Úrskurður nr. 2/2021
Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 002/2021
Miðvikudaginn 17. febrúar 2021 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R
Með bréfi, dags. 23. febrúar 2020, kærði A tannlæknir, kt. 300869-3009, hér eftir nefndur kærandi, synjun embættis landlæknis, dags. 18. febrúar 2020, um sérfræðileyfi á sviði samfélagstannlækninga. Í kæru er þess krafist að umsókn verði endurskoðuð.
I. Málsmeðferð ráðuneytisins.
Ráðuneytinu barst kæra ásamt synjun landlæknis með tölvupósti frá kæranda 25. febrúar 2020 og þann 4. mars 2020 sendi kærandi ráðuneytinu kæru án trúnaðarupplýsinga samkvæmt beiðni ráðuneytisins. Ráðuneytinu barst umsögn embættis landlæknis og gögn málsins 31. mars 2020. Ráðuneytinu bárust athugasemdir kæranda við umsögn landlæknis 3. apríl 2020. Athugasemdir kæranda voru sendar embætti landlæknis 6. apríl. Ráðuneytið tilkynnti kæranda með tölvupósti, dags. 14. júlí 2020 að tafir yrðu á afgreiðslu kærunnar.
II. Málsatvik.
Kærandi sótti upphaflega um sérfræðileyfi á sviði samfélagstannlækninga hjá embætti landlæknis 30. júní 2017, í kjölfar þess að hún útskrifaðist með meistaragráðu í lýðheilsuvísindum frá tannlæknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands. Náminu lauk með vörn meistararitgerðar og hlaut kærandi lærdómstitilinn Magistri Publicae Hygiene (MPH) í júní 2017.
Umsókn kæranda var synjað með bréfi, dags. 9. maí 2019, á þeim grundvelli að kærandi uppfyllti ekki skilyrði til að hljóta sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum. Við meðferð málsins hafði embætti landlæknis aflað umsagna tannlæknadeildar Háskóla Íslands. Kærandi kærði synjun embættisins til ráðuneytisins, með bréfi, dags. 19. júní 2019. Umsögn landlæknis barst 8. júlí 2019 og kvað ráðuneytið upp úrskurð í málinu, nr. 9/2019, þann 14. nóvember 2019. Með úrskurðinum felldi ráðuneytið ákvörðun embættis landlæknis um synjun á umsókn kæranda úr gildi og lagði fyrir embættið að taka málið aftur til efnislegrar meðferðar, að teknu tilliti til fyrirliggjandi gagna og þeirra sjónarmiða sem fram komu í úrskurðinum, m.a. um að ekki væri tækt að synja umsókninni á þeim grundvelli að nám kæranda hefði ekki verið þriggja ára nám.
Umsókn kæranda var þá tekin til nýrrar meðferðar hjá embætti landlæknis. Umsögn tannlæknadeildar Háskóla Íslands barst embættinu með bréfi, dags. 6. janúar 2020. Kærandi skilaði embættinu athugasemdum sínum við umsögn tannlæknadeildar sama dag og voru þær sendar deildinni 7. janúar 2020. Þá skilaði tannlæknadeild embættinu viðbótarumsögn, dags. 20. janúar 2020. Loks bárust embættinu athugasemdir kæranda vegna viðbótarumsagnarinnar 22. janúar 2020 og var málið þá tekið til afgreiðslu.
Í umsögn tannlæknadeildar Háskóla Íslands, dags. 6. janúar 2020, sagði að kærandi hefði ekki stundað skilgreint þriggja ára sérfræðinám við háskóla sem viðurkenndur væri af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi. Þrátt fyrir að kærandi hafi lokið MPH gráðu við Háskóla Íslands þá uppfyllti sú gráða ekki kröfur reglugerðar nr. 1121/2012 um að vera skilgreint sérfræðinám í tannlækningum. Hingað til hafi ekki verið hægt að stunda sérnám í tannlækningum við Háskóla Íslands þrátt fyrir að hægt sé að taka hluta námsins með því að ljúka meistaragráðu við skólann. Í Bandaríkjunum bjóði skólar upp á sérnám í samfélagstannlækningum sem ljúki með sérfræðiviðurkenningu. Þar þurfi að ljúka að lágmarki 12 mánaða sérnámi eftir að tannlæknir hefur lokið MPH gráðu til þess að fá sérfræðiviðurkenningu. Þá uppfyllti kærandi ekki skilyrði reglugerðarinnar um birtingu tveggja fræðigreina eða doktorspróf í samfélagstannlækningum. Kærandi hafi lokið tveggja ára rannsóknartengdu námi á meistarastigi í lýðheilsuvísindum og fengið eina fræðigrein birta. Til að hægt væri að samþykkja umsókn kæranda þyrfti hún til viðbótar að ljúka viðurkenndu sérnámi í a.m.k. 12 mánuði við háskóla sem viðurkenndur er af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi og fá aðra fræðigrein birta í viðurkenndu sérfræðitímariti.
