Úrskurður nr. 11/2024

Úrskurður nr. 11/2024

ÚRSKURÐUR

Með kæru, dagsettri 13. febrúar 2024, kærði […](hér eftir kærandi), kt. […], ákvörðun embættis landlæknis um að synja henni um starfsleyfi sem þroskaþjálfi, dags. 2. febrúar 2024.

Af kæru kæranda má ráða að kærandi krefjist þess að synjun embættis landlæknis verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir embættið að veita kæranda starfsleyfi sem þroskaþjálfi.

Synjun embættisins er kærð til ráðuneytisins á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, og barst kæra innan kærufrests.

Meðferð málsins hjá ráðuneytinu

Ráðuneytinu barst kæra frá kæranda þann 13. febrúar 2024 og rökstuðningur vegna kærunnar degi síðar. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn embættis landlæknis um kæruna með tölvupósti þann 15. febrúar og barst hún ráðuneytinu 21. febrúar. Með tölvupósti, dags. 22. febrúar sendi ráðuneytið kæranda afrit af umsögn embættisins til athugasemda. Var kæranda veittur frestur til 7. mars sem síðan var framlengdur til 15. mars til að koma athugasemdum sínum á framfæri. Kærandi sendi ráðuneytinu athugasemdir sínar í tölvupósti 13. og 14. mars. Lauk þá gagnaöflun í málinu og var málið tekið til úrskurðar.

Málsatvik

Mál þetta má rekja til umsóknar kæranda um starfsleyfi sem þroskaþjálfi til embættis landlæknis, dags. 9. janúar 2024. Fylgdi umsókninni afrit af prófskírteini kæranda sem staðfesti að hún hefði lokið B.Ed. prófi frá Kennaraháskóla Íslands þann 5. júní 1999.

Af gögnum málsins má ráða að kærandi hafi unnið að málefnum fatlaðs fólks og fólks með þroskaskerðingar meira og minna frá árinu 1987 og á […], sem er stofnun í þágu fatlaðs fólks allt frá útskrift árið 1999 til ársins 2022. Kærandi hafi upphaflega starfað sem nemi samhliða námi sínu á […] en starfað sem yfirþroskaþjálfi fyrst eftir útskrift og síðan um langan tíma sem forstöðuþroskaþjálfi á stofnuninni. Samhliða vinnu hafi kærandi einnig viðhaldið menntun sinni með því að sækja námskeið sem tengjast faginu og setið margvíslegar ráðstefnur og fyrirlestra.

Með bréfi embættis landlæknis til kæranda, dags. 2. febrúar 2024 var umsókn kæranda um starfsleyfi synjað. Byggði embættið á því að kærandi hafi ekki lokið 60 ECTS diplómaprófi á meistarastigi eins og krafa er gerð um til að hljóta starfsleyfi sem þroskaþjálfi í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1120/2012, um menntun, réttindi og skyldur þroskaþjálfa og skilyrði til að hljóta starfsleyfi. Í ákvörðun embættisins voru einnig rakin bráðabirgðaákvæði áðurgreindrar reglugerðar sem gátu heimilað veitingu starfsleyfis sem þroskaþjálfi. Af málatilbúnaði embættisins má ráða að líkur séu á að kærandi hefði geta hlotið starfsleyfi samkvæmt bráðabirgðaákvæði reglugerðarinnar sem kom inn með breytingareglugerð nr. 401/2020, sbr. 63. gr. hennar, og öðlaðist gildi 1. maí 2020. Þar sem bráðabirgðaákvæðið gilti aðeins í ár frá gildistöku, eða til 1. maí 2021, var ekki hægt að beita ákvæðinu í tilfelli kæranda, enda var það fallið úr gildi þegar kærandi sótti um starfsleyfi sem þroskaþjálfi þann 29. janúar 2024.

Málsástæður kæranda

Kærandi tekur fram að hún hafi unnið að málefnum fatlaðs fólks og fólks með þroskaskerðingar allt frá árinu 1987. Kærandi hafi stundað nám í þroskaþjálfaskólanum frá hausti 1996 og útskrifast vorið 1999 frá Kennaraháskóla Íslands með B.Ed. í þroskaþjáflafræðum. Með námi hafi hún starfað sem þroskaþjálfanemi á […] og starfað þar áfram eftir útskrift. Fyrst um sinn sem yfirþroskaþjálfi og síðar sem forstöðuþroskaþjálfi allt til ársins 2022.

