Úrskurður vegna stjórnsýsluákæru - synjun um útgáfu rekstrarleyfis vegna gististaðar í flokki II staðfest
Þann 2. júlí 2024 var í menningar- og viðskiptaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:
Stjórnsýslukæra
Með bréfi dags. 6. maí 2019 bar [A], kt. [B] (hér eftir kærandi) fram kæru vegna ákvörðunar Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu (hér eftir sýslumaður) frá dags. 5. febrúar 2019 um að synja umsókn kæranda um rekstrarleyfi fyrir gististað í fl. II að [C].
Kröfur
Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að gerð sé krafa um að ákvörðunin verði felld úr gildi og umsóknin tekin fyrir að nýju.
Málsatvik
Upphaf málsins má rekja til umsóknar kæranda til sýslumanns, dags. 19. nóvember 2018, um leyfi til reksturs gististaðar í flokki II að [C].
Umsóknin fór í lögbundið umsagnarferli skv. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.
Reykjavíkurborg lagðist gegn útgáfu leyfisins þann 7. desember 2018 með vísan til þess að staðsetning gististaðar samræmdist ekki aðalskipulagi.
Með bréfi dags. 10. desember 2018 tilkynnti sýslumaður kæranda að fyrirhugað væri að synja umræddri umsókn á grundvelli fyrirliggjandi neikvæðrar umsagnar Reykjavíkurborgar. Var kæranda veittur 14 daga frestur frá móttöku bréfsins til að koma á framfæri andmælum eða athugasemdum, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þann 19. desember 2018 bárust sýslumanni andmæli frá kæranda. Voru andmælin m.a. reist á því að breytingar höfðu verið gerðar á reglum um gistingar og taldi kærandi sig falla undir nýja tegund gististaðar, þ.e. rekstri minna gistiheimilis fyrir allt að 10 gesti sem getur verið á einkaheimil sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.
Í framhaldinu leitaði sýslumaður eftir afstöðu lögbundins umsagnaraðila til framkominna athugasemda kæranda.
Með tölvupósti dags. 28. janúar 2019 barst sýslumanni erindi frá Reykjavíkurborg. Í erindinu kom fram að afstaða borgarinnar væri óbreytt þrátt fyrir andmæli kæranda.
Með bréfi dags. 5. febrúar 2019 synjaði sýslumaður umsókn kæranda.
Þann 7. maí 2019 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra dags. 6. maí vegna synjunar sýslumanns á umræddri umsókn.
Með bréfi dags. 29. maí 2019 óskaði ráðuneytið umsagnar sýslumanns um kæruna. Þá fór ráðuneytið fram á að fá send öll gögn málsins.
Umsögn sýslumanns ásamt málsgögnum bárust með tölvupósti dags. 13. júní 2019.
Umsögn sýslumanns var send kæranda til athugasemda í kjölfarið. Með bréfi dags. 9. júlí 2019 bárust ráðuneytinu athugasemdir kæranda við umsögn sýslumanns.
Málið hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og málið er tekið til úrskurðar.
Sjónarmið kæranda
Kærandi kærði úrskurð Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu vegna umsóknar um rekstrarleyfi með bréfi dags. 6. maí 2019.
Í bréfi kæranda til sýslumanns, dags. 19. desember 2018, segir að kærandi hafi áður sótt um og fengið leyfi til reksturs gististaðar að [C] árið 2012, í gildistíð eldri laga, þegar leyfi voru tímabundin til fjögurra ára. Umrætt leyfi kæranda frá 2012 rann út árið 2016. Vegna áforma um breytingar á lögum nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, sem tóku síðan gildi 1. janúar 2017, hafði kærandi dregið að endurnýja leyfið. Kærandi mat stöðuna svo fyrir gildistöku umræddra breytingalaga, að nýr flokkur, þ.e. rekstrarleyfi í flokki II, í stað heimagistingar skv. eldri lögum, myndi henta rekstri kæranda betur.
Kærandi bendir á að um sé að ræða útleigu á jarðhæð í parhúsi sem kærandi býr í og henti illa til langtímaleigu en vel til skammtímaleigu til ferðamanna.
