Úrskurður vegna stjórnsýslukæru - endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar - niðurstaða endurgreiðslunefndar staðfest

Föstudaginn 31. mars 2023, var í menningar- og viðskiptaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með erindi, dags. 14. júlí 2021, barst ráðuneytinu kæra [Þ], lögmaður, f.h. [X], (hér eftir kærandi) vegna ákvörðunar nefndar um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar (hér eftir nefndin), dags. 14. júní 2021, um að synja umsókn kæranda um endurgreiðslu á framleiðslukostnaði verkefnisins [Y] sbr. tilvísunarnúmer [Z].

Hinn 24. október 2022 barst ráðuneytinu tölvubréf frá [G], lögmanni, þar sem tilkynnt var um að hann hefði tekið við sem lögmaður kæranda.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 16. gr. laga nr. 43/1999 um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi (hér eftir endurgreiðslulögin), sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og barst erindi kæranda innan kærufrests.

Kröfugerð

Kærandi fer fram á að ráðuneytið ógildi ákvörðun nefndarinnar um synjun á beiðni kæranda um endurgreiðslu, sem grundvallaðist á 1. mgr. 3. gr. laga nr. 43/1999, og leggi fyrir nefndina að taka umsókn kæranda til löglegrar meðferðar og endurgreiði kæranda á grundvelli útgefins vilyrðis, dags. 15. október 2017.

Málsatvik

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti.

Í október 2017 sótti kærandi um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar vegna verkefnisins [Y] (hér eftir verkefnisins). Samkvæmt umsókn um vilyrði var áætlað að hefja tökur verkefnisins í október 2017, klára eftirvinnslu þess í […] 2018 og frumsýna það í lok þess mánaðar. Áætlaður heildarframleiðslukostnaður samkvæmt umsókninni var 91.676.000 kr. og var áætluð endurgreiðsla samkvæmt vilyrðinu 22.919.150 kr.

 Nefndin veitti vilyrði fyrir endurgreiðslu þann 15. desember 2017. Í vilyrðinu var tekið fram að vilyrðishafi gæti vænst þess að hljóta endurgreiðslu í samræmi við framangreinda umsókn ef öllum skilyrðum sem um slíkar endurgreiðslur gilda yrði fullnægt. Þar kom nánar tiltekið fram að vilyrðið gilti til 15. desember 2020.

Þann [A] var verkefnið frumsýnt. Með tölvubréfi, dags. 24. janúar 2018, upplýsti [B], framkvæmdastjóri verkefnisins, nefndinni um að áætlaður heildarframleiðslukostnaður verkefnisins hefði lækkað töluvert og því hefði áætluð endurgreiðsla lækkað samhliða. Af gögnum málsins má ráða að áætluð endurgreiðsla hafi lækkað niður í 19.299.933 kr.

Í mars 2019 sótti kærandi um útborgun á endurgreiðslu framleiðslukostnaðar verkefnisins í samræmi við útgefið vilyrði nefndarinnar. Í maí 2019 barst kæranda bréf frá formanni nefndarinnar þar sem umsókninni var hafnað. Taldi nefndin umrædda beiðni um útborgun á endurgreiðslu ekki hafa borist innan þess lögbundins frests sem 2. mgr. 5. gr. endurgreiðslulaganna mælir fyrir um.

Með bréfi, dags. 21. júní 2019, var synjun nefndarinnar kærð til ráðuneytisins. Með úrskurði, dags. […], felldi ráðuneytið ákvörðun nefndarinnar úr gildi og lagði jafnframt fyrir nefndina að taka umsókn kæranda aftur til löglegrar meðferðar. Í kjölfarið tók nefndin umsókn kæranda aftur til meðferðar. Nefndin óskaði eftir frekari upplýsingum frá kæranda í því skyni að sannreyna hvort þær upplýsingar um kostnaðaruppgjör eða fylgigögn sem lágu að baki umsókninni væru fullnægjandi, til þess að geta lagt mat á það hvort skilyrði laga nr. 43/1999 og reglugerðar nr. 450/2017 um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi (hér eftir reglugerðin) væru uppfyllt fyrir endurgreiðslu. Til liðsinnis við mat á nánar tilteknum skilyrðum endurgreiðslu aflaði nefndin álits sérfróðs aðila, nánar tiltekið KPMG á Íslandi, á grundvelli heimildar þess efnis í 3. mgr. 4. gr. laganna.

Með hliðsjón af úttekt KPMG taldi nefndin eftirfarandi skilyrði fyrir endurgreiðslu ekki uppfyllt í tilviki kæranda. Í fyrsta lagi taldi nefndin bókhald verkefnisins ekki vera fyllilega í samræmi við lög um bókhald og lög um ársreikninga, sbr. skilyrði 5. mgr. 5. gr. endurgreiðslulaganna. Í öðru lagi taldi nefndin skilyrði j-liðar 1. mgr. 4. gr. laganna fyrir endurgreiðslu, um að ekki væru fyrir hendi vangreiddir skattar eða gjöld til ríkis eða sveitarfélaga eða aðrar vangoldnar kröfur hér á landi vegna framleiðslunnar, ekki uppfyllt. Í þriðja lagi taldi nefndin að kærandi ætti í fjárhagsvanda í skilningi 5. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar, þar sem fyrirtækið uppfyllti skilyrði laga til þess að vera tekið til gjaldþrotameðferðar, sbr. 3. tölul. þess ákvæðis.

