Úrskurður nr. 29/2024

Úrskurður nr. 29/2024

Föstudaginn 22. nóvember 2024 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 9. september 2024, kærði […], f.h. […], læknis, hér eftir kærandi, málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli sem endaði með áliti dags. 10. júní 2024.

Af kæru kæranda má ráða að hann krefjist þess að málsmeðferð embættisins verði ógild.

Kæra kæranda er byggð á 6. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, og barst hún innan kærufrests.

Meðferð málsins hjá ráðuneytinu

Ráðuneytinu barst kæra frá kæranda þann 9. september 2024. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn embættis landlæknis um kæru kæranda 16. september og barst hún ráðuneytinu ásamt fylgiskjölum 2. október. Sama dag bauð ráðuneytið kæranda að gera athugasemdir við umsögn embættisins. Kærandi skilaði inn athugasemdum við umsögn embættisins 5. nóvember og lauk þá gagnaöflun í málinu og var það í kjölfarið tekið til úrskurðar.

Málsatvik

Mál þetta er tilkomið vegna nýrrar málsmeðferðar embættis landlæknis vegna álits, dags. 17. maí 2021, sem varðaði kvörtun sem beindist að kæranda. Í niðurstöðu álitsins kom fram að kæranda hafi orðið á mistök við gallblöðrunám kvartanda, bæði í skurðaðgerð sem hann framkvæmdi sem og við seina greiningu á gallleka í kjölfar aðgerðarinnar. Þá taldi landlæknir að mistök hafi falist í því að kviðslit kvartanda hafi ekki verið greint fyrr.

Kærandi kærði málsmeðferð embættisins vegna álitsins og byggði á tveimur málsástæðum. Annars vegar byggði kærandi á að tiltekinn starfsmaður hjá embætti landlæknis væri vanhæfur til að taka mál sitt til meðferðar á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar sem starfsmaðurinn hefði sýnt kæranda óviðeigandi framkomu og lagt hann í einelti. Hins vegar byggði kærandi á að andmælaréttur hans hafi ekki verið virtur, þar sem honum hafi ekki verið boðið að gera athugasemdir við umsögn óháðs sérfræðings. Því lægju ekki fyrir fullnægjandi upplýsingar um málsatvik og málið þar af leiðandi ekki rannsakað með fullnægjandi hætti.

Heilbrigðisráðuneytið kvað upp úrskurð vegna kæru kæranda þann 1. febrúar 2022, nr. 4/2022. Í niðurstöðu ráðuneytisins kom fram að annmarki hefði verið á málsmeðferð embættisins í fyrra skipti sem það gaf út álit í málinu þegar það veitti kæranda ekki tækifæri til að gera athugasemdir við umsögn óháðs sérfræðings í kvörtunarmálinu. Andmælaréttur hans hefði af þeim sökum ekki verið virtur og rannsókn málsins því ekki fullnægjandi. Var það niðurstaða ráðuneytisins að ekki yrði bætt úr annmarkanum á æðra stjórnsýslustigi. Var málsmeðferð embættisins í máli kæranda því ómerkt og lagt fyrir embættið að taka málið til meðferðar að nýju.

Ekki er fjallað um mögulegt vanhæfi starfsmanns landlæknis í úrskurði ráðuneytisins. Hins vegar hefur ráðuneytið áður fjallað um sömu málsástæðu kæranda í öðrum úrskurðum vegna sama starfsmanns, sbr. úrskurðir ráðuneytisins nr. 19/2020 og 5/2021 þar sem ráðuneytið komst að því að umræddur starfsmaður embættisins væri ekki vanhæfur til að koma að málum kæranda.

Í kjölfar úrskurðarins tók embættið kvörtunina til meðferðar á ný og kynnti kæranda fyrir umsögn óháða sérfræðingsins sem þegar hafði verið aflað og fyrri niðurstaða embættisins byggði að stórum hluta á. Af samskiptum kæranda við embætti landlæknis má ráða að kærandi telji að embættinu hafi borið að hefja málsmeðferðina frá grunni að nýju en embættið taldi nóg að nýtast við fyrri málsmeðferð að því tímamarki sem hún var samkvæm lögum og bæta úr þeim annmarka sem varð á málsmeðferðinni að öðru leyti. Þar sem kærandi hafi ekki fengið tækifæri til að gera athugasemd við umsögn óháðs sérfræðings í málinu bauð embættið kæranda, eftir að hafa tekið málið til meðferðar að nýju, að gera athugasemd við umsögn óháða sérfræðingsins. Kærandi tilkynnti embættinu að hann hyggðist ekki gera efnislegar athugasemdir við umsögn óháða sérfræðingsins þar sem það væri skoðun hans að embættinu bæri að afla nýrrar umsagnar frá öðrum óháðum sérfræðingi vegna málsins.

