Úrskurður vegna brota á reglum um skráða gististarfsemi
Stjórnsýslukæra
Með erindi dags. 19. júní 2019 bar [A] fram kæru fyrir hönd [B] (hér eftir kærandi), vegna ákvörðunar Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu (hér eftir sýslumaður) frá 23. maí 2019 um að leggja stjórnvaldssekt á kæranda að samtals 1.100.000 kr. vegna óskráðrar gististarfsemi að [D]. Sektarheimildina er að finna í 22. gr. a. laga um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 85/2007.
Stjórnsýslukæran er byggð á 6. mgr. 22. gr. a. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, sbr. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 37/1993. Kæran barst innan kærufrests.
Kröfur
Þess er aðallega krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en til vara að fjárhæð sektar verði lækkuð.
Málsatvik
Við eftirlit sýslumanns komu fram vísbendingar um að óskráð heimagisting færi fram í fasteign kæranda. Frekari rannsókn var talin leiða í ljós að fasteign kæranda hafði verið auglýst á bókunarvef Airbnb frá a.m.k. júní 2015, með 126 umsögnum ferðamanna vegna seldrar gistiþjónustu. Á umræddum bókunarvef var uppgefið verð fyrir hverja selda gistinótt 136 GBP (u.þ.b. 21.000 kr.) Skilyrði bókunar var að lágmarki fjórar bókaðar nætur í senn. Þá var nafn kæranda uppgefið á bókunarvef undir „Gestgjafi“.
Þann 29. janúar 2019 fór sýslumaður að [D], til að sannreyna ofangreindar upplýsingar. Hittist þar fyrir ferðamaður sem sagðist hafa leigt eignina í fjórar nætur fyrir tvo gesti gegnum bókunarvefinn Airbnb fyrir 544 GBP (u.þ.b. 84.000 kr.). Aðspurður gaf ferðamaður upp nafn kæranda sem gestgjafa. Þá sagðist ferðamaður hafa nálgast lykla að íbúðinni í þar til gert lyklabox. Þetta staðfesti ferðamaður í upplýsingaskýrslu sýslumanns dags. 29. janúar 2019. Upplýsingar ferðamanns samræmdust upplýsingum á bókunarkvittun sem ferðamaður lagði fram, en þar kemur m.a. fram markaðsheiti íbúðar, nafn gestgjafa og verð.
Þann 19. febrúar 2019 tilkynnti sýslumaður kæranda bréfleiðis að fyrirhugað væri að leggja á kæranda stjórnvaldssekt vegna óskráðrar gististarfsemi að upphæð 1.550.000 kr.
Sýslumaður veitti kæranda andmælarétt í kjölfar tilkynningarinnar í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í andmælum kærenda, dags. 25. mars. 2019, er ekki mótmælt að umrædd heimagisting hafi verið án tilskilins leyfis sýslumanns. Hins vegar mótmælti kærandi útreikningi sýslumanns á sektarfjárhæð. Þá benti kærandi m.a. á skort á rökstuðningi fyrirhugaðrar sektarákvörðunar og taldi fyrirhugaða stjórnvaldssekt hærri en ákvæði 3. mgr. 22. gr. a. laga nr. 85/2007 heimilar.
Með ákvörðun sýslumanns, dags. 23. maí 2019, var stjórnvaldssekt lögð á kæranda að fjárhæð 1.100.000 kr. vegna óskráðrar heimagistingar í fasteign kærenda. Sektin byggir á heimild 22. gr. a. laga nr. 85/2007. Í rökstuðningi vísar sýslumaður m.a. til þess að brot á lögum nr. 85/2007, sem eru eldri en tveggja ára, eða frá og með marsmánuði 2017 í tilviki kæranda, verði ekki tekin til skoðunar við ákvörðun sektar. Jafnframt bendir sýslumaður á, að frá því tímamarki hafi íbúðin verið leigð út í a.m.k. 68 skipti samkvæmt bókunarsíðu kæranda. Hvað varðar lækkun sektar vísar sýslumaður til þess að kærandi hafi gengist við brotum, verið samstarfsfús við meðferð máls ásamt því að sækja um leyfi fyrir heimagistingu og koma starfseminni þar með í lögmætt horf. Með vísan til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taldi sýslumaður sektina hæfilega metna 1.100.000 kr.
