Synjun um rekstrarstyrk felld úr gildi

Ár 2012, fimmtudagurinn 15. mars, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR

I.
Kröfur aðila.

Mennta- og menningarmálaráðuneytinu barst þann 19. maí 2011 stjórnsýslukæra frá X, forstöðumanni, f.h. Y-safnsins ses., hér eftir nefndur kærandi, vegna ákvörðunar safnaráðs, dags. 9. mars 2011 um að synja kæranda um rekstrarstyrk úr safnasjóði fyrir árið 2011.

Kærandi fer fram á að ráðuneytið hlutist til um að safnaráði verði gert að endurskoða ákvörðun sína um synjun á rekstrarstyrk til handa kæranda fyrir árið 2011. Ekki var gerð sérstök krafa af hálfu safnaráðs en ráðuneytið metur það sem svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun sé staðfest.

II.
Málsatvik.

Kærandi sótti um rekstrarstyrk úr safnasjóði samkvæmt safnalögum nr. 106/2001, fyrir árið 2011. Með bréfi kærða, dags. 9. mars. 2011, var umsókninni synjað á þeim grundvelli að launakostnaður á vegum safnsins næði ekki viðmiðunarupphæð vegna rekstrarstyrks.

Með bréfi, dags. 19. maí 2011, skaut kærandi ákvörðun safnaráðs til ráðuneytisins.

III.
Málsmeðferð.

Stjórnsýslukæra kæranda var móttekin 19. maí 2011. Með bréfi, dags. 1. júní 2011, leitaði ráðuneytið m.a. eftir umsögn og afstöðu safnaráðs um kæruna. Umsögnin barst ráðuneytinu 14. júní 2011. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 12. október 2011, voru athugasemdir ráðsins kynntar kæranda og honum gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu þann 14. október 2011.

IV.
Málsástæður.

Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður hér einungis fjallað um málsástæður aðila sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls, en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess.

Málsástæður kæranda.

Kærandi byggir kæruheimild sína á að safnaráð hafi með synjun sinni á rekstrastyrk til handa kæranda fyrir árið 2011 byggt á verklagsreglu (reiknireglu) ráðsins sem snýr að launalið safna sem  kærandi telur ekki vera löglega þar sem hún eigi sér ekki stoð í safnalögum eða öðrum heimildum. Hann telur það ekki hlutverk safnaráðs að ákveða kaup og kjör forstöðumanna hjá stofnunum á borð við kæranda. Fram komi í 1. málsl. 3. mgr. 10. gr. safnalaga nr. 106/2001 að forstöðumaður safns skuli vera í a.m.k. hálfu starfi og að safnið hafi fjárhagslegan grundvöll. Ekki sé nánar útskýrt hvað felist í orðalaginu a.m.k. hálfu starfi né fjárhagslegan grundvöll. Kærandi leggur áherslu á að ekki sé gætt jafnræðis með þeim verklagsreglum (reiknireglum) sem safnaráð hafi lagt til grundvallar þar sem af beitingu þeirra leiði að stærstu söfnin fái hæstu framlögin frá sjóðnum og þau smærri fái lítið eða engu úthlutað. Einnig heldur kærandi því fram að þessar umræddu reiknireglur standist ekki meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vegna ábendingar safnaráðs um ástæðu þess að kærandi hafi ekki sótt um verkefnastyrk tjáði kærði sig svo að hann hafi sótt um verkefnastyrk á undanförnum árum og hefur þeim nánast öllum verið hafnað og því þótti kæranda ekki taka því að leggja í þá vinnu sem umsóknin krefst.

Málsástæður safnaráðs.

Safnaráð telur að með vísan til ábendinga í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá árinu 2009 um fjárveitingar ríkisins til safna, sé mikilvægt að rekstarstyrkur til safns sé ákvarðaður á grundvelli sem tryggir samræmi í styrkveitingum á milli safna og gagnsæi. Safnaráð lítur einnig svo á að safn geti ekki starfað faglega og í samræmi við þær kröfur sem lög og siðareglur setja ef ekki er hið minnsta einn starfsmaður, forstöðumaður í 50% starfi, starfandi við safnið á viðmiðunarlaunum skv. viðmiðunartaxta frá Fræðagarði, félagi háskólamenntaðra um íslensk fræði, án aðkomu safnasjóðs. Staða forstöðumanns sé lykilstaða hjá safni og tryggi viðhald og framþróun safnsins. Ráðning forstöðumanns feli í sér skuldbindingu safnsins til launagreiðslna til forstöðumannsins gegn þeirri ábyrgð og skyldum sem starfinu fylgja. Jafnframt bendir ráðið á að yfirleitt renni stærsti hluti rekstrargjalda safna í launakostnað.