Var kæranda gefinn kostur á að gæta andmæla við framangreinda niðurstöðu. Sjónarmið kæranda bárust nefndinni í júní 2021. Taldi nefndin þau viðbótargögn sem kærandi lagði fram ekki geta hnekkt niðurstöðu nefndarinnar, sem byggði á áliti KPMG. Var þó bent á að j-liður 1. mgr. 4. gr. laganna, um það skilyrðið fyrir endurgreiðslu að ekki séu fyrir hendi vangreiddir skattar eða gjöld til ríkis eða sveitarfélaga, ætti ekki lengur við þar sem kærandi hefði þegar greitt skuld sína við ríkissjóð. Nefndin hafnaði því beiðni kæranda um endurgreiðslu á grundvelli laga nr. 43/1999.

Hinn 14. júlí 2021 barst ráðuneytinu kæra, ásamt fylgiskjölum, frá kæranda vegna ákvörðunar nefndarinnar. Í framhaldinu óskaði ráðuneytið eftir að nefndin veitti umsögn um kæruna ásamt því að taka saman öll gögn málsins og senda ráðuneytinu. Umsögn nefndarinnar ásamt gögnum málsins barst ráðuneytinu þann 23. nóvember 2021. Í kjölfarið sendi ráðuneytið bréf til kæranda og veitti honum kost á að gæta andmæla við umsögn nefndarinnar. Kærandi skilaði inn andmælum við umsögn nefndarinnar þann 21. janúar 2022.

Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.

Sjónarmið kæranda

Kærandi andmælir forsendum nefndarinnar fyrir synjun á umsókn kæranda um endurgreiðslu og telur þær rangar með vísan til eftirfarandi sjónarmiða.

Varðandi fullyrðingu nefndarinnar þess efnis að bókhald kæranda hefði ekki verið í samræmi við lög um bókhald nr. 145/1994 og lög um ársreikninga nr. 3/2006 benti kærandi á að í kjölfar úttektar KPMG hafi bókhaldsskrifstofu verið falið að færa bókhaldið til betri vegar til móts við framkomnar ábendingar í umræddri úttekt. Í framhaldi af því hafi endurskoðanda félagsins verið falið að útbúa ársreikning vegna reikningsársins 2020, sem var skilað til ársreikningaskrár þann […] samkvæmt upplýsingum á vef Skattsins. Þá taldi kærandi meinta annmarka á bókhaldsgögnum hafa verið smávægilega og þess eðlis að unnt væri að bæta úr þeim með einföldum hætti, líkt og kærandi telur sig þegar hafa gert. Álítur kærandi því að bókhald félagsins sé fullnægjandi og í samræmi við ákvæði fyrrgreindra laga.

Um meinta skuldastöðu kæranda við ríkissjóð, sbr. skilyrði j-liðar 1. mgr. 4. gr. laga nr. 43/1999, bendir kærandi á að skuldin hafi þegar verið gerð upp við fullu og kærandi standi því ekki lengur í skuld við ríkissjóð. Kærandi benti á að samkvæmt lagaákvæðinu væri sú krafa gerð að ekki væru fyrir hendi vangreiddir skattar eða gjöld til ríkis eða sveitarfélaga eða aðrar vangoldnar kröfur hér á landi, ,,vegna framleiðslunnar‘‘. Þar sem skuldin hefði komið til vegna vanskila félagsins á ársreikningi vegna reikningsársins 2020 væri vandséð að slíkt ætti við. Loks taldi kærandi fyrrnefnda skuld hafa verið óverulega og þar af leiðandi þess eðlis að nefndinni hefði borið að veita kæranda raunhæft færi á að gera slíka kröfu upp við ríkissjóð.

Kærandi mótmælir því að skilyrði 3. tölul. 5. mgr. 8. gr. reglugerðar um 450/2017, um að umsókn um endurgreiðslu skuli hafnað ef umsækjandi uppfyllir skilyrði laga til þess að vera tekið til gjaldþrotameðferðar, eigi við um sig. Þvert á móti telur kærandi mega ráða gjaldfærni félagsins af ársreikningi félagsins fyrir reikningsárið 2020 og því séu ekki fyrir hendi skilyrði til þess að unnt sé að taka félagið til gjaldþrotaskipta samkvæmt ákvæðum laga nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti o.fl. Bendir kærandi á að eigna- og skuldastaða félagsins eins og hún birtist í umræddum ársreikningi gefi ekki rétta mynd af raunverulegri eignastöðu félagsins. Hafi kröfum, að undanskildum viðskiptaskuldum félagsins, verið breytt í víkjandi lán og teljast þær því ekki til eiginlegra skuldbindinga félagsins. Þar að auki hafi hvorki verið tekið tillit til krafna kæranda á hendur skattyfirvalda um endurgreiðslu á virðisaukaskatti né endurgreiðslukröfu kæranda á framleiðslukostnaði verkefnisins. Bendir kærandi á að þær kröfur myndu samanlagt leiða til þess að félagsins teldist gjaldfært, og gæti þar að auki staðið skil á hluta víkjandi lána félagsins við slit þess, sem væru fyrirhuguð þegar málum félagsins hjá Kvikmyndamiðstöð og Ríkisskattstjóra væri lokið. Loks vakti kærandi athygli á að fjárhagsstaða framleiðenda kvikmynda sem sækja um endurgreiðslu framleiðslukostnaðar vegna kvikmyndagerðar á Íslandi á grundvelli laga nr. 43/1999 væri almennt viðkvæm, og með svipuðum hætti og ætti við um fjárhagsstöðu kæranda. Þar af leiðandi bæri nefndinni, með vísan til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, að afgreiða mál kæranda með sambærilegum hætti og önnur sambærileg mál sem hafa hlotið jákvæða afgreiðslu.