Í athugasemdum við umsögnina benti kærandi á að kröfur tannlæknadeildar um að hún þurfi að ljúka 12 mánaða sérnámi/starfsnámi til viðbótar og leggja fram aðra fræðigrein til að geta fengið sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum væru ítarlegri en kröfur reglugerðar nr. 1121/2012. Þá ætti krafa um þriggja ára nám ekki við um samfélagstannlækningar samkvæmt úrskurði heilbrigðisráðuneytisins nr. 9/2019. Tannlæknadeild telji samfélagstannlækningar vera klínískt fag þrátt fyrir að reglugerðin taki fram, og úrskurður ráðuneytisins árétti, að samfélagstannlækningar séu ekki klínísk grein hér á landi. Tannlæknadeild vísi til háskóla í Bandaríkjunum, en þar sé fagið klínískt. Krafa tannlæknadeildar um 12 mánaða klínískt nám fyrir sérfræðiviðurkenningu í grein sem sé ekki klínísk sé undarleg. Loks benti kærandi á að hún hafi hátt í tuttugu og þriggja ára starfsreynslu við almennar tannlækningar þar sem stór hluti fari í greiningu, fræðslu og forvarnir. Hún viti ekki hve mikið hún eigi að læra til viðbótar á 12 mánuðum, sem hún hafi ekki þegar lært á þessum tíma í starfi.
Í viðbótarumsögn tannlæknadeildar, dags. 20. janúar 2020, sagði að í reglugerð nr. 1121/2012 kæmi skýrt fram í 6. gr. að sérfræðinám í tannlækningum skyldi eigi vera skemmra en þrjú ár. Í reglugerðinni væru gerðar ólíkar kröfur til þeirra sem hljóta sérfræðiréttindi í samfélagstannlækningum og í öðrum greinum tannlækninga. Aðrar sérgreinar væru kallaðar klínískar. Tannlæknadeild tók fram að á þeim forsendum teldi umsækjandi sig ekki þurfa að ljúka klínísku sérnámi til að sækja um sérfræðiréttindi í samfélagstannlækningum. Þá tók tannlæknadeild fram að Sjúkratryggingar Íslands greiddu sérfræðiálag á meðferð sem framkvæmd sé af tannlæknum með sérfræðiréttindi. Þetta eigi líka við um tannlækna sem hafa sérfræðiréttindi í samfélagstannlækningum. Það sé því ekki óeðlilegt að gerð sé krafa um klínískt sérnám til allra tannlækna sem sæki um sérfræðiréttindi eins og fram komi í reglugerðinni. Í 2. gr. reglugerðarinnar komi fram að umsækjandi þurfi að hafa stundað skilgreint sérfræðinám, eigi skemur en í þrjú ár, við háskóla sem viðurkenndur sé af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi, og hafa lokið fræðilegu og verklegu námi, og uppfyllt þær kröfur sem gerðar séu við viðkomandi háskóla. Umsækjandi hafi stundað nám við Háskóla Íslands en þar sé ekki boðið upp á skilgreint sérfræðinám í tannlækningum þrátt fyrir að hægt sé að taka hluta námsins með því að ljúka þar meistaragráðu. Umsagnaraðila sé ekki kunnugt um að hægt sé að fá sérfræðiviðurkenningu í samfélagstannlækningum í öðrum löndum en Bandaríkjunum, en hægt sé að stunda meistaranám í faginu víðar. Athugasemdir kæranda breyti því ekki niðurstöðu í umsögn Tannlæknadeildar frá 6. janúar 2020.
Kærandi gerði athugasemdir við viðbótarumsögn tannlæknadeildar, dags. 22. janúar 2020, og taldi kröfur tannlæknadeildar ítarlegri en kröfur reglugerðarinnar en samkvæmt henni dugi meistarapróf eitt og sér. Kærandi ítrekaði að samfélagstannlækningar væru ekki klínísk sérgrein hér á landi eins og tannlæknadeild teldi, þrátt fyrir að svo væri í Bandaríkjunum. Krafa um 12 mánaða klínískt nám fyrir sérfræðiviðurkenningu í grein sem er ekki klínísk sé undarleg. Þessi skilningur tannlæknadeildar sé kannski ástæða þess að Sjúkratryggingar greiði sérfræðiálag sem ætti ekki að gera nema fyrir klínískar greinar.
Embætti landlæknis synjaði í annað sinn umsókn kæranda um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum með bréfi, dags. 18. febrúar 2020. Var synjunin að hluta til byggð á áliti tannlæknadeildar Háskóla Íslands, dags. 6. janúar 2020. Embættið synjaði umsókn kæranda á þeim grundvelli að hún uppfyllti hvorki skilyrði 2. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012 um sérfræðinám þar sem nám kæranda væri ekki skilgreint sérfræðinám í samfélagstannlækningum, né skilyrði 6. mgr. 6. gr. um birtingu tveggja fræðigreina. Embætti landlæknis féllst ekki á það með tannlæknadeild að nám kæranda hefði þurft að vera þriggja ára langt, með vísan til úrskurðar heilbrigðisráðuneytisins nr. 9/2019 og eldri úrskurðar ráðuneytisins frá árinu 2001.