Í umsögn safnaráðs kemur fram að með tilliti til ákvæðis í 10. gr. safnalaga um tryggðan fjárhagsgrundvöll telur það að sjálfboðastarf geti ekki komið í staðinn fyrir meira en 30% af viðmiðunarlaunakostnaði skv. viðmiðunartaxta frá Fræðagarði, vegna forstöðumanns. Er með þessu átt við að krafa um 50% starf forstöðumanns á fullum launum er lækkuð um 30% eða í 35% starf forstöðumanns á launum þar sem um verulega ólaunaða vinnu og sjálfboðastarf á sviði faglegs safnastarfs er að ræða. Safnaráð telur óraunhæft að viðurkennt safn skv. safnalögum og siðareglum ICOM geti starfað til frambúðar með því að treysta eingöngu á sjálfboðastarf og ólaunað vinnuframlag á sviði faglegs safnastarfs.

Safnaráð útskýrir í umsögn sinni að aðferð við útreikning á rekstrarstyrk, sem er byggð á launakostnaði safns, hafi verið þróuð með það fyrir augum að safn sé að uppfylla lagaleg og fagleg skilyrði fyrir rekstrarstyrk og með ákvæði stjórnsýslulaga, gagnsæi, jafnræði, samkvæmni í styrkveitingum og árangursríkt eftirlit með nýtingu fjármuna að leiðarljósi. Umrædd aðferð hafi verið tekin upp á fjórum árum svo að þeim söfnum sem komu illa út með nýju aðferðinni var gefinn möguleiki á að aðlaga sig.

Að lokum benti safnaráð á að það vekti athygli þess að kærandi hefði ekki sótt um verkefnastyrk í safnasjóð þrátt fyrir að undanfarin ár hafi ráðið tilkynnt auknar áherslur í þá átt og verkefnastyrkjum til safna hafi fjölgað töluvert og þeir hækkað. Benda megi á að í ár hafi öll söfn hlotið verkefnastyrki. Við úthlutun verkefnastyrkja sé eingöngu litið til 4. gr. safnalaga þ.e. skilyrðis um faglegt safnstarf.

V.
Rökstuðningur niðurstöðu.

Í stjórnsýsluframkvæmd hér á landi hefur ákvörðun stjórnvalds um styrk til einstaklinga eða lögaðila verið talin stjórnsýsluákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að ákvæði stjórnsýslulaga eiga við um slíkar ákvarðanir.

Um safnaráð og safnasjóð gilda safnalög, nr. 106/2001. Samkvæmt 2. gr. laganna fer mennta- og menningarmálaráðherra með yfirstjórn málefna minja- og listasafna. Til minjasafna teljast menningarminjasöfn og náttúruminjasöfn. Í 2. mgr. 2. gr. laganna er m.a. tilgreint að ráðherra skipi safnaráð til fjögurra ára í senn. Ráðherra skipi formann og varaformann úr hópi ráðsmanna. Í 3. gr. laganna kemur m.a. fram að það sé safnaráð sem úthlutar úr safnasjóði sbr. 10. gr. laganna. Fram kemur í 10. gr. laganna að hlutverk safnasjóðs sé m.a. að styrkja starfsemi safna sem heyra undir safnalög. Safnaráð úthluti styrkjum úr sjóðnum til safna samkvæmt úthlutunarreglum sem ráðið setur og ráðherra staðfestir.  Safnaráð heyrir þannig stjórnarfarslega undir mennta- og menningarmálaráðherra og ráðið því lægra sett stjórnvald gagnvart ráðherra, sbr. 5. tl. 8. gr. reglugerðar nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands. Hin kærða ákvörðun var tekin af safnaráði í máli þessu og hún er því réttilega kærð til ráðuneytisins skv. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Eins og fram hefur komið úthlutar safnaráð úr safnasjóði skv. 10. gr. safnalaga til að styrkja starfsemi safna er heyra undir lögin. Fram kemur í 3. mgr. 10. gr. laganna að til þess að geta sótt um rekstrarstyrk þarf safn að uppfylla ákveðin skilyrði. Safnið þarf að hafa sjálfstæðan fjárhag og vera stjórnað af forstöðumanni í a.m.k. hálfu starfi. Safnið skal starfa eftir stofnskrá sem hlotið hefur staðfestingu safnaráðs og skal starfa eftir stefnu sem er endurskoðuð á fjögurra ára fresti. Safnið þarf að vera rekið óaðfinnanlega að mati safnaráðs og fjárhagsgrundvöllur þess að vera tryggður. Safnið skal vera opið almenningi daglega á auglýstum tíma a.m.k. þrjá mánuði á ári. Safnið skal bjóða upp á safnfræðslu eftir því sem við verður komið. Safn skal skrá safngripi eftir viðurkenndu skráningarkerfi og að lokum skal safn fylgja viðurkenndum alþjóðlegum siðareglum safna. Öðrum efnisákvæðum um styrkveitingar úr sjóðnum er ekki til að dreifa í lögunum sjálfum.