Í kjölfarið gaf landlæknir út nýtt álit, dags. 10. júní 2024, vegna kvörtunarinnar sem beindist að kæranda. Var það niðurstaða embættisins að kærandi hafi sem ábyrgur sérfræðingur gert röð mistaka og sýnt af sér vanrækslu við umönnun og meðferð kvartanda í umrætt skipti og við eftirfarandi greiningar og meðferðar fylgikvilla þeirrar aðgerðar. Þá hafi kærandi að auki vanrækt að færa sjúkraskrá með fullnægjandi hætti. Er það málsmeðferð embættisins vegna nýja álitsins sem nú er kærð til ráðuneytisins.

Málsástæður kæranda

Kærandi byggir á að álit landlæknis sæki stoð sína í atvik sem varð á árinu 2015. Embættið hafi þegar fylgt eftir álitsgerðinni með því að tilkynna kæranda um fyrirhugaða takmörkun eða mögulega sviptingu starfsleyfis hans, skv. II og III. kafla laga um landlækni og lýðheilsu. Að mati kæranda gangi endurupptaka málsins með þeim hætti gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Einnig byggir kærandi á að embættið hafi gripið til eftirlitsúrræða gagnvart honum árið 2018, þegar mat á starfshæfi kæranda fór fram vegna heilsubrests. Kærandi hafi í kjölfarið lagt starfsleyfi sitt inn tímabundið. Kærandi hafi fengið starfsleyfi sitt útgefið að nýju árið 2019 eftir að hafa undirgengist læknismeðferð og endurhæfingu. Málsmeðferðin sé því í engu samhengi við atvikið sem álitið byggir á eða endurhæfingu kæranda í kjölfarið.

Kærandi byggir að lokum á að um endurtekna málsmeðferð sé að ræða vegna sömu atvika og sama ástanda og var fyrir endurhæfingu hans árið 2018.

Umsögn embættis landlæknis

Í umsögn embættis landlæknis kemur fram að af kæru megi ráða að kærandi sé í raun að kæra ákvörðun um endurupptöku kærunnar en ekki málsmeðferð kvörtunarmálsins, svo sem heimilt er að gera á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

Einnig tekur embættið fram að samkvæmt þágildandi lögum hafi sjúklingar geta kvartað til embættisins í tíu ár frá því atvik urðu. Atvikin sem kvartað var yfir hafi gerst á árunum 2015 og 2016 en kvörtun lögð fram árið 2019. Embættinu hafi því verið skylt að taka kvörtunina til meðferðar.

Embættið hafnar því að meðferð málsins brjóti í bága við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Málsmeðferð álitsins sé nú lögum samkvæm og bætt hafi verið úr þeim annmarka sem var á málsmeðferð við gerð fyrra álits.

Athugasemdir kæranda við umsögn embættis landlæknis

Kærandi tekur fram að starfsréttindi sín njóti verndar 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944 og sæta ekki skerðingu nema almannahagsmunir krefjist þess.

Þá tekur kærandi fram að eftirlitsskyldu og valdheimildir embættisins beri að túlka með hliðsjón af atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar. Embættinu beri að beita slíkum heimildum af varúð og varfærni.

Að lokum tekur kærandi fram að ekki hafi verið hugað að hæfi þeirra sérfræðinga sem komið hafa að rannsókn kvörtunarmála sem beinst hafa að kæranda. Mál hafi því ekki verið nægjanlega upplýst. Einnig er það mat kæranda að meðalhófs hafi ekki verið gætt í málum sínum.

Niðurstaða

Mál þetta lýtur að málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli samkvæmt 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu.

