Úrskurður nr. 8/2023

Úrskurður nr. 8/2023

Fimmtudaginn 13. apríl 2023 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 10. maí 2021, lagði Félag [A], á Íslandi fram umsókn um að stéttin X yrði löggilt heilbrigðisstétt á grundvelli 1. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn.

I. Umsókn um löggildingu.

Í umsókninni segir að X hafi sérþekkingu í […] með sérstöku tilliti til samsjónar, sem taki til sjónar og samspils allra augnvöðva og miðtaugakerfis. X séu helstu sérfræðingar augna og sjónkerfis og veiti heildstæða og víðtæka þjónustu, svo sem sjónmælingu og greiningu frávika, t.a.m. af völdum sjúkdóma og áverka eða annarra sjónraskana. Framkvæmi X einnig heilbrigðismat, veiti klíníska ráðgjöf og ávísi sjóntækjum. Augnskoðun X feli í sér röð prófana út frá einkennum og sjúkrasögu, sjónskerpa og virkni augna, sjónsvið, sjónmæling og samsjón séu mælt og rannsökuð auk þess sem lagt sé mat á heildarástand augna með myndgreiningu.

Fram kemur að lágmarksnám X sé þriggja ára háskólanám en unnt sé að mennta sig frekar á þessu sviði og m.a. öðlast sérþekkingu sem […]. Kemur fram í gögnum málsins að nám í sjónfræði sé ekki í boði hér á landi. Að því er varðar öryggi, hagsmuni og þarfir sjúklinga segir í umsókninni að lítil þekking og þjónusta sé í boði hér á landi fyrir þá sem þurfi að bæta sjónkerfi sín. Vandamál þessu tengdu séu vangreind og valdi einstaklingum óþarfa miska séu þau ekki greind og meðhöndluð rétt. Truflun í sjónkerfi sé flókið viðfangsefni ómögulegt sé að læra á skömmum tíma og meðferð þeirra sem búi ekki yfir raunverulegri þekkingu geti valdið skaða.

Vísað er til þess að undanfarin 15 ár hafi […] verið eini […] á Íslandi, en hún starfi með augnlæknum á […]. Mikil þörf sé og eftirspurn eftir hennar þjónustu, en kennarar, læknar og sjúkraþjálfarar vísi nemendum og sjúklingum til hennar í auknum mæli. Með aukinni eftirspurn sé æskilegra að þessi þjónusta verði löggilt með viðurkenndu starfsheiti. Hætta sé á að ófaglærðir taki verkið að sér með ófyrirsjáanlegum afleiðingum, en auðvelt sé að gera illt verra. Kveður félagið að stéttin hafi t.a.m. verið löggilt í Svíþjóð, Noregi, Danmörku og Bretlandi, auk fleiri landa.

II. Umsögn embættis landlæknis.

Í samræmi við 2. mgr. 3. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn aflaði ráðuneytið umsagnar embættis landlæknis um umsóknina. Í umsögninni kemur fram að embættið hafi beint spurningum vegna umsóknarinnar til […], prófessors við Læknadeild Háskóla Íslands og yfirlæknis í augnlækningum við Landspítala. Þá hafi verið leitað álits […] Íslands. Í tengslum við umfjöllun A um öryggi og hagsmuni sjúklinga telur embætti landlæknis að engin haldbær rök liggi fyrir sem styðji við þá fullyrðingu að vangreining á vandamálum tengdum sjónkerfum geti valdið óþarfa miska. Þá hafi ekki verið sýnt fram á að sjúklingur geti ekki leitað til annarra löggiltra heilbrigðisstarfsmanna sem veiti sömu eða sambærilega þjónustu og búi yfir sömu þekkingu og A. Vísar embættið til svars […] og álits Augnlæknafélags Íslands þar sem þetta komi fram.