Kærandi bendir á að hafa frá því útleiga hófst árið 2012 gefið upp allar tekjur til skatts og greitt virðisaukaskatt og gistináttagjald.
Kærandi segist aldrei hafa auglýst eða leigt húsnæðið út sem íbúð eða á Airbnb, aðeins á Booking.com og því sé ekki um dæmigerða Airbnb útleiguíbúð að ræða.
Kærandi bendir á að leyfi útgefið af heilbrigðiseftirliti sé enn í gildi.
Þá bendir kærandi á að engar kvartanir hafi borist vegna útleigunnar, reksturinn hafi gengið vel og sé með góð meðmæli á Booking.com.
Kærandi vísar einnig til þess hversu íþyngjandi það væri fyrir viðkomandi ef rekstur gistiheimilisins yrði stöðvar og óskar eftir að ekki verði litið á umsóknina sem endurnýjun á leyfi og að ákvörðun um að stöðva reksturinn verði endurskoðuð.
Sjónarmið sýslumanns
Í framhaldi þess að kæra barst óskaði ráðuneytið eftir umsögn sýslumanns ásamt málsgögnum.
Umsögn sýslumanns barst ráðuneytinu þann 13. júní 2019.
Sýslumaður áréttar að synjun umsóknar kæranda um rekstrarleyfi er byggð á neikvæðri umsögn lögbundins umsagnaraðila skv. 10. gr. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.
Reykjavíkurborg lagðist gegn útgáfu leyfisins. Í umsögn Reykjavíkurborgar dags. 7. desember 2018 segir:
„Skrifstofa borgarstjórnar: Gististaðurinn er staðsettur á landnotkunarsvæði ÍB íbúðarbyggð, þar er eingöngu heimagisting leyfð samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Umsögn er því neikvæð, ekki má veita ný leyfi á íbúðasvæðum.
Því er staðfest að umsóknin er ekki innan þeirra marka sem reglur og skipulag Reykjavíkurborgar segja til um, sbr. 1. tl. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007. Umsögnin er því neikvæð.“
Samkvæmt gögnum máls tilkynnti sýslumaður kæranda með bréfi dags. 10. desember 2018 að fyrirhugað væri að synja umsókn kæranda í samræmi við 14. gr. laga nr. 85/2007.
Í kjölfar andmæla kæranda óskaði sýslumaður eftir afstöðu Reykjavíkurborgar til framkominna athugasemda.
Þann 28. janúar 2019 barst sýslumanni erindi frá Reykjavíkurborg þar sem kom fram að afstaða borgarinnar væri óbreytt.
Það er mat sýslumanns að ekkert hafi komið fram í máli þessu sem hróflað hafi við skyldubundnu mati lögbundins umsagnaraðila.
Sýslumaður bendir á að umsagnir umsagnaraðila eru bindandi fyrir leyfisveitanda sbr. 2. mgr. 26. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Er leyfisveitanda óheimilt að gefa út rekstrarleyfi ef einhver lögbundinna umsagnaraðila leggst gegn útgáfu þess sbr. 5. mgr. 10. gr. laganna.
Því telur sýslumaður að lagaskilyrði hafi brostið til útgáfu leyfisins.
Þá telur sýslumaður að meðferð málsins hafi verið í samræmi við meginreglur stjórnsýslulaga og vandaða stjórnsýsluhætti.
Viðbótarsjónarmið kæranda
Með bréfi dags. 28. júní 2019 var umsögn sýslumanns var send kæranda til athugasemda.
Með bréfi dags. 9. júlí 2019 kom kærandi á framfæri frekari sjónarmiðum og athugasemdum.
Kærandi bendir á, að þótt lögheimili kæranda að [C] sé á skilgreindu íbúðasvæði, sé í næsta húsi, þ.e. að [D], rekið gistiheimili í flokki I, sem Sýslumaður hefur nýlega gefið leyfi fyrir með samþykki Reykjavíkurborgar. Einnig reki Reykjavíkurborg heimili fyrir vímuefnasjúklinga í nágrenninu og þar sé Konukot einnig rekið með leyfi Reykjavíkurborgar.