Loks vísaði kærandi til þess að synjun á umsókn kæranda um endurgreiðslu vegna verkefnisins hefði þegar sætt kæru til ráðuneytisins, sbr. fyrrgreindur úrskurður ráðuneytisins dags. […] þar sem ákvörðun nefndarinnar um að synja kæranda um endurgreiðslu vegna framleiðslukostnaðar var felld úr gildi. Kærandi vakti athygli á að í hinni kærðu ákvörðun nefndarinnar hafi nefndin ekki vikið að þeim atriðum sem um er deilt í þessu máli. Telur kærandi að nefndinni sé ókleift að byggja ákvörðun sína á öðrum efnisþáttum en þeim sem voru til meðferðar við hina fyrri ákvörðun sem ráðuneytið felldi úr gildi með framangreindum úrskurði.

Sjónarmið nefndar um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar

Nefndin áréttaði áður fram komin sjónarmið í hinni kærðu ákvörðun. 

Varðandi það hvort bókhald kæranda væri í samræmi við lög um bókhald nr. 145/1994 og reikningsskil hans í samræmi við lög um ársreikninga nr. 3/2006 benti nefndin á að mat nefndarinnar hvað þennan lið varðar hafi farið fram á grundvelli þeirra gagna sem lágu fyrir nefndinni þegar ákvörðun var tekin um synjun, dags. 14. júní 2021. Fyrir það tímamark hafi kæranda átt þess kost að koma að frekari gögnum og athugasemdum frá 8. apríl 2021 en hafi, samkvæmt upplýsingum nefndarinnar, ekki gert það. Benti nefndin á að hún hefði ítrekað fallist á viðbótarfrest handa kæranda til þess að koma að andmælum, og með því gefið honum færi á að koma frekari gögnum og athugasemdum að. Tekur nefndin fram að frá þeim tíma sem nefndin tilkynnti kæranda um sjónarmið sín, dags. 8. apríl 2021, og þar til nefndin tók ákvörðun, dags. 14. júní 2021, um að synja kæranda um útborgun á grundvelli vilyrðis, sem var veitt dags. 15. október 2017 hefði kærandi t.a.m. getað skilað inn endurskoðuðu kostnaðaruppgjöri eða úttekt á þeim þáttum sem nefndin byggði synjun sína á. Nefndin telur ekki rétt að hið opinbera kosti slíka vinnu. Í þessu samhengi telur nefndin skil kæranda á ársreikningi fyrir reikningsárið 2020 ekki geta hnekkt mati nefndarinnar hvað þennan lið varðar.

Nefndin rakti ákvörðun sína um að afla álits sérfróðs aðila á hvort kærandi uppfyllti nánar tiltekin skilyrði fyrir endurgreiðslu. Kom fram að þegar umsókn kæranda um endurgreiðslu á framleiðslukostnaði umrædds verkefnis barst nefndinni hefði hún verið borin fram í nafni félagsins [C]. Umsókn um útborgun vilyrðis hefði síðan verið lögð fram í nafni félagsins [D]. Taldi nefndin þetta hafa skapað ákveðna bókhaldslega óreiðu. Af þeim sökum taldi nefndin nauðsynlegt að fela fagaðila það verkefni að rýna betur í þau gögn sem kærandi hafði lagt fyrir nefndina um kostnað á milli þessara tveggja félaga. Var niðurstaða endurskoðunarfyrirtækisins sú að skipulag bókhaldins hefði verið ábótavant og að erfitt væri að rekja fjárhæðir í ársreikningum og skattframtölum yfir í bókhald kæranda.

Hvað varðar skilyrði 3. tl. 5. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar telur nefndin að það verði að liggja fyrir gögn sem sýni með skýrum hætti fram á að skilyrðið sé uppfyllt í tilviki kæranda. Eigi það sérstaklega við í ljósi hinnar fyrrnefndu úttektar KPMG, sem kemst að gagnstæðri niðurstöðu. Taldi nefndin þau gögn sem kærandi lagði fram undir rekstri málsins hjá ráðuneytinu ekki geta sýnt fram á skyndilegt greiðsluhæfi félagsins. Taldi nefndin þörf á skýrari gögnum sem gætu sýnt fram á hvernig fjárhagsvandi kæranda hefði verið leystur, og benti á að einhliða skýringar og framsæknar bókhaldsaðferðir duguðu ekki til.

Að öðru leyti áréttaði nefndin þau sjónarmið sem ákvörðun nefndarinnar, dags. 14. júní 2021, byggði á og kynnt var kæranda hinn 15. júní s.á. 

Viðbótarsjónarmið kæranda

Kærandi andmælir sjónarmiðum nefndarinnar um að bókhald kæranda sé enn ekki í samræmi við lög um bókhald nr. 145/1994 og lög um ársreikninga nr. 3/2006, sbr. skilyrði 5. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999 fyrir endurgreiðslu. Telur kærandi sig þegar hafa bætt úr þeim annmarka, í kjölfar athugasemda nefndarinnar um að gögn um bókhald og ársreikninga félagsins. Þar af leiðandi telur kærandi mega líta svo á að bókhald félagsins sé fullnægjandi og í samræmi við ákvæði fyrrnefndra laga. Þar að auki telur kærandi nefndina ekki hafa gætt að leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr.  37/1993 með því að hafa ekki veitt álit sitt á þeim lagfæringum sem kærandi réðst í á bókhaldi félagsins í kjölfar úttektar KPMG. Þá vísar kærandi til þess að telji ráðuneytið enn vafa vera fyrir hendi um umrætt skilyrði er þess óskað að ráðuneytið leggi fyrir nefndina að kalla á ný eftir úttekt sérfróðra aðila í samræmi við 3. mgr. 4. gr. laganna.

