Úrskurður nr. 11/2021

Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 011/2021

Miðvikudaginn 15. september 2021 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 3. maí 2021, kærði [...] (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun embættis landlæknis, dags. 2. febrúar 2021, um að synja henni um sérfræðileyfi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum. Kærandi krefst þess að ráðuneytið felli úr gildi ákvörðun embættis landlæknis og leggi fyrir embættið að veita henni sérfræðileyfi í umræddri sérgrein. 

I. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Ráðuneytinu barst kæra með tölvupósti, dags. 3. maí 2021. Rökstuðningur fyrir kæru barst þann 11. maí sem var sendur embætti landlæknis til umsagnar. Þann 3. júní barst umsögn landlæknis um kæruna, sem var send kæranda til andmæla. Athugasemdir kæranda um umsögnina bárust með tölvupósti þann 24. júní og voru þær sendar til landlæknis sem færði fram athugasemdir þann 6. júlí 2021. Athugasemdir kæranda bárust þann 9. júlí og var málið þá tekið til úrskurðar. 

II. Málavextir.

Í gögnum málsins kemur fram að kærandi hafi fengið almennt lækningaleyfi í febrúar 2012. Kærandi lagði fyrst fram umsókn um sérfræðileyfi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum þann 4. janúar 2019, sem synjað var með ákvörðun landlæknis þann 1. október sama ár. Þann 24. apríl 2020 lagði kærandi fram aðra umsókn hjá embætti landlæknis um sams konar starfsleyfi. Samkvæmt gögnum málsins byggði kærandi umsóknina á því að hafa starfað í 41 og hálfan mánuð á kvennadeildum á fullgildum sérnámsstöðum, í 12 mánuði á skurðdeild Landspítala og frá 4. desember 2017 til umsóknardags í [...] (hér eftir A), þar sem frjósemislækningar séu stundaðar. Í hinni kærðu ákvörðun eru skilyrði fyrir útgáfu sérfræðileyfis samkvæmt reglugerð nr. 1222/2012 um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi rakin. Fram kemur að embættið líti svo á að 8. gr. reglugerðar nr. 1222/2012 komi í veg fyrir að unnt sé að meta starfstíma sérnámsnema hjá heilbrigðisstofnun sem ekki hefur verið viðurkennd til slíks sérnáms, hér á landi eða erlendis, sem hluta af viðurkenndu sérnámi, en A sé ekki viðurkennd stofnun fyrir sérnám hér á landi. Þá telur embættið að ákvæði 3. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar veiti ekki undanþágu frá skilyrði 8. gr. um að stunda beri sérnám á viðurkenndri heilbrigðisstofnun. Með vísan til gagna málsins var það mat embættisins að kærandi uppfylli ekki skilyrði X-liðar 10. gr. reglugerðar nr. 1222/2010 þar sem kæranda skorti 6,5 mánaða námstíma á heilbrigðisstofnun sem viðurkennd sé fyrir sérnám í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum. Var umsókn kæranda því synjað.

III. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru er meðferð málsins rakin en þar kemur fram að læknadeild Háskóla Íslands hafi verið send umsókn kæranda til umsagnar. Læknadeildin hafi talið að meta mætti 6,5 mánaða námstíma hjá A til jafns við sérnámstíma á almennri kvennadeild þar sem frjósemislækningar séu víða stundaðar á kvennadeildum sjúkrahúsa. Í umsögninni hafi verið talið að kærandi uppfylli kröfur um nám í sérgreininni og mælt með veitingu sérfræðileyfis. Þá er vísað til umsagnar Þóru Steingrímsdóttur, prófessors og yfirlæknis á kvennadeild Landspítala, sem hafi verið sammála því að meta mætti 6,5 mánaða námstíma kæranda hjá A jafngildan sérnámstíma á almennum kvennadeildum. Í kæru kemur fram að kærandi hafi fengið almennt lækningaleyfi 14. febrúar 2012 og hafið sérfræðinám fyrir gildistöku reglugerðar 467/2015 um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta almenn lækningaleyfi og sérfræðileyfi. Í reglugerðinni sé ákvæði til bráðabirgða sem heimili læknum sem hafi hlotið almennt lækningaleyfi og hafi hafið skipulagt sérnám fyrir gildistöku reglugerðarinnar að sækja um sérfræðileyfi á grundvelli eldri reglugerðar um þetta efni, nr. 1222/2012. Sé ágreiningslaust að umsókn kæranda falli undir bráðabirgðaákvæðið og að ákvæði reglugerðar nr. 1222/2012 eigi þannig við um umsókn hennar.