Þann 19. júní 2019 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra þar sem kærandi krefst þess að ákvörðun sýslumanns frá 23. maí 2019 um að leggja á kæranda stjórnvaldssekt vegna óskráðrar gististarfsemi verði felld úr gildi. Til vara krefst kærandi að sektarfjárhæðin, samtals 1.100.000 kr., verði lækkuð umtalsvert.
Þann 15. ágúst 2019 óskaði ráðuneytið eftir umsögn sýslumanns um kæruna ásamt öllum gögnum er málið varða. Þann 23. ágúst 2019 barst ráðuneytinu umsögn sýslumanns ásamt gögnum málsins. Með bréfi ráðuneytisins dags. 24. janúar 2020 var kæranda gefinn kostur á að koma áleiðis andmælum vegna umsagnar sýslumanns. Andmæli kæranda bárust ráðuneytinu þann 31. janúar 2020.
Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.
Málið hefur hlotið umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tekið til úrskurðar.
Sjónarmið kæranda
Kærandi krefst þess að ákvörðun sýslumanns frá 23. maí 2019, um að leggja á kæranda stjórnvaldssekt vegna óskráðrar gististarfsemi, verði felld úr gildi. Til vara krefst kærandi að fjárhæð sektar, samtals 1.100.000 kr., verði lækkuð umtalsvert.
Kærandi, sem er erlendur ríkisborgari og búsettur erlendis, byggir í fyrsta lagi á því að hafa verið í lögvillu um efni og tilvist réttarreglna sem ákvörðun sýslumanns byggir á. Kærandi bendir á að við upphaf árs 2017 tilkynnti hann starfsemi sína til ríkisskattstjóra og óskaði eftir leiðbeiningum um hvað þyrfti að gera til að standa rétt að útleigu fasteignarinnar. Í kjölfarið skráði kærandi sig á virðisaukaskattskrá og skilaði inn virðisaukaskattskýrslum og skattframtölum. Kærandi fékk ekki leiðbeiningar hjá ríkisskattstjóra um að starfsemin væri skráningarskyld hjá sýslumanni og stóð því í góðri trú um að skráning hjá ríkisskattstjóra væri fullnægjandi. Kærandi vísar m.a. til tölvupóstsamskipta við skattyfirvöld og ítrekar að ætlunin hafi ekki verið að leigja út eignina í andstöðu við ákvæði laga nr. 85/2007. Í þessu samhengi vekur kærandi athygli á heimildarákvæði 2. mgr., sbr. 3. tl. 1. mgr., 74. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.
Í öðru lagi byggir kærandi á að sýslumaður hafi brotið gegn lögmætisreglu og farið út fyrir heimild til álagningar sektar. Kærandi vísar til 3. mgr. 22. gr. a. laga nr. 85/2007 um að stjórnvaldssektir geti numið frá 10 þús.kr. til 1 m.kr. fyrir hvert brot. Þá telur kærandi ljóst af upphæð sektar (1.100.000 kr.) að sýslumaður telji að um fleiri en eitt brot sé að ræða og að sýslumaður leggi saman fjárhæð sektar hvers brots án frekari rökstuðnings. Kærandi telur að enga heimild sé að finna í lögum nr. 85/2007 sem heimilar frávik frá hámarki sektar sem kveðið er á um í 3. mgr. 22. gr. a. laganna (10 þús.kr. til 1 m.kr.).