Hvað 1. mgr. 6. gr. varðar þá sagði í synjun að embætti landlæknis hefði leitað til Háskóla Íslands til að fá nánari skilgreiningu á inntaki MPH náms við skólann. Samkvæmt upplýsingum frá Miðstöð í lýðheilsuvísindum séu nemendur skráðir í þverfaglegt nám í lýðheilsuvísindum en brautskráningardeild nemenda sé að öllu jöfnu heimadeild aðalleiðbeinanda í rannsóknarverkefni. Þeir sem útskrifist með MPH prófgráðu noti titilinn lýðheilsufræðingur. Þá segi í kennsluskrá að námið sé fjölbreytt og hagnýt framhaldsmenntun með áherslu á undirstöðuþekkingu á áhrifavöldum heilbrigðis, forvörnum og heilsueflandi aðgerðum. Það sé góður undirbúningur fyrir þá sem vilji öðlast færni og þjálfun í aðferðum lýðheilsuvísinda, ætli sér leiðtogahlutverk á sviðum heilbrigðismála eða vilji leiða heilsueflingarstarf á eigin starfsvettvangi. Af þessum upplýsingum fékk embætti landlæknis ráðið að ekki væri unnt að líta svo á að meistaranám í lýðheilsuvísindum væri sérfræðinám í samfélagstannlækningum. Þvert á móti yrði að telja að um þverfræðilegt, hagnýtt nám væri að ræða sem kæmi til viðbótar við grunnmenntun viðkomandi. Sá skilningur væri í samræmi við umsagnir tannlæknadeildar Háskóla Íslands þar sem fram hefði komið að meistaranám umsækjanda væri rannsóknartengt framhaldsnám sem veitti meistaragráðu en væri ekki sambærilegt við skipulagt sérnám í samfélagstannlækningum sem boðið sé upp á við erlenda háskóla þrátt fyrir að hægt væri að taka hluta sérnámsins hér á landi með því að ljúka meistaragráðu við Háskóla Íslands.
Hvað skilyrði 6. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar varðar sagði í synjun að embætti landlæknis túlki ákvæðið þannig að það eigi við um alla sem lokið hafi skilgreindu sérfræðinámi í samfélagstannlækningum. Þá líti landlæknir svo á að mistök hafi átt sér stað við samningu reglugerðarinnar og túlka beri ákvæðið þannig að það geri þá kröfu að umsækjandi hafi bæði lokið meistara- eða doktorspróf í samfélagstannlækningum og fengið tvær fræðigreinar birtar í viðurkenndu sérfræðitímariti. Þessa túlkun rökstyður embættið með vísan í úrskurð heilbrigðisráðuneytisins frá árinu 2001 þar sem m.a. hafi verið litið til birtra greina í fagtímaritum. Það sé mat landlæknis að kærandi uppfylli ekki þessa kröfu. Þá sé Tannlæknablaðið ekki viðurkennt sérfræðitímarit.
III. Málsástæður og lagarök kæranda.
Í kæru, dags. 4. mars 2020, er þess krafist að umsókn verði endurskoðuð og tillit tekið til 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012. Í ákvæðinu eigi krafa um þriggja ára sérfræðinám aðeins við um klínískt sérfræðinám. Sérfræðinám í samfélagstannlækningum sé ekki klínískt nám. Þá verði einnig tekið tillit til þess að meistarapróf kæranda nægi til að komast í starfsnám í samfélagstannlækningum í Bandaríkjunum. Kærandi hafi hins vegar tuttugu og þriggja ára starfsreynslu sem tannlæknir sem mætti meta sem starfsnám.
Kærandi tekur fram að nú hafi umsókn hennar verið hafnað á þeim grunni að meistaranám sem hún lauk í lýðheilsuvísindum við Háskóla Íslands sé ekki nám í samfélagstannlækninum eða sambærilegt. Þar að auki sé það einungis tveggja ára nám en ekki þriggja ára eins og tannlæknadeild Háskóla Íslands fer fram á samkvæmt umsögn frá 6. janúar 2020. Kærandi vísar til þess að samkvæmt tannlæknadeildinni þurfi hún að bæta við sig eins árs starfsþjálfun, í viðbót við núverandi MPH nám í Bandaríkjunum, en þar sé MPH nám forsenda inngöngu í starfsnám í samfélagstannlækningum.
Kærandi vísar til þess að einungis þannig uppfylli hún kröfu um þriggja ára nám skv. reglugerð. Þá vísar kærandi einnig til þess tannlæknadeildin hafi tekið fram að þrátt fyrir að kærandi hafi lokið MPH gráðu við Háskóla Íslands uppfylli sú gráða ekki skilyrði um að vera skilgreint sérfræðinám i tannlækningum. Kærandi segir að ef hún skilji þessa tilvísun rétt sé verið að tala um þriggja ára nám, en hún hafi ekki séð neina skilgreiningu á því hvaða nám sé rétta námið til að kallast samfélagstannlækningar, en MPH gráða hennar dugi til að komast í starfsnám í Bandaríkjunum.