Kærandi byggir á því að rökstuðningur embættis landlæknis fyrir synjun byggi á íþyngjandi túlkun sem gangi gegn meðalhófs- og jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Embættið hafi synjað umsókn kæranda á formlegum forsendum en ekki efnislegum, en sú afstaða sé íþyngjandi og ekki í samræmi við sjónarmið umboðsmanns Alþingis í áliti nr. 612/1992. Kærandi rekur næst helstu ákvæði reglugerðar nr. 1222/2012 sem hún telur skipta máli varðandi kæru. Í fyrsta lagi vísar kærandi til þess að embætti landlæknis afli umsagnar frá læknadeild Háskóla Íslands, en kærandi þekki engin dæmi þess að embættið hafi hafnað veitingu sérfræðileyfis sem deildin hafi mælt með að yrði veitt. Telur kærandi að 18. gr. reglugerðarinnar leyfi ekki að umsókn um sérfræðileyfi sé hafnað hafi sérfræðinefnd læknadeildar mælt með veitingu leyfis. Í öðru lagi byggir kærandi á því að hún hafi tileinkað sér þekkingu, klíníska og verklega færni og aðferðafræði í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum, eins og reglugerð nr. 1222/2012 geri kröfu um. Í þriðja lagi vísar kærandi til þess að sérnám megi einungis fara fram á heilbrigðisstofnunum sem séu viðurkenndar til slíks, en ráðherra hafi veitt heilbrigðisstofnunum slíka viðurkenningu samkvæmt tillögu þriggja lækna nefndar, sbr. 8. gr. reglugerðarinnar. Kærandi byggir á því að á meðan reglugerð nr. 1222/2012 hafi verið í gildi hafi engu fjármagni verið veitt í þessa starfsemi og að engin mats- eða hæfnisnefnd hafi verið að störfum. Viti kærandi ekki betur en að dæmi séu um að sérnámstími hafi verið viðurkenndur á heilbrigðisstofnunum sem hafi ekki haft viðurkenningu á þeim tíma. Í fjórða lagi er byggt á því að reglugerð nr. 1222/2012 geri það ekki að fortakslausu skilyrði að sérnám sé stundað samkvæmt marklýsingu. Telur kærandi að ströng túlkun embættis landlæknis á ákvæðum reglugerðar nr. 1222/2012 geri „sólarlagsákvæði“ reglugerðar nr. 467/2015 í raun að markleysu. Túlkunin dragi úr gagnsemi ákvæðisins og þeim tilgangi sem hafi legið að baki setningu þess.

Í fimmta lagi bendir kærandi á að fyrir 2015 hafi einungis tvær sérgreinar verið með formlega viðurkennt sérfræðinám. Margar sérgreinar hafi engu að síður verið með skýrar formkröfur til innihalds sérfræðinámsins og hafi þeim verið framfylgt stíft. Telur kærandi að nám hennar sé af þeim toga og að það sé sérstaklega íþyngjandi að embætti landlæknis hafi synjað henni um sérfræðileyfi eingöngu af út frá því að A hafi ekki formlega viðurkenningu. Byggir kærandi á því að engar málefnalegar ástæður búi að baki því að embætti landlæknis hafi gert svo strangar kröfur á því millibilsástandi sem hafi gilt á þeim tíma sem kærandi hafi sótt um sérfræðileyfi sitt. Í sjötta lagi vísar kærandi til ákvæða 16. og 18. gr. reglugerðar nr. 1222/2012 og telur að embætti landlæknis sé aðeins heimilt að synja umsókn þegar landlæknir og sérfræðinefndin hafi talið að nám hafi ekki verið nægilega samfellt eða að óeðlilega langur tími hafi liðið frá því að umsækjandi lauk samfelldu námi eða sérnámi þar til umsókn barst. Telur kærandi að halda megi því fram að í öðrum tilvikum þar sem sérfræðinefndin mæli með að leyfi verði veitt verði embætti landlæknis að veita það leyfi sem sótt sé um. Byggir kærandi á því að vafi leiki á því að stjórnvaldi sé, án skýrrar heimildar í stjórnvaldsfyrirmælum, heimilt að synja um veitingu leyfis þegar umsagnaraðili mælir með veitingu leyfis. Embætti landlæknis dragi umsögn sérfræðinefndar með engum hætti í efa heldur byggi eingöngu á því að A hafi ekki fengið mat mats- og hæfisnefndar. Af hálfu kæranda er auk þess byggt á því að allar tafir á útgáfu sérfræðileyfa valdi umtalsverðu fjártjóni sem mögulega geti verið skaðabótaskylt. Þá gerir kærandi athugasemdir við málshraða hjá embætti landlæknis. Vísar kærandi jafnframt til úrskurða velferðarráðuneytisins nr. 24/2018 og heilbrigðisráðuneytisins nr. 10/2019 og telur að sjónarmið og forsendur í þeim úrskurðum eigi við um mál hennar. Byggir kærandi á því að engin lagaleg atriði komi í veg fyrir að embætti landlæknis veiti kæranda sérfræðileyfi.