Kærandi telur að Reykjavíkurborg sé ekki hlutlaus aðili að málinu.
Forsendur og niðurstaða
Sem fyrr greinir synjaði sýslumaður umsókn kæranda um rekstrarleyfi fyrir gististað í fl. II að [C].
Með bréfi dags. 6. maí 2019 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra vegna umræddrar ákvörðunar.
Sýslumaður veitti umsögn um kæruna með bréfi dags. 13. júní 2019. Þá bárust athugasemdir frá kæranda með bréfi dags. 9. júlí 2019.
Að mati ráðuneytisins telst málið nægilega upplýst og tækt til úrskurðar.
Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, er sýslumanni skylt að leita umsagna lögbundinna umsagnaraðila við úrvinnslu umsókna um rekstrarleyfi. Í 5. mgr. 10. gr. laganna segir að sýslumanni sé óheimilt að gefa út rekstrarleyfi leggist einhver umsagnaraðili gegn útgáfu þess. Eru umsagnir bindandi fyrir leyfisveitanda, sbr. 2. mgr. 26. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 um sama efni.
Samkvæmt gögnum málsins grundvallast synjun sýslumanns á neikvæðri umsögn Reykjavíkurborgar. Kemur þá til skoðunar hvort að umsögnin hafi verið haldin slíkum annmörkum að sýslumanni hafi verið rétt að víkja henni til hliðar eða afla nýrra umsagna.
Um hlutverk umsagnaraðila er fjallað í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007. Samkvæmt ákvæðinu er hlutverk sveitarstjórnar m.a. að staðfesta að fyrirhuguð starfsemi sé í samræmi við byggingarleyfi og skipulagsskilmála. Í 2. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 kemur fram að sveitarstjórn skuli staðfesta að staðsetning staðar sé innan þeirra marka sem reglur og skipulag sveitarfélags kveður á um.
Í málinu liggur fyrir að Reykjavíkurborg lagðist gegn veitingu hins umrædda rekstrarleyfis þann 7. desember 2018 með eftirfarandi rökstuðningi:
„Skrifstofa borgarstjórnar: Gististaðurinn er staðsettur á landnotkunarsvæði ÍB íbúðarbyggð, þar er eingöngu heimagisting leyfð samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Umsögn er því neikvæð, ekki má veita ný leyfi á íbúðasvæðum.“
Reykjavíkurborg ítrekaði umrædda afstöðu með tölvupósti dags. 28. janúar 2019.
Vegna tafa sem urðu við afgreiðslu málsins hjá ráðuneytinu var óskað eftir afstöðu byggingafulltrúa Reykjavíkurborgar til rekstrarleyfisins að nýju með tölvupósti dags. 21. júlí 2023. Í svari byggingarfulltrúa til ráðuneytisins var staðfest að engar breytingar hefðu orðið á skipulagi á umræddu svæði og Reykjavíkurborg stæði enn við neikvæða umsögn sína frá 7. desember 2018.
Að mati ráðuneytisins er hin neikvæða umsögn Reykjavíkurborgar málefnaleg og í samræmi við gildandi skipulag á umræddu svæði. Hvorki af málsgögnum né opinberum upplýsingum er að sjá að sýslumaður hafi gefið út rekstrarleyfi í flokki II á viðkomandi svæði. Með vísan til neikvæðrar umsagnar Reykjavíkurborgar sem lögbundins umsagnaraðila, sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, verður ekki fallist á kröfu kæranda um að fella ákvörðun sýslumanns úr gildi.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu dags. 5. febrúar 2019 um að synja umsókn kæranda um útgáfu rekstrarleyfis vegna gististaðar í flokki II að [C] er staðfest.
Fyrir hönd menningar- og viðskiptaráðherra
F.h. ráðherra
Ingvi Már Pálsson F.h. ráðherra
Guðný Hrafnkellsdóttir