Kærandi mótmælir að fyrir hendi séu skilyrði til þess að unnt sé að taka félagið til gjaldþrotaskipta samkvæmt ákvæðum laga um gjaldþrotaskipta nr. 21/19991, og telur 3. tl. 5. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar þar af leiðandi ekki eiga við í umrætt sinn. Telur kærandi sig hafa lagt fram fullnægjandi gögn því til stuðnings. Kærandi vísar til þess að nefndin hafi einungis lagt fram úttekt KPMG til þess að renna stoðum undir fullyrðingar nefndarinnar um að 3. tl. 5. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar eigi við um kæranda. Í því skyni vísar kærandi til þeirra leiðréttinga sem gerðar voru á bókhaldi félagsins í kjölfar úttektarinnar. Þá hafi ársreikningi félagsins fyrir reikningsárið 2020 einnig verið skilað í kjölfarið, en líkt og áður kom fram telur kærandi mega ráða gjaldfærni félagsins af ársreikningnum.  Þá telur kærandi að þær tafir sem hafa orðið á meðferð málsins hafi leitt til þess að fjárhagsstaða félagsins hafi versnað, og vísar til þess að eini tilgangur félagsins hafi verið að halda utan um framleiðslu myndarinnar.

Kærandi tekur fram að ein frumforsenda þess að unnt hafi verið að ráðast í framleiðslu verkefnisins hafi verið vilyrði nefndarinnar um fjárhagsstyrk/endurgreiðslu í samræmi við umsókn kæranda. Vísar kærandi til þess að verði ekki fallist á endurgreiðslu muni það hafa neikvæðar fjárhagslegar afleiðingar fyrir félagið.

Forsendur og niðurstaða

I.           Efni máls

Stjórnsýslukæran barst ráðuneytinu innan kærufrests og telst kæran því löglega fram komin.

Kæra í máli þessu varðar ákvörðun nefndar um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar, dags. 14. júní 2021, um að hafna endurgreiðslu á framleiðslukostnaði sem féll til við gerð kvikmyndarinnar [Y], nánar tiltekið framleiðslukostnaði að fjárhæð 19.299.933 kr.

II.          Lagagrundvöllur

Um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi er fjallað í lögum nr. 43/1999. Í 1. kafla er að finna gildissvið og markmið laganna. Í 1. mgr. 2. gr. laganna er mælt fyrir um að heimilt sé að endurgreiða úr ríkissjóði hlutfall af framleiðslukostnaði kvikmyndar eða sjónvarpsefnis án tillits til þess hvaða þáttur í framleiðslunni skapar þann kostnað. Í 3. mgr. sama ákvæðis kemur fram að með framleiðslukostnaði sé átt við allan kostnað sem fellur til hérlendis og heimilt er að draga frá tekjum af atvinnurekstri samkvæmt ákvæðum laga um tekjuskatt.

Um umsóknarferlið er fjallað í 3. kafla laganna.

Í 3. mgr. 3. gr. laganna kemur fram að nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar fari yfir umsóknir um endurgreiðslur. Ef nefndin telur umsókn uppfylla skilyrði fyrir endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar skal hún veita umsóknaraðila vilyrði fyrir endurgreiðslu, ella skal umsókn hafnað.

Í 4. gr. laganna eru sett fram nokkur skilyrði sem umsækjandi verður að uppfylla til að öðlast rétt til endurgreiðslu framleiðslukostnaðar sem til fellur hér á landi við gerð myndar. Er þar m.a. sett fram það skilyrði að ekki séu fyrir hendi vangreiddir skattar eða gjöld til ríkis eða sveitarfélaga eða aðrar vangoldnar kröfur hér á landi vegna framleiðslunnar.

 Þá eru sett fram frekari skilyrði fyrir endurgreiðslu í 5. gr. laganna. Þar kemur m.a. fram það skilyrði að umsækjandi færi bókhald vegna þess kostnaðar sem hann æskir endurgreiðslu á í samræmi við lög um bókhald og eftir atvikum að reikningsskil félagsins skulu vera í samræmi við lög um ársreikninga.

Í 8. gr. laganna má finna almenna reglugerðarheimild um framkvæmd laganna, og á grundvelli ákvæðisins var reglugerð nr. 450/2017 um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi sett. Í henni má finna frekari skilyrði fyrir endurgreiðslu. Í 5. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar kemur fram að eigi umsækjandi um endurgreiðslu í fjárhagsvanda skuli umsókn hafnað. Þar er einnig að finna nánari útlistun á því hvað flokkist undir ,,fjárhagsvanda‘‘, m.a. það að fyrirtæki uppfylli skilyrði laga til þess að vera tekið til gjaldþrotameðferðar sbr. 3. tölul. 5. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar.

Í 3. mgr. 4. gr. laganna kemur fram að við mat á umsókn um endurgreiðslu skuli nefndinni vera heimilt að afla álits sérfróðra aðila um skilyrði endurgreiðslunnar.

Í 3. mgr. 5. gr. laganna kemur fram að nefnd um endurgreiðslur skuli send beiðni um útborgun og skuli nefndin ákvarða endurgreiðslur skv. 3. gr. Nánar tiltekið kemur fram að berist beiðnin eftir að sex mánuði hafa liðið frá lokum framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis skuli henni hafnað. Er tekið fram að lok framleiðslu teljist vera í síðasta lagi við frumsýningu.

Í 4. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar kemur fram að séu umsóknargögn með beiðni um útborgun endurgreiðslu í grundvallaratriðum frábrugðin forsendum umsóknar og umsóknargögnum sem lágu til grundvallar við útgáfu vilyrðis, sbr. 2. gr., skuli nefndin hafna beiðni um endurgreiðslu.

Í 7. mgr. 5. gr. laganna kemur m.a. fram sú heimild nefndarinnar til þess að óska eftir upplýsingum úr bókhaldi félagsins sem henni eru nauðsynlegar til að staðreyna kostnaðaruppgjör umsækjanda. Kemur fram að sé kostnaðaruppgjör og/eða fylgigögn þess ófullnægjandi skuli nefndin veita umsóknaraðila frest til að skila inn fullnægjandi gögnum. Berist nefndinni ekki fullnægjandi gögn að loknum veittum fresti eða bendi gögn málsins til þess að kostnaðaruppgjör sé ekki í samræmi við ákvæði laganna skuli nefndin hafna beiðni um endurgreiðslu.