IV. Málsástæður og lagarök embættis landlæknis.

Í umsögn embættis landlæknis um kæru kæranda er vísað til 8. gr. reglugerðar nr. 1222/2012 en þar hafi verið kveðið á um að sérnám skv. 10. gr. megi einungis fara fram á þeim heilbrigðisstofnunum sem viðurkenndar séu til slíks sérnáms í viðkomandi landi. Fram kemur að embættið telji að ákvæðið komi í veg fyrir að unnt sé að meta starfstíma sérnámsnema hjá heilbrigðisstofnun sem ekki hafi verið viðurkennd til slíks sérnáms hér á landi eða erlendis, sem hluta af viðurkenndu námi. Vísar landlæknir til þess að kvennadeild Landspítala sé eina viðurkennda heilbrigðisstofnunin fyrir sérnám í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum en það hafi einnig legið fyrir í gildistíð reglugerðar nr. 1222/2012 að ákveðnar viðmiðunarreglur hafi gilt fyrir fæðinga- og kvensjúkdómadeildir sem veittu sérfræðimenntun á Íslandi. Vísar embættið til þess að við meðferð málsins hafi verið óskað eftir upplýsingum frá Reyni Tómasi Geirssyni, formanni mats- og hæfisnefndar skv. reglugerð nr. 467/2015, hvort A hefði sótt um að öðlast viðurkenningu. Upplýsti Reynir að A hafi leitað til nefndarinnar með óformlegum hætti sumarið 2019 og að A hafi verið hvatt til að senda inn formlega umsókn um úttekt. Hins vegar hafi ekkert erindi borist til mats- og hæfisnefndar. Samkvæmt framangreindu sé A hvorki viðurkennd kennslustofnun hér á landi né hafi embætti landlæknis vitneskju um að A hafi sótt um slíka viðurkenningu hjá mats- og hæfisnefnd. Ítrekar embættið jafnframt afstöðu sína um að 3. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 1222/2012 veiti ekki undanþágu frá skilyrði 8. gr. um að stunda beri sérnám á viðurkenndri heilbrigðisstofnun, heldur eigi ákvæðið aðeins við um undanþágu frá ákvæði 9. gr.