Í II. kafla laga um landlækni og lýðheilsu er fjallað um eftirlit með heilbrigðisþjónustu, en í 12. gr. laganna er kveðið á um kvörtun til landlæknis. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laganna er heimilt að beina formlegri kvörtun til embættisins vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skal landlæknir að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð. Þá gefur landlæknir út skriflegt álit að lokinni málsmeðferð. Um meðferð kvartana gilda stjórnsýslulög að því leyti sem við getur átt samkvæmt sama ákvæði. Í 6. mgr. 12. gr. laganna er kveðið á um kæruheimild til ráðuneytisins en samkvæmt ákvæðinu er hægt að kæra málsmeðferð embættisins í kvörtunarmáli til ráðherra.

Í máli þessu hefur ráðuneytið til skoðunar hvort málsmeðferð embættisins í kvörtunarmáli sem beindist að kæranda hafi verið lögum samkvæm enda verður eingöngu málsmeðferð embættis landlæknis kærð til ráðuneytisins í kvörtunarmálum samkvæmt 12. gr. laganna.

Kærandi hefur ekki í máli þessu gert athugasemd við hæfi eða hæði óháða sérfræðingsins sem fenginn var til að skrifa umsögn í málinu. Þá hefur hann ekki heldur gert athugasemdir við niðurstöður umsagnar hans eftir að málið var tekið til meðferðar að nýju en niðurstaða landlæknis byggir að stórum hluta á umsögn óháða sérfræðingsins. Af þeim sökum eru engar athugasemdir fram komnar sem lúta að því að hæfi og hæði óháða sérfræðingsins eða umsögn hans hafi verið ófullnægjandi eða ábótavant að öðru leyti.

Í úrskurði ráðuneytisins nr. 4/2022 kemur fram það mat ráðuneytisins að við meðferð málsins upphaflega hafi verið brotið gegn 13., sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og að ekki yrði bætt úr þeim annmarka á æðra stjórnsýslustigi. Var málsmeðferðin af þeim sökum ómerkt og lagt fyrir embættið að taka málið til nýrrar meðferðar. Það var jafnframt mat ráðuneytisins að hægt væri að bæta úr annmarkanum á lægra stjórnsýslustigi, án þess að málsmeðferðin yrði hafin frá grunni að nýju. Það hafi embættið jafnframt gert þegar það bauð kæranda að gera athugasemdir við umsögn óháða sérfræðingsins. Er það mat ráðuneytisins að málsmeðferð embættisins hafi ekki verið ábótavant að því leyti. Þá er ekkert fram komið í máli þessu sem bendir til þess að aðrir annmarkar hafi verið á málsmeðferð embættisins sem leiða eigi til ógildingar.

Kærandi hefur einnig haldið því fram að um endurtekna málsmeðferð sé að ræða vegna sömu atvika eða sama ástands og var fyrir endurhæfingu kæranda árið 2018. Endurupptaka málsmeðferðar þessa máls sé því fram úr meðalhófi.

Samkvæmt 2. málsl. 4. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007, eins og þau voru þegar kvörtun kæranda var send til embættis landlæknis, hafði kvartandi tíu ár til að kvarta samkvæmt ákvæðinu til embættis landlæknis. Atvik þau sem eru grundvöllur kvörtunar kvartanda áttu sér stað á árunum 2015 og 2016. Kvörtun kæranda barst embættinu árið 2019 og lauk með áliti embættisins ári 2021. Með úrskurði ráðuneytisins, dags. 1. febrúar 2022, nr. 4/2022 var málsmeðferð embættisins ómerkt og lagt fyrir embættið að taka það til nýrrar meðferðar. Embætti landlæknis bar af þeim sökum að taka málið til nýrrar meðferðar. Í samræmi við úrskurðarorð ráðuneytisins tók embættið málið til nýrrar meðferðar frá þeim tíma sem málsmeðferðin var talin brjóta í bága við lög og gaf embættið út nýtt álit í júní 2024. Verður því ekki fallist á með kæranda að endurtekin málsmeðferð málsins hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga.

Með því að veita kæranda andmælarétt í samræmi við ábendingu ráðuneytisins í úrskurði nr. 4/2022 hefur embætti landlæknis bætt úr annmarka við fyrri málsmeðferð. Að mati ráðuneytisins telst málið hafa verið upplýst nægjanlega í samræmi við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þá verður ekki annað ráðið en að málsmeðferð embættisins sé að öðru leyti í samræmi við lög. Er málsmeðferð embættisins því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli sem beindist að kæranda og endaði með áliti, dags. 10. júní 2024, er staðfest.