Kærandi kveður landlækni byggja synjun sína á þessu og hafi vísað til þess að þar sem kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði 2. málsliðar 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012 um sérfræðinám og 6. mgr. 6. gr. sömu reglugerðar um birtingu tveggja fræðigreina hafi niðurstaða landlæknis verið að synja umsókn kæranda um sérfræðileyfi í samfélagstannlækninum. Kærandi telur að þarna sé verið að gera kröfu um starfsnám þegar reglugerðin skilgreini ekki samfélagstannlækningar sem klínískt fag og jafnframt fari reglugerðin eingöngu fram á meistarapróf en ekki starfsþjálfun og greinaskrif.
Þessa ákvörðun vill kærandi kæra og fer fram á að umsókn sín verði endurskoðuð þar sem tillit verði tekið til eftirfarandi raka.
Í 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012 standi: „Sérfræðileyfi má veita í samfélagstannlækningum og klínískum sérgreinum innan tannlækninga.“ Seinna í sömu grein segir: „Umsækjandi um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum skal leggja fram tvær fræðigreinar sem birst hafa í viðurkenndu sérfræðitímariti eða hafa lokið meistara- eða doktorsprófi í samfélagstannlækningum.“ Þarna telur kærandi koma skýrt fram að samfélagstannlækningar séu ekki taldar vera klínísk sérgrein. Það hafi ávallt verið skilningur kæranda að þessi þriggja ára regla eigi einungis við um klínískar sérgreinar tannlækninga en ekki samfélagstannlækningar þar sem sérstaklega er talað um að meistarapróf eitt og sér sé nóg og samkvæmt tannlæknadeild er MPH nám það sem þarf í Bandaríkjunum til að komast í starfsnám. Þá bendir kærandi á að hún hafi tuttugu og þriggja ára starfsreynslu við almennar tannlækningar að baki og spyr hvers virði hún sé, í samanburði við eins árs starfsþjálfun, og hvort ekki sé heimilt að meta slíka reynslu.
Þá kveðst kærandi vera búin að greiða fyrir sérfræðileyfi sem hún hafi aldrei fengið og telji það ekki sitt að ganga á eftir endurgreiðslu frá landlækni. Embættið hafi viðurkennt að hafa gert mistök með því að krefja kæranda um greiðslu fyrir sérfræðileyfi þrátt fyrir að hafa ekki lokið afgreiðslu umsóknar hennar. Kærandi telji embættið eiga að endurgreiða sér vegna þeirra mistaka, með dráttarvöxtum. Ekki sé rétt af embætti landlæknis að leggja það í hendur kæranda að sjá um að krefjast endurgreiðslu fyrir mistök embættisins heldur eigi það að leiðrétta mistökin sjálft. Kærandi kveðst hafa litið á kröfu um greiðslu fyrir sérfræðileyfi sem samþykki á umsókn sinni.
IV. Málsástæður og lagarök stofnunar.
Í umsögn embættis landlæknis, dags. 31. mars 2020, um kæru segir að eins og fram komi í synjun á umsókn um sérfræðileyfi, dags. 18. febrúar 2020, telji embættið ekki unnt að krefjast þess að kærandi uppfylli skilyrði 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar um þriggja ára sérfræðinám. Synjun landlæknis hafi því ekki verið byggð á því að kærandi þyrfti að ljúka þriggja ára sérfræðinámi til þess að uppfylla skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis.
Synjun landlæknis á umsókn kæranda um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum hafi byggst á því að ekki væri unnt að meta nám kæranda til MPH-gráðu sem skilgreint sérfræðinám í samfélagstannlækningum. Þessi niðurstaða embættisins hafi verið í samræmi við umsögn Tannlæknadeildar Háskóla Íslands, dags. 6. janúar 2020.
Í synjun embættisins, dags. 18. febrúar 2020, hafi innhaldi náms til MPH-gráðu við Háskóla Íslands verið lýst og niðurstaða embættis landlæknis verið sú að námið væri ekki skilgreint sérfræðinám á sviði samfélagstannlækninga. Þar með uppfyllti það ekki skilyrði 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012 um að sérfræðinám umsækjanda skuli vera skilgreint innan þeirrar sérgreinar eða þess sérsviðs sem umsókn hans um sérfræðileyfi tekur til.
Hvað varðar skilyrði 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012 um framlagningu tveggja fræðigreina sem birst hafi í viðurkenndu sérfræðitímariti þá vísar embættið til rökstuðningsins sem fram kemur í synjun þess, dags. 18. febrúar 2020.