III. Afmörkun á ágreiningi málsins

Að framansögðu er ljóst að ágreiningur málsins lýtur að því hvort kærandi uppfylli nánar tiltekin skilyrði laga nr. 43/1999 um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi og reglugerðar nr. 450/2017 um tímabundnar endurgreiðslur á Íslandi til þess að hljóta endurgreiðslu á grundvelli útgefins vilyrðis nefndarinnar.

IV. Sjónarmið kæranda um að nefndin hafi ekki vísað til synjunarástæðna á fyrri stigum málsins

Líkt og rakið var hér að framan sótti kærandi um útborgun á endurgreiðslu framleiðslukostnaðar verkefnisins í mars 2019, sem nefndin synjaði á grundvelli þess að umsóknin hefði ekki borist innan þess lögbundins frests sem 3. mgr. 5. gr. endurgreiðslulaganna áskilur. Sú synjun var kærð til ráðuneytisins sem felldi ákvörðun nefndarinnar úr gildi, með úrskurði ráðuneytisins dags. […], og vísaði málinu aftur til nefndarinnar til lögbundinnar efnismeðferðar. Nefndin tók málið aftur upp og synjaði enn umsókn kæranda um útborgun á endurgreiðslu framleiðslukostnaðar verkefnisins, en á öðrum grundvelli. Kærandi ber fyrir sig að nefndinni hafi ekki verið rétt byggja ákvörðun sína á öðrum efnisþáttum en voru til meðferðar við hina fyrri ákvörðun sem ráðuneytið felldi úr gildi með framangreindum úrskurði.

Um skilyrði endurgreiðslu er sem fyrr segir m.a. fjallað í 4. og 5. gr. endurgreiðslulaganna. Um umsóknina sjálfa er fjallað í 3. gr. laganna og tekið fram að umsókn um endurgreiðslu skuli berast áður en framleiðsla hefst hér á landi. Enn fremur segir að telji nefndin umsókn uppfylla skilyrði fyrir endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar skuli hún veita umsóknaraðila vilyrði fyrir endurgreiðslu, ella skuli hafna umsókninni. Í 3. mgr. 5. gr. laganna segir síðan að berist beiðni um útborgun eftir að sex mánuðir hafa liðið frá lokum framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis skuli henni hafnað. 

Ráðuneytið telur það eðlilega tilhögun hjá nefndinni að framkvæma fyrst almenna könnun á formskilyrðum laganna þegar umsókn um útborgun vilyrðis berst nefndinni. Skoðar nefndin þar m.a. hvort slík umsókn sé send innan tilskilinna tímafresta skv. 3. gr. laganna. Á grundvelli ákvæðisins ber nefndinni að hafna umsókn berist nefndinni umsókn um útborgun á grundvelli vilyrðis eftir að sex mánuðir hafa liðið að lokum frá framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis. Eðli málsins samkvæmt metur nefndin því ekki efnisskilyrði laga nr. 43/1999 og reglugerðar nr. 450/2017 fyrr en eftir að hafa gengið úr skugga um að formsskilyrðum þeirra sé uppfyllt. Ráðuneytið gerir því ekki athugasemd við framkvæmd nefndarinnar hvað þennan kærulið varðar.

V. Sjónarmið um skilyrðið að umsækjandi færi bókhald vegna þess kostnaðar sem hann æskir endurgreiðslu á í samræmi við lög um bókhald og að reikningsskil séu í samræmi við lög um ársreikninga

Líkt og áður kom fram taldi nefndin að þar sem umsókn kæranda um endurgreiðslu, og síðar meir umsókn hans um útborgun á grundvelli útgefins vilyrði, hefðu verið bornar fram í nafni tveggja mismunandi félaga hefði myndast ákveðin bókhaldsleg óreiða. Hafi nefndin því falið KPMG á Íslandi að rýna betur í þau gögn sem kærandi hafði lagt fyrir nefndina um kostnað á milli þessara tveggja félaga, þ.e. móðurfyrirtækisins [C] sem sótti upphaflega um endurgreiðslu vegna verkefnisins og dótturfyrirtækisins [D] sem sótti síðar meir um útborgun á grundvelli útgefins vilyrðis. Þeim var nánar tiltekið falið að skoða hvort endurgreiðsluskilyrði 5. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999 væri uppfyllt um að umsækjandi færði bókhald vegna þess kostnaðar sem hann æskir endurgreiðslu á í samræmi við lög um bókhald og reikningsskil í samræmi við lög um ársreikninga.

Í þessu samhengi er vert að skoða hvaða skilyrði umrædd lög gera til bókhalds og til reikningsskila. Í lögum um bókhald, nr. 145/1994, er fjallað um þær kröfur sem gerðar eru til bókhalds hjá bókhaldsskyldum aðilum.

Í 1. mgr. 6. gr. laganna kemur fram að bókhaldi skuli haga þannig að á skýran og aðgengilegan hátt megi rekja viðskipti og notkun fjármuna. Nánar tiltekið skuli það veita svo sundurliðaðar upplýsingar um rekstur og efnahag sem þarfir eigenda, lánadrottna og hins opinbera krefjast og nauðsynlegar eru til þess að meta megi tekjur og gjöld, eignir og skuldir. Í athugasemdum við umrætt lagaákvæði kemur fram að krafan sé m.a. komin til vegna víðtækrar upplýsingaskyldu til opinberra aðila til að unnt sé að sannprófa að farið sé að réttum leikreglum í viðskiptum.

