Úrskurður nr. 30/2024
Úrskurður nr. 30/2024
Föstudaginn 20. desember 2024 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R
Með kæru, dags. 11. nóvember 2024, kærði LOGOS lögmannsþjónusta, f.h. […], hér eftir kærandi, málshraða embættis landlæknis í máli sem varðar tilkynningu um breytingu á rekstri kæranda til embættisins.
Kærandi krefst þess að ráðuneytið beini því til embættis landlæknis að taka mál kæranda til afgreiðslu án tafar.
Kæra kæranda byggir á 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Meðferð málsins hjá ráðuneytinu
Ráðuneytinu barst málshraðakæra frá kæranda þann 11. nóvember 2024. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn embættis landlæknis um kæruna degi síðar. Umsögn embættisins barst ráðuneytinu 29. nóvember. Sama dag bauð ráðuneytið kæranda að gera athugasemdir við umsögn embættis landlæknis. Athugasemdir kæranda við umsögn embættisins bárust 3. desember. Lauk þá gagnaöflun og var málið tekið til úrskurðar.
Málsatvik
Mál þetta má rekja til tilkynningu kæranda til embættis landlæknis um breytingu á rekstri í heilbrigðisþjónustu þann 22. desember 2023. Þann 11. mars 2024 synjaði embætti landlæknis tilkynningu kæranda um breytinguna. Kærandi kærði þá ákvörðun til heilbrigðisráðuneytisins þann 2. apríl. Þann 30. ágúst kvað ráðuneytið upp úrskurð nr. 18/2024 vegna kæru kæranda. Með úrskurðinum var ákvörðun embættisins frá 11. mars felld úr gildi og lagt fyrir embættið að taka tilkynningu kæranda til meðferðar að nýju.
Þann 4. nóvember upplýsti embættið kæranda um að málsmeðferð væri hafin vegna málsmeðferðar málsins og að óskað hefði verið eftir upplýsingum frá Félagi krabbameinslækna, Félagi röntgenlækna, Samhæfingarstöð krabbameinsskimana, Félagi heimilislækna og Læknafélagi Íslands, vegna málsmeðferðarinnar. Ekki fylgdi með upplýsingabréfi embættisins til kæranda hver frestur umsagnaraðila væri til að svara upplýsingabeiðni embættisins eða hvenær nýrrar ákvörðunar væri að vænta. Viku síðar kærði kærandi málshraða embættisins í málinu til ráðuneytisins.
Málsástæður kæranda
Kærandi heldur því fram að málsmeðferð embættisins feli í sér óréttlætanlegar tafir sem brjóti gegn 1.-3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi byggir í fyrsta lagi á að heildartími málsins, þ.e. frá því kærandi sendi fyrst inn tilkynningu um breytingu á rekstri í heilbrigðisþjónustu, sé kominn langt umfram það sem getur talist eðlilegt samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Skoða verði málið með hliðsjón af því að málið hefur áður verið til skoðunar hjá embættinu og fengið ítarlega skoðun þar.
Í öðru lagi byggir kærandi á að gögn málsins bendi til þess að ekkert hafi verið unnið í málinu fyrr en rúmum tveimur mánuðum eftir að úrskurður heilbrigðisráðuneytisins var kveðinn upp 30. ágúst sl. Ekkert hafi komið fram um ástæður þeirra tafa.
Í þriðja lagi byggir kærandi á að ekkert í úrskurði heilbrigðisráðuneytisins kalli á að atvik séu rannsökuð að nýju líkt og embættið hefur boðað í málinu eða að afla þurfi álits margra aðila. Ekki þurfi að rannsaka mál þar sem allar upplýsingar liggja fyrir. Í tilfelli kæranda liggi skoðun þeirra fagaðila fyrir sem embættið óskaði eftir umsögn frá.
Kærandi gerir jafnframt athugasemd við rök embættisins um að annir séu miklar hjá embættinu.
Umsögn embættis landlæknis
Embætti landlæknis byggir á að tilkynning kæranda sé fordæmalaus og að það eitt stjórnvalda hafi það hlutverk að leggja mat á faglegar kröfur til heilbrigðisþjónustu.