Vegna athugasemda kæranda um starfsemi mats- og hæfisnefndar kemur fram í umsögn embættis landlæknis að nefndin hafi verið starfandi frá 2012 og tekið út námsstaði hér á landi. Þá hafnar embættið því að dæmi séu um að viðurkenndur hafi verið sérnámstími á heilbrigðisstofnunum sem hafi ekki haft viðurkenningu á þeim tíma sem um ræðir. Hafnar embættið því alfarið að málsaðilum í þessum málum sé mismunað með einhverjum hætti eða að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Byggir embætti landlæknis jafnframt á því að umsagnir sérfræðinefndar lækna séu ráðgefandi en ekki bindandi fyrir embættið. Nefndin veiti faglegt álit sem landlæknir hafi til hliðsjónar við afgreiðslu umsókna um sérfræðileyfi, en það sé eftir sem áður landlæknir sem veiti umsækjendum leyfi til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar. Þá sé það hlutverk embættisins að meta hvort skilyrði laga og reglugerða séu uppfyllt en ekki sérfræðinefndarinnar. Hafnar embættið því að það hafi ekki heimild til að synja um veitingu sérfræðileyfis þótt sérfræðinefnd lækna hafi mælt með veitingu þess. Í umsögninni kemur fram að embættið hafi oftar en einu sinni farið gegn áliti umsagnar annarra heilbrigðisstétta en lækna, þegar reglugerð komandi stéttar kveði á um skyldu til að senda umsókn til umsagnar. Þá telur embætti landlæknis að þeir úrskurðir sem kærandi vísar til séu ekki fordæmisgefandi fyrir mál hennar. Áréttar embættið að 8. gr. reglugerðar nr. 1222/2012 kveði skýrlega á um að sérnám skuli fara fram á viðurkenndri heilbrigðisstofnun en tilgangurinn með þeirri kröfu sé að tryggja faglegar kröfur sérnáms.

V. Athugasemdir kæranda.

Umsögn embættis landlæknis var send kæranda sem kom á framfæri athugasemdum. Í athugasemdunum er vísað til áðurnefndra samskipta við Reyni Tómas Geirsson, formann mats- og hæfisnefndar. Vegna þeirra samskipta hafi [...], yfirlæknir og forstjóri A, tekið saman samantekt fyrir kæranda. Af þeim verði ekki annað ráðið en að ákveðinn misskilningur hafi orðið milli aðila auk þess sem lítill frestur hafi verið til viðbragða. Er rakið að nýr kennslustjóri sérnáms kvennadeildar hafi að fyrra bragði haft samband við A og vilji að sérnámslæknar kvennadeildar fái hluta af þjálfun sinni þar, en það mál sé í vinnslu. Sé það í samræmi við umsögn Þóru Steingrímsdóttur, sem hafi bent á að námstími á ófrjósemisdeild sé eðlilegur þáttur í sérnámi í kvensjúkdómum. Allt stefni því í að A verði innan skamms með sérnámsviðurkenningu. Vísar kærandi einnig til þess að A sé hluti af [...] en vinnulagið sé alls staðar það sama og fari eftir mjög stöðluðum verkferlum. Sums staðar séu deildir sambærilegar A með viðurkenningu til sérnáms en annars staðar ekki. Vinnulagið sé hið sama hvað sem viðurkenningu til sérnáms líði. Þegar horft sé til þess að A verði bráðlega viðurkenndur sérnámsstaður og umsögn prófessors í greininni sem mæli með að tími kæranda hjá A verði metinn telur kærandi engar forsendur fyrir því að hafna umsókn hennar á þeim grundvelli sem landlæknir hafi gert. Að því er varðar staðhæfingu embættis landlæknis um að embættið hafi ekki farið gegn áliti sérfræðinefndar í öðru máli er varði umsókn um sérfræðileyfi segir kærandi það rangt og viti um a.m.k. tvö tilvik þar sem embættið hafi veitt læknum þó sérfræðinefndin hafi mælt gegn því.

VI. Athugasemdir embættis landlæknis.

Í athugasemdum embættis landlæknis segir að ljóst sé að mat- og hæfisnefnd muni ekki viðurkenna sérnámstíma hjá A nema hann sé hluti af heildarskipulagi sérnáms í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum. Áréttar embættið að þar sem A hafi ekki verið viðurkenndur sérnámsstaður á þeim tíma sem kærandi hafi starfað hjá A sé ekki unnt að viðurkenna starfstíma hennar þar sem hluta af formlega viðurkenndu sérnámi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum. Vegna athugasemda kæranda um að embætti landlæknis hafi vikið frá umsögn sérfræðinefndar í slíkum málum fellst embætti landlæknis á með kæranda að það hafi, með ívilnandi hætti fyrir tiltekna umsækjendur um sérfræðileyfi, vikið frá umsögn sérfræðinefndar lækna. Hins vegar telur embættið engan vafa leika á það hafi heimild til að synja um veitingu sérfræðileyfis til læknis þótt sérfræðinefndin hafi mælt með veitingu leyfisins.