Bendir embættið á að einn X hafi verið starfandi hér á landi síðustu 15 ár og þrátt fyrir að eftirspurn sé eftir þjónustu hennar verði ekki ráðið að öryggi sjúklinga verði betur tryggt með löggildingu sjónfræðinga, eða að löggilding sé nauðsynleg vegna þarfa sjúklinga fyrir þjónustu stéttarinnar. Að mati embættisins verði ekki ráðið að stétt sjónfræðinga sé líkleg til þess að hafa afgerandi áhrif á öryggi og hagsmuni sjúklinga hér á landi. Þá hafi ekki verið færð haldbær rök fyrir því að þörf fyrir þjónustu stéttarinnar sé slík að löggilda verði stéttina.

Embættið tekur einnig til umfjöllunar löggildingu starfsheitisins „[…]“, en slíkt starfsheiti sé löggilt í 13 ríkjum Evrópu. Merking orðsins sé hins vegar ekki alltaf samræmd og eigi í einhverjum tilvikum einnig við um starfstétt sjóntækjafræðinga, sem hafi sambærilega menntun og A. Fram kemur að stétt X sé löggilt í Noregi og boðið upp á þriggja ára nám þar í landi. Stéttin sé ekki löggilt í Svíþjóð eða Danmörku. Vísar embætti landlæknis til þess að samkvæmt upplýsingum frá Helsedirektorat í Noregi sé menntun X hvorki samræmd í Evrópu né annars staðar. Ekki sé unnt að slá því föstu hvaða lágmarks þekkingu og hæfi X beri að hafa. Þótt þjónustan geti verið vönduð og uppfyllt þarfir einstaklinga er það mat embættis landlæknis að ekki sé nauðsynlegt að stéttin verði löggilt. Löggilding sé ekki nauðsynleg m.t.t. öryggis og hagsmuna sjúklinga og ekki þörf á að starfsstéttin heyri undir eftirlit embættis landlæknis.

III. Athugasemdir A.

Ráðuneytinu bárust athugasemdir frá A vegna umsagnar embættis landlæknis. Félagið aflaði álits þriggja augnlækna, sem starfa hjá […], á umsögn embættisins, […] prófessors og félags augnlækna. Telja þeir að svo virðist sem mikil vanþekking og fáfræði sé á starfi [X] hér á landi. Þá hafi álitsgjafar ekki kynnt sér starf X. Að þeirra mati sé illa veitt þjónusta, af einstaklingi sem hefur ekki tilskilda menntun, hættuleg og embætti landlæknis beri að koma í veg fyrir það með löggildingu starfsheitisins. Augnlæknar stundi ekki X og nauðsynlegt sé að fá [X] til starfa hér á landi. Engum öðrum en Íslendingum dyljist að vandamál tengd sjón séu veruleg. Á síðari árum hafi orðið straumhvörf í vitneskju varðandi skaða á sjónkerfum við áverka á heila, en augnlæknar séu ekki í fararbroddi þessara rannsókna nema í undantekningartilvikum. X víða um heim leiði þá rannsóknarvinnu. Gera læknarnir einnig athugasemdir við umfjöllun í málinu um menntun sjónfræðinga. Ráðuneytið óskaði eftir því að embætti landlæknis aflaði frekari umsagnar í málinu frá óháðum aðilum. Þrátt fyrir tilraunir embættisins til þess gekk ekki öflun nýrrar umsagnar ekki eftir.

IV. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að umsókn A um að stéttin X verði löggilt heilbrigðisstétt á grundvelli 1. mgr. 3. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn.

Í 3. gr. laga nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn eru löggiltar heilbrigðisstéttir tilgreindar, sem voru 33 þegar lögin tóku gildi. Síðan þá hefur stétt heyrnafræðinga bæst við, sbr. reglugerð nr. 630/2018, í samræmi við ákvörðun þáverandi ráðherra að löggilda stéttina. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn getur ráðherra ákveðið með reglugerð að fella undir lögin heilbrigðisstéttir sem ekki eru taldar upp í 1. mgr. ákvæðisins. Skal fagfélag viðkomandi starfsstéttar sækja um löggildingu til ráðherra og er honum skylt að leita umsagnar landlæknis um umsóknina.

