Kæra vegna gjaldskrár vegna skólamálsverða 2009

Ár 2009, mánudaginn 2. mars, var kveðinn upp í menntamálaráðuneytinu svofelldur úrskurður:

ÚRSKURÐUR

Kæruefnið

 Menntamálaráðuneytinu barst þann 18. nóvember sl. kæra A og B. Kærð er ákvörðun Y um gjaldskrá vegna skólamálsverða í grunnskólum Y. 

Málsatvik og málsástæður

Samkvæmt gögnum þessa máls rituðu nokkrir foreldrar barna í grunnskólum Y bréf til bæjarstjórnar Y, dags. 1. september sl., þar sem gerðar voru athugasemdir við það að bærinn niðurgreiðir ekki skólamáltíðir í grunnskólum bæjarins. Töldu foreldrarnir það ganga gegn ákvæðum 23. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 og skýringum við þá lagagrein í athugasemdum með frumvarpi til laganna. Fóru foreldrarnir þess á leit við bæjaryfirvöld í Y að þau leiðréttu stefnu sína í matarmálum grunnskólabarna og settu upp gjaldskrá fyrir skólamáltíðir sem miðaðist við hráefniskostnað líkt og farið væri fram á í lögum um grunnskóla. Þann 9. september sl. var erindi foreldranna tekið fyrir á fundi bæjarráðs Y og kom þá fram að bæjarráð tæki ekki undir þau sjónarmið að gjaldtaka vegna skólamáltíða í Y færi gegn ákvæði um skólamálsverði í lögum um grunnskóla. Þá samþykkti bæjarráð að vísa bréfi foreldranna til umfjöllunar skólanefndar. Í málinu liggur fyrir gjaldskrá vegna skólamálsverða í grunnskólum Y sem samþykkt var á fundi bæjarstjórnar 18. september sl. Þá er meðal gagna málsins álit lögfræðisviðs Sambands íslenskra sveitarfélaga um gjaldskrárákvörðun vegna skólamáltíða, dags. 18. september sl., þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að 23. gr. grunnskólalaga feli í sér, samkvæmt orðanna hljóðan, heimild til innheimtu þjónustugjalda vegna skólamáltíða samkvæmt sérstakri gjaldskrá sem sveitarfélagið setur. Lagagreinin feli ekki í sér takmörkun á þeim þáttum sem gjaldtaka nær til og verði því að líta svo á að um ákvörðun gjaldskrár gildi almennar meginreglur stjórnsýsluréttarins. 

Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga verður hér einungis fjallað um þær málsástæður sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess. 

Í kæru er vísað til 23. gr. laga um grunnskóla og skýringa við þá grein í athugasemdum með frumvarpi til laganna. Benda kærendur á að í athugasemdum við 23. gr. sé tekið fram að almennt viðmið sé að nemendur greiði hráefniskostnað vegna skólamáltíða. Gjaldskrá fyrir aðkeypta skólamáltíð í Y sé 428 kr. fyrir máltíðina, miðað við fasta mánaðarlega áskrift til nemenda fyrir heitar hádegismáltíðir, og sé það fullt verð frá X. Hins vegar kosti skólamáltíðir í nágrannasveitarfélögum Y mun minna. Þá er fyrrnefndu áliti lögfræðisviðs Sambands íslenskra sveitarfélaga mótmælt í kæru. Loks vísa kærendur til 78. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem kveðið er á um það í 1. mgr. að sveitarfélög skulu sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Benda kærendur á að í því felist að sveitarfélögum sé falið frjálst mat á mörgum málefnum og verði ákvörðun sveitarfélagsins ekki hróflað ef hún byggist á lögmætum sjónarmiðum.  Sveitarfélag verði því að taka ákvarðanir, setja reglur og gjaldskrár sem séu innan ramma laganna. Y greiði ekki skólamáltíðir en skýrt komi fram í greinargerð laga um grunnskóla að sveitarfélagi sé heimilt að setja gjaldskrá fyrir skólamáltíðirnar og eigi gjaldskráin að miða við hráefniskostnað en ekki fulla greiðslu eins og gert sé í dag. Þá verði að hafa í huga þá almennu skýringarreglu stjórnsýslulaganna að íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir verði að byggjast á skýrri lagaheimild. Ekki komi fram í lögunum að allur kostnaðurinn skuli vera greiddur af foreldrum/forráðamönnum grunnskólabarna og verði því að gagnálykta að löggjafinn ætlist til að skólamáltíðir séu greiddar að fullu af sveitarfélaginu eða að hluta samkvæmt heimild um gjaldskrá í lögunum, líkt og lesa megi úr lögunum.