VII. Athugasemdir kæranda.

Í athugasemdum kæranda eru áréttaðar fyrri athugasemdir og að meta megi tíma kæranda á A sem ígildi tíma á kvennadeild. Þá sé miklum vafa undirorpið að embætti landlæknis hafi heimild til að víkja frá umsögn sérfræðinefndar þegar nefndin hefur mælt með veitingu sérfræðileyfis.

VIII. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að ákvörðun embættis landlæknis um að synja kæranda um sérfræðileyfi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum.

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Kveðið er á um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfa og leyfi til að starfa sem heilbrigðisstarfsmenn hér á landi í lögum nr. 34/2012 um heilbrigðisstarfsmenn, sbr. 5. og 6. gr. laganna. Samkvæmt 7. gr. laganna hefur sá einn rétt til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur hér á landi sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis. Í 8. gr. laganna er kveðið á um skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis, en í 1. mgr. segir að ráðherra geti kveðið á um löggildingu sérfræðigreina innan löggiltrar heilbrigðisstéttar með reglugerð, að höfðu samráði við landlækni, viðkomandi fagfélag og menntastofnun hér á landi. Er kveðið á um í 2. mgr. 8. gr. að í reglugerð um veitingu sérfræðileyfis skuli kveðið á um þau skilyrði sem uppfylla þurfi til að hljóta leyfi til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur hér á landi. Miðað skuli við að lokið hafi verið formlegu viðbótarnámi á viðkomandi sérfræðisviði. Í reglugerð skuli m.a. kveðið á um það sérfræðinám sem krafist sé til að hljóta sérfræðileyfi og um starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Enn fremur skuli kveðið á um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um sérfræðinám.

Á grundvelli 8. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn hefur ráðherra sett reglugerð nr. 467/2015 um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi. Í reglugerðinni er ákvæði til bráðabirgða um að lækni sem hefur fengið almennt lækningaleyfi og hafið skipulagt sérnám fyrir gildistöku reglugerðarinnar sé heimilt að sækja um sérfræðileyfi á grundvelli eldri reglugerðar um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi, nr. 1222/2012, í fimm ár frá gildistöku reglugerðar nr. 467/2015. Í kæru kæranda segir að hún hafi fengið almennt lækningaleyfi í febrúar 2012 og hafið sérnám fyrir gildistöku reglugerðar nr. 467/2015. Hefur ekki verið deilt um það í málinu að aðstæður kæranda falli undir áðurnefnt bráðabirgðaákvæði reglugerðar nr. 467/2015 og að henni sé þannig heimilt að sækja um sérfræðileyfi á grundvelli reglugerðar nr. 1222/2012. Verður því leyst úr umsókn hennar um sérfræðileyfi á grundvelli ákvæða þeirrar reglugerðar.

Samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 1222/2012 hefur sá einn sem fengið hefur til þess leyfi landlæknis rétt til að kalla sig sérfræðing í sérgrein innan læknisfræði og starfa sem slíkur hér á landi. Skilyrði fyrir sérfræðileyfi eru rakin í 7. gr. en kröfur eru m.a. þær að læknir skuli hafa lokið viðurkenndu sérfræðinámi og tileinkað sér þekkingu, klíníska og verklega færni og aðferðafræði sem krafist er fyrir viðkomandi sérgrein skv. 10. gr., sbr. c-lið 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar. Þá segir í 6. mgr. 7. gr. að um frekari skilyrði fari skv. 17. gr. Í 8. gr. reglugerðarinnar segir að sérnám skv. 10. gr. megi einungis fara fram á þeim heilbrigðisstofnunum sem viðurkenndar séu til slíks í viðkomandi landi. Ráðherra veiti heilbrigðisstofnunum hér á landi slíka viðurkenningu samkvæmt tillögu nefndar þriggja lækna sem meti starfsemi þeirra.

Nánar er kveðið á um sérnám í 9. gr. reglugerðarinnar, en þar er ráðherra veitt heimild til að setja reglur um sérnám hér á landi að fengnum tillögum læknadeildar heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands. Í 2. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um að læknar sem stundi sérnám skuli vera í fullu starfi á þeim heilbrigðisstofnunum þar sem þeir nema. Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. má veita undanþágu frá þessu ákvæði ef önnur námstilhögun þykir jafngild að mati læknadeildar. Nám á sérfræðinámskeiði megi viðurkenna í stað takmarkaðs hluta tilskilins starfstíma á heilbrigðisstofnun. Í 10. gr. reglugerðarinnar eru ákvæði um sérgreinar og samkvæmt 1. mgr. má veita sérfræðileyfi að loknu formlega viðurkenndu sérfræðinámi á þeim sérsviðum læknisfræði sem fram koma í töluliðum ákvæðisins. Er kveðið á um að heildarnámstími skuli eigi vera skemmri en fjögur og hálft ár í aðalgrein. Samkvæmt X. lið 10. gr. verður læknir að hafa lokið fjórum árum á kvennadeild og einu ári á almennri skurðdeild. Í 16. gr. er síðan kveðið á um að landlæknir skipi þriggja lækna sérfræðinefnd til að meta og taka afstöðu til umsókna um sérfræðileyfi.

Við meðferð málsins óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum frá embætti landlæknis um hvort innihalds- eða marklýsing hafi verið til staðar fyrir sérfræðinám í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum á grundvelli reglugerðar nr. 1222/2012. Barst ráðuneytinu svar frá formanni mats- og hæfisnefndar, en í svarinu segir m.a. að árið 2013 hafi fengist viðurkenning frá Evrópusamtökum fæðingarlækna á kvennadeildinni sem sérnámsstað, þá fyrir fyrstu 2-3 árin. Þessi innihaldslýsing kunni að hafa fallið undir reglugerð nr. 1222/2012, en aldrei hafi verið boðið upp á fullt sérnám hér á landi.  Upplýsingarnar voru senda til kæranda en athugasemdir bárust ekki.

Umsókn kæranda um sérfræðileyfi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum byggir á því að hún hafi lokið 41 og hálfum mánuði á kvennadeild. Þá hafi hún lokið sex og hálfs mánaða starfi hjá A sem kærandi telur að meta megi til jafns við starf á kvennadeild, til að uppfyllt sé skilyrði X. liðar 10. gr. reglugerðar nr. 1222/2012 um fjögurra ára starf á kvennadeild. Við meðferð málsins aflaði embætti landlæknis umsagnar frá læknadeild heilbrigðisvísindasviði Háskóla Íslands, dags. 12. október 2020, þar sem tekin var afstaða til umsóknar kæranda. Í umsögninni er vísað til tíma kæranda á kvennadeild auk þess sem hún hafi starfað í tvö ár við frjósemislækningar. Þá hafi kærandi tekið vaktir á móttöku fyrir þolendur kynferðisofbeldis. Fram kemur að A hafi ekki fengið viðurkenningu sem námsstofnun en að það sé mat nefndarinnar að 6,5 mánaða námstíma hjá A megi meta til jafns við sérnámstíma á almennri kvennadeild, en frjósemislækningar séu víða stundaðar á kvennadeildum sjúkrahúsa. Teljist vaktir á móttöku fyrir þolendur kynferðisofbeldis að auki vera mikilvæg reynsla fyrir kvensjúkdómalækni. Í umsögninni kemur fram að nefndin telji kæranda uppfylla kröfur um nám í sérgreininni og að hún mæli með veitingu sérfræðileyfis í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum.

Kærandi gerir aðallega athugasemdir við að embætti landlæknis hafi í hinni kærðu ákvörðun farið gegn afstöðu sérfræðinefndar og telur að málsmeðferðin sé að þessu leyti í andstöðu við ákvæði reglugerðar nr. 1222/2012. Ráðuneytið bendir á að í 16. gr. reglugerðar nr. 1222/2012 var aðeins kveðið á um að nefndin tæki afstöðu til umsókna um sérfræðileyfi. Er hvorki í 16. gr. reglugerðarinnar né öðrum ákvæðum hennar kveðið sérstaklega á um að umsögn sérfræðinefndar sé bindandi fyrir embætti landlæknis í þeim málum sem varða umsókn um sérfræðileyfi. Þótt sérfræðinefndin hafi mælt með því að kæranda yrði veitt sérfræðileyfi er það mat ráðuneytisins að embætti landlæknis hafi ekki verið skylt að hlíta umsögninni, enda eru umsagnir almennt ekki bindandi fyrir það stjórnvald sem tekur ákvörðun í máli nema það komi skýrt fram í lögum. Er það hlutverk embættis landlæknis, sem útgefanda sérfræðileyfa, að leggja mat á hvort umsækjandi uppfylli þær kröfur og þau skilyrði sem fram koma í 7.-10. gr. reglugerðar nr. 1222/2012. Af framangreindu leiðir að það eitt og sér að landlæknir komist að annarri niðurstöðu en fram kemur í umsögninni felur ekki í sér brot á ákvæðum laganna eða reglugerðarinnar.

