Synjun um skráningu sem aðstandandi í INNU

Ár 2017, 15. febrúar, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR

í stjórnsýslumáli nr. MMR16090140

I. 

Kæra, kröfur og kæruheimild.

Mennta- og menningarmálaráðuneyti barst hinn 17. september 2016 stjórnsýslukæra frá A (hér eftir nefndur kærandi) vegna synjunar B, dags. 16. september 2016, um að skrá hann sem aðstandanda dóttur sinnar N.N. í upplýsingakerfið INNA. Með hliðsjón af gögnum málsins er erindi kæranda skilið þannig að þess sé krafist að hin kærða synjun verði felld úr gildi.

Synjun B er kæranleg til ráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. 3. og 4. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008.

 II.

Málsatvik.

Hinn 15. september 2016 óskaði kærandi eftir því við B að vera skráður aðstandandi dóttur sinnar N.N. ásamt móður hennar í upplýsingakerfinu INNA. Svar barst frá skólanum, dags. 16. september 2016, þar sem synjað var um skráningu á þeim grundvelli að óheimilt væri að skrá aðra en þá sem séu skráðir aðstandendur í þjóðskrá, nema skriflegt samþykki skráðs aðstandanda nemanda liggi fyrir. Í þessu tilviki móður nemanda. 

III. 

Málsmeðferð.

Kærandi kærði synjunina til ráðuneytisins 17. september 2016 sem óskaði eftir umsögn B með bréfi, dags. 18. október 2016. Umsögnin barst ráðuneytinu 26. október 2016 og var kynnt kæranda með bréfi ráðuneytisins, dags. 2. nóvember 2016, þar sem honum var gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum. Í bréfum ráðuneytisins til skólans og kæranda var vakin athygli á því að málinu kynni að vera vísað til sýslumanns á grundvelli 52. gr. barnalaga, nr. 76/2003. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu 3. nóvember og tóku þá við tölvubréfasamskipi milli kæranda og skólameistara skólans sem lauk 8. nóvember. Hinn 17. nóvember kannaði ráðuneytið með tölvubréfi hvort kærandi teldi svör skólans fullnægjandi eða hvort hann óskaði eftir að kveðinn yrði upp úrskurður í málinu. Kærandi svaraði ráðuneytinu samdægurs á þann veg að hann óskaði þess að málið yrði tekið til úrskurðar. Með tölvubréfi ráðuneytisins til kæranda, dags. 12. desember 2016, var boðað að meðferð málsins myndi dragast vegna anna í ráðuneytinu.

IV. 

Málsástæður.

Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga verður hér einungis fjallað um málsástæður aðila sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls, en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess.

Málsástæður kæranda.

Kærandi byggir kæru sína á því að synjunin feli í sér brot gegn upplýsingarétti sínum sem föður, um skólagöngu dóttur sinnar N.N. Forsenda neitunarinnar sé íþyngjandi á þann hátt að honum sé ætlað að biðja móður N.N. um skriflega staðfestingu á því að þau færu með sameiginlega forsjá N.N. eða fá staðfestingu þess efnis frá Þjóðskrá Íslands. Hann hafi ekki verið skráður í þjóðskrá sem aðstandandi, þrátt fyrir að vera með sameiginlega forsjá, þar sem það foreldri sem barn á lögheimili hjá er eingöngu skráð aðstandandi þess í þjóðskrá, í þessu tilviki móðir. Kærandi telur þetta fela í sér brot gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar þar sem sönnunarbyrðin um framangreint sé þyngri á honum sem föður; hann eigi ekki að þurfa að sanna forsjárstöðu sína gagnvart skólayfirvöldum frekar en móðir nemandans N.N. Kærandi sé settur í sérkennilega stöðu með því að þurfa að greiða einni opinberri stofnun fyrir upplýsingar sem í raun eigi að liggja fyrir hjá annarri opinberri stofnun en það feli einnig í sér mismunun. 

Kærandi telur að ef neitun skólans felur í sér að leitast sé við að tryggja að upplýsingar fari ekki til óviðkomandi þá ætti starfsfólk að spyrja mæður um persónuskilríki þegar þær komi til viðtals í skólanum. Kærandi dregur hins vegar í efa að skólinn viðhafi þá reglu að foreldrar þurfi að framvísa gildu skilríki til skólans til að fá upplýsingar um börn sín. Þá telur hann að reglur skólans séu meira íþyngjandi en í sumum öðrum skólum. Sumstaðar séu nýnemar sem dæmi beðnir um að fara yfir og leiðrétta upplýsingar í INNU í kennslustund og bæta aðstandendum við ef vantar, og þeir hvattir til að skrifa nöfn feðra. Upplýsingum Í INNU sé síðan breytt í samræmi við það.