Kærandi tekur fram að frá útskrift hafi hún viðhaldið þekkingu sinni með því að sækja námskeið sem tengjast faginu auk þess að sitja ráðstefnur og fyrirlestra.

Umsögn embættis landlæknis

Í umsögn embættis landlæknis kemur fram að kærandi hafi starfað sem þroskaþjálfi frá því hún lauk námið árið 1999 og sömuleiðis notast við starfsheitið þroskaþjálfi. Kærandi hefði hins vegar ekki sótt um starfsleyfi sem þroskaþjálfi fyrr en árið 2024. Hún hafi því starfað í 25 ár sem þroskaþjálfi án starfsleyfis, en slíkt sé ekki heimilt samkvæmt lögum um heilbrigðisstarfsmenn.

Embættið ítrekar að kærandi uppfyllir ekki núgildandi skilyrði sem gerð eru fyrir veitingu starfsleyfis sem þroskaþjálfi. Þá hafi ekki verið mögulegt að beita bráðabirgðaákvæði í reglugerð nr. 1120/2012, sbr. 63. gr. reglugerðar nr. 401/2020, enda var gildistími þess afmarkaður frá 1. maí 2020 til 1. maí 2021.

Í umsögn sinni tekur embættið einnig fram að enginn efnislegur rökstuðningur hafi fylgt kærunni. Af þeim sökum og í ljósi þeirra gagna sem lágu til grundvallar telur embættið að ekki séu forsendur til annars en að ákvörðun embættisins standi óhögguð.

Athugasemdir kæranda

Kærandi gerir athugasemdir við umsögn embættisins. Byggir kærandi m.a. á því að hún hafi rætt við nokkra þroskaþjálfa sem hafi ekki hlotið starfsleyfi sem slíkir þrátt fyrir að kalla sig þroskaþjálfa.

Kærandi telur að ekki sé hægt að líta fram hjá því að hún hafi starfað sem þroskaþjálfanemi, yfirþroskaþjálfi, forstöðuþroskaþjálfi, stofnað eigin rekstur fyrir fólk með þroskafrávik og fengið leyfi fyrir því sem þroskaþjálfi auk þess að hafa farið í endurmenntun og tekið þroskaþjálfanema frá Menntavísindasviði Háskóla Íslands í starfsnám, allt án þess að vera spurð um starfsleyfi. Nú þurfi kærandi hins vegar starfsleyfi til þess að geta starfað við fagið sem hún menntaði sig í.

Kærandi heldur því fram að henni hafi aldrei borist upplýsingar um að hún þyrfti starfsleyfi sem þroskaþjálfi en undanfarið virðist vera farið fram á slíkt starfsleyfi í atvinnuumsóknum.

Kærandi tekur einnig fram að hún hafi útskrifast sama ár og samruni Þroskaþjálfaskólans og Kennaraháskóla Íslands fór fram árið 1999. Þá hafði menntavísindasvið Háskóla Íslands ekki verið stofnað. Á þeim tíma hafi verið óljóst með hvaða gráðu þroskaþjálfar ættu að útskrifast. Hún hafi útskrifast vorið 1999 með B.Ed. gráðu frá Kennaraháskóla Íslands í þroskaþjálfafræðum. Allt að einu hafi kærandi um tíma verið trúnaðarmaður Þroskaþjálfa og tekið þátt í samningagerð um kjarasamninga þroskaþjálfa á […] við Þroskaþjálfafélag Íslands. Kærandi hefur auk þess verið gjaldgengur meðlimur þroskaþjálfafélagsins og síðar í BHM og notið réttinda og skyldna sem þroskaþjálfi frá útskrift sinni.

Niðurstaða

Mál þetta lýtur að synjun embættis landlæknis á umsókn kæranda um starfsleyfi sem þroskaþjálfi á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn.

Lagagrundvöllur

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Í samræmi við skilyrði atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar hafa atvinnuréttindum heilbrigðisstétta verið settar skorður með lögum um heilbrigðisstarfsmenn til að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. 

Samkvæmt 33. tölulið 1. mgr. 3. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn eru þroskaþjálfar löggilt heilbrigðisstétt en í 4. gr. laganna kemur fram að sá einn hafi rétt til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar samkvæmt 3. gr. og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis.

Ráðherra setur, að höfðu samráði við landlækni, viðkomandi fagfélag og menntastofnun hér á landi, reglugerðir um skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta leyfi til að nota heiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Á grundvelli ákvæðisins hefur ráðherra sett reglugerð nr. 1120/2012, um menntun, réttindi og skyldur þroskaþjálfa og skilyrði til að hljóta starfsleyfi. 