Með bréfi menntamálaráðuneytis, dags. 24. nóvember sl., var kæran send Y til umsagnar og barst greinargerð bæjarins með bréfi dags. 12. desember sl. Gerir bærinn þær kröfur að staðfest verði ákvörðun bæjarstjórnar á samþykkt gjaldskrár vegna skólamálsverða í grunnskólum bæjarins, sem samþykkt var á fundi bæjarstjórnar 18. september sl., með vísan til 23. gr. laga um grunnskóla. Er vísað til þess í greinargerð að Y bjóði grunnskólanemendum að kaupa hádegisverð á hóflegu verði í þeim skilningi að verðið, samkvæmt gjaldskrá, miðist við innkaupsverð og sé því það sama og tilgreint sé sem samningsfjárhæð í samningi bæjarins við X. Verð skólamálsverða sé því í raun innkaupsverð en miðist ekki við útlagðan kostnað bæjarins eða raunkostnað. Þá er bent á að við skýringu á gjaldtökuheimild 23. gr. laga um grunnskóla beri að leggja til grundvallar að um sé að ræða heimild til að leggja á þjónustugjald vegna tiltekins þáttar í starfsemi grunnskólans. Við ákvörðun á fjárhæð gjaldsins gildi því meginreglur stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld og samkvæmt þeim sé heimilt að gjaldtakan miðist við raunkostnað. Því er mótmælt af hálfu bæjarins að ætlun löggjafans hafi verið að víkja frá þeim meginreglum. Ekki sé ljóst í greinargerð með frumvarpinu hvað átt sé við þegar nefnt er að hráefnisverð sé almennt viðmið við ákvörðun á fjárhæð gjaldsins en nærtækast sé að álykta að setningin sé sett fram í dæmaskyni enda ekki studd neinum gögnum. Ef ætlunin hefði verið að víkja frá almennri framkvæmd og meginreglum stjórnsýsluréttarins um þjónustugjöld hefði verið nauðsynlegt að taka slíkt fram með skýrum hætti í sjálfu lagaákvæðinu. Gjaldtökuheimildin 23. gr. sé skýr og verði ekki takmörkuð með vísan til orðalags sem sé ekki afdráttarlaust í greinargerð með frumvarpi. Umrædd gjaldskrá sé því í fullu samræmi við 23. gr. laga um grunnskóla. Þá er tekið fram í greinargerð bæjarins að ákvarðanir annarra sveitarfélaga um niðurgreiðslur á skólamálsverðum hafi enga þýðingu í þessu sambandi og geti á engan hátt verið leiðbeinandi um túlkun á ákvæði grunnskólalaga. Þá vísar Y til þess að mjög óljóst sé hvernig finna eigi út hráefniskostnað þegar um aðkeyptan mat sé að ræða og með hráefniskostnaði í athugasemdum við 23. gr. sé aðallega verið að vísa til aðstæðna sem eigi við um skólamötuneyti þar sem matur er framleiddur.

Með bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 19. desember sl., var greinargerð Y send kærendum og þeim veittur kostur á að koma að athugasemdum við hana. Athugasemdir þeirra bárust ráðuneytinu 12. janúar sl. Benda kærendur á að verð skólamálsverða samkvæmt gjaldskrá frá X sé 428 kr., sem sé fullt verð. Ekki ætti að vera erfitt að reikna út hráefniskostnað skólamálsverða þar sem allur matur sem boðið er upp á í grunnskólum Y sé keyptur frá einu fyrirtæki þar sem sömu starfsaðferðir eru viðhafðar og sama framkvæmd viðhöfð við framleiðslu matarins. Þá mótmæla kærendur alfarið þeirri athugasemd bæjarins að heimilt sé samkvæmt 23. gr. grunnskólalaga að leggja á þjónustugjald vegna tiltekinna þátta í starfsemi grunnskóla. Vísa kærendur til 31. gr. grunnskólalaga í því sambandi, þar sem m.a. kemur fram að óheimilt sé að krefja nemendur eða foreldra þeirra um greiðslu fyrir kennslu, þjónustu, námsgögn eða annað efni sem nemendum er gert skylt að nota í námi sínu og samrýmist ákvæðum laga um grunnskóla og aðalnámskrá. Hafa verði í huga þá almennu skýringarreglu stjórnsýslulaga að íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir verði að byggjast á skýrri lagaheimild en ekkert komi fram í grunnskólalögum að allur kostnaður skuli greiddur af foreldrum/forráðamönnum grunnskólabarna. Verði því að gagnálykta á þann veg að löggjafinn ætlist til að skólamáltíðir séu greiddar að fullu eða hluta til af sveitarfélögum, líkt og ráða megi af greinargerð með lögunum.

