Úrskurður nr. 2/2020

Föstudaginn 7. febrúar 2020 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með tölvubréfi frá 4. júlí 2019 kærði B hrl. fyrir hönd A, hér eftir nefndur kærandi, synjun landlæknis frá 5. apríl 2019 um starfsleyfi til handa kæranda sem osteópati.

I. Málavextir og málsmeðferð ráðuneytisins.

Með tölvupósti ráðuneytisins frá 8. júlí 2019 var óskað eftir frekari gögnum frá kæranda sem bárust með tölvupósti 12. júlí 2019. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 16. júlí 2019, var óskað eftir umsögn og gögnum málsins frá Embætti landlæknis og var kæranda sent afrit af því bréfi sama dag. Embætti landlæknis óskaði með tölvupósti 25. júlí 2019 eftir fresti til að skila umsögn til 20. ágúst sama ár og var hann veittur. Embættinu var svo veittur viðbótarfrestur til 23. ágúst 2019 til að koma umsögn á framfæri í málinu og barst umsögnin, dags. 23. ágúst 2019, þann dag ásamt fylgigögnum. Með bréfi ráðuneytisins til kæranda, dags. 27. ágúst 2019, var honum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við umsögnina. Engar athugasemdir bárust frá kæranda. Þá var kærandi upplýstur með tölvupósti ráðuneytisins 19. desember 2019 um að fyrirsjáanlegar tafir yrðu á afgreiðslu máls hans. Með tölvupósti ráðuneytisins 4. febrúar 2020 til kæranda var athugað hvort frekari gögn lægju fyrir í málinu og barst svar frá lögmanni kæranda 6. febrúar 2020.

II. Málsatvik.

Kærandi sótti upphaflega um starfsleyfi sem osteópati með umsókn, dags. 15. desember 2017. Embætti landlæknis leitaði eftir umsögn Osteópatafélags Íslands með bréfi, dags. 1. febrúar 2018. Umsögn félagsins barst landlækni 4. mars 2018. Mælti umsagnaraðili með því að kæranda yrði veitt starfsleyfi hér á landi. Að mati embættisins virtist sem nám kæranda væri hvorki viðurkennt af heilbrigðisyfirvöldum né menntayfirvöldum í Svíþjóð og var honum gerð grein fyrir því með bréfi embættisins, dags. 20. ágúst 2018, og veittur frestur til þess að koma að frekari upplýsingum eða gögnum. Hinn 14. september 2018 barst landlækni bréf frá kæranda þar sem meðal annars var óskað eftir málsgögnum og var svar sent með bréfi, dags. 24. september 2018. Landlækni barst tölvupóstur sama dag frá kæranda. Með bréfi embættisins til kæranda, dags. 14. desember 2018, var honum synjað um starfsleyfi sem osteópati.

Kærandi sótti um starfsleyfi sem osteópati að nýju með umsókn, dags. 28. mars 2019, ásamt nýjum gögnum. Var þeirri umsókn synjað með bréfi til kæranda, dags. 5. apríl 2019, með vísan til rökstuðnings sem fylgdi synjunarbréfi landlæknis frá 14. desember 2018.

III. Málsástæður og lagarök kæranda.

Kærandi rökstyður kæru sína, dags. 4. júlí 2019, aðallega með vísan til þess að landlæknir hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni í málinu. Í bréfi landlæknis til kæranda, dags. 5. apríl 2019, hafi verið vísað til bréfs landlæknis, dags. 14. desember 2018, til kæranda, vegna fyrri umsóknar hans um starfsleyfi sem osteópati. Sú umsókn hafi byggt á öðrum gögnum og öðrum forsendum en síðari umsókn hans, sem hafi verið hafnað, og fjallað sé um í kæru þessari. Í fyrri umsókn kæranda hafi verið miðað við að starfsréttindi yrðu veitt á grundvelli náms hans við Skandinaviska Osteopathögskolan í Svíþjóð. Þeirri umsókn hafi verið hafnað, svo sem fyrr segir. Seinni umsókn kæranda hafi byggt meðal annars á BS-prófi kæranda sem hafi verið útgefið af Dresden International University í Þýskalandi. Í bréfi landlæknis, dags. 5. apríl 2019, hafi ekki verið vikið einu orði að nýjum gögnum og nýjum forsendum sem komið hafi verið á framfæri við landlækni, meðal annars með bréfi, dags. 28. mars 2019. Engin leið sé fyrir kæranda að átta sig á forsendum niðurstöðunnar. Raunar líti kærandi svo á að það liggi varla fyrir efnisleg niðurstaða varðandi seinni umsókn hans þar sem látið sé nægja að vísa til fyrri afgreiðslu landlæknis.

Kærandi telji að landlækni hefði borið að líta til nýrra gagna og upplýsinga og taka ákvörðun á grundvelli þeirra og gildandi laga og reglna. Ekki sé að sjá að niðurstaða landlæknis byggist á neinu öðru en rökstuðningi vegna fyrri umsóknar kæranda. Kærandi telji að hér sé á ferðinni brot gegn rannsóknarskyldu embættisins. Bendir kærandi á að umsókn hans hafi verið dagsett 28. mars 2019 og niðurstaða landlæknis legið fyrir 4. apríl 2019 án þess að óskað hafi verið eftir nánari skýringum á nýjum gögnum og rökstuðningi í bréfi kæranda.