Í þriðja lagi bendir kærandi á að ákvörðun sýslumanns hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og að með ákvörðuninni hafi verið brotið gegn 12. gr stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þessu samhengi vísar kærandi til 3. mgr. 22. gr. a. þar sem segir að taka skuli tillit til alvarleika brots. Kærandi vekur athygli á að hvorki í lögunum né lögskýringargögnum séu útskýringar á því hvaða atriða beri að líta til við ákvörðun sektarfjárhæðar, heldur sé eingöngu vísað til alvarleika brots. Loks ítrekar kærandi að við útleigu eignarinnar hafi hann verið í góðri trú um að fylgja réttarreglum og að brotin hafi verið framin vegna vanþekkingar á gildandi reglum. Kærandi hafi ekki vitað að skrá ætti starfsemina á vefsvæði sýslumanns og ekki fengið slíkar leiðbeiningar í samskiptum við skattayfirvöld.
Um málsmeðferð og sjónarmið aðila vísast að öðru leyti til þess sem segir í málsgögnum.
Sjónarmið sýslumanns
Í ákvörðun sýslumanns segir að álagðar sektir megi rekja til brota á skráningarskyldu og að skammtímaleiga einstaklinga sé skráningarskyld án tillits til fjölda seldra gistinátta sbr. 13. gr. laga nr. 85/2007, sbr. einnig 1. mgr. 38. gr. reglugerðar um sama efni.
Sýslumaður vísar til 22. gr. a. laga nr. 85/2007 um að stjórnvaldssektir geti numið frá 10 þús.kr. til 1 m.kr. fyrir hvert brot. Sýslumaður byggir niðurstöðu sína m.a. á því að hver seld og óskráð gistinótt sé sjálfstætt brot í skilningi 3. mgr. 22. gr. a. laganna. Við mat á alvarleika brota lítur sýslumaður til fjölda seldra óskráðra gistinátta og áætlaðra tekna hvers brots.
Í umsögn sýslumanns er vísað til sjónarmiða sem fram komu á fyrri stigum um að fasteign kæranda hafði verið auglýst til útleigu á bókunarvef Airbnb frá a.m.k. júní 2015 og að ferðamenn hafi ritað 126 umsagnir á bókunarsíðu kæranda. Þá hafi uppgefið verð fyrir hverja gistinótt verið 138 GBP (u.þ.b. 21.000 ISK). Sýslumaður bendir á að þann 29. janúar 2019 hafi sýslumaður farið að fasteign kæranda og hitt fyrir ferðamann sem undirritaði upplýsingaskýrslu til staðfestingar á bókun fjögurra gistinótta fyrir samanlagt 544 GBP (u.þ.b. 84.000 ISK). Aðspurður vísaði ferðamaður á nafn kæranda þegar spurt var um nafn gestgjafa. Þá sagðist ferðamaðurinn hafa nálgast lykla að íbúðinni í þar til gert lyklabox. Loks framvísaði ferðamaður bókunarkvittun þar sem fram kom markaðsheiti íbúðar, nafn gestgjafa (nafn kæranda), bókunartímabil og verð sem greitt var fyrir þjónustuna. Var þetta í samræmi við frásögn ferðamannsins.
Með vísan til almennra fyrningarreglna tók sýslumaður ekki tillit til brota eldri en tveggja ára frá því að sýslumaður tilkynnti kæranda um fyrirhugaða stjórnvaldssekt í mars 2019.
Sýslumaður telur rannsókn málsins fullnægjandi og að mat hafi verið lagt á alvarleika brotanna með hliðsjón af umfangi starfseminnar. Sýslumaður hafi í því samhengi litið til fjölda seldra gistinátta án skráningar og áætlaðra tekna fyrir hvert brot. Sýslumaður hafi auk þess horft til þess að aðili hafi verið samstarfsfús við meðferð málsins, gengist við hinni ólögmætu háttsemi, framvísað umbeðnum gögnum og komið starfseminni í lögmætt horf með því að sækja um heimagistingu. Þá bendir sýslumaður á að seldar nætur hafi verið fleiri en umsagnir gefa til kynna og vísar til þess að skilyrði bókunar á síðu kæranda hafi verið fjórar nætur í senn. Með vísan til framangreinds telur sýslumaður að meðalhófs hafi verið gætt við ákvörðunina. Loks bendir sýslumaður á að málið hafi verið rannsakað og unnið í samræmi við góða stjórnsýsluhætti.