Embættið byggir einnig á að lyktir málsins verði án efa fordæmisgefandi þar sem um fordæmalausar fyrirætlanir er að ræða um heilbrigðisþjónustu án viðurkenndrar klínískrar réttlætingar. Því liggi mikið á embættinu að það og sérfróðir starfsmenn þess rannsaki málið til hlítar.
Athugasemdir kæranda við umsögn embættis landlæknis
Kærandi byggir í fyrsta lagi á að almenn tilvísun til þess að starfsmenn stjórnvalda þurfi að sinna fleiri verkefnum geti ekki réttlætt tafir stjórnvalda í skilningi 9. gr. stjórnsýslulaga.
Í öðru lagi byggir kærandi á að allir eigendur allra samkeppnisaðila kæranda eru félagar í þeim fagfélögum sem embættið óskaði eftir upplýsingum og áliti frá.
Í þriðja lagi byggir kærandi á að beiðni um upplýsingar og álit til umræddra fagfélaga var fyrst send rúmum mánuði eftir að úrskurður heilbrigðisráðuneytisins lá fyrir. Þá hafi fagfélögunum að auki verið veittur rúmur frestur til að skila umsögnum.
Í fjórða lagi byggir kærandi á að ekkert í málinu bendi til þess að staða kæranda væri betri ef kærandi hefði skilað inn nýrri tilkynningu um rekstur. Fyrirspurn embættisins þess efnis hafi því verið að óþörfu og til að tefja málið frekar.
Að lokum byggir kærandi á að ekkert hafi komið fram undir rekstri málsins sem gefi tilefni til jafn ítarlegrar rannsóknar og embættið hefur haft uppi í málinu. Málið hafi verið lengi hjá embættinu áður en ákvörðun var tekin í upphafi og málið þá talist fullrannsakað.
Niðurstaða
Í máli þessu er til skoðunar hvort málsmeðferð embættis landlæknis vegna tilkynningar kæranda um breytingu á rekstri í heilbrigðisþjónustu, sem ráðuneytið sendi til nýrrar meðferðar með úrskurði nr. 18/2024, uppfylli skilyrði 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að þar sem leitað er umsagnar skal það gert við fyrsta hentugleika. Ef leita þarf eftir fleiri en einni umsögn skal það gert samtímis þar sem því verður við komið. Stjórnvald skal tiltaka fyrir hvaða tíma óskað er eftir að umsagnaraðili láti í té umsögn sína. Þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast ber að skýra aðila máls frá því samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta, sbr. 2. málsl. 3. mgr. Þá er hægt er að kæra óhóflegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til, sbr. 4. mgr. 9. gr.
Með úrskurði heilbrigðisráðuneytisins nr. 18/2024, dags. 30. ágúst 2024, felldi ráðuneytið ákvörðun embættisins, dags. 11. mars, úr gildi og lagði fyrir embættið að taka málið til meðferðar að nýju.
Í kjölfar úrskurðarins áttu sér stað nokkur samskipti milli kæranda og embættisins þar sem kærandi óskaði m.a. eftir upplýsingum um mögulegan tímaramma nýrrar málsmeðferðar hjá embættinu þann 9. september. Rúmri viku síðar upplýsti starfsmaður embættisins kæranda um að málsmeðferð væri hafin en að ekki væri hægt að segja með nákvæmum hætti hve langan tíma málsmeðferðin kæmi til með að taka.
Þann 10. október óskaði embætti landlæknis eftir upplýsingum frá kæranda um hvort til stæði að skila inn endurnýjaðri tilkynningu um breytingu á rekstri í heilbrigðisþjónustu. Degi síðar svaraði kærandi erindinu þess efnis að það stæði ekki til. Upphafleg tilkynning um breytingu á rekstri kæranda frá 22. desember 2023 gilti fullum fetum og málsmeðferð embættisins ætti að miðast við hana.
Í upplýsingabréfi embættisins til kæranda 4. nóvember kom fram að embættið telji, í samræmi við úrskurð ráðuneytisins að taka verði málið í heild til nýrrar meðferðar með ítarlegri rannsókn á grundvelli tilkynningar kæranda um fyrirhugaða breytingu á rekstri. Tilkynnti embættið kæranda jafnframt að 7. október hefði embættið óskað eftir áliti og umsögn fimm tiltekinna fagfélaga um tilkynningu kæranda. Veitti embættið fagfélögunum frest til 28. október og framlengdi síðan frestinn, en tvær umsagnir bárust embættinu 26. nóvember, meira en einum og hálfum mánuði eftir að embættið sendi beiðnina.
Málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga er afstæð að efni til. Verður þannig að meta málsmeðferðina heildstætt í hverju tilviki, þ.e. hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími. Þegar það er gert er litið til umfangs máls og atvika hverju sinni. Með úrskurði ráðuneytisins nr. 18/2024 frá 30. ágúst var embætti landlæknis gert að taka mál kæranda til meðferðar að nýju. Samkvæmt tölvupósti embættisins til kæranda var málsmeðferð þegar hafin 17. september en ekki hægt að gefa upplýsingar um mögulegan málsmeðferðartíma.
Fyrir liggur að embættið óskaði fyrst eftir umsögn fimm fagfélaga rúmum fimm vikum eftir að úrskurður ráðuneytisins um nýja málsmeðferð lá fyrir og tilkynnti kæranda 10. október að undirbúningur að nýrri málsmeðferð væri hafinn. Það var hins vegar ekki fyrr en 4. nóvember sem embættið tilkynnti kæranda um að umsagnabeiðni hefði verið send fagfélögunum en ekki fylgdu upplýsingar um hvenær umsagna félaganna væri að vænta. Þá hefur kærandi ekki á neinum tímapunkti fengið upplýsingar um hvenær vænta megi niðurstöðu embættisins, en kærandi óskaði fyrst eftir þeim upplýsingum 2. september.
Samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, skal leita umsagnar við fyrsta hentugleika í þeim tilvikum sem leitar er umsagnar. Í málinu liggur fyrir að embættið leitaði ekki umsagnar hjá áðurgreindum fagfélögum fyrr en að liðnum fimm vikum frá því að úrskurður ráðuneytisins lá fyrir. Af umsögn embættisins til ráðuneytisins verður ráðið að embættið telji að umsagnir fagfélaganna skipti miklu máli við úrlausn málsins, en umsagnarbeiðni embættisins né svör fagfélaganna liggja fyrir í máli þessu þrátt fyrir beiðnir ráðuneytisins um öll gögn málsins. Með hliðsjón af framangreindu svo og þeirri staðreynd að embættið óskaði ekki fyrr en við endurupptöku málsins eftir umsögnum fagfélaganna, er það mat ráðuneytisins að sá tími sem leið frá því að úrskurð þess nr. 18/2024 lá fyrir og þangað til umsagna var leitað hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. einnig álit umboðsmanns Alþingis frá 24. september 1996 í máli nr. 1364/1995. Í því ljósi ber að líta til þess að embættið taldi ekki nauðsynlegt að afla umsagna í fyrra skiptið sem málið var til meðferðar hjá því, en taldi málið í það skipti engu að síður rannsakað með ítarlegum hætti.
Í 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, kemur fram að stjórnvaldi ber að skýra aðila máls frá því þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast og upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Í málinu liggur fyrir að kærandi óskaði eftir upplýsingum um væntanlegan málsmeðferðartíma málsins þann 2. september. Í svari embættisins var kærandi ekki upplýstur um mögulegan málsmeðferðartíma. Þá gerði embættið ekki tilraun til þess, í síðari samskiptum sínum við kæranda, að upplýsa um mögulegan málsmeðferðartíma málsins, þrátt fyrir að embættið hafi óskað eftir umsögn fagfélaga og síðar veitt þeim lengri frest til að skila umsögn í málinu. Hefur kærandi því ekki enn fengið upplýsingar um hvenær vænta megi ákvörðunar í málinu eða aðrar upplýsingar um væntanlegan framgang málsins. Er það niðurstaða ráðuneytisins að framangreind málsmeðferð embættis landlæknis hafi ekki verið í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Með hliðsjón af því sem hér að ofan greinir er það niðurstaða ráðuneytisins að málsmeðferð embættis landlæknis í endurteknu rekstrartilkynningamáli kæranda hafi farið í bága við 2. og 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Málsmeðferð embættis landlæknis í máli kæranda sem varðar tilkynningu um breytingu á rekstri í heilbrigðisþjónustu er ekki í samræmi við 2. og 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Lagt er fyrir embættið að flýta meðferð málsins eins og kostur er sem og að upplýsa kæranda um hvenær niðurstöðu séu að vænta.