Synjun á umsókn um starfslaun

Ár 2018, 28. mars, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR:

Í máli MMR17110019

I. Kröfur aðila.

Með bréfi sem barst mennta- og menningarmálaráðuneyti, þann 2. nóvember sl., kærði A hrl., f.h. B (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun stjórnar listamannalauna (hér eftir kærði), um að synja umsókn hans um starfslaun móttöku.

Kærandi fer fram á að ráðuneytið beini því til kærða að veita umsókn kæranda móttöku.

Af hálfu kærða má skilja sem svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest.

II. Málsatvik.

Kærandi lagði inn umsókn um starfslaun rithöfunda 2. október 2017, kl. 16:10. Þann 5. október 2017, barst kæranda bréf frá kærða þar sem synjað var um móttöku umsóknar hans þar sem hún hefði borist eftir lok umsóknarfrests.

III. Málsmeðferð.

Stjórnsýslukæra kæranda var móttekin 2. nóvember sl. Með bréfi, dags. 7. nóvember sl., leitaði ráðuneytið umsagnar kærða um kæruna. Umsögn kærða barst ráðuneytinu 14. nóvember sl. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 15. nóvember sl., voru athugasemdir kærða kynntar kæranda og honum gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum. Þann 16. nóvember bárust athugasemdir kæranda og voru þær kynntar kærða með bréfi dags. 20. nóvember sl. Kærði sendi inn tölvubréf dags. 22. nóvember sl., sem bætti ekki neinu efnislega við málflutninginn.

Samkvæmt 7-lið 5. gr. forsetaúrskurðar nr. 84/2017 um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, sem er gerður með vísan til 15. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og laga um Stjórnarráðið nr. 115/2011, kemur fram að mennta- og menningamálaráðuneyti fari með listir og menningu, þar á meðal: starfslaun listamanna. Ákvörðun kærða er því réttilega kærð til mennta- og menningamálaráðuneytisins og barst hún ráðuneytinu innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

IV. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í stjórnsýslukærunni kemur fram að kærandi hafi áður sótt um starfslaun listamanna og fengið árið 2016. Þá hafi umsóknarfrestur verið til kl. 17 á lokadegi og því hafi þetta verið breyting frá fyrri árum. Á lokadegi 2. október sl., hafi kærandi skilað inn umsókn sinni kl. 16:10 og fengið í kjölfarið skilaboð um staðfestingu á móttöku umsóknar. Ástæða þess að kærandi skilaði inn 10 mínútum of seint var sú að tölva hans hafi hrunið á sama degi og því hafi hann ekki komist í öll þau gögn sem hann þurfti til að skila með umsókninni. Kærandi kallaði til tölvuviðgerðarmann og liggur fyrir staðfesting frá viðgerðarmanninum um slíkt útkall. Viðgerðin tókst en ekki fyrr þannig að raunin var að kærandi skilaði inn umsókninni 10 mínútum of seint miðað við auglýstan umsóknarfrest.

Kærandi telur að kærði hafi brotið gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga með því að byrja á því að staðfesta móttöku umsóknar, hafna síðar móttökunni og synja honum þar með að sækja um starfslaun skv. 8. gr. laga um listamannalaun án þess að taka tillit til aðstæðna, stjórnsýslulaga og góðra stjórnsýsluhátta. Kærandi vísar til þess að almennt innan stjórnsýslunnar er viðtekið að skila megi gögnum eftir lok skrifstofutíma á lokadegi ef gögnunum er skilað inn um bréfalúgur fram að miðnætti. Vísað er til þess að skv. 5. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga er ávallt miðað við þann dag sem bréf eru póstlögð skv. póststimpli en ekki hvenær þau eru móttekin innan stjórnsýslunnar.

Kærandi vísar einnig til þess að skv. 5. gr. reglugerðar um listamannalaun, nr. 834/2009, kemur ekki fram heimild þess efnis að heimilt sé að synja móttöku umsóknar á grundvelli tímasetninga innan þeirrar dagssetningar sem lokatímafrestur er.

Kærandi vísar til 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga þar sem kemur fram að taka megi kæru til meðferðar þegar afsakanlegt verður talið að kæra hafi ekki borist innan kærufrests.

Í kæru er vísað til þess að kærandi telji að brotið hafi verið á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga með því að endursenda umsókn hans og synja svo móttöku þannig að hann fái ekki notið jafnræðis á við aðra umsækjendur eða aðra sem þurfa að skila gögnum inn til annarra stjórnvalda þar sem einstaklingar eru ekki látnir bera hallann af slíkum kringumstæðum eins og hér um ræðir. Þar að auki telur kærandi að brotið hafi verið á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, með því að farið sé strangar í sakirnar en nauðsyn beri til.