Í 3. mgr. 7. gr. laganna kemur fram að bókhaldið skuli þannig skipulagt að auðvelt sé að rekja sig frá frumgögnum til færslna í bókhaldi, svo og frá færslum í bókhaldi til frumgagna, og milli niðurstöðu úr bókhaldi og ársreiknings. Í athugasemdum við umrætt ákvæði kemur fram að vel skipulagt bókhald feli í sér gott innra eftirlit og gerir það eðlilegt og sjálfsagt að rekja megi færslur frá færslugögnum til bókhaldsins og frá bókhaldinu til færslugagna, svo og frá niðurstöðu bókhaldsins til ársreikningsins og öfugt.

Í  skýrslu sem Ríkisendurskoðun gaf út til Alþingis í október 2019, í ljósi ábendinga um hugsanlega misnotkun á endurgreiðslukerfi kvikmynda, kom fram að í þessum sem öðrum ríkisrekstri væri mikilvægt að stjórnvöld sinntu nauðsynlegu aðhaldi og eftirliti með útgjöldum. Þar var einnig fjallað um hvort endurgreiðslukerfið væri hugsanlega misnotað með því að skrifaðir væru tilhæfulausir reikningar á milli móðurfyrirtækis og framleiðslufyrirtækis. Kom fram að algengasta fyrirkomulagið á Íslandi hefði verið með þeim hætti að framleiðslufyrirtæki stofnaði dótturfélag utan um framleiðslu tiltekins verkefnis sem í flestum tilvikum væri alfarið í eigu viðkomandi móðurfyrirtækis, líkt og á við í tilviki kæranda. Taldi Ríkisendurskoðandi að slíkt fyrirkomulag drægi úr gagnsæi við afgreiðslu kostnaðaruppgjara vegna umsókna um endurgreiðslu. Með framangreint í huga getur ráðuneytið ekki fallist á það með kæranda að óeðlilegt hafi verið af hálfu nefndarinnar að kanna þetta samband með nánari hætti, í ljósi þess hversu nátengdur rekstur framangreindra eininga er. Er ljóst að þetta fyrirkomulag gerir greiningu erfiðari vegna þess að eignir og skuldir kunna að blandast saman á milli eininganna. Má í þessu samhengi benda á að í skýrslu KPMG kom fram að við skoðun bókhalds framleiðsluverkefnanna hefðu komið í ljós háir og ósundurliðaðir reikningar sem sendir hefðu verið frá móðurfélagi til dótturfélags vegna framleiðsluþóknunar.

Í skýrslu KPMG kom fram að skipulag bókhaldsins væri ábótavant og að fjárhæðir í ársreikningum og skattframtölum væru illrekjanleg yfir í bókhald kæranda. Hins vegar kom fram í úttektinni að þrátt fyrir ýmsa vankanta og óskipulag á bókhaldi félagsins hefði framkvæmdastjóra þess tekist að finna til þau fylgiskjöl sem komu til skoðunar. Þá taldi KPMG að eftir skoðun tiltekinna kostnaðarreikninga hefðu að baki þriggja þeirra ekki legið fyrir samningar eða nánari sundurliðun á því í hverju þjónustan fælist. Þó kom fram að að baki þeirra hefðu legið lögleg fylgiskjöl og verktakamiðar.

Að öllu framangreindu virtu telur ráðuneytið ljóst að þegar kærandi sótti um útborgun á grundvelli útgefins vilyrðis hafi umsókn kærandi ekki uppfyllt skilyrði ákvæðis 5. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999, sbr. niðurstaða framangreindar úttektar KPMG. Í samræmi við framangreint ákvæði 7. mgr. 5. gr. laga nr. 43/1999 veitti nefndin kæranda frest til að skila inn fullnægjandi gögnum, sem var síðan framlengdur um rúmlega tvo mánuði að ósk kæranda. Kemur hér til úrlausnar ráðuneytisins hvort kærandi hafi skilað inn fullnægjandi gögnum svo umrætt skilyrði 5. mgr. 5. gr. laganna geti talist uppfyllt, enda telur kærandi sig hafa bætt úr þessu með fullnægjandi hætti m.a. með því að hafa ráðfært sig við endurskoðanda KPMG um þær leiðréttingar og lagfæringar með hliðsjón af athugasemdum nefndarinnar. Af gögnum málsins má ekki fyllilega ráða hvaða úrbætur var farið í, en kærandi vísar þó til þess að hafa falið sérstakri bókhaldsþjónustu að yfirfara og lagfæra bókhald félagsins með hliðsjón af athugasemdum nefndarinnar án nánari útlistunar á í hverju lagfæringarnar fólust.

Með hliðsjón af hve ríkar kröfur eru gerðar til skýrleika bókhalds og í ljósi þeirra miklu annmarka sem voru á bókhaldi kæranda skv. skýrslu KPMG getur ráðuneytið ekki annað en fallist á mat nefndarinnar um að bókhald kæranda hafi ekki verið í samræmi við lög um bókhald nr. 145/1994 þegar nefndin synjaði umsókn kæranda um endurgreiðslu á framleiðslukostnaði verkefnisins, dags. 14. júní 2021. Af fylgigögnum málsins og málsástæðum kæranda er ekki að sjá að skilað hafi verið inn frekari gögnum sem gátu sýnt fram á hvernig kærandi uppfyllt umrætt skilyrði þvert á skýrslu KPMG og mat nefndarinnar. Var nefndinni því rétt að hafna beiðni kæranda um endurgreiðslu á þessum forsendum, enda leggur ákvæði 7. mgr. 5. gr. laganna beinlínis lagaskyldu á nefndina til þess að hafna endurgreiðslubeiðni ef nefndinni berast ekki fullnægjandi gögn að loknum veittum fresti eða bendi gögn til þess að kostnaðaruppgjör sé ekki í samræmi við ákvæði laganna.