Málsástæður stjórnvalds.

B ber því við að hafa hafnað að skrá kæranda sem aðstandanda í INNU þar sem hann hafi ekki sýnt fram á nein gögn um að hann færi með sameiginlega forsjá yfir dóttur sinni N.N. Persónuverndarsjónarmið standi í vegi fyrir því að upplýsingar fari til óviðkomandi. Kærandi hafi ekki verið skráður í þjóðskrá sem aðstandandi en INNAN, upplýsingakerfi framhaldsskóla, sæki upplýsingar úr henni. Kæranda hafi verið bent á að koma með skriflega staðfestingu móður um að hann væri með sameiginlega forsjá. Kærandi hefði einnig getað framvísað forsjárvottorði frá Þjóðskrá Íslands sem staðfesti sameiginlega forsjá. Hefði hann framvísað gögnum um forsjá sína þá hefði hann strax fengið aðgang. Annmarki sé á þjóðskrá á þann hátt að svokallað fjölskyldunúmer og tengingar einstaklinga þar að lútandi veiti ekki upplýsingar um forsjá barna. Ljóst sé að bregðast þurfi við þessum annmarka og lagfæra þannig að foreldrum sé alltaf tryggður aðgangur að upplýsingum um börn sín sé um sameiginlega forsjá að ræða.

Skólinn svaraði athugasemdum kæranda á þann veg að þegar nemendur sæki um nám við skólann séu þeir beðnir um að skrá aðstandendur. Dóttir kæranda hafi einungis skráð móður sína en ekki föður. Ef faðir hefði verið skráður á umsóknina sem aðstandandi þá hefði kærandi fengið aðgang. Þá sé á fyrsta fundi með nemendum ítrekað að þeir fari vel yfir allar upplýsingar í INNU og leiðrétti það sem ekki er rétt eða fari til skólastjórnenda og biðji um leiðréttingu á röngum upplýsingum. Jafnframt fari lífsleiknikennarar vel yfir INNU í lífsleikni og ítreki einnig við nemendur að fara vel yfir allar upplýsingar. Nemendur fái alltaf tækifæri til að koma leiðréttingum á framfæri en geti ekki sjálfir breytt skráningu aðstandenda í INNU. Þeir þurfi að fara til skólastjórnenda og biðja um slíkt, sem óski staðfestingar í kjölfarið frá foreldrum/forráðamönnum. Skráning eða breyting aðstandenda sé aðeins framkvæmd með samþykki foreldra/forráðamanna þar sem nemendur yngri en 18 ára eru ekki sjálfráða.

Hvað varðar rétt foreldris sem ekki hefur forsjá barns til að fá upplýsingar um barnið frá skólum, sbr. 52. gr. laga barnalaga nr. 76/2003, séu upplýsingar veittar en eingöngu ef foreldrar sýni fram á sönnur þess að þeir séu foreldrið. Ekki sé hægt að veita hverjum sem er upplýsingar um barn, þegar skólinn hefur ekki upplýsingar um tengsl viðkomandi við barnið.

V. 

Rökstuðningur niðurstöðu.

Í þessu máli er deilt um rétt kæranda til þess að vera skráður sem aðstandandi dóttur sinnar N.N. í upplýsingakerfinu INNA, sem er nemandi við B, en skólinn synjaði kæranda um skráningu í kerfið.

Um framhaldsskóla gilda lög nr. 92/2008. Samkvæmt 3. gr. laganna fer mennta- og menningarmálaráðherra með yfirstjórn þeirra mála sem lögin taka til, sbr. c-lið 2. tölul. 5. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 1/2017. Í 1. mgr. 4. gr. laga um framhaldsskóla segir að framhaldsskóli sé ríkisstofnun og heyri undir ráðherra. Í 3. gr. segir að ráðherra fari með yfirstjórn þeirra mála er lögin taka til og samkvæmt 3. gr. a ber hann meðal annars ábyrgð á eftirliti með stjórnsýslu og skólastarfi. Framhaldsskólar heyra þannig stjórnarfarslega undir mennta- og menningarmálaráðherra og eru því lægra sett stjórnvald gagnvart ráðherra. Þá segir í 2. mgr. 6. gr. laga um framhaldsskóla að skólameistari veiti framhaldsskóla forstöðu, sinni daglegum rekstri og starfi framhaldsskóla og gætir þess að skólastarfið sé í samræmi við lög, reglugerðir, aðalnámskrá og önnur gildandi fyrirmæli á hverjum tíma. Ákvarðanir skólameistara á grundvelli laga um framhaldsskóla eru þar með kæranlegar til ráðherra á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt ákvæðum barnalaga, nr. 76/2003, fara foreldrar með forsjá barna þar til þau verða sjálfráða, eða til 18 ára aldurs, sbr. 1. mgr. 1. gr. lögræðislaga, nr. 71/1997. Meðal inntaks forsjárskylda foreldra er að afla barni sínu lögmæltrar fræðslu og ala með því iðjusemi og siðgæði, og þeim ber að stuðla eftir mætti að barn þeirra fái menntun og starfsþjálfun í samræmi við hæfileika þeirra og áhugamál, sbr. 4. mgr. 28. gr. barnalaga. Þá fara foreldrar með lögformlegt fyrirsvar barns, sbr. 2. málsl. 5. mgr. 28. gr. laganna. Af þessum og öðrum ákvæðum barnalaga sem fjalla um inntak forsjár, leiðir að foreldrar eiga almennan rétt á mikilvægum upplýsingum um börn sín. Þá má gagnálykta frá ákvæðum 52. gr. barnalaga, sem kveður meðal annars á um rétt foreldris sem ekki hefur forsjá barns til að fá upplýsingar um barnið frá skólum, að foreldrar með forsjá eigi rétt á að fá upplýsingar frá skólum.