Á grundvelli 1. mgr. 10. gr. safnalaga voru settar úthlutunarreglur sem ráðherra staðfesti og safnaráð úthlutar eftir. Núgildandi úthlutunarreglurnar eru nr. 641/2010.

Í 2. gr. úthlutunarreglnanna er kveðið á um þau skilyrði sem safn þarf að uppfylla til að geta sótt um rekstrarstyrk úr safnasjóði. Þau skilyrði bæta engu við þau skilyrði er koma fram í 10. gr. safnalaga.  Fram kemur í sömu grein að þau söfn sem hljóta rekstrarstyrk á fjárlögum skulu ekki hljóta rekstrarstyrk úr safnasjóði sama ár. Að lokum kemur fram í 2. gr. úthlutunarreglnanna að safnaráð meti styrkhæfi umsókna með tilliti til verkefna og gildi þeirra fyrir safnastarf almennt og ákveði upphæð styrkja.

Það er undirstöðuregla íslenskrar stjórnskipunar, svokölluð lögmætisregla, að stjórnvöld eru bundin af lögum. Í lögmætisreglunni felast í raun tvenns konar undirreglur, annars vegar formregla og hinsvegar heimildarregla. Samkvæmt heimildarreglu lögmætisreglunnar skulu ákvarðanir stjórnvalda almennt eiga sér heimild í lögum, þ.e. Alþingi verður að hafa veitt stjórnvöldum heimild með lögum til þess að taka ákvarðanir. Í kjarna þessarar reglu felst að stjórnvöld geta almennt ekki íþyngt borgurunum með ákvörðunum sínum nema hafa til þess viðhlítandi heimildir í lögum. Þetta gildir raunar bæði um stjórnvaldsákvarðanir og almenn stjórnvaldsfyrirmæli, svo sem reglugerðir.

Þegar stjórnvald hefur byggt ákvörðun á tilteknu sjónarmiði, leiðir jafnræðisreglan í stjórnsýslulögunum til þess að leysa beri úr sambærilegum málum á grundvelli  sömu sjónarmiða þegar slíkt mál kemur til úrlausnar á grundvelli sömu réttarheimilda. Í umfjöllun fræðimanna um jafnræðisregluna er oft bent á að í henni felist ekki aðeins skylda til að leysa úr sambærilegum málum á sambærilegan hátt heldur felist einnig í henni sú regla að úr ósambærilegum málum verði ekki leyst á sambærilegan hátt. Ef mál eru því í grundvallaratriðum ósambærileg er það yfirleitt vísbending um að ekki beri að leysa úr þeim á grundvelli sömu sjónarmiða.

Þegar efni ákvörðunar er að einhverju leyti komið undir mati stjórnvalds er mat þess m.a. bundið af meðalhófsreglunni. Meðalhófsreglan er lögfest í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í meðalhófsreglunni felast þrír meginþættir. Í fyrri málslið 12. gr. laganna er byggt á þeirri meginreglu að aldrei megi íþyngja almenningi að ástæðulausu. Af orðalagi ákvæðisins svo og athugasemdum við 12. gr. frumvarpsins þess er varð að lögum er ljóst að stjórnvaldsákvörðun verður að vera til þess fallin að ná því markmiði sem að er stefnt. Þetta þýðir þó ekki að markmiðinu verði að ná að fullu. Hins vegar er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem augljóslega er ekki til þess fallin að ná því markmiði sem að er stefnt, ólögmæt.

Í máli þessu er deilt um hvort safnaráð hafi rétt til að synja kæranda um veitingu rekstrarstyrktar úr safnasjóði á grundvelli verklagsreglu ráðsins um að launakostnaður á vegum safnsins næði ekki viðmiðunarupphæðum skv. viðmiðunartaxta frá Fræðagarði, vegna rekstrarstyrks.

Ekki er að finna í athugasemdum með frumvarpi því er varð að safnalögum nr. 106/2001 né heldur í lögunum sjálfum eða úthlutunarreglunum neinar viðmiðunarreglur um hvernig meta eigi starf forstöðumanns og sjálfstæðan fjárhagsgrundvöll safns. Hér er því um að ræða matskennda ákvörðun safnaráðs. Oft er hægt að finna í lögum eða lögskýringargögnum sjónarmið sem matskenndar stjórnvaldsákvarðanir skulu byggja á. Þau sjónarmið eru almennt talin málefnaleg sem eru til þess fallin að ná fram markmiði þeirra laga sem ákvörðun er byggð á. Markmiðið með safnasjóði er að styrkja starfsemi safna sem heyra undir umrædd lög. Við afmörkun á því hvaða sjónarmiða er heimilt að líta til þegar metið er orðalagið í ákvæðinu ber að líta til markmiða safnalaga eins og þau eru tilgreind í 10. gr. safnalaganna.