Fram kemur í 3. mgr. 3. gr. laganna að við ákvörðun um það hvort fella eigi starfsstétt undir lögin skuli einkum líta til þess hvort löggilding sé nauðsynleg með tilliti til öryggis og hagsmuna sjúklings, þarfar sjúklings fyrir þjónustu starfsstéttar, innihalds og markmiðs menntunar og hvort hún byggist á traustum fræðilegum grunni. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna segir að álit landlæknisembættisins vegi þungt, enda sé það hlutverk þess embættis að hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum og beita þá viðurlögum ef brotið er gegn starfsskyldum. Við mat á því hvort fella eigi nýja stétt undir lögin þyki enn fremur eðlilegt að leitast sé við að gæta samræmis við önnur ríki.

Eins og fram er komið leggst embætti landlæknis gegn því að stétt X verði löggilt sem heilbrigðisstétt. Bera lögskýringargögn við 3. gr. í frumvarpi til laga um heilbrigðisstarfsmenn með sér að umsögn embættisins vegi þungt við mat á því hvort fella eigi stétt undir ákvæðið. Er í því sambandi vísað til þess að hlutverk embættisins sé að hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum og beita þá viðurlögum ef brotið er gegn starfsskyldum. Telur embættið engar rannsóknir styðja við að vandamál sem X fást við geti valdið einstaklingum óþarfa miska séu þau ekki greind og meðhöndluð rétt. Þá hafi ekki verið sýnt fram á að sjúklingar geti ekki leitað til annarra löggiltra heilbrigðisstarfsmanna og fengið sömu eða sambærilega þjónustu, líkt og álitsgjafar hafi bent á. Þótt þeir augnlæknar sem hafi sent inn athugasemdir fyrir hönd A séu ósammála framangreindu er bent á að […] er starfsmaður á augnlæknastofu viðkomandi lækna. Vægi athugasemdanna sé því takmarkaðara en ef um væri að ræða óháða umsagnaraðila.

Ráðuneytið dregur ekki í efa að starf X geti haft jákvæð áhrif á sjón skjólstæðinga. Á hinn bóginn beri gögn málsins ekki með sér að starfið sé þess eðlis að sjúklingar eigi á hættu að verða fyrir skaða eða miska sé ekki staðið rétt að starfi X. Þegar gögn málsins eru virt í heild verður ekki séð að starf X krefjist löggildingar með tilliti til öryggis og hagsmuna sjúklinga og að rök standi þannig til þess að embætti landlæknis hafi eftirlit með störfum X.

Varðandi þörf sjúklings fyrir þjónustu starfsstéttar liggur fyrir mat embættisins og álitsgjafa að aðrir heilbrigðisstarfsmenn hér á landi geti veitt sömu eða sambærilega þjónustu. Þau sjónarmið eigi þannig ekki við í tilviki X. Einnig má benda á í þessu sambandi að aðeins einn X hefur verið að störfum hér á landi undanfarin 15 ár og þótt eftirspurn sé eftir hennar þjónustu verði ekki talið að þörf fyrir þjónustuna sé slík að hún kalli á að stétt X verði löggilt. Þá er starfsheitið […] löggilt í 13 Evrópulöndum, þar á meðal Noregi, eða í tæplega þriðjungi ríkja álfunnar. Verður þannig ekki séð að löggilding stéttinnar í öðrum löndum sé slík að hún hafi mikið vægi við ákvörðun um löggildingu stéttarinnar hér á landi.

Samkvæmt framangreindu eiga sjónarmið varðandi öryggi og hagsmuni sjúklinga og þörf sjúklings fyrir þjónustu X eiga að mjög takmörkuðu leyti við um starf X. Með vísan alls til er það mat ráðuneytisins að synja beri umsókn A um að stétt X verði löggilt heilbrigðisstétt.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Umsókn A um að stétt X verði löggilt heilbrigðisstétt er synjað.