Rökstuðningur niðurstöðu 

Í 1. mgr. 23. gr. laga um grunnskóla, nr. 91/2008, er kveðið á um að nemendur í grunnskóla skulu eiga kost á málsverði á skólatíma í samræmi við opinber manneldismarkmið. Sveitarfélögum er heimilt að taka gjald fyrir skólamáltíðir samkvæmt sérstakri gjaldskrá sem þau setja. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. eru gjaldskrárákvarðanir samkvæmt þeirri grein kæranlegar eftir fyrirmælum 47. gr. laganna. Í lögum um grunnskóla nr. 66/1995, sem felld voru úr gildi með lögum nr. 91/2008, var kveðið á um það í 4. mgr. 4. gr. að nemendur í grunnskóla skyldu eiga kost á málsverði á skólatíma. Í skýringum við það ákvæði í athugasemdum sem fylgdu lagafrumvarpinu kemur fram að ákvæðið sé óbreytt frá gildandi lögum. Þar sé átt við að nemendur geti keypt mat í skólanum eða komið með nesti að heiman og hafi aðstöðu í skólanum til að neyta matar. Sveitarfélögum sé ekki gert skylt að stofna og reka mötuneyti. Í skýringum við 23. gr. í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 91/2008 kemur fram að ákvæði um að nemendur skuli eiga kost á málsverði á skólatíma sé í eldri grunnskólalögum. Tekið er fram að bætt sé „?við gjaldtökuheimild vegna skólamáltíða, samkvæmt sérstakri gjaldskrá sem sveitarfélög setja, en almennt viðmið [sé] að nemendur greiði hráefniskostnað vegna skólamáltíða“.

Gjaldtökuheimild 23. gr. laga um grunnskóla hefur að geyma einfalda lagaheimild til töku þjónustugjalds. Löggjafinn hefur ekki tekið afstöðu til fjárhæðar gjaldsins í lögunum og felur ákvæði 1. mgr. 23. gr. því í sér valdframsal til sveitarstjórna til ákvörðunar á fjárhæð þess, að teknu tilliti til þeirra réttarreglna og lagasjónarmiða sem gilda um þjónustugjöld. Gjaldtökuheimild 23. gr. felur því í sér að gjaldið má ekki vera hærra en sem nemur þeim kostnaði sem sveitarfélög hljóta af því að veita þá þjónustu sem mælt er fyrir um í ákvæðinu. Heimildin takmarkar þó ekki samkvæmt orðanna hljóðan svigrúm sveitarfélaga til þess annars vegar að taka gjald fyrir skólamáltíðir með tilliti til raunkostnaðar eða hins vegar að niðurgreiða máltíðir að fullu eða að því marki að nemendur greiði aðeins hráefniskostnað máltíðar. Áður nefnd ummæli í skýringum við 23. gr. laganna þess efnis að almennt viðmið sé að nemendur greiði hráefniskostnað vegna skólamáltíða setur sveitarfélagi því að þessu leyti ekki skorður við beitingu heimildarinnar. Ummælin eru hvorki skýr né afdráttarlaus að því leyti að ekki er ljóst hvort átt sé við að það sé í raun almennt viðmið sveitarfélaga að nemendur greiði hráefniskostnað vegna skólamáltíða eða skuli vera hið almenna viðmið. Hvort heldur sem er, þá verður ekki fram hjá því litið að þessi athugasemd á sér ekki stoð í gjaldtökuheimild sveitarfélaga samkvæmt 23. gr. laganna og getur ekki verið bindandi við ákvörðun sveitarfélaga um sérstaka gjaldskrá vegna skólamáltíða. Við gjaldskrárákvarðanir samkvæmt 23. gr. eru sveitarfélög hins vegar bundin við þá þjónustu sem þeim er ætlað að veita nemendum sínum samkvæmt ákvæðinu og skal gjaldtakan því ekki vera hærri en nemur útgjöldum við hina veittu þjónustu. Þurfa því þeir kostnaðarliðir sem falla undir gjaldtökuna að vera afmarkaðir og skilgreindir með skýrum hætti, en í máli þessu liggur fyrir að gjaldskrá Y vegna skólamálsverða takmarkast við innkaupsverð máltíðanna. 

Það er mat menntamálaráðuneytisins að við ákvörðun um samþykkt hinnar kærðu gjaldskrár hafi verið farið að þeim meginreglum stjórnsýsluréttarins sem gilda um ákvörðun þjónustugjalda. Verður því ákvörðun bæjarstjórnar Y um samþykkt gjaldskrár vegna skólamálsverða í grunnskólum Y staðfest eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.

ÚRSKURÐARORÐ:

Ákvörðun bæjarstjórnar Y um samþykkt gjaldskrár vegna skólamálsverða í grunnskólum Y, þann 18. september 2008, er staðfest.