Um sjónarmið sýslumanns vísast að öðru leyti til þess sem segir í ákvörðunum sýslumanns og umsögn hans.
Forsendur og niðurstaða
Skráningarskylda vegna heimagistingar var tekin upp með lögum nr. 67/2016 um breytingu á lögum um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 85/2007. Markmið lagabreytingarinnar var einföldun regluverks í því skyni að auðvelda einstaklingum að starfrækja skammtímaleigu. Breytingarnar fólu meðal annars í sér að veita einstaklingum heimild til að starfrækja heimagistingu án sérstaks rekstrarleyfis en í stað þess varð starfsemin skráningarskyld á vefsvæði sýslumanns. Breytingunum var einnig ætlað að mæta nýjum áskorunum sem fylgdu aukinni fjölgun erlendra ferðamanna, en í aðdraganda lagasetningarinnar var fjöldi óskráðra og leyfislausra gististaða ein stærsta áskorun íslenskrar gistiþjónustu.
Í greinargerð með frumvarpi því er varð að gildandi lögum nr. 85/2007 kemur meðal annars fram að umsækjendur um heimagistingu fari ekki í sama umsagnarferli og umsækjendur í öðrum flokkum, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna. Hins vegar þurfa aðilar sem starfrækja skráningarskylda heimagistingu að uppfylla kröfur um brunavarnir, til dæmis varðandi fjölda reykskynjara og annarra brunavarna, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 1277/2016, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.
Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 85/2007 segir að hver sem hyggst bjóða upp á heimagistingu í samræmi við 1. mgr. 3. gr. laganna skuli tilkynna sýslumanni í viðkomandi umdæmi að hann hyggist leigja út lögheimili sitt eða eina aðra fasteign í sinni eigu. Þá segir að aðila beri að staðfesta við skráningu að húsnæðið uppfylli kröfur í reglugerð um brunavarnir, það hafi hlotið samþykki sem íbúðarhúsnæði og að húsnæðið sé fullnægjandi með tilliti til hollustuhátta samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Samhliða einföldun regluverks sem fylgdi gildistöku breytingalaga nr. 67/2016 voru lögfestar stjórnvaldssektir vegna brota á lögunum. Var það meðal annars gert í því skyni að stemma stigu við þeim mikla fjölda óskráðra og leyfislausra gististaða hér á landi, sem og að tryggja fylgni við ákvæði laganna. Í 1. mgr. 22. gr. a. laga nr. 85/2007 segir að sýslumaður geti lagt stjórnvaldssektir á hvern þann sem rekur heimagistingu án skráningar skv. 13. gr. laganna. Í 3. mgr. sama ákvæðis kemur fram að stjórnvaldssektir geti numið frá 10.000 kr. til 1.000.000 kr. fyrir hvert brot og að við ákvörðun sektar skuli taka tillit til alvarleika brots.