Í þessu samhengi telur ráðuneytið rétt að vísa til ákvæðis 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallar um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, og felur í sér að stjórnvaldi beri að veita nauðsynlegar leiðbeiningar. Líkt og fram hefur komið telur kærandi nefndina hafa brotið gegn leiðbeiningarskyldu sinni með því að hafa ekki sinnt erindi kæranda er hann óskaði álits nefndarinnar á þeim lagfæringum sem kærandi hafði ráðist í á bókhaldi félagsins, í kjölfar úttektar KPMG. Ráðuneytið bendir á að í leiðbeiningarskyldu stjórnvalda felst ekki skylda til þess að veita umfangsmikla og sérfræðilega ráðgjöf. Þegar metið er hve rík leiðbeiningarskylda hvílir á stjórnvaldi hverju sinni verður að líta á hvaða möguleika stjórnvald hefur til þess að veita nægilega ítarlegar leiðbeiningar, með tilliti til fjölda mála og annarra aðstæðna. Ljóst er að á þessu stigi máls hafði nefndin þegar fengið KPMG til þess að taka út verkefnið. Var umrædd úttekt kynnt kæranda sem var síðan gefinn ríflegur frestur til að bregðast við þeim ábendingum sem komu fram þar. Að öllu framangreindu virtu telur ráðuneytið nefndina hafa uppfyllt leiðbeiningarskyldu sína hvað þennan kærulið varðar.

VI. Sjónarmið um skilyrði 5. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 450/2017 um hvort kærandi eigi í fjárhagsvanda

Samkvæmt framansögðu synjaði nefndin umsókn kæranda um útborgun m.a. þar sem nefndin taldi skilyrði 3. tölul. 5. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 450/2017 eiga við um kæranda.

Líkt og nefndin bendir á er umrætt skilyrði, um að ríkisstuðningur sé ekki veittur ef fyrirtækið sem um ræðir á í fjárhagserfiðleikum, algengt í skilningi EES-réttar, sbr. reglur um ríkisaðstoð. Má í þessu samhengi benda aftur á skýrslu Ríkisendurskoðunar frá október 2019. Þar kom meðal annars fram mikilvægi þess að tryggja hagkvæma nýtingu þess ríkisfjár sem veitt er til endurgreiðslukerfisins. Í því skyni væri mikilvægt að einungis þau verkefni sem falla að markmiðum laga um þau hljóti endurgreiðslu. Í greinargerð með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 43/1999 kom fram að með því að greiða ekki út ríkisstyrkinn fyrr en viðkomandi verkefni er lokið væri tryggt að ríkissjóður yrði ekki fyrir útgjöldum nema með auknum tekjum.

Til liðsinnis við mat á nánar tilteknum skilyrðum fyrir endurgreiðslu aflaði nefndin sem fyrr segir álits endurskoðandafyrirtækisins KPMG, á grundvelli heimildar í 3. mgr. 4. gr. laganna. Var það álit nefndarinnar, með hliðsjón af úttekt KPMG, að kærandi ætti í fjárhagsvanda í skilningi 5. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar, þar sem fyrirtækið uppfyllti skilyrði laga til þess að vera tekið til gjaldþrotameðferðar, sbr. 3. tölul. ákvæðisins. Samkvæmt ákvæðinu telst umsækjandi eiga í fjárhagsvanda ef hann uppfyllir skilyrði laga til þess að vera tekið til gjaldþrotameðferðar. Samkvæmt lögum nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti er ógjaldfærni ófrávíkjanlegt skilyrði gjaldþrotaskipta og getur annars vegar birst með greiðsluþroti, þar sem viðkomandi getur ekki borgað skuldir eftir að þær falla í gjalddaga, og hins vegar með eignarhalla eða neikvæðri eignastöðu, þegar skuldari skuldar meira en hann á. Ber skuldari sönnunarbyrði fyrir því að hann sé gjaldfær og honum dugir að sýna að hann verði það innan skamms.

Skoðun ráðuneytisins hvað þennan kærulið varðar virðist því afmarkast við að meta hvort kærandi hafi sýnt fram á að hann sé gjaldfær, eða verði það innan skamms.

Af úttekt KPMG má ráða að við mat á hvort umrætt skilyrði ætti við um kæranda hefði verið farið yfir fjárhagsstöðu félagsins samkvæmt ársreikningi vegna reikningsársins 2019 og sundurliðun á skuldum félagsins sem framkvæmdastjóri lagði fram. Var skuldastaða félagsins rakin og bent á að þar sem skuldir félagsins væru verulega umfram eignir þess væri félagið ekki rekstrarhæft. Kom fram að þrátt fyrir þetta væri framleiðslu verkefnisins lokið og því eðlilegt að félaginu yrði slitið. Þá kom fram að möguleg endurgreiðsla myndi öll fara til greiðslu skulda við lánadrottna félagsins. Kærandi heldur því hins vegar fram að ráða megi gjaldfærni félagsins af ársreikningi þess vegna rekstrarársins 2020, sem var skilað eftir að umrædd úttekt KPMG fór fram.

Í þessu samhengi hefur því sérstaka þýðingu að taka til skoðunar ársreikning félagsins fyrir reikningsárið 2020. Sé ársreikningur félagsins frá reikningsárinu 2019 hafður til hliðsjónar má sjá að helsti munur á milli ára hafi verið sá að gera meirihluta skulda félagsins að víkjandi lánum. Að sögn kæranda gefa eigna- og skuldastaða félagsins ekki rétta mynd af raunverulegri eignastöðu félagsins, þar sem kröfum þeim er breytt var í víkjandi lán ber ekki að telja til eiginlegra skuldbindinga félagsins. Þar að auki hafi ekki verið tekið tillit til krafna félagsins á hendur Skattsins sem og endurgreiðslukröfu kæranda á framleiðslukostnaði verkefnisins, sem kærandi heldur fram að myndu samanlagðar leiða til gjaldfærni félagsins.