IV. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.

Í umsögn sinni vísar Embætti landlæknis meðal annars til þess að um menntun, réttindi og skyldur osteópata og skilyrði til að hljóta starfsleyfi gildi reglugerð nr. 1131/2012. Í 3. gr. er fjallað um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis. Þar segir í 1. og 2. mgr. að leyfi skv. 2. gr. megi veita þeim sem lokið hafa að minnsta kosti fjögurra ára námi sem skal lokið með BA-prófi í osteópatíu auk verklegs náms frá háskóla sem viðurkenndur er sem slíkur af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi og heilbrigðisyfirvöldum þess ríkis þar sem námið var stundað. Einnig megi veita starfsleyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins (EES) og Sviss. Um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi osteópata sem uppfyllir skilyrði tilskipunar 2005/36/EB, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, með síðari breytingum, fari samkvæmt reglugerð nr. 461/2011, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum.

Í 14. gr. reglugerðar nr. 461/2011 sé kveðið á um almennt kerfi til viðurkenningar á vitnisburði um nám, útgáfu starfsleyfa og sérfræðileyfa þegar lágmarkskröfur um menntun eru ekki samræmdar. Ákvæðið eigi aftur á móti aðeins við um þær starfsstéttir sem þar séu tilteknar ef heilbrigðisstéttin er löggilt í námslandi. Í 15. gr. reglugerðarinnar, sem vísi til 14. gr. hennar (tilvísun til 1. mgr. 13. gr. er röng), mælir fyrir um þær kröfur sem gera megi sé starfsgrein ekki lögvernduð í því ríki sem umsækjandi kemur frá. Samkvæmt því ákvæði eigi umsækjandi sem starfað hefur í öðru EES-ríki þar sem starfsgreinin er ekki lögvernduð rétt á starfsleyfi hafi umsækjandinn starfað innan starfsgreinarinnar í öðru EES-ríki í minnst tvö ár í fullu starfi eða samsvarandi tíma í hlutastarfi á næstliðnum tíu árum, að því tilskildu að hann leggi fram eitt eða fleiri hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi til að inna starfið af hendi. Þar sem kærandi hafði ekki sýnt fram á að hafa starfað í a.m.k. tvö ár í fullu starfi í öðru EES-ríki kom þar ekki til frekari skoðunar.

Að mati landlæknis sé ljóst að osteópatía er hvorki löggilt starfsgrein í Svíþjóð né Þýskalandi, eins og fram hafi komið í niðurstöðu synjunarbréfs landlæknis við fyrri umsókn kæranda. Því hafi ekki verið unnt að beita 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 461/2011 eða öðrum ákvæðum hennar við afgreiðslu umsóknar kæranda.

Þá liggur fyrir að kærandi hafi stundað nám sitt í Svíþjóð þrátt fyrir að það hafi verið á ábyrgð Dresden International University í Þýskalandi, sem sé viðurkenndur háskóli þar í landi. Landlæknir áréttar að embættinu sé ekki heimilt að túlka reglugerð nr. 1131/2012 á þann hátt að skóli í öðru landi sem vottar menntun í Svíþjóð verði talinn sá skóli þar sem nám var stundað. Jafnvel þótt litið hefði verið svo á að námið hafi verið stundað í Þýskalandi af hálfu kæranda myndi það ekki breyta niðurstöðu landlæknis þar sem fyrir liggur að osteópatía er ekki löggilt starfsgrein þar í landi.

Til stuðnings síðari umsókn kæranda, dags. 28. mars 2019, fylgdu sömu gögn og lögð voru fram til stuðnings fyrri umsókn hans, dags. 14. desember 2018, að frátöldu svokölluðu „Diploma Supplement“ vottorði, gefið út 17. maí 2017 af dr. Rainer Lasch hjá Dresden International University. Við afgreiðslu síðari umsóknar kæranda voru framlögð gögn, sem fylgdu umsókn hans, skoðuð sem og fyrrnefnt Diploma Supplement. Ekki hafi verið talið að umrætt vottorð breytti fyrri niðurstöðu landlæknis frá 14. desember 2018. Var því vísað til þess rökstuðnings sem þar kom fram í niðurstöðukafla. Þrátt fyrir að fallast megi á að skort hafi á að vísa til viðeigandi ákvæða í reglugerð nr. 461/2011 til stuðnings niðurstöðu landlæknis vegna síðari umsóknar kæranda verður ekki fallist á það með kæranda að rannsóknarskylda landlæknis hafi verið brotin í málinu.

V. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að ákvörðun Embættis landlæknis frá 5. apríl 2019 um að synja kæranda um starfsleyfi sem osteópati. Kærandi krefst þess að ákvörðun landlæknis verði hnekkt en til vara að landlækni verði gert að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar á grundvelli gagna málsins. Embætti landlæknis telur að kærandi uppfylli hvorki skilyrði 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1131/2012 né 15. gr. reglugerðar nr. 461/2011 og því hafi embættinu borið að synja umsókn kæranda um starfsleyfi sem osteópati.

Í 5. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, er kveðið á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis til heilbrigðisstarfsmanna. Á grundvelli ákvæðisins hafa verið settar reglugerðir um hvaða skilyrði umsækjandi þarf að uppfylla til að hljóta starfsleyfi. Um osteópata gildir reglugerð nr. 1131/2012, um menntun, réttindi og skyldur osteópata og skilyrði til að hljóta starfsleyfi.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar er skilyrði fyrir veitingu leyfis skv. 2. gr. að veita megi þeim sem lokið hafa að minnsta kosti fjögurra ára námi með BS-prófi í osteópatíu auk verklegs náms frá háskóla sem viðurkenndur er sem slíkur af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi og heilbrigðisyfirvöldum þess ríkis þar sem námið var stundað. Séu framangreind skilyrði 1. mgr. 3. gr. ekki uppfyllt skal litið til 2. mgr. 3. gr. sömu reglugerðar þar sem segir að einnig megi veita starfsleyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins og Sviss. Um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi osteópata sem uppfyllir skilyrði tilskipunar 2005/36/EB, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, með síðari breytingum, fer samkvæmt reglugerð nr. 461/2011, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum.

Í III. kafla reglugerðar nr. 461/2011 er fjallað um almennt kerfi til viðurkenningar á vitnisburði um nám, útgáfu starfsleyfa og sérfræðileyfa þegar lágmarkskröfur um menntun eru ekki samræmdar. Í 15. gr. þeirrar reglugerðar eru settar fram kröfur sem gera má ef starfsgrein er ekki lögvernduð í því ríki sem umsækjandi kemur frá. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. skal umsækjandi, sem starfað hefur í öðru EES-ríki innan starfsgreinar sem nefnd er í 1. mgr. 14. gr., en þar er ranglega vísað til 13. gr., þar sem starfsgreinin er ekki lögvernduð, eiga rétt á starfsleyfi hafi hann starfað innan starfsgreinarinnar í öðru EES-ríki í minnst tvö ár í fullu starfi eða samsvarandi tíma í hlutastarfi á næstliðnum tíu árum, að því tilskildu að hann leggi fram eitt eða fleiri hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi til að inna starfið af hendi.

Í máli þessu er óumdeilt að kærandi lauk fjögurra ára námi í osteópatíu með B.Sc.-gráðu frá Dresden International háskólanum í Þýskalandi. Samkvæmt gögnum málsins fór námið allt fram við Skandinaviska Osteopathögskolan í Svíþjóð. Samkvæmt orðalagi 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1131/2012 er það skilyrði til þess að hljóta starfsleyfi sem osteópati að námi hafi verið lokið frá háskóla sem viðurkenndur er sem slíkur af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi og heilbrigðisyfirvöldum þess ríkis þar sem námið var stundað. Í því tilviki sem hér um ræðir var námið stundað í Svíþjóð, þrátt fyrir að kærandi hafi formlega verið útskrifaður frá háskóla í Þýskalandi. Samkvæmt upplýsingum frá heilbrigðisyfirvöldum í Svíþjóð var umræddur skóli ekki viðurkenndur sem háskóli. Kærandi uppfyllir því ekki skilyrði 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Þar sem kærandi lauk námi innan Evrópska efnahagssvæðisins fer um viðurkenningu á menntun hans eftir reglugerð nr. 461/2011, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1131/2012.

Í málinu liggur fyrir að osteópatía er hvorki lögverndað starfsheiti í Svíþjóð né Þýskalandi þaðan sem kærandi sótti menntun sína og er þannig ekki unnt að hljóta starfsleyfi sem osteópati í þessum löndum. Í þessu máli ber því kæranda að uppfylla kröfur 15. gr. reglugerðar nr. 461/2011, sbr. 2. mgr. 13. gr. tilskipunar 2005/36/EB, svo hann geti hlotið starfsleyfi hér á landi. Í 1. mgr. 15. gr. segir að umsækjandi eigi rétt á starfsleyfi hafi hann starfað innan starfsgreinarinnar í öðru EES-ríki í minnst tvö ár í fullu starfi eða samsvarandi tíma í hlutastarfi á næstliðnum tíu árum, að því tilskildu að hann leggi fram eitt eða fleiri hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi til að inna starfið af hendi. Af framlögðum gögnum málsins verður ráðið að kærandi hafi ekki starfað innan starfsgreinarinnar í öðru EES-ríki í minnst tvö ár í fullu starfi eða samsvarandi tíma í hlutastarfi á næstliðunum tíu árum, svo sem áskilið er í 1. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 461/2011. Uppfyllir kærandi því ekki heldur skilyrði 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1131/2012 til að hljóta starfsleyfi hér á landi sem osteópati.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Embættis landlæknis frá 2. apríl 2019, um að synja kæranda um starfsleyfi sem osteópati, er staðfest.