Enn fremur ber framhaldsskólum, sbr. 38. gr. laga um framhaldsskóla, skylda til að varðveita upplýsingar um nám nemenda og veita nemendum aðgang að þeim. Um aðgang annarra en nemenda að upplýsingum um námsferil fer eftir nánari reglum 55. gr. laganna og reglugerð settri samkvæmt þeirri grein. Samkvæmt athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 92/2008 er greinin í samræmi við meginreglur laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000. Þá segir auk þess að hvers kyns afhending upplýsinga til annarra en nemandans sjálfs teljist vera tilkynningarskyld upplýsingavinnsla og þurfi að styðjast við heimild og löglegan tilgang skv. II. kafla persónuverndarlaga. Á grundvelli 55. gr. laga um framhaldsskóla hefur verið sett reglugerð um upplýsingaskyldu framhaldsskóla um skólahald, aðra kerfisbundna skráningu og meðferð persónuupplýsinga um nemendur, nr. 235/2012. Í 7. gr. reglugerðarinnar segir að óheimilt sé, nema lög eða reglur kveði á um annað, að veita upplýsingar um einstaka nemendur, öðrum en þeim sjálfum og forsjárforeldrum þeirra, sé nemandi yngri en 18 ára, eða fósturforeldrum samkvæmt barnaverndarlögum, nr. 80/2002. Af gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að heimilt sé að veita forsjárforeldrum upplýsingar um barn sitt. Jafnframt njóta foreldrar réttar skv. 38. gr. laga um framhaldsskóla til að fá upplýsingar um nám barna sinna þar sem þeir fara með lögformlegt fyrirsvar þeirra, sbr. 52. gr. barnalaga. Rétt er að nefna í þessu sambandi að samkvæmt 6. mgr. 28. gr. barnalaga ber foreldrum að hafa samráð við barn sitt áður en málefnum þess er ráðið til lykta eftir því sem aldur og þroski barnsins gefur tilefni til. Skal afstaða barns fá aukið vægi eftir því sem barnið eldist og þroskast. Með hliðsjón af þessu ákvæði barnalaga, sem telst meginregla í íslenskum rétti, gæti verið rétt að hafa samráð við barn um hvernig upplýsingagjöf til foreldra verði háttað.

Samkvæmt framansögðu eiga foreldrar rétt samkvæmt lögum að fá upplýsingar um nám barna sinna hjá framhaldsskólum. Rétt er þó að taka fram að ráðuneytið er ekki valdbært til þess að taka afstöðu um hvort slík upplýsingagjöf samræmist persónuverndarlögum. Í barnalögum og lögum um framhaldsskóla er á hinn bóginn ekki fjallað um með hvaða hætti beri að veita umræddar upplýsingar og hvort veita eigi foreldrum aðgang að rafrænu upplýsingakerfi, sé slíkt notað. Aukinheldur þar sem foreldrar eiga rétt samkvæmt lögum til þess að fá upplýsingar um nám barna sinna frá skólum þá er synjun um veitingu slíkra upplýsinga stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, og gilda því ákvæði stjórnsýslulaga. 

Kærandi ber því við að synjun skólans um að skrá sig í INNU sem aðstandanda dóttur sinnar og kröfur skólans um að hann færi sönnur fyrir því að hann sé faðir dóttur sinnar, feli í sér mismunun og brot gegn jafnræðisreglu stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. 65. gr. laga nr. 33/1944. Í 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar segir að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Þá segir í 2. mgr. að konur og karlar skuli njóta jafns réttar í hvívetna. Sambærilega reglu er að finna í 11. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. 11. gr. segir að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í 2. mgr. segir að óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum. Í jafnræðisreglu stjórnsýslulaga felst að sambærileg mál ber almennt að leysa úr á grundvelli sömu sjónarmiða og með sömu áherslum.