Hugtakið víkjandi lán hefur verið skilgreint sem lán þar sem lánveitandi samþykkir að fá ekki greitt frá lántaka eða öðrum skuldara fyrr en annar lánveitandi hefur fengið sitt greitt. Í grein Jón G. Briem um víkjandi lán sem birt var í Tímariti lögfræðinga kemur fram að það að gera lán víkjandi hafi einungis þýðingu við gjaldþrot. Fyrir gjaldþrot fá báðir, forgangslánveitandi og víkjandi lánveitandi, fulla greiðslu. Því væri grundvallarmarkmið með ráðstöfuninni að hún virki við gjaldþrot. Nánar tiltekið kom fram að einn tilgangur með víkjandi lánum væri að vera bjargráð, þannig að með því að gera skuld víkjandi mætti stundum komast hjá gjaldþroti. Þetta væri gert í trausti þess að betri dagar væru í vændum hjá skuldaranum og að frestur á aðgerðum gæti bjargað honum.

Með framangreint í huga getur ráðuneytið ekki fallist á það sjónarmið kæranda að þær kröfur sem hafi verið breytt í víkjandi lán teljist ekki til eiginlegra skuldbindinga félagsins. Er það meginregla í íslenskum rétti að kröfuhafi eigi alltaf rétt á að fá efndir kröfu sinnar í samræmi við efni samnings. Það að gera lán víkjandi getur hins vegar haft þau áhrif að við gjaldþrotaskipti fái lánveitandi slíkra lána ekki neitt upp í kröfur sínar dugi eignir búsins ekki til. Skýrist þetta af því að þeim er skipað eftir öllum öðrum kröfum skv. 109. – 113. gr. lögum um gjaldþrotaskipti, nr. 21/1991, sbr. 4. tölul. 1. mgr. 114. gr. laganna, þar sem fjallað er um rétthæð krafna á hendur þrotabúi. Í hinu síðastnefnda ákvæði kemur fram að þær kröfur sem um hefur verið samið að víki fyrir öllum öðrum kröfum koma til greiðslu á eftir öllum öðrum kröfum skv. 109.-113. gr. við gjaldþrotaskipti.

Af gögnum málsins má ráða að kærandi muni slíta félaginu eftir að niðurstaða liggur fyrir í máli þessu. Helstu leiðir til að slíta einkahlutafélagi eru eftirfarandi. Í fyrsta lagi geta hluthafar ákveðið að kjósa félaginu skilanefnd ef talið er að félagið eigi fyrir skuldum félagisns. Í öðru lagi er hægt að fara í svokölluð einföld slit skuldlauss félags, þar sem hlutafélagaskrá er tilkynnt um slitin með yfirlýsingu um að hluthafar taki á sig ábyrgð á þeim kröfum sem upp kunna að koma. Í þriðja lagi með gjaldþotaskiptum, þar sem hluthafar og/eða félagsstjórn getur ákveðið að félagið skuli tekið til gjaldþrotaskipta ef aðstæður kalla á það (félagið á ekki fyrir öllum skuldum).

Að öllu framangreintu virtu telur ráðuneytið umsækjanda eiga í fjárhagsvanda í skilningi 5. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 450/2017 á grundvelli neikvæðrar eignastöðu, og telur þar af leiðandi ekki tilefni til að hrófla við mati nefndarinnar hvað þennan kærulið varðar. Telur ráðuneytið kæranda ekki hafa lagt fram gögn undir rekstri málsins sem nægja til að hnekkja mat nefndarinnar um órekstrarhæfi félagsins. Jafnvel þótt litið væri á áætlaða kröfu kæranda á hendur Skattsins, sem og umdeilda endurgreiðslukröfu kæranda á framleiðslukostnaði verkefnisins,  sem eignir félagsins væru skuldir félagsins enn verulega umfram eignir þess.

Hvað varðar tilvísun kæranda til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og að á grundvelli hennar beri nefndinni að afgreiða mál kæranda með sama hætti og önnur sambærileg mál hafi verið afgreidd, tekur ráðuneytið undir mikilvægi þess að jafnræðis sé gætt í hvívetna í allri starfsemi stjórnvalda. Hins vegar verður ekki ráðið af gögnum málsins, eða öðrum málsástæðum þess, að jafnræðis hafi ekki verið gætt af hálfu nefndarinnar á milli sambærilegra mála. Ráðuneytið tekur undir með kæranda að fjárhagsstaða framleiðenda kvikmynda sem sækja um endurgreiðslur á grundvelli laga nr. 43/1999 sé ekki endilega alltaf sterk. Þrátt fyrir það gera lög nr. 43/1999 og reglugerð nr. 450/2017 að skilyrði fyrir endurgreiðslu að umsækjandi eigi ekki í fjárhagsvanda, til samræmis við reglur EES-réttar um ríkisaðstoð, og ber nefndinni því lagaskylda til þess að hlíta því.

V. Niðurstaða

Með vísan til alls framangreinds er ákvörðun nefndar um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar frá 14. júní 2021, um að synja umsókn kæranda um endurgreiðslu á framleiðslukostnaði vegna verkefnisins [Y], staðfest.

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður sem koma fram í stjórnsýslukærunni og öðrum gögnum málsins geti ekki haft þýðingu fyrir niðurstöðu þessa máls.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær má rekja til mikilla anna hjá ráðuneytinu.

ÚRSKURÐARORÐ

Með vísan til framangreinds er ákvörðun nefndar um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar frá 14. júní 2021, um að synja umsókn kæranda um endurgreiðslu á framleiðslukostnaði vegna verkefnisins [Y], staðfest.

f.h. menningar- og viðskiptaráðherra

Sóldís Rós Símonardóttir og Harpa Th.