu kvikmyndaráðgjafar meta styrkumsóknir vegna kvikmyndagerðar sem berast Kvikmyndasjóði og gera tillögur um styrkveitingar á grundvelli þeirra til forstöðumanns Kvikmyndamiðstöðvar Íslands. Sem fyrr segir er hlutverk kvikmyndaráðgjafa að leggja listrænt mat á umsóknir. Meðal þess sem litið skal til er hvort kvikmynd uppfyllir kröfur um gæði, listrænt framlag og nýsköpun, sbr. c-lið 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar, og hvort kvikmynd hafi breiða skírskotun til áhorfenda, sbr. d- lið 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Ráðuneytið telur umsögn kvikmyndaráðgjafans hafa falið í sér mat á þeim atriðum er honum var ætlað að meta, sbr. c-lið og d-lið 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Því er ekki fallist á með kæranda að ómálefnaleg sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar ákvörðuninni. Ráðuneytið telur þó ástæðu til að beina þeim tilmælum til Kvikmyndamiðstöðvar að halda fundargerð þegar fundað er með aðilum máls, sbr. 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Í máli þessu liggur fyrir að tekið var saman minnisblað um fundinn, sex dögum eftir að hann var haldinn. Að mati ráðuneytisins væru vandaðri stjórnsýsluhættir að rita fundargerð á meðan fundinum stendur og senda hana á fundarmenn að fundi loknum. Þannig má tryggja að upplýsingar um málsatvik séu réttilega skráðar og að aðili máls njóti andmælaréttar vegna þess sem skráð var. Minnisblað sem ritað er samkvæmt minni eins fundarmanna svo löngu eftir fund getur seint verið talið hafa sömu þýðingu og fundargerð sem rituð er meðan á fundi stendur og send fundarmönnum til athugasemda.

Hvað varðar málsmeðferð Kvikmyndamiðstöðvar þá telur ráðuneytið ekki ástæðu til að gera athugasemdir við að málsmeðferðartími hjá stjórnvaldinu hafi lengst á milli umsókna, enda verður ekki annað séð en að umsagnar kvikmyndaráðgjafa hafi verið aflað við fyrsta hentugleika. Þá eru skýringar Kvikmyndamiðstöðvar um að málafjöldi og þar með álag hafi aukist hjá stjórnvaldinu taldar fullnægjandi.

Í málinu liggur fyrir að kærandi hafði áður skilað inn umsókn um eftirvinnslustyrk en stjórnvaldið leiðbeint aðila um að draga umsóknina til baka, enda fullnægði hún ekki kröfum sem leiða af 9. gr. reglugerðarinnar. Verður að telja að sú framkvæmd hafi verið í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga. Þá liggur fyrir að kærandi fékk afhenta umsögn kvikmyndaráðgjafa, sem stjórnvaldið taldi geta nýst honum ef hann kæmi til með að sækja um að nýju. Ráðuneytið telur stjórnvaldið með þessu hafa fullnægt 7. gr. stjórnsýslulaga og fellst ekki á með kæranda að stjórnvaldið hafi skapað réttmætar væntingar hjá kæranda um að umsókn hans yrði samþykkt í annað sinn.

Ráðuneytið telur þó ástæðu til að fjalla nánar um hvernig staðið var að hinni endanlegu ákvörðun. Í málinu lá fyrir neikvæð umsögn kvikmyndaráðgjafa en hún var ekki afhent kæranda við meðferð málsins. Kærandi fékk umsögnina afhenta samhliða ákvörðun um synjun. Í þessu samhengi vísar ráðuneytið til álits umboðsmanns Alþingis frá 4. apríl 2005 í máli 4585/2004 og úrskurðar mennta- og menningarmálaráðuneytis í máli MMR 19040236. Í báðum tilvikum var talið að aðili máls ætti að eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en ákvörðun yrði tekin í því, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Telja verður að umsögn kvikmyndaráðgjafa hafi verið kæranda í óhag og haft veruleg áhrif á niðurstöðu málsins. Með því að Kvikmyndamiðstöð veitti kæranda ekki kost á að gera athugasemdir við umsögnina telst Kvikmyndamiðstöð hafa brotið gegn ákvæði 13. gr. laganna með því að hafa ekki veitt aðila andmælarétt. Eins og að framan er rakið er andmælarétturinn nátengdur rannsóknarreglunni í 10. gr. laganna. Telja verður að sú staðreynd að ekki var aflað umsagnar aðila hafi leitt til þess að mál var ekki nægjanlega upplýst þegar ákvörðun var tekin og var þannig brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga. Þessir annmarkar á málsmeðferð teljast verulegir og varða ógildingu ákvörðunar.

Ráðuneytið telur enn fremur tilefni til að gera athugasemd við þá framkvæmd að kynna fyrir kæranda rétt hans til að fá mat annars kvikmyndaráðgjafa með synjunarbréfi. Í þessu samhengi er bent á að stjórnvaldsákvörðun er bindandi eftir að hún er komin til aðila, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga og ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, verður ekki kærð til æðra stjórnvalds fyrr en málið er til lykta leitt. Ráðuneytið beinir því til Kvikmyndamiðstöðvar að kynna aðilum máls framvegis þennan rétt sinn meðan mál er til meðferðar, en eins og segir í úrskurði mennta- og menningarmálaráðuneytis í máli MMR19040236 þá gerir þessi framkvæmd upphaf og endi hverrar málsmeðferðar óskýrari en ella.

Hvað varðar athugasemdir kæranda um að forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar hafi ekki ritað undir ákvörðunina er vísað til úrskurðar mennta- og menningarmálaráðuneytis í máli MMR19040236 og orðalags 1. mgr. 7. gr. kvikmyndalaga. Í máli þessu, líkt og því sem var til umfjöllunar í máli MMR19040236, er hvergi að sjá að forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar hafi tekið ákvörðun um synjun. Með vísan til þess er því beint til Kvikmyndamiðstöðvar að huga framvegis að því að endanleg ákvörðun er í höndum forstöðumanns og er í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að engum vafa verði undirorpið gagnvart aðila að forstöðumaður hafi tekið ákvörðunina.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Þeir annmarkar er voru á ákvörðun Kvikmyndamiðstöðvar er varðar 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, eru taldir verulegir. Ákvörðun Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, dags. 14. október 2020, þess efnis að synja B um eftirvinnslustyrk er felld úr gildi.