Ákvæði um sérnám hafa þegar verið rakin en í 8. gr. reglugerðar nr. 1222/2012 kemur skýrt fram að sérnám samkvæmt 10. gr. megi einungis fara fram á þeim heilbrigðisstofnunum sem viðurkenndar eru til slíks sérnáms í viðkomandi landi. Engar undantekningar eru frá þessu skilyrði í 8. gr. reglugerðarinnar, en kærandi hefur byggt á því að beita megi undanþáguákvæði 3. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar til að víkja frá framangreindu skilyrði 8. gr. Mælt er nánar fyrir um sérnám í 9. gr. reglugerðarinnar, en ráðuneytið bendir á að ákvæði 3. mgr. 9. gr. kemur í framhaldi af ákvæði 2. mgr. um að læknar sem stundi sérnám skuli vera í fullu starfi á þeim heilbrigðisstofnunum þar sem þeir nema. Segir í ákvæði 3. mgr. 9. gr. að frá þessu ákvæði megi þó veita undanþágu ef önnur námstilhögun þyki jafngild að mati læknadeildar. Nám á sérfræðinámskeiði megi einnig viðurkenna í stað takmarkaðs hluta tilskilins starfstíma á heilbrigðisstofnun. Er það mat ráðuneytisins, eins og ákvæði þessi eru sett fram, að undanþáguákvæði 3. mgr. 9. gr. sé einungis ætlað að veita undanþágu frá skilyrði 2. mgr. 9. gr. um að læknar skuli vera í fullu starfi á heilbrigðisstofnun þar sem þeir nema. Eigi hvorki 1. né 2. málsl. 3. mgr. 9. gr. við um aðstæður kæranda er lúta að starfi hennar hjá A, en hún hafi hvorki breytt námstilhögun sinni að því er varðar kröfu um fullt starf né setið sérfræðinámskeið sem viðurkenna hafi mátt sem takmarkaðan hluta tilskilins starfstíma á heilbrigðisstofnun. Verður því ekki fallist á með kæranda að unnt sé að beita ákvæðinu á þann hátt sem hún byggir á í kæru. Þá verður ekki talið að önnur lögskýringarsjónarmið sem kærandi hefur byggt á, svo sem um að ákvæði reglugerðarinnar hafi verið túlkuð með íþyngjandi eða ströngum hætti, leiði til þess að gera megi undantekningu frá skilyrðinu. Að því er varðar þau álit umboðsmanns Alþingis og úrskurði velferðarráðuneytisins og heilbrigðisráðuneytisins sem kærandi hefur vísað til telur ráðuneytið að sjónarmið sem þar koma fram hafi ekki fordæmisgildi fyrir mál kæranda.

Í 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1222/2012 er mælt fyrir um að sérfræðileyfi megi veita að loknu formlega viðurkenndu sérfræðinámi á þeim sérsviðum læknisfræði sem tilgreind eru í ákvæðinu. Eins og rakið hefur verið er ljóst að kærandi hefur ekki lokið fjögurra ára námi á kvennadeild á heilbrigðisstofnun sem viðurkennd hefur verið til sérnáms, sbr. einnig 8. gr. reglugerðarinnar. Hefur ráðuneytið þegar komist að þeirri niðurstöðu að reglugerðin geri ekki ráð fyrir því að unnt sé að veita undanþágu frá því skilyrði. Með vísan til framangreinds uppfyllir kærandi ekki skilyrði X. liðar 10. gr. reglugerðarinnar fyrir sérfræðileyfi í fæðinga- og kvenlækningum. Verður hin kærða ákvörðun því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun embættis landlæknis, dags. 2. febrúar 2021, um að synja kæranda um sérfræðileyfi í fæðinga- og kvensjúkdómalækningum, er staðfest.