V. Frekari athugasemdir kæranda.
Í athugasemdum kæranda, dags. 3. apríl 2020, við umsögn embættis landlæknis, bendir kærandi á að alls staðar þar sem samfélagstannlækningar séu viðurkenndar sem sérgrein, bæði í Bandaríkjunum og í Evrópu, sé gerð krafa um meistarapróf, oftast MPH. Kærandi tekur fram að í samræmi við það sem hún hafi skoðað þá sé MPH gráðan tekin fyrst og eftir það séu sérfræðiréttindin veitt í samræmi við heilbrigðiskerfi hvers lands, þ.e. fólki sé kennt á kerfið í viðkomandi landi áður en réttindin séu veitt. Í Bretlandi fari fólk í starfsþjálfun í heilbrigðiskerfinu. Þar sé því kennt á kerfið og sé róterað til á mismunandi staði og fái tækifæri til að stunda rannsóknir. Meistaragráðan sem fólk ljúki í Bretlandi sé 90 ECTS einingar.
Kærandi kveður það nám sem tannlæknadeild HÍ bendi á í Bandaríkjunum vera með verklega þjálfun þar sem unnið sé að forvörnum, svo sem flúorlökkun, skorufyllingum og greiningum. Þetta sé allt hluti af daglegum störfum almennra tannlækna og gagnist því þeim sem séu nýkomnir úr grunnnámi meira en þeim sem hafi unnið lengi við fagið.
Kærandi tekur fram að enginn núverandi sérfræðinga í samfélagstannlækningum hafi klárað svona nám svo hún viti til, heldur hafi allir klárað MPH gráðu, eða aðeins diplómagráðu eins og einn þeirra virðist hafa gert og kærandi kveðst hafa bent á áður.
Kærandi spyr hvort MPH gráða hennar sé ekki sú meistaragráða sem farið sé fram á, fyrst hún dugi til að komast í fyrrgreinda starfsþjálfun t.d. í Bandaríkjunum. Telji landlæknir svo ekki vera spyr kærandi einnig af hverju embætti landlæknis líti svo á. Kærandi geti ekki séð að farið sé fram á meira en viðeigandi meistaragráðu eða að hafa fengið tvær greinar birtar í viðurkenndu sérfræðitímariti. Kærandi kveðst hvergi geta fengið upplýsingar um hver þau tímarit séu og hafi tekið þá stefnu að reyna ekki að fá neitt birt á meðan það sé óljóst. Í dag séu ótal leiðir til að birta efni og því þurfi að skilgreina hvað teljist viðurkennd birting og hvað ekki. Þá þurfi þær upplýsingar að vera aðgengilegar öllum.
VI. Niðurstaða.
Mál þetta lýtur að þeirri ákvörðun embættis landlæknis að synja kæranda í annað sinn um útgáfu sérfræðileyfis í samfélagstannlækningum. Ákvörðunin byggist á því að kærandi uppfylli hvorki skilyrði reglugerðar nr. 1121/2012 um að sérfræðinám umsækjanda sé skilgreint innan þeirrar sérgreinar sem umsókn hans um sérfræðileyfi tekur til, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 6. gr., né skilyrði um að umsækjandi um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum skuli leggja fram tvær fræðigreinar sem birst hafi í viðurkenndu sérfræðitímariti eða hafa lokið meistara- eða doktorsprófi í samfélagstannlækningum, sbr. 6. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Umrædd reglugerð er sett með stoð í 5., 8., 30. og 31. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012. Fyrri synjun embættis landlæknis var felld úr gildi með úrskurði heilbrigðisráðuneytisins nr. 9/2019 sem kveðinn var upp 14. nóvember 2019, og var þá lagt fyrir embættið að taka umsókn kæranda til nýrrar efnislegrar meðferðar.
Í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Því frelsi megi þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Umsókn kæranda til embættis landlæknis um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum snýr að atvinnufrelsi í skilningi 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Störfum heilbrigðisstarfsmanna hafa verið settar skorður með lögum um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012, í þágu almannahagsmuna, þ.e. öryggis sjúklinga og gæða heilbrigðisþjónustu.
Markmið laga nr. 34/2012 er „að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga með því að skilgreina kröfur um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna og starfshætti þeirra.“, sbr. 1. mgr. 1. gr. Í lögunum kemur fram að tannlæknar séu löggilt heilbrigðisstétt, sbr. 30. tölul. 1. mgr. 3. gr. og samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna skal ráðherra setja reglugerð um stéttina þar sem fram komi menntunarkröfur og önnur skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi.
Í 8. gr. laga nr. 34/2012 er sérstaklega fjallað um skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis. Þar segir í 1. mgr.: „Ráðherra getur kveðið á um löggildingu sérfræðigreina innan löggiltrar heilbrigðisstéttar með reglugerð, að höfðu samráði við landlækni, viðkomandi fagfélag og menntastofnun hér á landi. Við löggildingu nýrra sérfræðigreina skal einkum litið til öryggis og hagsmuna sjúklinga. Einnig skal viðkomandi sérfræðigrein standa á traustum fræðilegum grunni og eiga sér samsvörun á viðurkenndum alþjóðlegum vettvangi.“ Þá segir í 2. mgr. sama ákvæðis: „Í reglugerð um veitingu sérfræðileyfis skal kveðið á um þau skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta leyfi til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur hér á landi. Miðað skal við að lokið hafi verið formlegu viðbótarnámi á viðkomandi sérfræðisviði. Í reglugerð skal m.a. kveðið á um það sérfræðinám sem krafist er til að hljóta sérfræðileyfi og um starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Enn fremur skal kveðið á um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um sérfræðinám. Heimilt er að kveða á um skipun sérstakra mats- og umsagnarnefnda til að meta umsagnir um sérfræðileyfi.“
Ráðherra hefur sett reglugerð nr. 1121/2012 um menntun, réttindi og skyldur tannlækna og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi. Kærandi hefur fengið leyfi landlæknis til að starfa sem tannlæknir skv. II. kafla reglugerðarinnar en var synjað af embætti landlæknis um sérfræðileyfi skv. III. kafla reglugerðarinnar.
Í 6. tölul. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 1121/2012 eru samfélagstannlækningar taldar upp sem sérgrein innan tannlækninga og í 6. gr. reglugerðarinnar koma fram þau skilyrði sem umsækjandi um sérfræðileyfi í tannlækningum þarf að uppfylla til að hljóta sérfræðileyfi. Af 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. má ráða að við setningu reglugerðarinnar hafi verið miðað við að skilyrði fyrir sérfræðileyfum innan tannlækninga skyldu að einhverju leyti vera ólík eftir því hvort um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum eða klínískum sérgreinum væri að ræða, en samfélagstannlækningar teljast til paraklínískra greina.
Í 6. gr. reglugerðarinnar er fjallað um skilyrði fyrir sérfræðileyfi. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. má veita sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum og klínískum sérgreinum innan tannlækninga. Skilyrt er að sérfræðinám umsækjanda sé skilgreint innan þeirrar sérgreinar eða þess sérsviðs sem umsókn hans um sérfræðileyfi tekur til. Viðkomandi sérsvið skal standa á traustum fræðilegum grunni og eiga sér samsvörun á viðurkenndum alþjóðlegum vettvangi. Þetta eru almenn skilyrði sem eiga jafnt við um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum og klínískum sérgreinum.
Í 2. mgr. 6. gr. segir að með klínískum sérgreinum sé átt við svið þar sem störf fela í sér bein samskipti við sjúklinga svo og forvarnir, greiningu og meðferð.
Í 3. mgr. segir að sérfræðinám í tannlækningum skuli eigi vera skemmra en þrjú ár. Í úrskurði heilbrigðisráðuneytisins nr. 9/2019 segir að ekki sé skýrt kveðið á um það í reglugerðinni hvort krafa 3. mgr. 6. gr., um þriggja ára sérfræðinám, eigi við um samfélagstannlækningar. Eitt og sér hafi það því ekki fullnægjandi grundvöllur fyrir synjun á sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum að nám kæranda hafi ekki uppfyllt skilyrði 3. mgr. 6. gr. um lengd náms. Þessu skilyrði verður því aðeins beitt um klínískar sérgreinar.
Samkvæmt 4. mgr. skal tannlæknir uppfylla eftirtaldar kröfur til að hann geti átt rétt á að hljóta sérfræðileyfi skv. 5. gr.: i) hafa starfsleyfi sem tannlæknir hér á landi skv. 2. gr., ii) hafa stundað skilgreint sérfræðinám við háskóla og lokið fræðilegu og verklegu námi og uppfyllt þær kröfur sem gerðar eru við viðkomandi háskóla sem viðurkenndur er af heilbrigðisyfirvöldum hér á landi og heilbrigðisyfirvöldum þess ríkis þar sem námið var stundað og iii) leggja fram ritgerð um efni er snertir sérgrein hans og skal hún sýna þekkingu á vísindalegri aðferðarfræði og getu til að nýta sér fræðirit. Þessi skilyrði eiga bæði við um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum og klínískum sérgreinum.
Í 5. mgr. 6. gr. kemur fram að umsækjanda um sérfræðileyfi í klínískri sérgrein beri að leggja fram sex sjúkraskrár vegna tilfella sem hann hefur sjálfur unnið er sýni sem fjölbreyttasta þekkingu á lausn klínískra vandamála. Sjúkraskrár skuli studdar öllum þeim gögnum sem nauðsynleg eru við mat, greiningu og meðferð viðkomandi vandamála eða sjúkdóms. Þessi málsgrein á aðeins við um klínískar sérgreinar en ekki samfélagstannlækningar.
Þá segir í 6. mgr. 6. gr. að umsækjandi um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum skuli leggja fram tvær fræðigreinar sem birst hafa í viðurkenndu sérfræðitímariti eða hafa lokið meistara- eða doktorsprófi í samfélagstannlækningum. Þetta skilyrði á bara við um samfélagstannlækningar en ekki klínískar sérgreinar.
Af framangreindu má ráða að 1., 4. og 6. mgr. 6. gr. eigi við um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum.
Af innra samhengi 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012 má ráða að til þess að hljóta sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum sé það grundvallarskilyrði að umsækjandi hafi stundað skilgreint sérfræðinám í samfélagstannlækningum sem uppfylli öll skilyrði 1. og 4. mgr. 6. gr., sbr. hér að framan. Skilyrðin í 6. mgr. fjalla um hvernig lokum náms í samfélagstannlækningum skuli háttað. Með því er átt við að til þess að uppfylla skilyrði reglugerðarinnar megi náminu hafa lokið með meistara- eða doktorsprófi eða, hafi námi umsækjanda lokið á annan hátt, megi líta til þess að umsækjandi hafi fengið tvær eða fleiri fræðigreinar birtar í viðurkenndum sérfræðitímaritum, þegar fram fer heildarmat á því hvort hann teljist uppfylla kröfur sem gerðar eru fyrir veitingu sérfræðileyfis í samfélagstannlækningum. Það kann því að vera rétt að líta til birtra fræðigreina hafi námi ekki lokið á hefðbundinn hátt með meistara- eða doktorsgráðu. Í öllum tilvikum þarf umsækjandi að hafa stundað skilgreint sérfræðinám á því sérsviði sem umsókn hans um sérfræðileyfi tekur til, sbr. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012.
Eins og áður hefur komið fram segir í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 34/2012 að í reglugerð um veitingu sérfræðileyfis skuli miða við að lokið hafi verið formlegu viðbótarnámi á því sérfræðisviði sem sótt er um sérfræðileyfi á. Þá skuli í reglugerð kveðið á um það sérfræðinám sem krafist sé til að hljóta sérfræðileyfi. Af þessu má ráða að í reglugerðinni skuli miða við að umsækjandi um sérfræðileyfi hafi lokið formlegu viðbótarnámi á því sérsviði sem hann sækir um sérfræðileyfi á og kemur þessi krafa fram í 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Af þessu og öðrum framangreindum laga- og reglugerðarákvæðum leiðir að til þess að eiga réttmæta kröfu um að fá útgefið sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar, verði umsækjandi að hafa lokið skilgreindu viðbótarnámi á sérsviði samfélagstannlækninga.
Eins og að framan er rakið taka sum skilyrði um sérfræðileyfi í tannlækningum aðeins til klínískra sérgreina, önnur aðeins til samfélagstannlækninga, og enn önnur til allra sérgreina. Það skilyrði sem við blasir að sé grundvallarskilyrði út frá túlkun á lögum og reglugerð, og eiga við um allar sérgreinar tannlækninga, er skilyrðið um að umsækjandi skuli hafa lokið formlegu viðbótarnámi í þeirri sérgrein sem umsókn hans um sérfræðileyfi tekur til. Réttur kæranda til sérfræðileyfis í þessu máli veltur því á því hvort nám í lýðheilsuvísindum við Háskóla Íslands sem lauk með meistaragráðu teljist vera skilgreint sérfræðinám í samfélagstannlækningum.
Í tilviki kæranda var málsatvikum þannig háttað að hún lauk meistaragráðu í lýðheilsuvísindum (MPH) frá Háskóla Íslands. Í umsögnum frá Tannlæknadeild Háskóla Íslands, dags. 28. ágúst 2018 og 6. janúar 2020, vegna umsóknar kæranda um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum, er tekið fram að nám það er kærandi lauk í lýðheilsuvísindum við Háskóla Íslands sé hvorki skilgreint sérfræðinám í samfélagstannlækningum né sambærilegt slíku námi. Í synjun embættis landlæknis, dags. 18. febrúar 2020, var fallist á þá afstöðu. Aðeins tannréttingar og munnholsskurðlækningar njóta sjálfkrafa gagnkvæmrar viðurkenningar innan EES-svæðisins skv. viðauka V við tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi og viðauka VII við EES-samninginn og er því einungis að finna lágmarkskröfur varðandi þær sérgreinar þar.
Í 2. tölul. 4. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012 kemur fram að umsækjandi skuli hafa lokið bæði fræðilegu og verklegu sérfræðinámi í þeirri sérgrein sem sótt sé um sérfræðileyfi í. Tannlæknadeild tekur fram í umsögn sinni, dags. 3 mars 2019, vegna fyrri umsóknar kæranda um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum, að nám kæranda sé rannsóknartengt nám sem taki ekki á mörgum þeirra þátta sem kenndir séu í skipulögðu framhaldsnámi í samfélagstannlækningum. Þá tekur kærandi fram í athugasemdum, dags. 14. september 2018, að MPH námið sem hún stundaði í Háskóla Íslands hafi verið 120 ECTS eininga þverfaglegt nám. Í hennar tilviki hafi 60 ECTS einingar verið á sviði tannlækninga. Þar sem MPH nám kæranda við Háskóla Íslands er einungis fræðilegt nám uppfyllir það því ekki skilyrði reglugerðarinnar um að sérfræðinám í tannlækningum sé bæði fræðilegt og verklegt. Þá er aðeins helmingur eininga á sviði tannlækninga. Á grundvelli þessa metur ráðuneytið það svo að þverfaglegt nám kæranda á heilbrigðisvísindasviði uppfylli ekki kröfu um að hluti náms sé verklegur og þá geti námið ekki talist sérfræðinám í þeirri sérgrein sem sótt er um sérfræðileyfi í, sbr. 2. tölul. 4. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar.