Safnaráð hefur síðan árið 2008 verið að innleiða verklagsreglur (reiknireglur) til að meta hvort söfn uppfylli skilyrði laganna til að geta fengið rekstrarstyrk. Því er haldið fram að skoðuð hafi verið sérstaklega þau söfn sem uppfylltu ekki launaviðmið ráðsins með tilliti til sjálfboðastarfs og ólaunaðs vinnuframlags á sviði faglegs safnastarfs. Þau söfn sem náðu ekki hið minnsta 35% af einni 100% stöðu á viðmiðunartaxta vegna faglegs safnastarfs hafi ekki fengið úthlutun. Vel hefur verið staðið að því að innleiða slíka verklagsreglu en ráðuneytið telur aftur á móti að þessi regla samræmist ekki markmiði safnasjóðs um að styrkja starfsemi safna er heyra undir lögin sbr. 10. gr. safnalaga.

Ráðuneytið telur ljóst að mörg söfn hér á landi hafa verið byggð upp með starfi sjálfboðaliða eða fólks sem ekki hefur þegið laun á kostnað safnsins þrátt fyrir að slík starfsemi þurfi að greiða fyrir annan rekstrarkostnað. Afstaða safnaráðs er hins vegar til þess fallin að koma í veg fyrir að söfn geti byggt starfsemi sína á slíku framlagi sjálfboðaliða, ef ráðið hafnar vegna ólaunaðra starfa umsóknum um rekstrarstyrk til að greiða annan kostnað safna.

Ráðuneytið getur ekki tekið undir að launagreiðslur séu nauðsynleg forsenda faglegra vinnubragða. Þess eru fjölmörg dæmi í íslensku samfélagi að byggð hafi verið upp víðtæk og fagleg starfsemi á grundvelli starfsframlags sjálfboðaliða (s.s. á sviði samfélagsþjónustu, björgunarstarfa, íþrótta-, æskulýðs- og menningarmála), þó að annar kostnaður sé greiddur vegna viðkomandi starfsemi. Störf sjálfboðaliða hafa þannig verið snar þáttur í íslensku þjóðlífi og talin mikilvægur þáttur samfélagsgerðarinnar, sem stjórnvöld hafa stutt með ýmsum hætti fremur en að hindra að slík störf séu unnin þar sem við á, þ.e. þannig að fagleg viðmið séu virt.

Það er ljóst að hægt væri að uppfylla kröfur 3. mgr. 10. gr. safnalaga að miklum hluta með starfi sjálfboðaliða (t.d. um opnunartíma í a.m.k. 3 mánuði á ári, safnfræðslu, skráningu safngripa o.s.frv.), og verður ekki séð að ákvæði safnalaga né úthlutunarreglna komi í veg fyrir slíkt fyrirkomulag, svo fremi að önnur skilyrði laganna séu uppfyllt.

Óumdeilanlegt er að kærandi er hæfur að mati safnaráðs til að sækja um verkefnastyrk og má þá draga þá ályktun að safnaráð telji kæranda uppfylla skilyrði um faglegt safnastarf. Með því er safnaráð að taka fram að í tilfelli kæranda sé ekki þörf á launuðu starfi samkvæmt viðmiðunarlaunum til að uppfylla skilyrðið um faglegt starf til að sækja um verkefnastyrk en þar er eina skilyrðið að um faglegt safnastarf sé að ræða.

Eins og að framan greinir er það mat ráðuneytisins að líta þurfi til fleiri þátta en upphæðar launa þegar kemur að því að ákvarða hvort að söfn uppfylli skilyrði 10. gr. laganna. Við ákvörðun á úthlutun verði að gæta meðalhófs með því að ganga ekki lengra en nauðsyn er til að ná markmiðum sínum en markmið með sjóðnum er eins og fram kemur í 10. gr. laganna að styrkja söfn er falla undir lögin.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það mat ráðuneytisins að safnaráð bresti heimild að lögum til að binda rekstrastyrk til kæranda því skilyrði að launakostnaður safnsins þurfi að ná viðmiðunarupphæð skv. viðmiðunartaxta frá Fræðagarði, félagi háskólamenntaðra um íslensk fræði. Fella ber úr gildi hina kærðu ákvörðun eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun safnaráðs frá 9. mars 2011 um að synja Y-safninu ses. um rekstrarstyrk á árinu 2011 er felld úr gildi.

Fyrir hönd ráðherra