Í rökstuðningi kæranda er ítrekað bent á að stjórnvaldsákvörðun kærða hafi verið íþyngjandi fyrir hann.

V. Málsástæður og lagarök kærða.

Í rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun segir m.a. að launasjóður listamanna sé samkeppnissjóður sem styðst við sambærilegar reglur og umsóknaraðferðir og aðrir stórir sjóðir í umsjá Rannís. Það sé mat stjórnar sjóðsins að jafnræðisreglan gegni  mikilvægu hlutverki fyrir alla þá sem skila umsóknum innan tilskilinna tímamarka og að hana megi ekki brjóta með þeim hætti að hygla einstökum umsækjendum sem ekki skiluðu inn umsóknum innan þeirra sex vikna tímamarka sem gefin voru.

Kærði bendir á að stjórn sjóðsins hafi auglýst umsóknarfrest með löglegum fyrirvara, rúmlega sex vikna, í blöðum og á heimasíðu sjóðsins.

Í rökstuðningi hins kærða er bent á að einungis er tekið á móti rafrænum umsóknum en ef umsóknarferlið væri bréfleiðis þá ættu rökin um póststimpla við.

VI. Rökstuðningur niðurstöðu.

Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í þessum úrskurði en þær sem hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Þegar stjórnvald vísar máli frá eða neitar að taka á móti umsókn hefur það ákveðið að fjalla ekki efnislega um málið. Slík frávísun máls er stjórnvaldsákvörðun þar sem hún bindur enda á málið. Skilyrði fyrir því að slík mál teljist stjórnvaldsákvörðun er þó háð því að um sé að ræða stjórnsýslumál þar sem annars hefði verið tekin stjórnvaldsákvörðun ef ekki hefði komið til frávísunar eða synjunar um móttöku erindis. Rétt eins og hér er um að ræða en umsókn kæranda fékk ekki efnislega meðferð þar sem synjað var móttöku og bindur því enda á það mál. Þar sem ekki var tekin efnisleg ákvörðun í málinu á 3. tölul. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ekki við en þar kemur fram að stjórnvald þurfi ekki að rökstyðja ákvörðun sína skriflega ef um er að ræða styrki á sviði lista, menninga eða vísinda, en þar er átt við efnislega ákvörðun og er því kæran réttilega borin undir ráðuneytið.

Með sömu rökum og að ofan greinir lítur ráðuneytið á að kærði hafi tekið stjórnvaldsákvörðun sem fellur ekki efnislega undir 8. gr. laga um listamannalaun, nr. 57/2009, og því eigi 14. gr. sömu laga ekki við en þar kemur fram að ákvarðanir skv. 6-11. gr. laganna séu endanlegar á stjórnsýslustigi og sæti ekki kæru til ráðherra.  

Lög um listamannalaun nr. 57/2009.

Skv. 2. mgr. 8. gr. laganna kemur fram að þriggja manna nefnd, sem ráðherrar skipar árlega samkvæmt tillögum Rithöfundarsambands Íslands, úthlutar fé úr launasjóði rithöfunda. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti. Úthlutunarnefndin skiptir með sér verkum.

Skv. 1. mgr. 13. gr. laganna er ráðherra heimilt að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna í heild eða einstakar greinar þeirra, þar á meðal um skilgreiningu á því hvað teljist fullt starf og um tilhögun tilnefningar af hálfu tilnefningaraðila í úthlutunarnefndir. Þá skal setja nánari ákvæði í reglugerð um skilmála fyrir veitingu starfslauna, þar með talið um endurgreiðslu þeirra ef gegn þeim skilmálum er brotið.

Í 14. gr. sömu laga kemur fram að ákvarðanir skv. 6-11. gr. eru endanlegar á stjórnsýslustigi og sæta ekki kæru til ráðherra.

Reglugerð um listamannalaun nr. 834/2009.

Mennta- og menningamálaráðherra hefur mælt nánar fyrir um framkvæmd laganna með heimild í 1. mgr. 13. gr. laga um listamannalaun. Við móttöku framangreindrar stjórnsýslukæru var í gildi reglugerð nr. 834/2009 sem kærði hefur byggt á við úrlausn máls þessa. Í 5. gr. reglugerðarinnar kemur fram hvernig eigi að auglýsa eftir umsóknum um m.a. veitingu starfslauna. Þar kemur m.a. fram að auglýst skuli eftir umsóknum eigi síðar en 1. október ár hvert og skuli umsóknarfrestur að jafnaði ekki vera styttri en sex vikur. Miða skuli við að úthlutun starfslauna listamanna verði tilkynnt fyrir 1. mars ár hvert.