Við ákvörðun sektarfjárhæðar, sbr. 4. mgr. 22. gr. a. laganna, verður að horfa til umfangs á starfsemi kæranda. Að mati ráðuneytisins telst sannað að kærandi leigði út fasteign sína til heimagistingar í a.m.k. 68 skipti frá marsmánuði 2017 þar til kæranda var tilkynnt um fyrirhugaða stjórnvaldssekt í febrúar 2019. Í málsgögnum (skjáskot af bókunarsíðu kæranda) kemur m.a. fram að lágmarksdvöl hverrar bókunar er fjórar nætur. Þá er uppgefið verð fyrir hverja nótt 138 GBP (eða u.þ.b. 21.000 ISK). Sem fyrr segir fór sýslumaður að fasteign kæranda þann 29. janúar 2019 til að sannreyna ofangreindar upplýsingar. Hittist þar fyrir ferðamaður sem sagðist hafa leigt eignina í fjórar nætur fyrir tvo gesti gegnum bókunarvefinn Airbnb fyrir 544 GBP (u.þ.b. 84.000 kr.). Aðspurður gaf ferðamaður upp nafn kæranda sem gestgjafa. Þá sagðist ferðamaður hafa nálgast lykla að íbúðinni í þar til gert lyklabox. Þetta staðfesti ferðamaður í upplýsingaskýrslu sýslumanns dags. 29. janúar 2019. Upplýsingar ferðamanns samræmdust upplýsingum á bókunarkvittun sem ferðamaður lagði fram, en þar kemur m.a. fram markaðsheiti íbúðar, nafn kæranda sem gestgjafa og verð.
Skráningarskylda var tekin upp með lögum nr. 67/2016 um breytingu á lögum um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 85/2007. Í 1. mgr. 13. gr. lagana segir að hver sem hyggst bjóða upp á heimagistingu í samræmi við 1. mgr. 3. gr. skuli tilkynna sýslumanni í viðkomandi umdæmi að hann hyggist leigja út lögheimili sitt eða eina aðra fasteign í sinni eigu. Óumdeilt er að fasteign kæranda var aldrei skráð hjá sýslumanni á því tímabili sem eignin var boðin til útleigu. Þar af leiðandi lá aldrei fyrir staðfesting á að brunavörnum væri fullnægt sbr. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 85/2007. Brot kæranda verður því að teljast veruleg ógn við öryggi þess sem nýtir gistinguna. Ráðuneytið getur ekki fallist á sjónarmið kæranda um að vanþekking kæranda á réttarreglum sem um starfsemina gilda skuli leiða til lækkunar sektar. Af samskiptum kæranda við embætti ríkisskattstjóra er ekki að sjá að kærandi hafi óskað eftir leiðbeiningum um annað en skil á skatti vegna skammtímaleigu. Þá er stjórnvaldssekt sýslumanns lögð á án tillits til þess hvort kærandi hafi staðið í skilum á skatti vegna starfseminnar eða ekki. Einnig voru fyrrnefnd ákvæði laga nr. 85/2007, sem kveða á um skráningarskyldu, birt opinberlega á þeim tíma sem brot kæranda áttu sér stað. Kæranda, sem hefur stundað skammtímaleigu um árabil, mátti því vera ljóst að starfsemin væri skráningarskyld á Íslandi.
Hins vegar fellst ráðuneytið á sjónarmið kæranda varðandi túlkun þágildandi ákvæðis 3. mgr. 22. gr. laga nr. 85/2007. Hin óskráða gististarfsemi kæranda var starfrækt áður en lög nr. 83/2019, um breytingu á lögum nr. 85/2007 með síðari breytingum, tóku gildi. Með breytingalögum nr. 83/2019 var tekinn af allur vafi um að hver seld gistinótt umfram það sem heimilt er samkvæmt lögunum teldist sjálfstætt brot. Í ljósi þess telur ráðuneytið að skýra verði þennan vafa kæranda í hag. Að mati ráðuneytisins verður að líta heildstætt á starfsemi kæranda sem stakt brot í skilningi 3. mgr. 22. gr. þágildandi laga nr. 85/2007. Telst það jafnframt sjálfstætt brot á 1. mgr. 22. gr. a. laganna.
Að öllu framangreindu virtu, umfangi brots kæranda og alvarleika er hæfileg sekt metin 800.000 kr.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Stjórnvaldssekt sem Sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu lagði á kæranda þann 31. janúar 2019, er lækkuð. Stjórnvaldssekt er hæfilega ákvörðuð 800.000 kr.
Fyrir hönd ferðamála-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra