Úrskurður nr. 28/2024

Úrskurður nr. 28/2024

Mánudaginn 2. desember 2024 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 19. júlí 2024, kærði […], hér eftir kærandi, kt. […], ákvörðun embættis landlæknis um að synja umsókn hennar um starfsleyfi sem sálfræðingur.

Af kæru má ráða að kærandi krefjist þess að synjun embættisins verði felld úr gildi og lagt verði fyrir embættið að veita kæranda starfsleyfi sem sálfræðingur.

Ákvörðun embættisins er kærð á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, og barst hún innan kærufrests.

Meðferð málsins hjá ráðuneytinu

Kærandi kærði ákvörðun embættis landlæknis um synjun starfsleyfis til ráðuneytisins þann 19. júlí 2024. Ráðuneytið óskaði í kjölfarið eftir rökstuðningi kæranda vegna kærunnar en hann barst ráðuneytinu 9. september sama ár. Embætti landlæknis var sent afrit af kæru og rökstuðningi kæranda þann 16. september og óskað eftir umsögn þess um kæruna. Umsögn embættisins ásamt fylgiskjölum barst ráðuneytinu 11. október. Þann 14. október sendi ráðuneytið kæranda afrit af umsögn embættisins ásamt fylgiskjölum og bauð kæranda að gera athugasemdir við umsögnina. Kærandi skilaði inn athugasemdum um umsögn embættisins þann 6. nóvember. Lauk þá gagnaöflun og var málið tekið til úrskurðar.

Málsatvik

[…]. Kærandi lauk tveggja ára, 120 ECTS eininga, meistaranámi í sálfræði frá […] árið 2021 en áður hafði kærandi lokið grunnnámi í fjölmiðlafræði..

[…].

Þann 5. október 2023 sótti kærandi um starfsleyfi sem sálfræðingur til embættis landlæknis. […].

Embætti landlæknis óskaði eftir umsögn umsagnarnefndar sálfræðideildar Háskóla Íslands vegna umsóknar kæranda í samræmi við 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1130/2012, um menntun, réttindi og skyldur sálfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi. Nefndin skilaði umsögnum til embættisins 17. apríl og 5. júlí 2024. Í umsögnum nefndarinnar kom fram að menntun kæranda viki verulega frá íslensku grunnnámi í sálfræði auk þess sem nefndin gerði athugasemd við umfang lokaverkefnis og umfang hagnýtra námskeiða í greiningu og mati. Það nám sem kærandi hafi aflað sér á sviði sálfræði væri af þeim sökum ekki fullnægjandi menntun til að starfa sem sálfræðingur á Íslandi. Mælti nefndin af þeim sökum gegn því að kæranda yrði veitt starfsleyfi sem sálfræðingur.

Þá hefði kærandi ekki lokið grunnnámi í sálfræði auk þess sem meistaranám hennar teldist töluvert ólíkt íslensku MS prófi í sálfræði, að mati sálfræðideildar Háskólans. Í ákvörðun embættisins vísaði það til þess að kærandi uppfyllti ekki skilyrði reglugerðar nr. 1130/2012 til að hljóta starfsleyfi sem sálfræðingur og að menntun kæranda viki verulega frá þeim kröfum sem eru gerðar til menntunar sálfræðinga samkvæmt reglugerðinni. Taldi embættið að grunnur og nám kæranda væri svo frábrugðin þeim kröfum sem gera verði til sálfræðinga að ekki væri hægt að beita uppbótarráðstöfunum í tilfelli kæranda. Var umsókn kæranda af þeim sökum synjað, en það er sú ákvörðun sem kærð er til ráðuneytisins.

Málsástæður kæranda

Kærandi er ósammála mati Sálfræðideildarinnar um að nauðsynlegt sé að ljúka grunnnámi í sálfræði til að öðlast næga reynslu og þekkingu til að hljóta starfsleyfi sem sálfræðingur. Sálfræðideildin og embættið hafi litið á umsókn hennar út frá lagabókstafnum sem sé of þröng nálgun í tilfelli kæranda. Um sérstakar aðstæður sé að ræða sem þurfi að nálgast með sérstökum hætti.

[…].

Að lokum byggir kærandi á atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Umsögn embættis landlæknis

Embættið vísar í ákvörðun sína frá 16. júlí og þeim málsástæðum sem synjun var byggð á í upphafi.

Embættið ítrekar að kærandi hafi ekki lokið grunnnámi í sálfræði. […].

Þá tekur embættið fram að um umsækjendur, sem hafa stundað nám í ríki sem íslenska ríkið hefur ekki samið við um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, gildi reglugerð nr. 486/2023. Í 11. gr. reglugerðarinnar komi fram að undir ákveðnum kringumstæðum geti verið hægt að beita uppbótarráðstöfunum. Sé nám kæranda hins vegar ófullnægjandi eða svo frábrugðið þeim kröfum sem gerðar eru til starfsleyfis beri landlækni þó að synja umsókn á grundvelli 10. gr. reglugerðarinnar.

[…].

Athugasemdir kæranda við umsögn embættis landlæknis

Kærandi tilkynnti ráðuneytinu í athugasemdum sínum að hún skyldi og samþykkti ákvörðun embættisins um að synja henni um starfsleyfi sem sálfræðingur þar sem lög stæðu ekki til annars.

[…].

Niðurstaða

Í máli þessu er til skoðunar hvort ákvörðun embættis landlæknis að synja kæranda um starfsleyfi sem sálfræðingur hafi verið lögum samkvæm.

Lagagrundvöllur

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Með lögum nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, hefur frelsi til að starfa við heilbrigðisþjónustu verið sett ákveðnar skorður. Vísast í þessu sambandi til markmiðs laganna, sem er að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna.

Í 4. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn kemur fram að sá einn, sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis, hefur rétt til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi. Kveðið er á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis í 5. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal ráðherra, að höfðu samráði við landlækni, viðkomandi fagfélag og menntastofnun hér á landi, setja reglugerðir um skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta leyfi til að nota heiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem heilbrigðisstarfsmaður hér á landi. Þar skal m.a. kveðið á um það nám sem krafist er til að hljóta starfsleyfi og starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Enn fremur skal kveðið á um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um nám. Í 2. mgr. 5. gr. er kveðið á um að við setningu reglugerða skv. 1. mgr. skuli gætt skuldbindinga sem íslenska ríkið hefur tekið á sig um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi vegna aðildar að Evrópska efnahagssvæðinu eða stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu eða á grundvelli annarra gagnkvæmra samninga, sbr. 29. gr. laganna.

Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn skulu reglugerðir á grundvelli 5. gr. laganna kveða á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis til umsækjenda frá ríkjum sem íslenska ríkið hefur ekki samið við um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi með reglugerð. Þar skal m.a. kveðið á um gögn sem leggja ber fram, svo sem um nám og fyrirhuguð störf hér á landi, áður en umsókn er tekin til meðferðar. Enn fremur er heimilt með reglugerð að gera kröfu um að áður en umsókn um starfsleyfi er tekin til efnislegrar meðferðar þurfi að liggja fyrir staðfest afrit umsóknar um atvinnu- og dvalarleyfi ásamt undirrituðum ráðningarsamningi.

Á grundvelli 6. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn veitir landlæknir umsækjendum leyfi til að nota starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar og til að starfa sem heilbrigðisstarfsmenn hér á landi að uppfylltum skilyrðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og samkvæmt alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að, sbr. 29. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. er landlækni heimilt að veita umsækjendum frá ríkjum sem ekki hafa samið við íslenska ríkið um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi starfsleyfi að uppfylltum skilyrðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim.

Ráðherra hefur, á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, sett reglugerð nr. 1130/2012, um menntun, réttindi og skyldur sálfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi en í 3. gr. reglugerðarinnar koma fram skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. má veiti þeim leyfi samkvæmt 2. gr. sem lokið hafa BS-prófi í sálfræði frá sálfræðideild heilbrigðisvísindasviði Háskóla Íslands, BSc-prófi í sálfræði frá Háskólanum í Reykjavík eða BA-prófi í sálfræði frá félagsvísindadeild Háskólans á Akureyri eða sambærilegu námi, auk þess að ljúka: a. cand. psych. námi frá sálfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands, b. tveggja ára MS-námi í hagnýtri sálfræði, kjörsvið klínísk sálfræði frá sálfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands eða c. tveggja ára MSc námi í klínískri sálfræði frá Háskólanum í Reykjavík. Samkvæmt lokamálslið 1. mgr. skal umsækjandi til viðbótar hafa lokið tólf mánaða verklegri þjálfun, að loknu framhaldsnámi (cand.psych. námi) undir leiðsögn sálfræðings, á viðurkenndum stofnunum eða starfsstofum sem landlæknir viðurkennir. Í 3. mgr. 3. gr. segir að heimilt sé að veita þeim starfsleyfi sem lokið hafa sambærilegu prófi, og kveðið er á um í 1. mgr., frá menntastofnun í ríki utan EES eða Sviss sem viðurkennd er sem slík af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi og heilbrigðisyfirvöldum þess ríkis þar sem námið var stundað.

Frekari skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis eru sett fram í 12. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. skal umsækjandi um starfsleyfi sem sálfræðingur frá ríki utan EES og Sviss, sem Ísland hefur ekki samið við um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, meðal annars leggja fram gögn um ríkisfang, innihald náms og námslengd, ásamt prófskírteini, starfsleyfi ef starfsgreinin er löggilt í því landi sem umsækjandi kemur frá, fyrirhuguð störf hér á landi svo og önnur gögn og vottorð sem landlæknir telur nauðsynleg vegna útgáfu starfsleyfis. Þá er kveðið á um í 2. mgr. ákvæðisins að áður en umsókn um starfsleyfi er tekin til efnislegrar meðferðar þurfi eftir atvikum að liggja fyrir staðfest afrit umsóknar um atvinnu- og dvalarleyfi ásamt undirrituðum ráðningarsamningi.

Í 4. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um skyldu landlæknis til að leita umsagnar sálfræðideildar heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um menntun, skv. 1. mgr. 3. gr. fyrir útgáfu starfsleyfis.

Um meðferð umsókna um starfsleyfi og sérfræðileyfi, skv. lögum nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn frá ríkjum sem íslenska ríkið hefur ekki samið við um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi gildir einnig samnefnd reglugerð nr. 483/2023.

Fjallað er um nauðsynleg gögn við mat á umsókn í 3. gr. reglugerðar nr. 483/2023, en þau eru samhljóða þeim gögnum sem umsækjanda ber að skila til landlæknis samkvæmt reglugerð nr. 1130/2012. Samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins er embætti landlæknis þó veitt heimild til að óska eftir frekari gögnum, sem það telur nauðsynlegt til að vinna úr umsókn.

Í 6. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að embætti landlæknis skuli afla umsagnar um nám og eftir atvikum þjálfun umsækjanda til að kanna hvort skilyrði fyrir starfsleyfi í viðkomandi heilbrigðisstétt hér á landi séu uppfyllt. Leita skal umsagnar hjá viðeigandi menntastofnun, kennsluráði sérgreinar í læknisfræði, framhaldsmenntunarráði lækninga eða fagfélagi viðkomandi fagstéttar.

Niðurstaða ráðuneytisins

[…].

Embætti landlæknis óskaði, í samræmi við 4. gr. reglugerðar nr. 1130/2012 og 6. gr. reglugerðar nr. 483/2023, eftir umsögn umsagnarnefndar sálfræðideildar Háskóla Íslands um umsókn kæranda. Í umsögn nefndarinnar, dags. 17. apríl 2024, er fjallað um nám kæranda þar sem kemur m.a. fram að: „Innsend gögn um nám [kæranda] uppfylla kröfur um umfang námskeiða í sálrænni meðferð og sálmeinafræði. Umfang hagnýtra námskeiða í greiningu og mati á geðrænum vandkvæðum og sálfræðilegum prófum […] víkur hins vegar frá íslensku námi […]. Rétt er að taka fram að nám [kæranda] er í sálgreiningu miðað við innsend gögn og víkur því töluvert frá íslensku námi hvað varðar innihald þó umfang námskeiða sé svipað á ákveðnum sviðum.“ Síðar segir: „Umsagnarnefnd getur því ekki mælt með að [kæranda] verði veitt starfsleyfi að svo stöddu.“

Þegar umsögn nefndarinnar lá fyrir sendi kærandi inn viðbótargögn vegna umsóknar sinnar til embættisins, sem óskaði eftir annarri umsögn með vísan til hinna nýju gagna. Í þeirri umsögn byggði nefndin á sömu málsástæðum og áður þ.e. að nám kæranda viki verulega frá íslensku grunnámi í sálfræði. Að auki gerði nefndin athugasemd við umfang lokaverkefnis kæranda í meistaranámi hennar og umfang hagnýtra námskeiða í því. Var niðurstaða nefndarinnar á ný að hún mælti ekki með að kæranda yrði veitt starfsleyfi.

Niðurstaða embættisins um synjun starfsleyfis er að stórum hluta byggð á niðurstöðu deildarinnar um að nám kæranda sé svo verulega frábrugðið því námi sem er skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis samkvæmt reglugerð nr. 1130/2012. Þá var það jafnframt niðurstaða embættisins að þar sem nám kæranda sé svo verulega frábrugðið því námi sem krafa er gerð um í reglugerðinni þá væri ekki möguleiki að beita uppbótarrrástöfunum, sbr. 11. gr. reglugerðar nr. 483/2023, í tilfelli kæranda.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1130/2012 er það skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis sem sálfræðingur að umsækjandi hafi lokið BS-, BSc- eða BA-prófi í sálfræði auk cand. psych námi, tveggja ára MS-námi í hagnýtri sálfræði eða tveggja ára MSc námi í klínískri sálfræði. Til viðbótar skal umsækjandi svo hafa lokið tólf mánaða verklegri þjálfun undir leiðsögn sálfræðings. Hafi umsækjandi lokið sambærilegu prófi frá menntastofnun utan EES eða Sviss sem viðurkennd er sem slík af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi og heilbrigðisyfirvöldum þess ríkis þar sem námið var stundað er einnig heimilt að veita starfsleyfi á þeim grundvelli, sbr. 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Kærandi í máli þessu hefur ekki lokið grunnnámi, þ.e. BS-, BSc- eða BA-prófi í sálfræði né sambærilegu grunnnámi á sviði sálfræði. Þá er meistaranám hennar töluvert frábrugðið því framhaldsnámi sem krafa er gerð um samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Að auki liggur ekki fyrir að kærandi hafi lokið tólf mánaða verklegri þjálfun undir leiðsögn sálfræðings. Af framansögðu greindu uppfyllir kærandi ekki skilyrði reglugerðar nr. 1130/2012 til að hljóta starfsleyfi sem sálfræðingur. Þær málsástæður sem kærandi hefur sett fram í máli þessu geta ekki vikið til hliðar skýrum ákvæðum laganna og reglugerðarinnar.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri ákvörðun embættisins.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun embættis landlæknis, dags. 16. júlí 2024, um að synja umsókn kæranda um starfsleyfi sem sálfræðingur, er staðfest.