Í 2. gr. reglugerðar nr. 1120/2012 kemur fram að einungis þeir sem fengið hafa til þess leyfi frá landlækni eigi rétt á að kalla sig þroskaþjálfa. Sækir það stoð í 1. mgr. 6. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn en samkvæmt ákvæðinu veitir landlæknir umsækjendum leyfi til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og til að starfa sem heilbrigðisstarfsmenn hér á landi að uppfylltum skilyrðum laganna og reglugerða sem settar eru á grundvelli laganna og samkvæmt þeim alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að, sbr. 29. gr. laganna.

Í 3. gr. reglugerðar nr. 1120/2012 koma fram skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis sem þroskaþjálfi en samkvæmt 1. mgr. 3. gr. má veita þeim einstaklingum leyfi samkvæmt 2. gr. sem lokið hafa 180 ECTS BA-námi auk 60 ECTS diplómaprófs á meistarastigi (stigi 2.1) í þroskaþjálfafræði við menntavísindasvið Háskóla Íslands.

Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 1120/2012 má jafnframt veita þeim leyfi, skv. 2. gr. reglugerðarinnar sem hófu nám í þroskaþjálfafræði við menntavísindasvið haustið 2017 eða fyrr og ljúka 180 ECTS BA-námi á þeirri námsleið í síðasta lagi í júní 2021. 

Með reglugerð nr. 401/2020 var öðru bráðabirgðaákvæði bætt við lögin tímabundið til eins árs, þ.e. frá gildistöku 1. maí 2020 til 1. maí 2021. Samkvæmt ákvæðinu var landlækni heimilt, á áðurgreindu tímabili, að veita þeim starfsleyfi sem lokið hafa viðurkenndu námi í þroskaþjálfun samkvæmt lögum nr. 18/1978, um þroskaþjálfa með síðari breytingum eða reglugerð nr. 215/1987, um störf, starfsvettvang og starfshætti þroskaþjálfa, með síðari breytingum, og hafa viðhaldið kunnáttu sinni með því að hafa starfað við greinina frá því að framangreindu námi lauk. Er heimild til að veita starfsleyfi samkvæmt ákvæðinu því brott fallin.

Þann 7. október 2024 tók gildi reglugerð nr. 1117/2024, um breytingu á ýmsum reglugerðum vegna útgáfu starfsleyfa heilbrigðisstétta. Samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar bættist ný grein, 4. gr. a, ásamt fyrirsögn, við reglugerð nr. 1120/2012, um menntun, réttindi og skyldur þroskaþjálfa og skilyrði til að hljóta starfsleyfi. Í 4. gr. a, sem ber heitið „starfsleyfi á grundvelli eldri menntunar“, kemur fram að þrátt fyrir ákvæði 3. gr. reglugerðarinnar er landlækni einnig heimilt að veita þeim starfsleyfi sem uppfylltu skilyrði fyrir starfsleyfi þroskaþjálfa sem í gildi voru á þeim tíma þegar námi lauk og hafa viðhaldið kunnáttu sinni við fagið frá þeim tíma, enda mæli sjónarmið um öryggi sjúklinga ekki gegn því. Landlækni er heimilt að leita sambærilegrar umsagnar og skv. 4. gr. vegna umsókna skv. greininni. 

Niðurstaða ráðuneytisins

Í máli þessu er óumdeilt að kærandi lauk B.Ed. námi frá Kennaraháskóla Íslands vorið 1999 í þroskaþjálfafræðum og hefur starfað undir starfsheitinu þroskaþjálfi frá þeim tíma. Þá hefur kærandi samkvæmt gögnum málsins viðhaldið menntun sinni og sinnt trúnaðarstörfum fyrir þroskaþjálfa.