Kærandi bendir á að hún telji alla núverandi sérfræðinga í samfélagstannlækningum hér á landi hafi klárað MPH gráðu, og einn þeirra einungis diplómagráðu. Ráðuneytið fór yfir veitt sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum hér á landi sem eru fjögur talsins. Öll sérfræðileyfin voru veitt á árunum 2001-2005, í gildistíð eldri reglugerðar nr. 545/2007, fyrir gildistöku núgildandi laga um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012. Einn þeirra fjögurra sérfræðinga sem fékk sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum hafði þegar fengið slíkt sérfræðileyfi veitt í Finnlandi og bar því að veita honum samsvarandi sérfræðileyfi hér á landi á grundvelli 15. gr. samnings um sameiginlegan norrænan vinnumarkað fyrir ákveðnar heilbrigðisstéttir og dýralækna, sbr. auglýsing nr. 36/1993. Hinir þrír höfðu allir lokið MPH gráðu í samfélagstannlækningum frá Háskólanum í Norður Karólínu í Bandaríkjunum og höfðu auk þeirrar gráðu fengið fjölda fræðigreina birtan í viðurkenndum erlendum sérfræðitímaritum og Tannlæknablaðinu. Þrátt fyrir að fyrrgreind leyfi hafi verið veitt í gildistíð eldri reglna þá virðist mega ráða af þeim gögnum sem ráðuneytið hefur undir höndum, að allir umsækjendurnir hafi a.m.k. uppfyllt það skilyrði að hafa lokið skilgreindu sérfræðinámi í samfélagstannlækningum og auk þess fengið fjölda fræðigreina á sviði samfélagstannlækninga birtan í sérfræðitímaritum. Eins og áður hefur verið rakið telst nám kæranda ekki vera sérfræðinám í samfélagstannlækningum og er ekki efnislega sambærilegt námi þeirra sérfræðinga sem hafa fengið sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum. Mat á áður veittum sérfræðileyfum í samfélagstannlækningum breytir því ekki niðurstöðu ráðuneytisins.
Kærandi kveður MPH gráðu sína nægja sem inntökuskilyrði í eins árs starfsnám í samfélagstannlækningum í Bandaríkjunum og þar sem hún hafi þegar aflað sér tuttugu og þriggja ára starfsreynslu sem tannlæknir mætti meta þá reynslu upp í slíkt starfsnám. Í reglugerð nr. 1121/2012 er ekki gerð krafa um sérstaka starfsþjálfun vegna sérfræðileyfis í samfélagstannlækningum en hins vegar er skilyrði að sérnámið sé bæði verklegt og fræðilegt, sbr. 2. tölul. 4. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Þá er átt við verklegt nám sem fer fram áður en háskólagráða er veitt. Sú starfsþjálfun sem fjallað er um í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 34/2012 er þjálfun sem fer fram eftir að háskólagráðu er lokið, áður en starfsleyfi er veitt. Mat kæranda er að hún hafi þegar aflað sér bæði menntunar og þjálfunar sem uppfylli kröfur sérnáms í samfélagstannlækningum. Engin gögn hafa þó verið lögð fram við meðferð málsins, hvorki hjá embætti landlæknis né hjá heilbrigðisráðuneytinu, sem gefi vísbendingu um að verklegt nám í samfélagstannlækningum sé eins eða sambærilegt við almenn störf tannlækna á einkastofum hér á landi. Verklegt nám í samfélagstannlækningum felst alla jafna ekki í klínískum störfum við almennar tannlækningar heldur í störfum t.d. við ríkisstofnanir sem sjá um skipulagningu tannlækninga fyrir samfélagið, eða aðrar slíkar stofnanir, og er því ekki sambærilegt við veitingu almennrar tannlæknaþjónustu til einstaklinga. Ályktun kæranda um að meta megi áralanga starfsreynslu hennar við almennar tannlækningar upp í slíkt starfsnám á því ekki við rök að styðjast og er ráðuneytinu ekki unnt að fallast á þá röksemd kæranda.
Af framangreindu leiðir að ekki er unnt að veita kæranda sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum á grundvelli meistaragráðu í lýðheilsuvísindum sem kærandi byggir umsókn sína á. Ekki hefur verið sýnt fram á að menntun í lýðheilsuvísindum við Háskóla Íslands teljist skilgreint sérfræðinám í samfélagstannlækningum og leiðir það óhjákvæmilega af sér að kærandi telst hvorki uppfylla skilyrði 2. mgr. 8. gr. laga nr. 34/2012 né 6. gr. reglugerðar nr. 1121/2012, til að hljóta sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum.
Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem orðið hafa við uppkvaðningu þessa úrskurðar, en ástæður þeirra eru annir í ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun embættis landlæknis frá 18. febrúar 2020, um að synja kæranda um sérfræðileyfi í samfélagstannlækningum er staðfest.