Hægt er að fallast á að geri framhaldsskólar mismunandi kröfur til mæðra og feðra um sönnun forsjár barna sinna, geti það falið í sér brot gegn 11. gr. stjórnsýslulaga. Í málinu hefur á hinn bóginn ekkert komið fram sem bendir til þess B geri ólíkar kröfur til mæðra sem séu í sömu aðstöðu og kærandi, sem ekki eru skráðar aðstandendur barna sinn í þjóðskrá. Eins og áður segir felst í jafnræðisreglu stjórnsýslulaga að sambærileg mál beri almennt að leysa úr á grundvelli sömu sjónarmiða og með sömu áherslum. Sama gildir ekki endilega þegar aðstæður málsaðila eru ólíkar. Þá bendir ekkert til annars í málinu en að hefði kærandi reitt fram sönnun um forsjá sína hefði hann fengið aðgang að hinu rafræna upplýsingakerfi. Jafnframt liggur ekki fyrir hvort skráning aðstandanda í upplýsingakerfið INNU sé í raun háttað með ólíkum hætti í framhaldsskólum, né að slíkt geti falið í sér mismunun og brot gegn lögum og reglum.

Hvað varðar kröfur B um að kærandi verði að sanna forsjá sína er víst að í ljósi sjónarmiða um persónuvernd og þagnarskyldu verða stjórnvöld að gæta að því að upplýsingar séu eingöngu veittar þeim sem heimilt er að veita þær. Skýrt er kveðið á um það í 7. gr. reglugerðar um upplýsingaskyldu framhaldsskóla um skólahald, aðra kerfisbundna skráningu og meðferð persónuupplýsinga um nemendur, að óheimilt sé, nema lög eða reglur kveði á um annað, að veita upplýsingar um einstaka nemendur, öðrum en þeim sjálfum og forsjárforeldrum þeirra, sé nemandi yngri en 18 ára, eða fósturforeldrum samkvæmt barnaverndarlögum nr. 80/2002. Enn fremur segir í greinargerð frumvarps þess sem varð að lögum um framhaldsskóla að hvers kyns afhending upplýsinga til annarra en nemanda sjálfs þurfi að styðjast við heimild og löglegan tilgang skv. II. kafla persónuverndarlaga. Þá ber stjórnvöldum jafnframt að rannsaka mál og afla nauðsynlegra og réttra upplýsinga áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnvöldum ber að eigin frumkvæði að gæta þess að mál sé nægilega upplýst en í því felst þó ekki að stjórnvöld verði ávallt að afla gagna sjálf heldur getur verið nóg að kallað sé eftir tilteknum gögnum frá málsaðilum.

Í svari B til kæranda, dags. 16. september 2016, var ekki að finna leiðbeiningar samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, svo sem um heimild til að fá ákvörðun rökstudda sem og um kæruheimild. Eins og áður segir var synjun skólameistara B stjórnvaldsákvörðun og bar því að veita leiðbeiningar samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Ekki er þó um slíkan annmarka að ræða að varði ógildingu en ráðuneytið beinir því til skólans að gæta að því að veita leiðbeiningar samkvæmt ákvæðinu þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir.

Mat ráðuneytisins er því það að synjun B um að skrá kæranda í INNU sem aðstandanda dóttur sinnar N.N. og kröfur skólans um að hann færði sönnur fyrir því að hann væri faðir hennar, hafi ekki falið í sér mismunun gagnvart kæranda né hafi verið of íþyngjandi gagnvart honum. Hugsanlega gæti öðru máli gegnt um skráningu í þjóðskrá en það álitamál fellur utan valdsviðs mennta- og menningarmálaráðherra. Af málavöxtum verður ekki annað ráðið en að kæranda hafi gefist tækifæri til að sýna fram á forsjá sína og að það hefði ekki valdið honum meiri byrðum en eðlilegt getur talist. Verður því að telja að synjun skólans á að skrá kæranda í INNU sem aðstandanda hafi byggt á lögmætum og málefnanlegum sjónarmiðum. Málið hefur þó orðið mennta- og menningarmálaráðuneyti tilefni til að rita Þjóðskrá Íslands bréf þar sem hvatt er til þess að fundin verði lausn á því hvernig skráningu forsjáraðila barna er hagað í þjóðskrá.

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun B, dags. 16. september 2016, um að synja A um skráningu sem aðstandanda dóttur sinnar N.N., nemenda við skólann, í upplýsingakerfinu INNU, er staðfest.

fyrir hönd ráðherra