Embætti landlæknis komst að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfyllti ekki 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1120/2012 þar sem hún hefði ekki lokið tilskilinni menntun. Þá uppfyllti kærandi ekki skilyrði bráðabirgðaákvæðis sem veitti embætti landlæknis heimild til að veita þeim starfsleyfi sem hófu nám haustið 2017 eða fyrr við menntavísindasvið Háskóla Íslands á grundvelli 180 ECTS eininga BA náms eingöngu. Þar sem annað bráðabirgðaákvæði reglugerðarinnar sem laut að veitingu starfsleyfis á grundvelli viðurkennds náms á grundvelli eldri laga var afmarkaður tímabundinn gildistími sem lauk 1. maí 2021 var ekki hægt að veita kæranda starfsleyfi á grundvelli þess bráðabirgðaákvæðis. Af þeim sökum var umsókn kæranda um starfsleyfi sem þroskaþjálfi synjað.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1120/2012 er heimilt að veita þeim leyfi, skv. 2. gr. reglugerðarinnar, sem lokið hafa 180 ECTS BA-námi auk 60 ECTS diplómaprófs á meistarastigi í þroskaþjálfafræði við menntavísindasvið Háskóla Íslands. Í gögnum málsins kemur fram að B.Ed. nám kæranda við Kennaraháskóla Íslands væri sambærilegt 180 ECTS BA-námi að einingafjölda. Hins vegar hefur kærandi ekki lokið 60 ECTS diplómaprófi á meistarastigi líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Af þeim sökum uppfyllir kærandi ekki skilyrði 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1120/2012 til að hljóta starfsleyfi sem þroskaþjálfi.

Í bráðabirgðaákvæði reglugerðar nr. 1120/2012 kemur fram að einnig sé heimilt að veita þeim sem hófu nám haustið 2017 eða fyrr og luku 180 ECTS BA-námi á þeirri námsleið við menntavísindasvið Háskóla Íslands starfsleyfi. Af ákvæðinu má ráða að því hafi verið bætt inn til hagsbóta fyrir þá sem þegar höfðu hafið nám í þroskaþjálfafræðum þegar skilyrði um  60 ECTS eininga diplómapróf á meistarastigi var bætt við reglugerðina. Verður kæranda af þeim sökum ekki veitt starfsleyfi á þeim grundvelli.

Samkvæmt öðru bráðabirgðaákvæðis reglugerðar nr. 1120/2012, sbr. 63. reglugerðar nr. 401/2020, var bætt við tímabundinni heimild fyrir embættið til að veita þeim starfsleyfi sem lokið hefðu viðurkenndu námi í þroskaþjálfun samkvæmt lögum nr. 18/1978, um þroskaþjálfa, með síðari breytingum eða reglugerð nr. 215/1987, um störf, starfsvettvang og starfshætti þroskaþjálfa, með síðari breytingum, og hefðu viðhaldið kunnáttu sinni með því að starfa við greinina frá útskrift. Þar sem ákvæðinu var markaður tímabundinn eins árs gildistími sem leið undir lok 1. maí 2021 stóð ekki heimild til þess að beita ákvæðinu í tilfelli kæranda. Verður veiting starfsleyfis til handa kæranda því ekki byggð á bráðabirgðaákvæðinu. Af ákvæðinu má jafnframt ráða að ekki var ætlast til þess að þeir sem gætu sótt um starfsleyfi samkvæmt seinna bráðabirgðaákvæðinu gætu einnig sótt um starfsleyfi samkvæmt bráðabirgðaákvæðinu sem þegar var að finna í reglugerðinni frá 2018.

Með reglugerð nr. 1117/2024, sem tók gildi þann 7. október sl., var lögfest ákvæði 4. gr. a, við reglugerð nr. 1120/2012, sem kveður á um heimild til að veita þeim starfsleyfi sem uppfylltu skilyrði fyrir starfsleyfi þroskaþjálfa sem í gildi voru á þeim tíma þegar námi lauk og hafa viðhaldið kunnáttu sinni við fagið frá þeim tíma. Samkvæmt upplýsingum frá embætti landlæknis við meðferð málsins, og gögnum þess að öðru leyti, hefur embættið talið að kærandi uppfylli þau skilyrði, a.m.k. að hluta, en embættið hefur ekki framkvæmt heildstætt mat á innsendum gögnum kæranda með hliðsjón af hinu nýja reglugerðarákvæði, sem tók gildi eftir að embætti landlæknis synjaði kæranda um starfsleyfi. Með vísan í framangreint er það mat ráðuneytisins að fella beri úr gildi ákvörðun embættis landlæknis um að synja kæranda um starfsleyfi og leggja fyrir embættið að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju, enda sé möguleiki á að kærandi geti átt rétt á starfsleyfi með stoð í hinu nýja reglugerðarákvæði.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun embættis landlæknis, dags. 2. febrúar 2024, um að synja kæranda um starfsleyfi sem þroskaþjálfi er felld úr gildi. Lagt er fyrir embætti landlæknis að taka mál k