Niðurstaða.

Í máli kæranda reynir fyrst og fremst á það álitamál hvort að hann eigi rétt á að umsókn hans um starfslaun úr launasjóði rithöfunda verði móttekin og fjallað verði um hana efnislega.

Óumdeilt er að kærandi skilaði inn umsókn sinni tíu mínútum of seint miðað við auglýsingu um starfslaun listamanna fyrir árið 2018.

Í lögum um listamannalaun kemur fram að ráðherra sé heimilt að setja reglugerð með nánari útfærslu á lögunum, sem hann hefur gert með reglugerð um listamannalaun. Hvergi í lögunum kemur fram tímaskilyrði um hvenær eigi að skila inn umsókn um listamannalaun. Hins vegar kemur fram í umræddri reglugerð að auglýsa eigi eftir umsóknum eigi síðar en 1. október ár hvert og að umsóknarfrestur eigi að jafnaði ekki að vera styttri en sex vikur.

Verkskipulagsvaldi stjórnvalda eru settar ákveðnar skorður af lögmætisreglunni. Þannig geta stjórnvöld ekki tekið ákvarðanir um lagaframkvæmd sem íþyngja borgurunum verulega nema hafa til þess sérstaka lagaheimild. Í þessu máli er að finna almenna lagaheimild og er þá í fyrsta lagi rétt að hafa í huga að slík lagaheimild tekur aðeins til þess að setja reglur um lagaframkvæmd, þ.e. um skipulag stjórnsýslunnar, verklag við að hrinda hlutaðeigandi lögum í framkvæmd og önnur tengd atriði. Í slíkri lagaheimild felst á hinn bóginn ekki heimild fyrir ráðherra til að setja íþyngjandi hátternisreglur fyrir borgarana og þá ekki kærða með auglýsingu.

Samkvæmt 1. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvöldum heimilt að bjóða upp á rafræna meðferð stjórnsýslumála. Án sérstakrar lagaheimildar getur slík málsmeðferð ekki komið í staðinn fyrir hefðbundna málsmeðferð þannig að stjórnvald hafni því að taka við hefðbundnum skriflegum erindum. Ákvæðið veitir þannig ekki kærða heimild til þess að einskorða meðferð stjórnsýslumála við rafræna meðferð. Ekki er að finna neina slíka lagaheimild í lögum um listamannalaun eða í reglugerð um listamannalaun heldur er einungis tekið fram að auglýst skuli eftir umsóknum eigi síðar en 1. október ár hvert og skuli umsóknarfrestur að jafnaði ekki vera styttri en sex vikur.

Þar sem ekki er að finna sérstaka lagaheimild sem heimilar kærða að taka einungis á móti rafrænum umsóknum verður að líta svo á að eðlilegt sé að gengið sé út frá því að sömu kröfur eigi að gera til meðferðar stjórnsýslumála án tillits til þess hvaða tækni er notuð til samskipta. Aðilar stjórnsýslumáls eiga því að njóta sömu réttinda, sama öryggis og hafa að öllu leyti sambærilega stöðu hvort heldur mál er rekið með aðstoð rafrænna eða pappírsbundinna miðla. Þannig verður gengið út frá því að stjórnsýslan eigi að lúta sömu meginreglum án tillits til þess hvaða tækni er notuð hverju sinni. Það er meginregla í stjórnsýslurétti að skila megi gögnum á pappírsbundnu formi inn til stjórnvalda fram að miðnætti áður en fresturinn er liðinn eða þannig að jafnræði verði gætt við þá sem senda gögn sín inn með bréfpósti en þar er miðað við póststimpil. Þessa meginreglu má finna í 5. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga en þar kemur fram að kæra telst nógu snemma fram komin ef bréf, sem hana hefur að geyma, er komin til æðra stjórnvalds eða afhent pósti áður en fresturinn er liðinn.

Miðað við framangreint leiða almenn jafnræðisrök til þess að almenningur verði að geta borið erindi sín upp við stjórnvöld án tillits til þess hvort hann á þess kost að gera það með rafrænum hætti eða ekki og að sömu meginreglur gildi um erindi almennings óháð formi þeirra.

Samkvæmt því sem hefur verið rakið er það mat ráðuneytisins að sú ákvörðun kærða að neita að taka á móti umsókn kæranda sé ólögmæt. Sú ákvörðun er því ógildanleg eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.

ÚRSKURÐARORÐ:

Ákvörðun stjórnar listamannalauna um að neita að taka á móti umsókn B, dags 5. október 2017, er felld úr gildi.